梁永成，陳柏峰

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，現(xiàn)代化國(guó)家的治理體系和治理能力，除了需要完備的制度體系外，還需要一系列將制度轉(zhuǎn)化為實(shí)際成效的組織和個(gè)體，兩者構(gòu)成了現(xiàn)代化治理體系和治理能力的有機(jī)整體。就后者而言，主要依靠組織有力的干部隊(duì)伍來(lái)實(shí)現(xiàn)，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。(1)毛澤東：《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》，《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第526頁(yè)。干部是中國(guó)政治運(yùn)作的基本要素，也是影響基層治理的重要變量。相較于黨政機(jī)關(guān)科層化、規(guī)范化的公務(wù)員管理，國(guó)家對(duì)村干部的培養(yǎng)、管理相對(duì)要復(fù)雜很多。這種復(fù)雜性體現(xiàn)在：村干部的供給除了具備競(jìng)爭(zhēng)、選拔的特點(diǎn)外，還具有對(duì)后備人才進(jìn)行持續(xù)培養(yǎng)、定期儲(chǔ)備的性質(zhì)，而這兩個(gè)方面都受到來(lái)自國(guó)家和社會(huì)的結(jié)構(gòu)性因素的影響、塑造。中國(guó)的干部管理體制受“黨管干部”原則的主導(dǎo)，在具體操作上十分注重“培養(yǎng)”“選拔”“管理”等環(huán)節(jié)的銜接，形成了一個(gè)完整的干部人才供給體系。這種密切銜接的人才供給體系對(duì)于確保干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性和治理的有效性發(fā)揮了十分重要的作用，至今仍深刻影響著我國(guó)的基層治理和鄉(xiāng)村民主實(shí)踐。本文關(guān)注的正是鄉(xiāng)村干部供給鏈條中的“培養(yǎng)”環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)主要由農(nóng)村后備干部培養(yǎng)與村“兩委”干部培訓(xùn)兩套體系來(lái)完成技術(shù)操作。從這一點(diǎn)看，農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系實(shí)際上構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理人才供給體系的“后端”，是村“兩委”干部的孵化器，而這一點(diǎn)常被學(xué)界和實(shí)踐所忽視。正因如此，關(guān)注農(nóng)村的后備干部培養(yǎng)不僅具有填補(bǔ)理論盲區(qū)的價(jià)值，更具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。

基于村干部對(duì)于鄉(xiāng)村治理的重要性，這一研究主題很早就受到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，并產(chǎn)出了一大批富有見(jiàn)地的學(xué)術(shù)成果。20世紀(jì)80年中后期，一些海外學(xué)者(2)See Shue，Vivian，The Reach of the State，Stanford：Stanford University Press，988；Siu，HF，Agents and Victims in South China：Accomplices in Rural Revolution，New Haver：Yale University Press，1989.圍繞中國(guó)村干部的角色進(jìn)行了討論，隨后，一部分國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合村民自治的研究進(jìn)入到村干部的角色定位等議題中來(lái)。(3)參見(jiàn)徐 勇《村干部的雙重角色：當(dāng)家人與代理人》，《二十一世紀(jì)》1997年第8期；潘 寧《21世紀(jì)誰(shuí)來(lái)當(dāng)村“官”——村干部的困境與出路》，《調(diào)研世界》1998年第3期。在21世紀(jì)的最初10年里，隨著經(jīng)驗(yàn)研究的不斷增多，這一議題的研究面也得到了極大擴(kuò)展，從聚焦村干部議題本身，陸續(xù)延伸出對(duì)村兩委關(guān)系、(4)參見(jiàn)徐增陽(yáng)，任寶玉《“一肩挑”能解決“兩委”沖突嗎——村支部與村委會(huì)沖突的三種類型及解決思路》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第1期；王金紅《“兩委矛盾”：經(jīng)驗(yàn)分析與理論批評(píng)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第5期等。村干部角色定位、(5)參見(jiàn)楊善華《家族政治與農(nóng)村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替》，《社會(huì)學(xué)研究》2000年3期；吳 毅《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模型”與“守夜人”和“撞鐘者”》，《開(kāi)放時(shí)代》2001年第12期。村民小組長(zhǎng)的功能、(6)參見(jiàn)田先紅，劉麗芬《廢棄抑或存留：村民組長(zhǎng)制的困境與前瞻》，《求實(shí)》2006年第1期；任曉霞《作為“干部”的村民小組長(zhǎng)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第1期。村干部公職化管理、(7)參見(jiàn)高懷飚《村干部不宜“公職化”》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2003年第9期；寧澤逵等《村干部向何處去——關(guān)于村干部“公職化”的可行性分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2005年第1期等。村干部權(quán)力斗爭(zhēng)(8)參見(jiàn)王思斌《村干部權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)解釋模型之比較》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第3期。等多項(xiàng)議題的廣泛研究，形成了一波研究熱潮。2010年后，伴隨著“三農(nóng)”研究熱潮的逐漸消退，這一論題的關(guān)注范圍主要聚焦在富人治村、(9)參見(jiàn)金華寶，靳樂(lè)山《“富人治村”研究述評(píng)》，《理論與改革》2011年第6期；劉 銳《富人治村的邏輯與后果》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第4期；陳柏峰《富人治村的類型與機(jī)制研究》，《北京社會(huì)科學(xué)》2016年第9期；仇 葉《富人治村的類型與基層民主實(shí)踐機(jī)制研究》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第1期。村級(jí)行政化(10)參見(jiàn)王麗惠《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期；朱 政，徐銅柱《村級(jí)治理的“行政化”與村級(jí)治理體系的重建》，《社會(huì)主義研究》2018第1期。等議題上。

總體而言，這些研究尚存在以下幾點(diǎn)不足：一是在問(wèn)題聚焦上，多將關(guān)注的重點(diǎn)放在村“兩委”干部上，對(duì)農(nóng)村后備干部的關(guān)注極少。二是缺乏對(duì)農(nóng)村干部培養(yǎng)體系演變的歷時(shí)性與整體性的視角?，F(xiàn)有的研究多強(qiáng)調(diào)農(nóng)村干部角色定位、村干部培養(yǎng)的重要性，以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的闡述，對(duì)其歷史演變的基本脈絡(luò)和機(jī)理缺乏足夠的關(guān)注。三是簡(jiǎn)單將村干部的培養(yǎng)問(wèn)題等同于村干部的任用和管理問(wèn)題，忽視了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)問(wèn)題的獨(dú)特性和復(fù)雜性。雖然有學(xué)者從村級(jí)選舉、富人治村等實(shí)踐問(wèn)題入手，部分涉及到了農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)問(wèn)題，但這些研究大多將農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)問(wèn)題簡(jiǎn)化為行政力量介入控制村級(jí)選舉的手段，簡(jiǎn)化了農(nóng)村干部培養(yǎng)工作的復(fù)雜性，更沒(méi)有將村干部培養(yǎng)當(dāng)做一個(gè)獨(dú)立的理論問(wèn)題加以分析。四是既有的研究普遍聚焦在村干部這個(gè)“點(diǎn)”上，對(duì)農(nóng)村干部人才的供給體系這個(gè)“面”還缺乏系統(tǒng)性的實(shí)踐關(guān)照和理論解答。

為此，本文把農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系作為一個(gè)獨(dú)立的研究對(duì)象進(jìn)行關(guān)注，基于多地(東部W市、中部S市和C市、西部的Y市)的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)歷史資料，重點(diǎn)分析農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的歷史嬗變及其機(jī)理，呈現(xiàn)和分析農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系變革后的實(shí)踐應(yīng)變，并圍繞如何重塑農(nóng)村干部培養(yǎng)體系提出建議。

