馬 林 王一帆

(紹興文理學(xué)院，浙江 紹興 312000)

健全的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度是維護(hù)金融市場秩序和提高市場效率的基礎(chǔ)性制度和必要條件。金融機(jī)構(gòu)是管理信用和風(fēng)險的特殊企業(yè),金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)既有普通公司破產(chǎn)的一般特征,也有鮮明的特殊性。不同類型的金融機(jī)構(gòu)在功能性質(zhì)和對金融系統(tǒng)影響程度等方面存在顯著差異,因而在監(jiān)管法層面對其破產(chǎn)的處置方式也有所不同。企業(yè)集團(tuán)財務(wù)公司(以下簡稱財務(wù)公司)是極具中國特色的一類金融機(jī)構(gòu)。財務(wù)公司既是企業(yè)集團(tuán)統(tǒng)籌調(diào)配資金的內(nèi)部銀行和受集團(tuán)控制的金融公司,同時又是受中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀保監(jiān)會)監(jiān)管的持牌金融機(jī)構(gòu)。企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營惡化或發(fā)生風(fēng)險事件可能直接導(dǎo)致其所屬財務(wù)公司陷入資不抵債的破產(chǎn)處境。隨著對外開放和金融市場發(fā)展程度的深入,陷入經(jīng)營困境的財務(wù)公司往往以破產(chǎn)方式實現(xiàn)市場退出。在實踐層面,已經(jīng)有個別財務(wù)公司出現(xiàn)信用和破產(chǎn)危機(jī)。目前我國尚未建立專門針對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律法規(guī)和處置機(jī)制,學(xué)術(shù)界對于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的討論多集中在商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等典型金融機(jī)構(gòu),而對非典型的中小非銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)監(jiān)管討論較少。本文以財務(wù)公司破產(chǎn)為切入點,分析財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制進(jìn)路,回應(yīng)實踐中因破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范缺失的操作困惑,指出財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管處置應(yīng)對思路,進(jìn)而總結(jié)并構(gòu)建完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)監(jiān)管法的一般框架。

一、財務(wù)公司破產(chǎn)特點與法律規(guī)范供給現(xiàn)狀

根據(jù)財務(wù)公司在企業(yè)集團(tuán)中的功能和作用,可以將財務(wù)公司分為融資型財務(wù)公司和投資型財務(wù)公司兩大類型。民營企業(yè)集團(tuán)設(shè)立財務(wù)公司多是為了利用財務(wù)公司金融牌照信用為集團(tuán)獲取更多低成本資金,財務(wù)公司充當(dāng)企業(yè)集團(tuán)的融資平臺和融資工具，因此融資型財務(wù)公司面臨更高的破產(chǎn)風(fēng)險。在實際業(yè)務(wù)中,財務(wù)公司主要借助票據(jù)業(yè)務(wù)為集團(tuán)進(jìn)行融資,一旦集團(tuán)資金鏈斷裂或出現(xiàn)風(fēng)險事件發(fā)生流動性危機(jī),財務(wù)公司承兌的票據(jù)不能按時兌付,在大量持票人和其他債權(quán)人追償?shù)那闆r下,財務(wù)公司將直接面臨破產(chǎn)風(fēng)險。

(一)財務(wù)公司破產(chǎn)的法律特征

1.財務(wù)公司債權(quán)人無法獲得存款保險基金賠付。盡管財務(wù)公司被劃為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),但目前由于財務(wù)公司吸收存款的范圍限制在集團(tuán)內(nèi)部的成員單位,所以財務(wù)公司并不向存款保險機(jī)構(gòu)交存款保險保費。財務(wù)公司開展的商業(yè)匯票承兌表外業(yè)務(wù),根據(jù)《中華人民共和國票據(jù)法》(以下簡稱《票據(jù)法》)規(guī)定與持票人形成的票據(jù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系,并非存款法律關(guān)系,票據(jù)權(quán)利人無法獲得存款保險賠償。此外,財務(wù)公司行業(yè)尚未建立行業(yè)風(fēng)險準(zhǔn)備基金制度,無法借助行業(yè)風(fēng)險準(zhǔn)備基金化解風(fēng)險。

2.票據(jù)的背書轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生連環(huán)訴訟。財務(wù)公司違約不按期履行票據(jù)兌付責(zé)任,持票人可以根據(jù)基礎(chǔ)法律關(guān)系向直接交易對手請求履行付款義務(wù),也可以根據(jù)《票據(jù)法》向出票人、背書人或保證人請求付款,義務(wù)人賠付后享有追索權(quán)繼續(xù)通過訴訟追索,這可能產(chǎn)生大量連環(huán)訴訟,在司法系統(tǒng)引發(fā)連鎖反應(yīng)。由于票據(jù)的高流通性,持票人分布在全國各地,一家財務(wù)公司出現(xiàn)信用違約會對整個票據(jù)市場和司法系統(tǒng)產(chǎn)生廣泛影響。

