上海融力天聞律師事務(wù)所 王志勇

【引言】

前些年在各地招商引資的大背景下，當(dāng)?shù)卣蛐姓C(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)引進(jìn)資金、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)稅收入的行政管理目的，往往與投資企業(yè)在訂立招商引資協(xié)議時(shí)，約定給予投資企業(yè)各種優(yōu)惠政策、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、提供協(xié)調(diào)幫助等條件，以爭(zhēng)取投資方項(xiàng)目落地。但在近年國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方政府不得以違反法律規(guī)定以減稅、免稅、返稅等方式招商引資的情況下，地方政府或行政機(jī)關(guān)為避免行政風(fēng)險(xiǎn)或因行政主管的更迭，往往拒絕兌現(xiàn)之前所訂立的招商引資協(xié)議中的稅收獎(jiǎng)勵(lì)條款，從而使投資企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)基于行政協(xié)議的可期待利益，以致發(fā)生投資企業(yè)與當(dāng)?shù)卣蛐姓C(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議。

關(guān)于該類招商引資協(xié)議屬于民事合同還是行政協(xié)議、稅收獎(jiǎng)勵(lì)條款是否合法有效、履行稅收獎(jiǎng)勵(lì)造成地方稅收減少是否屬于損害公共利益、如何界定稅收獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)等，是處理該類糾紛經(jīng)常需要面對(duì)的法律問(wèn)題。筆者也注意到，不同法院作出的判決對(duì)于上述問(wèn)題也存在不同的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

筆者與本所管科律師作為原告代理人，共同代理了如皋市某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（下稱“開(kāi)發(fā)公司”）訴如皋市某鎮(zhèn)人民政府（下稱“鎮(zhèn)政府”）履行行政協(xié)議一案，一二審均采納了我方代理觀點(diǎn)，判決鎮(zhèn)政府按照行政協(xié)議支付稅收獎(jiǎng)勵(lì)款（該案被《今日頭條》作為江蘇司法判例進(jìn)行了報(bào)道）。

【案情簡(jiǎn)介】

2004 年8 月20 日，開(kāi)發(fā)公司以公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式取得某鎮(zhèn)一7005.04 平方米地塊的土地的使用權(quán)，在與國(guó)土資源部門(mén)簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議的當(dāng)日，與鎮(zhèn)政府（甲方）簽訂一份土地出讓協(xié)議的附屬協(xié)議。附屬協(xié)議第四條約定“乙方（開(kāi)發(fā)公司）在該地塊開(kāi)發(fā)中向甲方所繳納的稅收，甲方確認(rèn)后按乙方所繳納的50%獎(jiǎng)勵(lì)給乙方”。

2004 年8 月31 日，開(kāi)發(fā)公司繳納土地出讓稅費(fèi)100400 元。2005 年3月8 日，開(kāi)發(fā)公司取得案涉土地的使用權(quán)證。隨后，開(kāi)發(fā)公司在取得案涉土地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證后進(jìn)行了建設(shè)開(kāi)發(fā)、商品房銷(xiāo)售，并繳納營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、城建稅等相關(guān)稅收。

開(kāi)發(fā)公司在基本完成商品房銷(xiāo)售后，于2017 年8 月20 日向鎮(zhèn)政府提交請(qǐng)求依約獎(jiǎng)勵(lì)的報(bào)告，認(rèn)為其自2004 年7 月至2017 年7 月30 日因開(kāi)發(fā)涉案項(xiàng)目已繳納稅收1236760.48元，要求鎮(zhèn)政府按照附屬協(xié)議第四條約定，給付獎(jiǎng)勵(lì)款618380 元。

2018 年2 月26 日，鎮(zhèn)政府委托江蘇某律師事務(wù)所律師向開(kāi)發(fā)公司發(fā)出律師函，認(rèn)為開(kāi)發(fā)公司在該土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，并沒(méi)有直接向鎮(zhèn)政府繳納稅收，故而不存在鎮(zhèn)政府向開(kāi)發(fā)公司給予稅收獎(jiǎng)勵(lì)的事實(shí)基礎(chǔ)。開(kāi)發(fā)公司認(rèn)為鎮(zhèn)政府不履行附屬協(xié)議的稅收獎(jiǎng)勵(lì)條款，經(jīng)多次協(xié)商未果，以致成訟。