二、中華人民共和國(guó)農(nóng)村干部培養(yǎng)的歷史演變

由什么人通過(guò)何種方式治理鄉(xiāng)村，這是中國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本問(wèn)題。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨十分注重鄉(xiāng)村治理力量的革新。這種革新與“政黨下鄉(xiāng)”、土地革命等具體工作密切關(guān)聯(lián)，鍛造了一支極富組織動(dòng)員能力的農(nóng)村干部隊(duì)伍。中國(guó)共產(chǎn)黨能夠戰(zhàn)勝國(guó)民黨政府的深層原因是其組織延伸的范圍更廣，動(dòng)員力度更大，并以階級(jí)斗爭(zhēng)的方式不斷滌蕩鄉(xiāng)村原有的“贏利型經(jīng)紀(jì)”，從而獲得全國(guó)革命的勝利。(11)參見(jiàn)劉 曄《鄉(xiāng)村中國(guó)的行政建設(shè)與中介領(lǐng)域的權(quán)力變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》2000年春季號(hào)。從這個(gè)意義上而言，這實(shí)際上也是一場(chǎng)人才培養(yǎng)和組織的較量。中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村建立起了供給有力的農(nóng)村干部人才輸送體系，而這一體系主要是通過(guò)農(nóng)村干部培養(yǎng)工作來(lái)完成的。農(nóng)村干部培養(yǎng)由村骨干干部培養(yǎng)和農(nóng)村后備干部培養(yǎng)兩部分構(gòu)成，二者相互銜接，構(gòu)建起鄉(xiāng)村治理的人才梯隊(duì)。在不同的時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)的性質(zhì)，以及國(guó)家對(duì)于農(nóng)村的定位是不同的，這兩個(gè)因素塑造了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系節(jié)點(diǎn)明晰、模式差異明顯的三個(gè)階段類型。

(一)集體主義時(shí)期(1949～1987年)：干部培養(yǎng)體系鑲嵌于生產(chǎn)體系

農(nóng)村干部培養(yǎng)體系的建立是伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的組織拓展而逐步建立起來(lái)的。中華人民共和國(guó)成立后，以黨組織為核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷向基層延伸，并在人民公社體制下把鄉(xiāng)村社會(huì)整合成一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化的“全能主義”社會(huì)。在這一體制中，黨組織實(shí)際上發(fā)揮了遴選干部、安排生產(chǎn)任務(wù)、分配公共物資和意識(shí)形態(tài)建設(shè)等多種功能，村干部的培養(yǎng)體系與黨政機(jī)關(guān)的干部培養(yǎng)體系具有相似性，是黨的科層體系與國(guó)家科層體系融合重疊、全面下沉的結(jié)果。在人民公社體制中，各項(xiàng)管理職能主要由生產(chǎn)大隊(duì)來(lái)承擔(dān)，生產(chǎn)大隊(duì)再管理若干個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)是具體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行基本核算和產(chǎn)品分配的基本單位。大隊(duì)管理委員會(huì)構(gòu)成了村莊的權(quán)力組織，主要負(fù)責(zé)各自村莊范圍內(nèi)的公共管理事務(wù)。(12)參見(jiàn)吳 毅《村治變遷中的權(quán)威與秩序》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年。大隊(duì)管委會(huì)由主任、會(huì)計(jì)、民兵連長(zhǎng)、婦女主任、治保主任等組成，再加上黨支部書(shū)記和團(tuán)支部書(shū)記，會(huì)有5～7人，一般被統(tǒng)稱為五條線干部，體現(xiàn)了大隊(duì)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、婦女、青年工作等方面的主要職權(quán)。(13)參見(jiàn)郭俊霞《當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村互動(dòng)關(guān)系的演變》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。但實(shí)際上，這只是農(nóng)村干部的“精干”部分，這一階段的村干部也有其層級(jí)性，除了這5～7名干部外，實(shí)質(zhì)意義上的村干部還有各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、工分員、巡防隊(duì)員、社辦企業(yè)的管理人員等一批根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)生活需要而產(chǎn)生的管理人員。從我們?cè)谌珖?guó)多地的訪談所了解到的情況來(lái)看，在當(dāng)時(shí)，基本上每個(gè)村莊都有30多名的“干部”，這些以大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)干部為核心的農(nóng)村精英，構(gòu)建起了農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò)體系，并注重從生產(chǎn)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)后備干部，形成相對(duì)穩(wěn)定的干部組織體系。也由于這一時(shí)期鄉(xiāng)村人員流動(dòng)較小，村莊具有了大量的可供培養(yǎng)、選拔的人才。

從干部培養(yǎng)與農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系角度看，這一時(shí)期的干部培養(yǎng)體系是緊密內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村的生產(chǎn)體系之中的。一是黨員的先進(jìn)性是其成為干部的主要憑據(jù)，這種先進(jìn)性主要通過(guò)組織生產(chǎn)表現(xiàn)出來(lái)，村干部受到國(guó)家意識(shí)形態(tài)和群眾熱情的雙重引領(lǐng)與鼓動(dòng)。村干部具有較高的生產(chǎn)熱情，這種生產(chǎn)熱情與國(guó)家社會(huì)主義的建設(shè)高潮相呼應(yīng)，形成了動(dòng)力較強(qiáng)的村莊政治生態(tài)；由于這一時(shí)期村干部的“官僚性”受充分民主的制約，并以政策文本的形式確定下來(lái)，(14)如1962年9月27日由中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》就規(guī)定：“人民公社各級(jí)的管理委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的成員，都由各級(jí)的社員代表大會(huì)或者社員大會(huì)選舉，公社一級(jí)的任期兩年，生產(chǎn)大隊(duì)的和生產(chǎn)隊(duì)的任期一年。各級(jí)的管理委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的成員，都可以由原選舉單位隨時(shí)罷免。”管理委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的變動(dòng)性更強(qiáng)。村干部也會(huì)有意識(shí)地選拔和培養(yǎng)后進(jìn)力量，一種基于鄉(xiāng)村生產(chǎn)性共識(shí)而形成的村干部供給體系有序生成。二是由于國(guó)家意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)，社會(huì)生活高度政治化，入黨不僅具有物質(zhì)動(dòng)機(jī)，更與政治地位密切相關(guān)，彼時(shí)村干部的產(chǎn)生，首先需要在生產(chǎn)積極性的比拼中凸顯出來(lái)，經(jīng)由黨組織的吸納后方有資格。由此，造就了這一階段的后備干部培養(yǎng)來(lái)源廣、競(jìng)爭(zhēng)激烈和監(jiān)督反饋性強(qiáng)等特點(diǎn)。

(二)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期(1987～2006年)：黨組織培養(yǎng)體系與自治選舉體系競(jìng)合

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著村民自治制度的試點(diǎn)及其在1987年以立法的方式在全國(guó)推行，相較于以往“政社合一”的組織模式，在“鄉(xiāng)政村治”的組織架構(gòu)中，黨員干部體系與村干部體系逐漸出現(xiàn)分野。但這種分野并非意味著彼此獨(dú)立，相互對(duì)抗。由于基層黨組織的相對(duì)完善，村干部往往需要具備黨員的身份，因此，這一時(shí)期農(nóng)村干部往往具有“先入黨后競(jìng)選”的特點(diǎn)，黨員培養(yǎng)體系實(shí)際上依然承擔(dān)著為村民自治競(jìng)選提供候選人的功能。這一功能也被上級(jí)政府有效地加以強(qiáng)化，“積極培養(yǎng)村兩委后備干部”始終是這一時(shí)期不變的組織策略。但是，村民自治與黨的干部培養(yǎng)體系并不具有天然的融合性，伴隨著農(nóng)村治理事務(wù)的復(fù)雜化，尤其是20世紀(jì)90年代日益加重的農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，“作為村民代表的村干部”與“作為國(guó)家權(quán)力代理人的村干部”的雙重角色沖突日益加劇。由于村干部的工資待遇主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行補(bǔ)貼，村干部面對(duì)計(jì)劃生育、催糧收款等高壓性任務(wù)時(shí)，不得不在政策執(zhí)行中采取一定的變通策略，致使政策執(zhí)行效果發(fā)生較大的偏差，政策績(jī)效大打折扣，村干部的“夾心餅干”現(xiàn)象十分突出，表現(xiàn)為干群關(guān)系的惡化和上級(jí)問(wèn)責(zé)頻次的加劇。在這一階段，不少村一年換幾個(gè)村支書(shū)的現(xiàn)象很常見(jiàn)。盡管這一時(shí)期村干部的工作仍然以組織生產(chǎn)為主，但其權(quán)威來(lái)源已與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了一定的偏離，村干部逐漸向行政權(quán)力延伸的“代理人”角色轉(zhuǎn)變，其權(quán)威來(lái)源已不全依賴于集體內(nèi)部大多數(shù)人的認(rèn)同，而更多尋求與家族或小親族，以及國(guó)家權(quán)力的認(rèn)同，后備村干部的生成逐漸具備較強(qiáng)“地方小團(tuán)體”的特點(diǎn)。