3.企業(yè)集團(tuán)破產(chǎn)與財務(wù)公司破產(chǎn)高度關(guān)聯(lián)。不同于服務(wù)對象不特定的金融機(jī)構(gòu),財務(wù)公司是作為企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的金融機(jī)構(gòu),服務(wù)對象和業(yè)務(wù)范圍受到嚴(yán)格限制,因此企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營狀況對財務(wù)公司經(jīng)營具有決定性影響。如果財務(wù)公司身后的企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營陷入破產(chǎn)困境,財務(wù)公司往往同時陷入破產(chǎn)危機(jī),出現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)與控股的財務(wù)公司同時陷入破產(chǎn)困境的復(fù)雜局面。近年來,越來越多民營企業(yè)集團(tuán)設(shè)立財務(wù)公司,個別發(fā)展激進(jìn)的集團(tuán)高負(fù)債擴(kuò)張，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂,其所屬財務(wù)公司的破產(chǎn)風(fēng)險就持續(xù)加大。

(二)財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范供給嚴(yán)重不足

面對財務(wù)公司破產(chǎn)對一般規(guī)則和特殊規(guī)范的需求,現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)范供給嚴(yán)重不足,規(guī)制特定類型的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的金融監(jiān)管法規(guī)范近于空白,使得財務(wù)公司的破產(chǎn)處置陷入無章可依的規(guī)則窘境。呼吁多年的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例至今還未出臺,以非金融企業(yè)為立法模擬對象的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》)沒有兼顧金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的復(fù)雜性、專業(yè)性、特殊性等特點,難以全面適用?！吨腥A人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》僅對發(fā)生嚴(yán)重信用風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)接管做了原則性規(guī)定。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法解釋沒有專門針對金融破產(chǎn)的規(guī)則,針對特定類型金融機(jī)構(gòu)的專門破產(chǎn)規(guī)則更未建立。在地方政府層面,由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)制屬于中央權(quán)力,地方政府無權(quán)制定相關(guān)地方性規(guī)定。綜上所述,當(dāng)前財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)范供給嚴(yán)重不足。

二、財務(wù)公司破產(chǎn)金融監(jiān)管法規(guī)制分析

非金融企業(yè)破產(chǎn)以清理債權(quán)債務(wù)為主要內(nèi)容,破產(chǎn)受理法院和法院指定的管理人起主導(dǎo)作用,適用法律主要為《企業(yè)破產(chǎn)法》與其他民商事法律和相關(guān)司法解釋。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)因關(guān)乎社會和金融市場穩(wěn)定,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門會參與破產(chǎn)程序,適用法律除《企業(yè)破產(chǎn)法》和相關(guān)民商事法律規(guī)范外,還包括主要為公法的金融監(jiān)管法。破產(chǎn)金融監(jiān)管法規(guī)范在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中處于重要的基礎(chǔ)性地位。針對不同類型的金融機(jī)構(gòu),破產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有不同的規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制重點。財務(wù)公司的負(fù)債結(jié)構(gòu)和破產(chǎn)特點決定了財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管法的規(guī)制方式和重點。

(一)財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管法的層次與分工

在法律層面,《企業(yè)破產(chǎn)法》是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一般法,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的基本規(guī)定執(zhí)行?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第一百三十四條第二款規(guī)定“金融機(jī)構(gòu)實施破產(chǎn)的,國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法”,表明金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊規(guī)范由行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定,立法機(jī)構(gòu)不制定針對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門法律。未來國務(wù)院制定的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例中不可能針對不同類型的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)進(jìn)行差別性規(guī)定,至少不會對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、期貨和金融衍生品等各金融業(yè)態(tài)中的不同類型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)進(jìn)行差別規(guī)范。不同類型的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的差異性規(guī)制任務(wù)主要由金融監(jiān)管規(guī)章承擔(dān)。此外,司法解釋在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中具有重要作用,司法權(quán)和金融管理行政權(quán)的邊界劃分是制定相關(guān)司法解釋的關(guān)鍵。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)司法解釋以國務(wù)院出臺金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例為前提和條件?！吨腥A人民共和國立法法》第八條第九款規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”等事項只能制定法律，而且根據(jù)金融管理體制,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章無權(quán)規(guī)制本行政區(qū)域的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事項。財務(wù)公司的性質(zhì)是非銀行金融機(jī)構(gòu),規(guī)制財務(wù)公司破產(chǎn)的監(jiān)管法層次和規(guī)范的分工與金融機(jī)構(gòu)相同。