【代理思路】

本案起訴之初，開(kāi)發(fā)公司曾以合同糾紛向法院提起民事訴訟。但在開(kāi)發(fā)公司委托筆者和管科律師代理后，我們認(rèn)為，開(kāi)發(fā)公司就土地出讓協(xié)議與鎮(zhèn)政府簽訂的附屬協(xié)議不應(yīng)屬于民事合同，鎮(zhèn)政府是為實(shí)現(xiàn)其行政管理目標(biāo)而簽訂，符合識(shí)別行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，因此該附屬協(xié)議應(yīng)屬于行政協(xié)議，因行政協(xié)議履行糾紛而提起訴訟應(yīng)為行政訴訟。

對(duì)于附屬協(xié)議關(guān)于依據(jù)納稅金額進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)是否存在無(wú)效的問(wèn)題，我們認(rèn)為在司法認(rèn)定上可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)。如果作為民事案件，可能會(huì)因該稅收獎(jiǎng)勵(lì)約定違反相關(guān)稅收管理法律法規(guī)而被判無(wú)效，各地法院也不乏此類判例。而如果作為行政訴訟案件，行政協(xié)議則會(huì)受到信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的相關(guān)規(guī)制，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)[2015]25號(hào)）等文件關(guān)于完善政府守信踐諾機(jī)制、已經(jīng)訂立的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效的規(guī)定，就是行政法信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的重要體現(xiàn)。因此，將案涉合同作為行政協(xié)議納入行政訴訟無(wú)疑比民事訴訟勝訴幾率更大。

開(kāi)發(fā)公司采納我們的意見(jiàn)，未就所提民事案件繳納案件受理費(fèi)，而是以行政訴訟案件另行立案起訴。

【審理情況】

2018 年6 月21 日，開(kāi)發(fā)公司以鎮(zhèn)政府為被告向海安市人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決鎮(zhèn)政府履行行政協(xié)議，向開(kāi)發(fā)公司支付獎(jiǎng)勵(lì)款618380 元及遲延付款利息。

海安市人民法院經(jīng)審理作出一審行政判決，在剔除不能證明系案涉項(xiàng)目的所納稅款后，判令：一、鎮(zhèn)政府于判決發(fā)生法律效力后10 日內(nèi)給付開(kāi)發(fā)公司獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用419899.42 元；二、駁回開(kāi)發(fā)公司的其他訴訟請(qǐng)求。

鎮(zhèn)政府不服一審判決，向南通市中級(jí)人民法院提出上訴，南通市中級(jí)人民法院經(jīng)審理作出終審行政判決，判令駁回上訴，維持原判。

本案一、二審法院的判決均充分采納了我們的代理意見(jiàn)和觀點(diǎn)。

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)及代理觀點(diǎn)】

本案雙方的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：1、案涉附屬協(xié)議是否屬于行政協(xié)議；2、案涉附屬協(xié)議第四條是否違反法律規(guī)定；3、鎮(zhèn)政府是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行案涉附屬協(xié)議第四條的約定；4、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何履行案涉附屬協(xié)議第四條的約定。

一、關(guān)于案涉附屬協(xié)議是否屬于行政協(xié)議的問(wèn)題

鎮(zhèn)政府認(rèn)為，鎮(zhèn)政府不是土地出讓管理部門(mén)，其與開(kāi)發(fā)公司就土地出讓協(xié)議簽訂的案涉附屬協(xié)議明顯與鎮(zhèn)政府的日常職能存在區(qū)別，應(yīng)系民事協(xié)議而非行政協(xié)議。

我們認(rèn)為，雖然鎮(zhèn)政府不是土地出讓協(xié)議的簽約主體，但是鎮(zhèn)政府對(duì)案涉土地具有管理的公共職能，鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)吸引投資、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人居環(huán)境的行政管理目的，而與開(kāi)發(fā)公司簽訂附屬于土地出讓合同的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議而提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

《江蘇省行政程序規(guī)定》第五章專門(mén)對(duì)行政合同的定義、訂立、生效、變更及解除作了規(guī)定，其中第七十七條第一款規(guī)定，本規(guī)定所稱行政合同，是指行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目的，與公民、法人和其他組織之間，經(jīng)雙方意思表示一致達(dá)成的協(xié)議。