這一時(shí)期的村干部培養(yǎng)具有黨員培養(yǎng)體系與競(jìng)選產(chǎn)生的競(jìng)合特點(diǎn)。一方面，通過(guò)發(fā)展黨員吸收部分青年到黨組織中鍛煉，并通過(guò)協(xié)商的方式確定其成長(zhǎng)的步驟，以此確保干部隊(duì)伍更新的穩(wěn)定性。另一方面，由于村民選舉具有較強(qiáng)的正當(dāng)性，這為培養(yǎng)體制之外的人員進(jìn)入村委會(huì)提供了途徑。為了實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的穩(wěn)定性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也有意識(shí)地把從“海選”等選舉活動(dòng)中涌現(xiàn)出來(lái)的村莊精英吸納進(jìn)黨組織，強(qiáng)化其控制和監(jiān)管。在這種體系競(jìng)合的情勢(shì)下，基層的村干部日益呈現(xiàn)出“向內(nèi)團(tuán)結(jié)，向上爭(zhēng)取”的競(jìng)爭(zhēng)策略。

由于這一階段大多數(shù)村干部都兼具“經(jīng)紀(jì)人”的角色，其謀利動(dòng)機(jī)日漸強(qiáng)烈，舊有相對(duì)穩(wěn)定的干部接班模式受到一定沖擊，村干部的“涌現(xiàn)”機(jī)制從生產(chǎn)體系向政治體系轉(zhuǎn)移。所謂“涌現(xiàn)”，即年輕干部或積極分子通過(guò)在生產(chǎn)工作中的積極表現(xiàn)，積累聲譽(yù)和威望，進(jìn)而脫穎而產(chǎn)出的過(guò)程。這一時(shí)期，國(guó)家尚未形成相對(duì)規(guī)范的公務(wù)員管理制度，村干部轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部的渠道尚有一定的空間，村干部對(duì)于未來(lái)的保障具有較強(qiáng)的預(yù)期。因此，盡管面臨著村民選舉的壓力，村干部的干事動(dòng)力依然相對(duì)充足，選舉競(jìng)爭(zhēng)也具有一定的烈度。在這種情勢(shì)下，身處村干部培養(yǎng)體系中層的后備干部不得不外出務(wù)工，日益脫離鄉(xiāng)村的政治和生產(chǎn)體系，呈現(xiàn)出高流動(dòng)性的一面。

(三)后稅費(fèi)時(shí)期(2006年至今)：后備干部“培養(yǎng)-選拔”機(jī)制的二元分離

2006年，中央政府宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，這被看作是中華人民共和國(guó)農(nóng)村的發(fā)展繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的“第三次革命”，它對(duì)農(nóng)村社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面產(chǎn)生了巨大的影響，也推動(dòng)著農(nóng)村干部培養(yǎng)工作的轉(zhuǎn)型。在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開(kāi)始加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系進(jìn)一步發(fā)生改變。這一時(shí)期，國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制等形式不斷向鄉(xiāng)村輸送資源，村干部的角色也由原來(lái)的稅費(fèi)汲取者向公共資源分配者轉(zhuǎn)變。由于行政事務(wù)不斷向鄉(xiāng)村延展，這一時(shí)期，國(guó)家權(quán)力由前期的適當(dāng)收縮轉(zhuǎn)向重新擴(kuò)展。較之集體主義時(shí)代，這種擴(kuò)張更傾向于抓村干部“少數(shù)”“帶頭人”。這些政策實(shí)踐深刻地改變著農(nóng)村后備干部培養(yǎng)工作，使得后備干部的“培養(yǎng)—選拔”機(jī)制出現(xiàn)分離，內(nèi)生性后備干部培養(yǎng)變得難以為繼。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，黨組織層級(jí)化供給干部的體系發(fā)生斷裂。為了穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序，基層政府需要依賴更強(qiáng)的組織介入，對(duì)鄉(xiāng)村的選舉秩序進(jìn)行控制，以確保組織意圖的實(shí)現(xiàn)。于是，一種“雙向無(wú)力”的局面開(kāi)始呈現(xiàn)。一方面，國(guó)家的財(cái)力資源不足以全部覆蓋到鄉(xiāng)村的后備干部，保障他們擁有相對(duì)體面的生活。國(guó)家自上而下的控制介入力度有限，只能采取平衡協(xié)商等方式說(shuō)服“關(guān)鍵少數(shù)”，即國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的影響依然有限。另一方面，村莊干部本身沒(méi)有太強(qiáng)的動(dòng)力去梯隊(duì)式地發(fā)展后備干部。一則因?yàn)槟贻p人不愿意留下來(lái)，二則因?yàn)榇甯刹克芙o予后備干部的資源和政治承諾也十分有限。村莊的后備治理力量呈現(xiàn)體系化的瓦解，原來(lái)經(jīng)由黨組織進(jìn)行“層級(jí)化”管理的后備干部體系，轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體性較強(qiáng)的散漫式管理。

第二，農(nóng)村后備干部的選拔機(jī)制從“后備—選拔”向“涌現(xiàn)—吸納”轉(zhuǎn)變。農(nóng)村后備干部培養(yǎng)是干部管理鏈條中的一環(huán)，其與干部的選拔機(jī)制密切銜接。在集體主義和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，村干部的成長(zhǎng)基本上都是由黨組織進(jìn)行培養(yǎng)，爾后通過(guò)村民選舉的形式予以確認(rèn)。農(nóng)村后備干部往往先要獲得組織身份(成為黨員)，然后通過(guò)擔(dān)任村民小組長(zhǎng)或者村干部助理等形式鍛煉若干年，在其能力獲得組織認(rèn)可后，方能獲得選舉候選人的提名資格。這是一種“后備—選拔”的機(jī)制，它可以較好地確保干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性，但在當(dāng)下有脆弱之處。在調(diào)研中，有村干部反映，最近幾年培養(yǎng)了不少后備干部，但是鮮有成功的，待遇不行是一個(gè)方面，最重要的是培養(yǎng)周期長(zhǎng)，獲得選拔提升的概率很低。另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊治理事務(wù)的分離，依賴于生產(chǎn)體系而“涌現(xiàn)”的干部體系基本瓦解，干部由“生產(chǎn)性涌現(xiàn)”向“競(jìng)選性涌現(xiàn)”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村中的混混、富人利用其手中的資源和斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)，往往能夠輕而易舉地戰(zhàn)勝村“兩委”培養(yǎng)的后備干部。面對(duì)這種“攪局者”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不全然拒絕，更多地是對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單考核后予以確認(rèn)。在鄂西調(diào)研時(shí)就遇到一個(gè)案例：一個(gè)被村民稱“鬼才”的村民，是典型的混混，坐過(guò)牢、盜過(guò)墓，作風(fēng)很不正派，在村民選舉中他通過(guò)利益收買和精巧的斗爭(zhēng)策略，成功當(dāng)選村委主任。當(dāng)選后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其的態(tài)度也由最初的“意外”轉(zhuǎn)為“承認(rèn)”，并吸收其入黨以強(qiáng)化其權(quán)威，以致于當(dāng)?shù)赜小罢找褚珌y得很，土匪也能當(dāng)村長(zhǎng)”的諺語(yǔ)流傳。依據(jù)這種“涌現(xiàn)—吸納”機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能在一定時(shí)期內(nèi)保持村莊力量的平衡，但對(duì)農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系形成了巨大沖擊。