(二)財務(wù)公司破產(chǎn)金融監(jiān)管法規(guī)制進(jìn)路

1.財務(wù)公司破產(chǎn)原因。財務(wù)公司的性質(zhì)功能與商業(yè)銀行存在本質(zhì)差異,財務(wù)公司的負(fù)債端資金來源不是公眾存款,而是集團(tuán)內(nèi)部成員單位的自有資金存款和通過銀行間市場拆入的短期資金。財務(wù)公司信用危機(jī)的產(chǎn)生根源是其背后的企業(yè)集團(tuán)過度透支財務(wù)公司金融牌照信用,違規(guī)開展票據(jù)業(yè)務(wù),財務(wù)公司在沒有收取足夠保證金或采用風(fēng)險控制措施的情況下,違規(guī)超限進(jìn)行票據(jù)承兌。相關(guān)企業(yè)拿到財務(wù)公司承兌的商業(yè)匯票后到票據(jù)市場貼現(xiàn)從而套取資金。票據(jù)到期后，全國各地的大量持票人要求兌付,即發(fā)生兌付危機(jī)。企業(yè)集團(tuán)的激進(jìn)擴(kuò)張和財務(wù)公司違規(guī)開立承兌匯票給集團(tuán)融資是財務(wù)公司發(fā)生信用和破產(chǎn)危機(jī)的原因?？梢钥闯觯攧?wù)公司信用危機(jī)與商業(yè)銀行信用危機(jī)的發(fā)生原因和法律性質(zhì)存在本質(zhì)差異。

2.由監(jiān)管規(guī)章規(guī)制財務(wù)公司破產(chǎn)和市場化退出。金融機(jī)構(gòu)市場化退出不應(yīng)再人為回避,財務(wù)公司破產(chǎn)經(jīng)營陷入困境,是進(jìn)行監(jiān)管救助還是破產(chǎn)應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)則依據(jù)。在上位法沒有明確規(guī)定的情況下,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)則刻不容緩。對于實踐中出現(xiàn)財務(wù)公司陷入嚴(yán)重信用危機(jī)符合啟動破產(chǎn)程序條件的,金融監(jiān)管規(guī)則應(yīng)當(dāng)給予回應(yīng)。否則，當(dāng)財務(wù)公司發(fā)生信用危機(jī)時,是像處置個別商業(yè)銀行信用危機(jī)那樣采用接管、重組方法(比如銀保監(jiān)會對包商銀行采取接管措施,并委托建設(shè)銀行托管,監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)重組),還是實施監(jiān)管引導(dǎo)進(jìn)入破產(chǎn)程序以市場化方式退出，給各當(dāng)事利益方造成持續(xù)困擾。監(jiān)管規(guī)制的具體形式可以通過修改財務(wù)公司監(jiān)督管理辦法增加破產(chǎn)處置和退出規(guī)則的規(guī)范內(nèi)容,也可另行制定財務(wù)公司市場退出監(jiān)管處置辦法。

3.財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)制的原則。財務(wù)公司不同于商業(yè)銀行的特殊性決定了財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)制的特殊性。財務(wù)公司出現(xiàn)信用危機(jī)符合破產(chǎn)條件的,應(yīng)當(dāng)堅持以破產(chǎn)方式退出為基本處置原則,接管、指令托管加重組的方式不應(yīng)引入財務(wù)公司行業(yè)。對持票人進(jìn)行剛性兌付產(chǎn)生逆向激勵,滋生道德風(fēng)險,不利于發(fā)揮市場約束作用。剛性兌付將擾亂金融市場秩序,扭曲資金價格和正常的風(fēng)險定價機(jī)制,并積累系統(tǒng)性金融風(fēng)險。持有財務(wù)公司承兌匯票的遭受潛在損失的主體大部分為商事法律關(guān)系的主體(又稱商主體),主要是商業(yè)銀行、實體企業(yè)和違法倒賣票據(jù)的機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)由涉事商主體承擔(dān)的信用風(fēng)險和損失不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給社會。因正常業(yè)務(wù)關(guān)系收到財務(wù)公司承兌票據(jù)的自然人數(shù)量較少,該部分自然人可以向其直接交易對手通過求償方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。此外,在企業(yè)集團(tuán)存在破產(chǎn)風(fēng)險或已經(jīng)進(jìn)入破產(chǎn)程序的情況下,財務(wù)公司存在的基礎(chǔ)也不復(fù)存在,也即決定了無法通過重組方式進(jìn)行救助和處置。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)對財務(wù)公司信用危機(jī)處置應(yīng)當(dāng)堅持“應(yīng)破則破”的監(jiān)管價值導(dǎo)向。