根據(jù)上述規(guī)定，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目標(biāo)而與協(xié)議相對(duì)人訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。對(duì)于行政管理過(guò)程中常見(jiàn)的招商引資協(xié)議而言，行政機(jī)關(guān)為引進(jìn)資金、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)稅收入等目的，在訂立協(xié)議時(shí)行使了其行政管理職能或利用了其行政職權(quán)帶來(lái)的便利及資源，如給予協(xié)議相對(duì)方各種優(yōu)惠政策、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、提供協(xié)調(diào)幫助等，該類協(xié)議具有明顯的公共利益屬性和行政職權(quán)因素，在協(xié)議訂立主體、目的、內(nèi)容上都與民事合同具有明顯不同，屬于行政協(xié)議。

本案中，首先，從協(xié)議主體來(lái)看，協(xié)議一方主體鎮(zhèn)政府為一級(jí)人民政府，符合行政協(xié)議主體要素的特征。其次，從協(xié)議內(nèi)容來(lái)看，鎮(zhèn)政府在案涉協(xié)議中處分的主要是行政職權(quán)。附屬協(xié)議第一條約定，甲方保證所提供的土地為熟地，無(wú)拆遷戶，有關(guān)乙方開(kāi)發(fā)所需的各類證照（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地使用證、建設(shè)規(guī)劃許可證）均由甲方派專人協(xié)助乙方進(jìn)行辦理，且不影響乙方正常開(kāi)發(fā)的需要。第二條約定，此宗地塊的土地價(jià)為人民幣182 萬(wàn)元整。第三條約定，甲方免收配套設(shè)施費(fèi)、其他一切費(fèi)用由乙方負(fù)擔(dān)。甲方保證乙方基建“三通一平”的需要，有關(guān)地塊的配套設(shè)施由乙方自行負(fù)責(zé)，政府協(xié)調(diào)。第五條約定，甲方保證乙方來(lái)本鎮(zhèn)投資開(kāi)發(fā)有一個(gè)寬松的軟環(huán)境。由此可見(jiàn)，案涉附屬協(xié)議中約定的鎮(zhèn)政府的權(quán)利和義務(wù)，如有關(guān)土地出讓金價(jià)格的確定、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地、給予政策補(bǔ)貼、幫助減免相應(yīng)稅費(fèi)、以及提供寬松的投資環(huán)境等，均屬于鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府享有的行政管理職權(quán)的范疇，而不是作為民事主體所享有的權(quán)利。再次，從協(xié)議目的來(lái)看，對(duì)于開(kāi)發(fā)公司而言，系為了企業(yè)營(yíng)利，但于鎮(zhèn)政府而言，其最終目的在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)土地功能調(diào)整以及改善城市建設(shè)等行政管理目標(biāo)。綜上可見(jiàn)，案涉附屬協(xié)議系鎮(zhèn)政府基于行政管理需要，行使行政職權(quán)，為開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目提供各種政策優(yōu)惠和便利的招商引資協(xié)議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政協(xié)議性質(zhì)。由此引發(fā)的爭(zhēng)議，依法屬于行政訴訟的受案范圍。

二、關(guān)于案涉附屬協(xié)議第四條是否違反法律規(guī)定的問(wèn)題

鎮(zhèn)政府認(rèn)為，案涉附屬協(xié)議第四條關(guān)于返稅獎(jiǎng)勵(lì)的約定違反稅收征收管理法等法律的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)效條款。

我們認(rèn)為，案涉協(xié)議的第四條約定的支付獎(jiǎng)勵(lì)款不等同于稅收的先征后返，并不被法律所禁止；在簽訂協(xié)議的2004 年，各地政府以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)的招商引資都不同程度的存在著各種稅收優(yōu)惠政策，不能以現(xiàn)在的法律法規(guī)否定當(dāng)時(shí)合同的效力；國(guó)務(wù)院在2015 年明文規(guī)定，各地政府與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效。因此，案涉附屬協(xié)議第四條并不違反法律規(guī)定。