綜上，農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系經(jīng)歷了變動(dòng)調(diào)適、逐步瓦解，并向著以國(guó)家供給干部資源的方向變革，鄉(xiāng)村干部的內(nèi)源性逐漸減弱，外源性增強(qiáng)。從干部的服務(wù)指向而言，其向上承接的特點(diǎn)日益明顯，向下對(duì)接的能力相對(duì)削弱。

三、農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系演變的三重要素

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的內(nèi)生性體系逐步瓦解，并朝著依靠國(guó)家干部供給機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充的方向邁進(jìn)。這一轉(zhuǎn)變揭示了諸多問(wèn)題。就宏觀層面而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)資源分配關(guān)系的變動(dòng)，給鄉(xiāng)村治理帶了根本性影響，也改變了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的基本邏輯。它包含了社會(huì)結(jié)構(gòu)、政策定位和組織策略三個(gè)層面。

(一)內(nèi)生性干部供給的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村干部的生產(chǎn)是黨政力量整合鄉(xiāng)村精英的過(guò)程，這一整合是“自上而下”的權(quán)力下沉與“自下而上”的鄉(xiāng)土力量博弈權(quán)衡的結(jié)果。因此，必然受到這雙重因素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著國(guó)家和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村精英生成也呈現(xiàn)出了深刻的變遷，這是整個(gè)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期的一個(gè)反映。最為直接的影響便是打破了原來(lái)整體化程度較高的社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“碎片化”和“再組織”兩種狀態(tài)并存的局面，村級(jí)黨組織自身權(quán)威和話語(yǔ)權(quán)受到削弱，與農(nóng)村社會(huì)之間產(chǎn)生了明顯的“脫嵌”現(xiàn)象。(15)趙大朋：《農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與村級(jí)黨組織的應(yīng)對(duì)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

具體來(lái)說(shuō)，這種鄉(xiāng)村社會(huì)的碎片化表現(xiàn)在多個(gè)方面：一是原有的社會(huì)紐帶和關(guān)系網(wǎng)要么斷裂，要么松弛，出現(xiàn)了大量游離于正常社會(huì)體系之外的個(gè)體或組織。二是社會(huì)成員之間缺乏有效的互動(dòng)和合作，社會(huì)的公共性不足，在很多時(shí)候處于相互隔絕或不信任的狀態(tài)之中。三是原有的社會(huì)價(jià)值體系坍塌，道德共識(shí)瓦解，社會(huì)底線失守，整個(gè)社會(huì)價(jià)值處于失范的邊緣。四是從社會(huì)個(gè)體的層面來(lái)看，對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，狹隘的個(gè)人主義盛行。社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化造成社會(huì)各個(gè)方面(包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行規(guī)則、價(jià)值體系等)的高度分散化、無(wú)中心化和去組織化。這種高度分化、去中心化和組織化的社會(huì)轉(zhuǎn)型，是國(guó)家權(quán)力再次回歸整合的動(dòng)因，這也是20世紀(jì)90年代“三農(nóng)”問(wèn)題越演越烈和農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本邏輯。

對(duì)鄉(xiāng)村精英而言，這種鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)在外部，更體現(xiàn)在自身行事邏輯的演變中。隨著20世紀(jì)80年代后期“民工潮”的鋪開(kāi)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)收入的巨大反差推動(dòng)了大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，并由此改變了先前以務(wù)農(nóng)收入為主的生計(jì)模式，形成了“半工半農(nóng)”甚至是“農(nóng)民市民化”的趨勢(shì)。在村中主要社會(huì)成員外流的壓力下，村級(jí)治理的人才隊(duì)伍嚴(yán)重匱乏，原本以血緣為紐帶的村莊共同體日漸消解，使得集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)與農(nóng)戶福利的關(guān)聯(lián)性減弱，傳統(tǒng)基層治理的微觀細(xì)胞“農(nóng)戶與自然村”的凝聚力日趨式微，并影響到各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重構(gòu)。(16)參見(jiàn)項(xiàng)繼權(quán)，王明為《新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《求實(shí)》2016年第10期。從調(diào)研的情況來(lái)看，20世紀(jì)90年代“辭職”去打工(或者逃避農(nóng)業(yè)稅)的村莊后備干部不在少數(shù)，一些村莊正是在村干部的帶領(lǐng)下外出打工，形成了外省的“本村小團(tuán)體”，如當(dāng)陽(yáng)市照耀村當(dāng)下的村莊精英，基本也是那個(gè)時(shí)代跟隨老支書(shū)南下廣東打工的成員。

這種基于村莊生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊的人才外流，使得農(nóng)村后備干部梯隊(duì)建設(shè)斷裂的實(shí)踐呈現(xiàn)，構(gòu)成了農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系瓦解的第一重變量。

而就更為根本的宏觀因素而言，城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系無(wú)疑是不可忽視的第二重變量。就鄉(xiāng)村干部的培養(yǎng)和管理而言，我們有必要區(qū)分兩種不同的黨政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的影響機(jī)制：一是情感影響機(jī)制，二是利益塑造機(jī)制。在情感影響的模式下，國(guó)家通過(guò)意識(shí)形態(tài)、情感互動(dòng)等方式影響干部，進(jìn)而推動(dòng)干部回應(yīng)上級(jí)的政策號(hào)召和任務(wù)分配；而在利益塑造機(jī)制中，干部被責(zé)權(quán)利等現(xiàn)代術(shù)語(yǔ)所改造，并在利益交換的機(jī)制中完成上級(jí)的任務(wù)。相比之下，情感塑造機(jī)制相較于利益塑造顯得周期長(zhǎng)、前期投入巨大、見(jiàn)效慢，它始終與穩(wěn)定性期待密切相關(guān)；而利益交換總是多頻次、短時(shí)效的，它的效果與利益交換的多寡密切相關(guān)。因此，上級(jí)能否調(diào)動(dòng)村干部，最終與其所持有的資源多寡有著密切相關(guān)。如果基層政府沒(méi)有過(guò)多的資源交換，那它只能回歸到周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的情感影響機(jī)制中。

從這一點(diǎn)看，取消農(nóng)業(yè)稅以及城鄉(xiāng)關(guān)系的大調(diào)整，對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村干部的培養(yǎng)和管理產(chǎn)生了深刻的影響。由資源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型，意味著國(guó)家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會(huì)，意味著鄉(xiāng)村干部與上級(jí)機(jī)關(guān)的互動(dòng)模式向利益交換機(jī)制傾斜。在新模式下，鄉(xiāng)村干部“地方精英”的色彩逐漸淡化，服從于上級(jí)指令的行政人員色彩漸強(qiáng)。由于這種利益交換往往只能集中于少數(shù)人，后備干部培養(yǎng)難以通過(guò)有效的利益平衡機(jī)制進(jìn)行維持，逐漸消解也成為了一種趨勢(shì)。

(二)村干部功能定位的政策轉(zhuǎn)向

農(nóng)村后備干部的流失是造成干部培養(yǎng)體系瓦解的重要原因，這與國(guó)家對(duì)村干部的功能定位發(fā)生改變密切關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村干部的功能定位包含法律定位與實(shí)踐定位兩個(gè)方面，兩種不同功能定位的內(nèi)在張力及其輻射效應(yīng)，是造成村干部?jī)?nèi)生性體系瓦解的中觀成因。