4.地方政府的從屬責(zé)任。在現(xiàn)行法律框架下,民營企業(yè)集團(tuán)設(shè)立的財務(wù)公司發(fā)生信用危機(jī),地方政府往往出于維護(hù)社會穩(wěn)定的原因參與處置,但地方政府參與處置的責(zé)任沒有明確法律依據(jù)。地方政府既非民營企業(yè)集團(tuán)的股東,也非財務(wù)公司的監(jiān)管部門,維護(hù)社會穩(wěn)定與處置企業(yè)破產(chǎn)并沒有法律上的直接聯(lián)系。根據(jù)財務(wù)公司金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)和監(jiān)管實際,財務(wù)公司破產(chǎn)處置應(yīng)當(dāng)堅持金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的原則,地方政府則發(fā)揮配合與協(xié)調(diào)的作用。在財務(wù)公司和其身后的企業(yè)集團(tuán)同時破產(chǎn)的情況下,地方政府和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)處置中的責(zé)任應(yīng)當(dāng)清楚界定,金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)負(fù)責(zé),非金融機(jī)構(gòu)的集團(tuán)公司和其他關(guān)聯(lián)公司破產(chǎn)涉及政府責(zé)任的,由地方政府主導(dǎo),金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同配合。

三、財務(wù)公司破產(chǎn)監(jiān)管處置對策

依法合規(guī)妥善處置公司信用危機(jī)是當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)監(jiān)管迫切需要解決的問題。在缺乏法律法規(guī)和破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章的情況下涉及具體個案的處置時,對于達(dá)到破產(chǎn)條件的財務(wù)公司,應(yīng)當(dāng)按照市場化原則進(jìn)行破產(chǎn)清算,實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的有序退出。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出臺針對個案的指導(dǎo)規(guī)范,明確破產(chǎn)處置的基本原則和理念、處置方式與具體措施,加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào),明確個案中金融監(jiān)管權(quán)和司法權(quán)各自的邊界。在債權(quán)人應(yīng)對方面,應(yīng)當(dāng)防止企業(yè)破產(chǎn)成本向社會轉(zhuǎn)嫁,堅持打破剛性兌付,嚴(yán)肅市場紀(jì)律和發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制作用。金融管理部門應(yīng)及時糾正財務(wù)公司承兌的電子商業(yè)匯票劃入電子銀行承兌商業(yè)匯票的不當(dāng)歸類,在電子商業(yè)匯票承兌系統(tǒng)分類中增設(shè)財務(wù)公司承兌的票據(jù)類型,最大程度減少對市場主體的誤導(dǎo)。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處置財務(wù)公司破產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)注意防范地方保護(hù)主義,防范保牌照、保機(jī)構(gòu)、保穩(wěn)定的無原則主義。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循如果民商事案件不是必須以相關(guān)的刑事案件的審理結(jié)果為依據(jù),則民商事案件應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理的審判理念,及時處理機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和相關(guān)民事糾紛。根據(jù)票據(jù)行為無因性原理,基于真實的交易關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系取得票據(jù)的持票人確定享有票據(jù)權(quán)利,無論票據(jù)在流轉(zhuǎn)過程中是否存在中斷基礎(chǔ)法律關(guān)系的情形。對于專業(yè)以倒賣票據(jù)為業(yè)的持票人,即使其涉嫌犯罪,對于通過支付市場對價取得的票據(jù),其票據(jù)權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以保護(hù),依法保障其參與財務(wù)公司破產(chǎn)財產(chǎn)分配的民事權(quán)利。

四、展望

建立金融機(jī)構(gòu)的市場化退出機(jī)制是金融市場健康發(fā)展的必然要求,隨著金融業(yè)對外開放程度的不斷加深和競爭的不斷加劇，要盡快建立破產(chǎn)處置機(jī)制。在行政法規(guī)層面,應(yīng)當(dāng)盡快出臺金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例,明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一般原則和基本規(guī)范,明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序特殊處置規(guī)則,對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)破產(chǎn)處置職責(zé)進(jìn)行界定。在部門規(guī)章層面,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)條例分別制定銀行保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置規(guī)定、證券期貨業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置規(guī)定等專門的金融監(jiān)管規(guī)章。同時，修改對具體類型的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)章,針對不同類型的金融機(jī)構(gòu)特殊性制定相應(yīng)的破產(chǎn)監(jiān)管規(guī)則。在中央和地方金融監(jiān)管權(quán)劃分方面,考慮適度向地方讓渡部分金融管理權(quán)力,將一些中小金融機(jī)構(gòu)(如財務(wù)公司)交由地方批設(shè)和監(jiān)管作為試點,其中經(jīng)營不善發(fā)生信用危機(jī)需要破產(chǎn)清算的,由地方政府履行破產(chǎn)監(jiān)管主體責(zé)任。