行政協(xié)議作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的方式，其內(nèi)容當(dāng)然應(yīng)符合行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，不能作出無(wú)原則、無(wú)界限甚至損害他人利益或公共利益的約定。行政機(jī)關(guān)無(wú)職權(quán)或者超越職權(quán)訂立的行政協(xié)議、嚴(yán)重違反法定程序訂立的行政協(xié)議、作為行政協(xié)議內(nèi)容的行政行為重大且明顯違法的行政協(xié)議，均屬無(wú)效協(xié)議。由于行政協(xié)議除行政性外，還體現(xiàn)了契約性特點(diǎn)，故對(duì)行政協(xié)議的效力判斷，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，還可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。

首先，案涉附屬協(xié)議的簽訂不超越鎮(zhèn)政府的職權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。如前所述，案涉協(xié)議是鎮(zhèn)政府在職權(quán)范圍內(nèi)為開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目提供各種政策優(yōu)惠的招商引資協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容均是作為一級(jí)政府的鎮(zhèn)政府所享有的行政管理職能或者能夠協(xié)調(diào)完成的事項(xiàng)，故協(xié)議的簽訂未超越鎮(zhèn)政府的職權(quán)，不具有重大且明顯違法的情形。

其次，案涉附屬協(xié)議是雙方真實(shí)意思的表示。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百三十三條、第一百三十四條第一款、第一百四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，民事法律行為是民事主體通過(guò)意思表示設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的行為，民事法律行為可以基于雙方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于單方的意思表示成立，但意思表示真實(shí)是民事法律行為有效的前提條件。《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百一十九條和《中華人民共和國(guó)合同法》第八條均規(guī)定，依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。案涉附屬協(xié)議是在開(kāi)發(fā)公司和鎮(zhèn)政府充分協(xié)商、達(dá)成一致的基礎(chǔ)上訂立，是雙方真實(shí)意思表示，并有雙方蓋章和簽字，協(xié)議依法成立。

再次，案涉附屬協(xié)議第四條不存在民事合同無(wú)效的情形?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》第五十二條第五項(xiàng)規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，合同無(wú)效?！吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法》第三條第二款規(guī)定，任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)[2015]25號(hào)）第二條規(guī)定，各地區(qū)、各部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒(méi)有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門(mén)按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。第三條規(guī)定，各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

本案中，雖然鎮(zhèn)政府依法不得擅自作出減免稅收的決定或約定，但開(kāi)發(fā)公司在簽訂合同中的的信賴?yán)鎽?yīng)受保護(hù)，案涉附屬協(xié)議簽訂于2004年，根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2015]25 號(hào)文件的規(guī)定，協(xié)議中涉及稅收優(yōu)惠政策的事項(xiàng)應(yīng)繼續(xù)有效。況且，案涉協(xié)議的第四條是通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的形式予以支付，該約定不等同于稅收的先征后返，法律并不禁止行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)對(duì)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策而實(shí)現(xiàn)行政管理目的。

三、關(guān)于鎮(zhèn)政府是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行案涉附屬協(xié)議第四條約定的問(wèn)題

鎮(zhèn)政府認(rèn)為，即使附屬協(xié)議有效，如果按照開(kāi)發(fā)公司納稅的數(shù)額予以獎(jiǎng)勵(lì)，鎮(zhèn)政府就該開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不僅沒(méi)有實(shí)際收益，還會(huì)導(dǎo)致倒貼一部分費(fèi)用，故因損害公共利益不應(yīng)繼續(xù)履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)。

我們認(rèn)為，鎮(zhèn)政府支付獎(jiǎng)勵(lì)款雖會(huì)造成稅收利益的一定減損，但政府利益并非僅表現(xiàn)為稅收利益，履行附屬協(xié)議不損害公共利益，其無(wú)權(quán)變更或解除協(xié)議。