首先，就鄉(xiāng)村干部的法律定位而言，統(tǒng)一而模糊的規(guī)定難以應(yīng)對(duì)多樣的現(xiàn)實(shí)需要。目前與村干部群體直接相關(guān)的法律、法規(guī)、條例如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)條例》《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開(kāi)暫行規(guī)定》等，其中主要是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由本村村民直接選舉產(chǎn)生，村干部不脫離生產(chǎn)，第十一條明確“任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”。這實(shí)際上賦予了村民自治較高的法律地位，但這種法律定位實(shí)際上是比較模糊的。如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第六條規(guī)定“對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼”。這其中“由誰(shuí)來(lái)對(duì)村民委員會(huì)成員給予適當(dāng)補(bǔ)貼”并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，在實(shí)踐中，基本等同于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行核定并進(jìn)行補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而納入地方財(cái)政預(yù)算。由于村干部得以持續(xù)內(nèi)生的村集體經(jīng)濟(jì)不斷瓦解，支撐村民自治的資源性條件不斷流失，這種較高法律定位的具體規(guī)定逐漸與制度初衷相悖，試圖重建自治性的努力被行政化的趨勢(shì)所覆蓋。又比如，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)是由本村有選舉權(quán)的村民直接提名選舉產(chǎn)生，村委會(huì)成員不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，這種不脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行文基本流空。以“招聘大學(xué)生村官”為例，一方面很難保證大學(xué)生村官就是本村公民，另一方面這種招聘的形式主要是基層政府主導(dǎo)的，很少通過(guò)村民大會(huì)選舉程序。盡管這種實(shí)踐操作不一定會(huì)引起村莊內(nèi)部的反對(duì)，但法律文本與具體實(shí)踐的背離已然存在。

其次，就實(shí)踐而言，村干部扮演何種角色也存在變化的過(guò)程。有學(xué)者認(rèn)為，村干部集國(guó)家代理人、社區(qū)守望人和家庭代表人三種角色于一身，且不同時(shí)期政治精英的具體行為偏向有所不同。(17)參見(jiàn)楊善華《家族政治與農(nóng)村基層政治精英的選拔、角色定位和精英更替——一個(gè)分析框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2000年第3期。這種觀點(diǎn)無(wú)疑是客觀的，但是隨著實(shí)踐的推進(jìn)，加上區(qū)域差異的變量存在，(18)參見(jiàn)賀雪峰，阿古智子《村干部的動(dòng)力機(jī)制與角色類型——兼談鄉(xiāng)村治理中的若干相關(guān)話題》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第3期。這三種角色內(nèi)在的結(jié)構(gòu)矛盾逐漸凸顯，不再是簡(jiǎn)單的具體偏向問(wèn)題。具體表現(xiàn)在，村民選舉導(dǎo)致村莊政治結(jié)構(gòu)由一元結(jié)構(gòu)分解為二元結(jié)構(gòu)，其引發(fā)的直接問(wèn)題就是兩委關(guān)系的矛盾尖銳化。村支書(shū)和村主任間“以人際關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)的沖突折射出農(nóng)村政治權(quán)威的結(jié)構(gòu)性矛盾”，(19)景躍進(jìn)：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析和宏觀透視》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年。隨著村民自治實(shí)踐的深入，這種結(jié)構(gòu)性矛盾正在經(jīng)歷一個(gè)加速的普遍化與深刻化過(guò)程，兩委關(guān)系的矛盾直接體現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的沖突。為了平衡這種沖突，在實(shí)踐中不得不以村支書(shū)、村主任“一肩挑”的模式進(jìn)行維持，這實(shí)際上是通過(guò)國(guó)家賦權(quán)的形式，強(qiáng)化了國(guó)家代理人的角色比重。這會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村干部的生產(chǎn)鏈條產(chǎn)生深刻影響，具體表現(xiàn)在：一是由于村兩委權(quán)力的高度集中，通過(guò)村民選舉的機(jī)制，不同層級(jí)的后備干部開(kāi)始圍繞5～7名村委名額而戰(zhàn)，實(shí)際上是打破了培養(yǎng)鏈接的穩(wěn)定性。二是盡管在部分地區(qū)還存在后備干部的培養(yǎng)，但這種培養(yǎng)很容易演化為獲得競(jìng)選服務(wù)，即村莊競(jìng)選主體利用自己的既有地位盡量選拔“自己人”進(jìn)行培養(yǎng)，進(jìn)而形成村莊的寡頭政治。

總之，由于法律對(duì)村干部的雙重定位及其彼此之間的實(shí)踐張力，使得村干部的培養(yǎng)發(fā)生了變異。從實(shí)踐的角度而言，由于后備干部并非村兩委干部的組成人員，干部培養(yǎng)極易被基層力量所俘獲，成為本地政治力量的爭(zhēng)奪對(duì)象。

(三)基層組織干部培養(yǎng)的策略變動(dòng)

這種干部培養(yǎng)的“正式權(quán)力非正式運(yùn)行”還體現(xiàn)在基層組織干部培養(yǎng)的策略上，總體上體現(xiàn)為從“政治鼓舞”到“利益誘導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。在集體主義時(shí)代，村莊內(nèi)部是一個(gè)全能型社會(huì)，村干部的行事動(dòng)力除了有基本的利益機(jī)制外，更有強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)作為支撐，這種支撐性的動(dòng)力主要表現(xiàn)為聲譽(yù)機(jī)制，通過(guò)表?yè)P(yáng)、宣傳、面子等機(jī)制確立村干部的威信。在這種情況下，吸收年輕人進(jìn)入組織，主要是通過(guò)給予政治榮譽(yù)的方式進(jìn)行。到了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，村干部的動(dòng)力機(jī)制也在發(fā)生變化，大體而言主要有三個(gè)方面。一是名利欲望，相較于普通村民，農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的村干部每年會(huì)有一定的補(bǔ)貼，以當(dāng)陽(yáng)市為例，工資待遇分別經(jīng)過(guò)了(年份)800元、(年份)1 500元、4 500元/年，這一工資待遇盡管不高但也不算少。當(dāng)時(shí)一些地方實(shí)際上也允許村干部抽取一定稅費(fèi)的分成，這構(gòu)成了村干部的“潛收入”。二是向體制干部轉(zhuǎn)變的可能，當(dāng)時(shí)規(guī)定村干部工作5年以上的可以考公務(wù)員。在(省和市的信息)D村，1993年就組織過(guò)一次公務(wù)員考試，不少村干部考取了公務(wù)員。三是想以后生活有保障。這種或出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)或出于社會(huì)動(dòng)機(jī)的動(dòng)力機(jī)制與集體化時(shí)代已有很大的不同，在這種情況下，為了完成上級(jí)下派的工作任務(wù)，村干部不得不通過(guò)既有的關(guān)系網(wǎng)、感情聯(lián)絡(luò)和利益許諾的方法，來(lái)調(diào)動(dòng)小組長(zhǎng)和年輕后備干部的積極性，以完成上級(jí)分配的治理性任務(wù)。

可以發(fā)現(xiàn)，在培養(yǎng)后備干部這一點(diǎn)上，村干部的培養(yǎng)策略與黨組織規(guī)定的發(fā)展程序存在很大出入，黨章規(guī)定的對(duì)申請(qǐng)入黨者的入黨動(dòng)機(jī)、思想狀況的考察難以落實(shí)，培養(yǎng)誰(shuí)、怎么培養(yǎng)，成為一種利益博弈的過(guò)程。而隨著后稅費(fèi)時(shí)代的來(lái)臨，國(guó)家的補(bǔ)助日益增多，這種通過(guò)利益捆綁的機(jī)制來(lái)培養(yǎng)后備干部的特點(diǎn)愈加明顯，并伴隨著村干部公職化管理的推進(jìn)而逐漸表現(xiàn)出來(lái)。