《江蘇省行政程序規(guī)定》第八十二條規(guī)定，行政合同受法律保護(hù)，合同當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者解除合同。行政合同在履行過(guò)程中，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或者公共利益的情形，行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除合同。行政合同在履行過(guò)程中，出現(xiàn)影響合同當(dāng)事人重大利益、導(dǎo)致合同不能履行或者難以履行的情形，合同當(dāng)事人可以協(xié)商變更或者解除合同。《中華人民共和國(guó)合同法》第一百零九條、一百一十條對(duì)金錢(qián)債務(wù)和非金錢(qián)債務(wù)的可履行性、履行方式作了相應(yīng)規(guī)定。一般而言，金錢(qián)債務(wù)均存在履行的可能，但由于行政協(xié)議涉及公共利益，行政機(jī)關(guān)具有優(yōu)益權(quán)，當(dāng)履行協(xié)議會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或公共利益之情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)變更或者解除協(xié)議。反之，如行政協(xié)議不存在上述情形時(shí)，任何一方均應(yīng)按照協(xié)議約定予以履行，且行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議必須嚴(yán)格限制在公共利益受到的損害達(dá)到嚴(yán)重程度。

本案中，案涉附屬協(xié)議第四條支付獎(jiǎng)勵(lì)款的約定系金錢(qián)債務(wù)，故鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依照約定履行。政府與企業(yè)簽訂招商引資協(xié)議的目的并不完全相同，企業(yè)主要為了營(yíng)利，而政府除增加稅收，還包含了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)、改善城市功能等多種目的，協(xié)議帶來(lái)的諸多效益難以用金錢(qián)衡量或者難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)。因此，對(duì)于行政協(xié)議履行過(guò)程中公共利益是否受到損害的問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單的以政府在協(xié)議中是否盈利、是否直接增加財(cái)政收入為標(biāo)準(zhǔn)，即使確實(shí)存在鎮(zhèn)政府所稱的其獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用過(guò)高的情形，也不必然認(rèn)為案涉附屬協(xié)議損害國(guó)家利益或者公共利益。在此情況下，鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)單方變更或者解除協(xié)議。

四、關(guān)于鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何履行案涉附屬協(xié)議第四條的問(wèn)題

鎮(zhèn)政府認(rèn)為，開(kāi)發(fā)公司并未直接向鎮(zhèn)政府而是向稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納稅收，所納稅款并非鎮(zhèn)政府留成所得稅款，不應(yīng)按開(kāi)發(fā)公司繳納的稅費(fèi)計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用；協(xié)議明確約定必須經(jīng)“甲方確認(rèn)”后才獎(jiǎng)勵(lì)乙方，未經(jīng)鎮(zhèn)政府確認(rèn)就不涉及獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題；開(kāi)發(fā)公司繳納的土地出讓的稅費(fèi)不是開(kāi)發(fā)公司房產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中繳納的稅費(fèi)，而是取得土地使用權(quán)的前提，不應(yīng)計(jì)算在內(nèi)。

我們認(rèn)為，鎮(zhèn)政府明確拒絕支付獎(jiǎng)勵(lì)款本身就屬于拒絕確認(rèn)獎(jiǎng)勵(lì)款的行為，不應(yīng)將“確認(rèn)”行為作為其履行義務(wù)的先決條件，同時(shí)開(kāi)發(fā)公司同意剔除無(wú)法證明為涉案項(xiàng)目的稅款，剩余涉案項(xiàng)目的稅款應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為鎮(zhèn)政府的稅收范圍，并以此作為支付獎(jiǎng)勵(lì)款的依據(jù)。

1、就一般行政訴訟而言，判決不應(yīng)直接明確行政機(jī)關(guān)履行行政行為的具體方式和內(nèi)容，但是本案爭(zhēng)議系針對(duì)而合同義務(wù)而非行政法定職責(zé)，法定職責(zé)屬于合法性審查，而合同義務(wù)屬于合約性審查，如果行政機(jī)關(guān)不履行合同義務(wù)，法院可以直接按照行政合同約定的內(nèi)容判決行政機(jī)關(guān)履行。

2、本案中，雖然案涉附屬協(xié)議第四條作了“甲方確認(rèn)后”再予以獎(jiǎng)勵(lì)的約定，但結(jié)合鎮(zhèn)政府向開(kāi)發(fā)公司發(fā)送的律師函及答辯內(nèi)容來(lái)看，鎮(zhèn)政府已明示不予繼續(xù)履行協(xié)議，因此在能夠明確履行義務(wù)的具體方式和內(nèi)容的情況下，法院當(dāng)然可以直接判決鎮(zhèn)政府予以履行。