四、當(dāng)前農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的應(yīng)變

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的演變對(duì)鄉(xiāng)村治理的組織模式產(chǎn)生著重要影響。在實(shí)踐中，我們能明顯感覺(jué)到國(guó)家對(duì)農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的應(yīng)變，即由依賴于鄉(xiāng)村內(nèi)部力量的內(nèi)生性培養(yǎng)，轉(zhuǎn)向依賴國(guó)家資源輸入進(jìn)行的外生性培養(yǎng)。這一應(yīng)變意味著村級(jí)組織自我更新能力的嚴(yán)重下降，與日益強(qiáng)化的村干部行政化趨勢(shì)相契合。這種應(yīng)變主要體現(xiàn)在治理事務(wù)重組、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)和干部資源整合三個(gè)方面。而這些都難以從根源上解除農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系斷裂所產(chǎn)生的治理困境。

(一)治理事務(wù)的重組

后備干部培養(yǎng)體系的轉(zhuǎn)型與農(nóng)村治理事務(wù)的轉(zhuǎn)型具有高度的相關(guān)性。在后稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)村的治理事務(wù)日益“去生產(chǎn)化”，生活服務(wù)性事務(wù)和行政事務(wù)成為了鄉(xiāng)村治理的主要事務(wù)類型。在這樣的事務(wù)類型的管理中，基層政府往往通過(guò)項(xiàng)目制的方式進(jìn)行運(yùn)作。項(xiàng)目制實(shí)際是一種行政類型化的事務(wù)分配方式，注重可視化、痕跡管理。作為承接項(xiàng)目的鄉(xiāng)村組織，必須對(duì)原有的治理事務(wù)加以改造，以適應(yīng)上級(jí)項(xiàng)目化管理的需求。以“土地平整”項(xiàng)目為例，在爭(zhēng)取立項(xiàng)的過(guò)程中，鄉(xiāng)村內(nèi)部必須優(yōu)先就其可行性作出論證，這一論證過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)屏蔽矛盾的過(guò)程，原來(lái)生產(chǎn)中存在的權(quán)利沖突被隱去后，方能爭(zhēng)取到相關(guān)項(xiàng)目。這種項(xiàng)目化運(yùn)作方式對(duì)既有的鄉(xiāng)村干部能力和組織方式提出了挑戰(zhàn)，受制于項(xiàng)目的周期性，村莊內(nèi)部必須快速達(dá)成共識(shí)，以便以最快的速度爭(zhēng)得項(xiàng)目。因此，既往協(xié)商式的民主過(guò)程往往被轉(zhuǎn)化為少數(shù)主要干部的決斷過(guò)程。大量非核心村干部被排斥到鄉(xiāng)村政治的決策層之外，成為沒(méi)有發(fā)言權(quán)的“配角”。這種事務(wù)組合方式深刻塑造了鄉(xiāng)村干部的行事風(fēng)格，注重短期利益而非長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體性利益成為了村干部的共識(shí)。

其對(duì)后備干部的培養(yǎng)和使用而言，最直接的影響就是后備干部“主人翁”參與感的消解。由于后備干部主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)施，其核心目標(biāo)是盡快促使項(xiàng)目的落地化。這一目標(biāo)盡管整體上與村莊的整體利益有關(guān)聯(lián)，但并非直接的正相關(guān)關(guān)系。由此，很容易演變?yōu)榇迕衽c后備干部之間圍繞項(xiàng)目運(yùn)作而產(chǎn)生目標(biāo)認(rèn)知上的沖突。在這種情況下，后備干部普遍容易感覺(jué)“受氣”，加上待遇問(wèn)題，就會(huì)產(chǎn)生價(jià)值觀上的動(dòng)搖。有些年輕后備干部就曾跟我們說(shuō)，我們也想為村民多辦些事情，但群眾不理解，感覺(jué)很受挫。

另一個(gè)塑造村干部行事邏輯的因素是村干部工作的公務(wù)化。隨著行政事務(wù)以及項(xiàng)目下沉，農(nóng)村工作日漸公務(wù)化。這種公務(wù)化要求做事情有痕跡、有檔案及證明，具體表現(xiàn)在拍照、簽字、建檔等技術(shù)應(yīng)用，日常會(huì)議的頻次也在增加，“到場(chǎng)”成了日常規(guī)范管理的基本要求。這種強(qiáng)制性“在場(chǎng)”對(duì)后備干部的直接影響便是，以往靈活多變的家計(jì)模式難以適應(yīng)村干部的工作要求，有些后備干部就說(shuō)，三天兩頭開(kāi)會(huì)，自己得來(lái)回在城市工地和農(nóng)村之間往返，有時(shí)村里發(fā)的補(bǔ)貼還不一定夠油錢。總之，治理事務(wù)的重組使得后備干部缺乏對(duì)鄉(xiāng)村政治的參與感，公務(wù)化的工作也使得后備干部的生計(jì)模式與之發(fā)生沖突，這些都加劇了后備干部脫離農(nóng)村的步伐。

(二)鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)

后備干部培養(yǎng)體系的逐漸轉(zhuǎn)型與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)密切相關(guān)，二者相互影響，加速著各自的轉(zhuǎn)型。在日漸缺乏治理力量的情況下，基層政府主要通過(guò)兩種方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

一是合村并組。在不同的時(shí)期，合村并組的出發(fā)點(diǎn)和目的是不同的。有的是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)合并，而實(shí)行合村并組，目的是減少管理幅度(因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)合并以后，村組數(shù)量過(guò)多，不便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理)；有的是因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)而實(shí)行合村并組，目的是“推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”；有的是因?yàn)椤靶罗r(nóng)村建設(shè)”，而實(shí)行合村并組，目的是“整理土地，再造農(nóng)村”；有的是因?yàn)椤懊利愢l(xiāng)村建設(shè)”而實(shí)行合村并組，目的是“整合資源，經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村”；有的是因?yàn)椤斑B片扶貧”而實(shí)行合村并組，目的是盡快實(shí)現(xiàn)“村村通”“組組通”或“連片開(kāi)發(fā)”的脫貧、開(kāi)發(fā)、建設(shè)的任務(wù)要求。此外，還有的是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展、方便征用土地，而實(shí)行合村并組的。(20)吳理財(cái)：《合村并組這事不要再折騰農(nóng)民了》，搜狐網(wǎng)：http：//www.sohu.com/a/194195264_774978，2020年2月26日。盡管合村并組的動(dòng)機(jī)和目的并不一致，但就其內(nèi)核而言是一致的，即通過(guò)整合資源，重構(gòu)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，提升治理質(zhì)量。在既有的村干部待遇難以調(diào)動(dòng)積極性的情況下，通過(guò)合村并組可以快速提高村干部的待遇，提升積極性。比如將原來(lái)的兩個(gè)村合成一個(gè)村，干部數(shù)量減少一半，留任的干部待遇則可以提升一倍。這種努力在全國(guó)不少地區(qū)(尤其是中西部)已經(jīng)鋪開(kāi)。對(duì)于后備干部的培養(yǎng)而言，合村并組意味著其上升的可能性極小，原來(lái)的一部分村干部變成了村民小組長(zhǎng)，村莊權(quán)力網(wǎng)絡(luò)發(fā)生了改變。

二是網(wǎng)格化管理。通過(guò)引入網(wǎng)格化技術(shù)，鄉(xiāng)村管理朝著精細(xì)化的方向發(fā)展。在絕大多數(shù)農(nóng)村，網(wǎng)格員實(shí)際就是原來(lái)的村民小組長(zhǎng)。網(wǎng)格化管理對(duì)于村級(jí)治理力量的影響具有兩層含義：一是網(wǎng)格化管理實(shí)際上意味著村級(jí)治理力量的補(bǔ)強(qiáng)，通過(guò)建構(gòu)網(wǎng)格，原來(lái)的一部分村干部和小組長(zhǎng)通過(guò)擔(dān)任網(wǎng)格員的形式，重新進(jìn)入到治理網(wǎng)絡(luò)中來(lái)。二是網(wǎng)格化管理意味著國(guó)家權(quán)力延伸的力度和深度更強(qiáng)，要求網(wǎng)格員的基本素質(zhì)提高，促使網(wǎng)格員更多地朝著國(guó)家的要求靠近。對(duì)于基層政府而言，這一網(wǎng)格重組有利于加強(qiáng)村農(nóng)村秩序的維持。而對(duì)于村后備干部而言，網(wǎng)格化管理實(shí)際上意味著一種新的組織方式，在這種情況下，后備干部的“進(jìn)步”渠道很難通過(guò)黨組織的體系進(jìn)行，而更加傾向于依賴國(guó)家權(quán)力的科層體系進(jìn)行。但由于科層體系難以全面延伸到鄉(xiāng)村，對(duì)于網(wǎng)格員而言，這是一種缺乏流動(dòng)的管理方式。也正因?yàn)槿绱?，網(wǎng)格化管理實(shí)際是一種普遍缺乏“年輕人”的組織模式。這種模式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面治理來(lái)說(shuō)，依然存在延伸不足的地方。

(三)干部資源的整合

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的轉(zhuǎn)型，最為直接的后果是干部人才的流失。對(duì)于這一點(diǎn)，各級(jí)政府早有察覺(jué)，并采取了一系列“內(nèi)外并舉”的政策措施予以修補(bǔ)，力圖重新整合有限的干部資源，以此應(yīng)對(duì)后備干部培養(yǎng)體系瓦解所產(chǎn)生的問(wèn)題。這一系列政策措施可以概括為“改土歸流”和“土流并舉”兩個(gè)方面。

這里的“改土歸流”是指對(duì)村干部實(shí)行公職化管理，盡管其不占據(jù)體制內(nèi)的編制，但通過(guò)財(cái)政資金補(bǔ)貼等方式，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然可以對(duì)在職的村干部實(shí)行較為規(guī)范的管理，村干部公職化管理可以看作是公務(wù)員管理體制的向下延伸。而這里的“土流并舉”則是指在確保一部分村干部來(lái)自于鄉(xiāng)村內(nèi)部的情況下，通過(guò)“空降干部”等形式，完成對(duì)村級(jí)干部資源的供給，如大學(xué)生村官、第一書(shū)記、各單位選派年輕干部駐村鍛煉等。這兩個(gè)方面的措施被賦予了超越干部供給的制度性期待：一方面，國(guó)家希望通過(guò)“空降人才”的方式給村莊注入新鮮力量，從而提升村級(jí)治理的水平；另一方面，通過(guò)“改土歸流”式的干部供給，意圖變更村莊的“熟人社會(huì)”的治理規(guī)則，使之更快地適應(yīng)城鄉(xiāng)之間的融合，這一點(diǎn)可以從當(dāng)前的社區(qū)化治理試點(diǎn)看出來(lái)。在這一趨勢(shì)下，即使是鄉(xiāng)村本土的年輕人，其要進(jìn)入到村級(jí)組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也必須倚借國(guó)家確定的相關(guān)渠道(如村官考試)及其確認(rèn)。

此外，當(dāng)前實(shí)踐中還普遍采取“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”等措施來(lái)解決干部資源不足的問(wèn)題，這是一種類似于“海淘”式的干部選拔機(jī)制，“富人”“能人”總體上是以資本為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的。他們介入鄉(xiāng)村治理的動(dòng)因除了少數(shù)的“求名”之外，絕大部分都是“逐利”，(21)參見(jiàn)劉 磊《農(nóng)村分化背景下富人治村的類型及其影響》，《人文雜志》2016年第12期。在此情況下，“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”等措施依然難以應(yīng)對(duì)后備干部培養(yǎng)體系斷裂所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)困境。

五、重塑農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系

農(nóng)村后備干部培養(yǎng)工作肩負(fù)著為鄉(xiāng)村治理提供內(nèi)生性干部人才的政治使命。作為“政黨下鄉(xiāng)”的產(chǎn)物，(22)參見(jiàn)徐 勇《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的實(shí)踐意涵是，通過(guò)黨的組織培養(yǎng)體系來(lái)穩(wěn)定農(nóng)村干部的內(nèi)生性供給，從而確保鄉(xiāng)村權(quán)力交替的穩(wěn)定有序，提升治理工作與鄉(xiāng)村社會(huì)的貼合度。從這一點(diǎn)看，這一制度設(shè)計(jì)具有舒緩人才供給困境、提升治理在地化等功能優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系正逐步瓦解，這些功能優(yōu)勢(shì)正在逐漸消失，如何重建農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系，成為了當(dāng)前基層組織建設(shè)的重要任務(wù)。這需要我們?cè)谏顚永砟詈托袆?dòng)策略上進(jìn)行反思與革新。

(一)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村干部培養(yǎng)應(yīng)變模式的反思

當(dāng)前農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的實(shí)踐應(yīng)變，其本質(zhì)是國(guó)家力量以高度自信的姿態(tài)，通過(guò)權(quán)力深度下沉的方式來(lái)填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理的人才空缺，重構(gòu)農(nóng)村的治理格局。這對(duì)既有的鄉(xiāng)村治理的理論范式提出了挑戰(zhàn)，其中最突出的問(wèn)題是：中國(guó)鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)期存續(xù)“半正式行政”的簡(jiǎn)約治理向何處去？

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)地方行政實(shí)踐廣泛使用半正式的行政方法，在國(guó)家正式行政體系外建立了一套相對(duì)獨(dú)立的“以本地人、本地財(cái)辦本地事”的自治系統(tǒng)，而不是通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)和人員的廣泛植入和管理。(23)參見(jiàn)黃宗智《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制主要通過(guò)政黨組織的滲透，而非官僚機(jī)構(gòu)的延伸來(lái)實(shí)現(xiàn)，依靠政黨內(nèi)部的組織層級(jí)和組織原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的下達(dá)，鄉(xiāng)村干部主要依靠自己勞動(dòng)收入維系生計(jì)。以基層黨組織代替國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村滲透，實(shí)際上是將管理鄉(xiāng)村所需的行政成本轉(zhuǎn)嫁到了鄉(xiāng)村社會(huì)本身，從而大大降低了治理成本，避免了官僚機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的膨脹。(24)彭 勃：《鄉(xiāng)村治理：國(guó)家介入與體制選擇》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2002年，第104～105頁(yè)。黨組織通過(guò)其吸納和培養(yǎng)的功能，源源不斷地為村級(jí)治理提供大量的具有公共身份的地方精英，它的成功始終與其培養(yǎng)精英與使用精英的功能相關(guān)，由此形成了干部培養(yǎng)和干部使用兩套緊密鑲嵌的體系。從這一點(diǎn)看，“半正式行政”的簡(jiǎn)約治理無(wú)疑具有巨大制度優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)前，國(guó)家通過(guò)權(quán)力全面下沉和外源性干部力量的持續(xù)性輸入，來(lái)完成農(nóng)村的治理和控制。這種國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系圖譜已經(jīng)不是“簡(jiǎn)約治理”，兩個(gè)方面的問(wèn)題值得深入反思。

一是國(guó)家權(quán)力下沉的邊界問(wèn)題。國(guó)家權(quán)力下沉為鄉(xiāng)村供給治理人才和資源，這有助于提升農(nóng)村治理的規(guī)范化水平，也是國(guó)家推動(dòng)干部公職化管理的動(dòng)力之一。但是這種下沉也是有邊界的，其后續(xù)空間還有多少，很大程度上取決于地方財(cái)政能力的持續(xù)提升。在國(guó)家保持中高速發(fā)展、中央對(duì)農(nóng)村保持較高政治承諾的情況下，其不足體現(xiàn)得尚不明顯，一旦國(guó)家權(quán)力在資源受限而無(wú)法完成權(quán)力全面下沉后，通過(guò)何種方式來(lái)建構(gòu)鄉(xiāng)村治理格局，這是一個(gè)亟需回答的實(shí)踐問(wèn)題。在此問(wèn)題上，應(yīng)該保持一種審慎的態(tài)度，確保農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的健全有力是具有戰(zhàn)略意義的。

二是“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”機(jī)制的不足。最近十幾年來(lái)，“富人治村”已成為了全國(guó)的普遍現(xiàn)象，在資源相對(duì)匱乏的中西部地區(qū)，也紛紛通過(guò)出臺(tái)“能人返鄉(xiāng)”等吸引鄉(xiāng)村人才返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理。這兩種方式體現(xiàn)了基層政府在應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理人才流失問(wèn)題上無(wú)奈的一面，有其合理之處。但“富人治村”“能人返鄉(xiāng)”所導(dǎo)致的權(quán)力續(xù)租、鄉(xiāng)村寡頭政治等問(wèn)題也屢見(jiàn)不鮮，其實(shí)質(zhì)是黨組織的運(yùn)行模式在“富人”支配下的異化。實(shí)際上，鄉(xiāng)村治理人才匱乏更多只是一個(gè)表面問(wèn)題，需要類型化的具體分析，國(guó)家對(duì)不同資源稟賦的鄉(xiāng)村的定位應(yīng)該有所差異，其人才供給模式也應(yīng)該有所不同。農(nóng)村后備干部隊(duì)伍不一定就要年輕化，完全可以通過(guò)調(diào)動(dòng)一部分中老人的積極性將其吸引到鄉(xiāng)村治理之中來(lái)，這種治理的成本和穩(wěn)定性都是相對(duì)較好的。

(二)重塑農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系需處理的幾對(duì)關(guān)系

1.鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系主要是指國(guó)家基層政權(quán)與村莊權(quán)力之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村關(guān)系是重構(gòu)農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系的結(jié)構(gòu)性變量。把握鄉(xiāng)村關(guān)系，難免牽涉治理模式，到底是堅(jiān)持強(qiáng)有力的“制度下沉”，還是堅(jiān)守半行政化的“簡(jiǎn)約治理”，這需要從觀念上進(jìn)行重新思考。從全國(guó)整體而言，由于區(qū)域差異的存在，各地的基層政權(quán)在財(cái)力、人力和管理上必然存在一定的差異，但不能因這些差異而回避這一問(wèn)題。囿于行政下沉的高成本和非長(zhǎng)期性，在治理思路上，應(yīng)該在堅(jiān)持資源下鄉(xiāng)的同時(shí)，將資源下鄉(xiāng)的重點(diǎn)放在重塑基層的自治自理能力上，行政下沉的重心應(yīng)限定在村莊重建分配能力方面，而非全面下沉，尤其要避免將行政管理的模式直接復(fù)制于鄉(xiāng)村。

2.干群互動(dòng)關(guān)系。良好的干群互動(dòng)關(guān)系是村莊善治生成的基礎(chǔ)。農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的初衷是，通過(guò)選拔有內(nèi)生性的村莊精英，建構(gòu)村級(jí)治理的人才梯隊(duì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊的善治。之所以要從村級(jí)內(nèi)部選拔和培養(yǎng)人才，一個(gè)前提性的判斷基礎(chǔ)在于，內(nèi)生性村干部在實(shí)現(xiàn)村級(jí)“自我管理”方面有其先天的優(yōu)勢(shì)。主要體現(xiàn)在：其一，內(nèi)生性的村干部深嵌在村莊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，了解村級(jí)行事的規(guī)則，更便于開(kāi)展工作；其二，由于后備干部培養(yǎng)具有可預(yù)期性和相對(duì)較長(zhǎng)的培養(yǎng)周期，因此，對(duì)于村級(jí)事務(wù)和上級(jí)行政事務(wù)都較為熟悉，由此，可以較好地兼顧二者，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力和村級(jí)村里之間的平衡。在長(zhǎng)期的為村民服務(wù)中，后備干部與村民形成“自己人”的認(rèn)同結(jié)構(gòu)，這是黨組織得以持續(xù)生存的制度基礎(chǔ)。因此，村治的質(zhì)量主要體現(xiàn)在干群互動(dòng)的質(zhì)量上。具體包括兩種互動(dòng)：一是生產(chǎn)性互動(dòng)，主要包括干部幫助群眾組織生產(chǎn)，排除生產(chǎn)過(guò)程中的障礙，改善生產(chǎn)條件和暢通產(chǎn)品的銷售渠道等等；二是生活性互動(dòng)，隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，這種互動(dòng)成為了村莊干群互動(dòng)的主要方式，主要體現(xiàn)在生活互助、日常交往等活動(dòng)中。重建農(nóng)村后備干部培養(yǎng)體系要盡量降低村干部的流動(dòng)性，將干群互動(dòng)質(zhì)量作為考核干部能力的重點(diǎn)，注重在日常的生活小事中體現(xiàn)干部的先進(jìn)性，(25)參見(jiàn)潘 維《人民共和國(guó)的人民性》，選自《人民共和國(guó)的文明內(nèi)涵》，《開(kāi)放時(shí)代》2018年第1期。要避免只能辦大事、不能辦小事的弊端。

3.干部公職化管理與村民自治的關(guān)系。從宏觀上而言，干部公職化管理與村民自治的關(guān)系屬于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系范疇。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系會(huì)隨著治理任務(wù)的增減而呈現(xiàn)變動(dòng)狀態(tài)。從國(guó)家政權(quán)建設(shè)角度看，村干部公職化管理是現(xiàn)代國(guó)家“基礎(chǔ)性權(quán)力”在基層擴(kuò)展的重要一環(huán)?！盎A(chǔ)性權(quán)力”是指一個(gè)國(guó)家對(duì)社會(huì)的直接控制和滲透的能力，不僅包括國(guó)家組織體系和管理人員的下沉，還包括國(guó)家以其制定的規(guī)則體系取代社會(huì)自發(fā)形成的行為規(guī)則，并有效實(shí)現(xiàn)資源再分配的能力。(26)[英]邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》，劉北成等譯，上海：上海人民出版社，2015年，第322頁(yè)。但是，干部公職化管理也容易產(chǎn)生村莊公共空間流失、統(tǒng)一性與地方性沖突、目標(biāo)管理和選擇性執(zhí)行困境等實(shí)踐問(wèn)題。(27)參見(jiàn)陶 振《村干部公職化管理的多重維度》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。因此要審慎處理好干部公職化與村民自治之間的關(guān)系。一要避免村干部公職化管理衍生出來(lái)的“官僚化”，公職化管理的核心是強(qiáng)化干部的服務(wù)基層能力，而非單方面承接上層任務(wù)。二要保持干部管理政策的靈活性。不應(yīng)簡(jiǎn)單套用國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位人員的公職化管理辦法，也不應(yīng)照搬企業(yè)經(jīng)理人的職業(yè)化管理模式，而是要充分考慮區(qū)域地理環(huán)境、歷史沿革、群眾心態(tài)、現(xiàn)實(shí)狀況等多種因素來(lái)出臺(tái)具體的管理規(guī)定。三要注重在財(cái)政支付方面適當(dāng)向村后備干部?jī)A斜，強(qiáng)化制度激勵(lì)，使村后備干部真正留下來(lái)，發(fā)展得起來(lái)，避免形成差距過(guò)大的干部薪酬差距。