3、就案涉附屬協(xié)議第四條約定中“向甲方所繳納的稅收”雙方存在的理解分歧：開(kāi)發(fā)公司認(rèn)為，計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額的基數(shù)應(yīng)當(dāng)為開(kāi)發(fā)公司在案涉地塊開(kāi)發(fā)中的所有繳納稅款；鎮(zhèn)政府則認(rèn)為，計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額的基數(shù)應(yīng)當(dāng)為開(kāi)發(fā)公司繳納稅收中鎮(zhèn)政府留成的部分，且不應(yīng)包括開(kāi)發(fā)公司繳納的土地出讓金的稅費(fèi)。

厘清上述理解分歧，首先應(yīng)明確兩個(gè)基本事實(shí)：

其一，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第五條第一款規(guī)定，各地國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的稅收征收管理范圍分別進(jìn)行征收管理。因此，我國(guó)的稅收征收管理部門(mén)是稅務(wù)部門(mén)而非地方各級(jí)人民政府，所以嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)公司并不存在“向甲方所繳納的稅收”問(wèn)題；

其二，稅收雖非政府直接征收，但按照我國(guó)財(cái)政體制，省、地市、市縣每級(jí)財(cái)政規(guī)定本級(jí)和直接下級(jí)的分享比例，其中，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)收入劃分，是通過(guò)縣級(jí)政府的部門(mén)預(yù)算向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府分配財(cái)政收入，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入金額和每筆稅收并不具有一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。本案鎮(zhèn)政府在二審中提交的《鎮(zhèn)財(cái)政體制結(jié)算情況統(tǒng)計(jì)分析表》、《鎮(zhèn)2005 年以來(lái)的財(cái)政決算結(jié)算單》也說(shuō)明，鎮(zhèn)政府每年從縣級(jí)財(cái)政分成的財(cái)政收入比例均不相同，而其財(cái)政收入和企業(yè)繳納稅款不具有對(duì)應(yīng)性，故不能根據(jù)開(kāi)發(fā)公司所繳納稅收而計(jì)算出鎮(zhèn)政府的相應(yīng)留成金額以確定獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)。

在合同當(dāng)事人出現(xiàn)合同解釋分歧時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第一百二十五條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文義解釋、習(xí)慣解釋、符合誠(chéng)實(shí)信用原則的解釋方法，并結(jié)合與合同內(nèi)容有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，正確確定合同條款的真實(shí)含義，以符合當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，并維護(hù)交易安全。

根據(jù)上述基本事實(shí)，以文義解釋方法解釋“向甲方所繳納的稅收”，既不能解釋為直接向鎮(zhèn)政府繳納的稅收，也不能解釋為開(kāi)發(fā)公司所繳納的稅收的鎮(zhèn)政府留成部分。同時(shí)，因鎮(zhèn)政府未履行過(guò)案涉協(xié)議，也未舉證其與其他投資企業(yè)簽訂類似條款的實(shí)際履行情況，鎮(zhèn)政府沒(méi)有該條款的歷史事實(shí)，故也無(wú)法通過(guò)習(xí)慣解釋方法解釋該條款。

從誠(chéng)實(shí)信用原則的角度，行政機(jī)關(guān)對(duì)于本轄區(qū)招商引資的相關(guān)政策、獎(jiǎng)懲措施、兌現(xiàn)流程的掌握應(yīng)當(dāng)比企業(yè)更加熟悉，其在訂立招商引資協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮協(xié)議條款的合法性、可履行性以及可能給企業(yè)帶來(lái)的期待利益。在協(xié)議條款存在模糊之處時(shí)，如果采取對(duì)行政機(jī)關(guān)有利的解釋，就可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在簽訂協(xié)議時(shí)刻意不向協(xié)議相對(duì)方澄清、表明協(xié)議條款的真實(shí)意思，誘使或放任協(xié)議相對(duì)方對(duì)協(xié)議條款的理解和履行產(chǎn)生過(guò)高預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)招商引資的目的，而行政機(jī)關(guān)事后卻提出對(duì)企業(yè)相對(duì)不利的解釋方式來(lái)履行協(xié)議，顯然有違誠(chéng)實(shí)信用原則；如果采取投資企業(yè)的解釋，則更加符合投資目的和基于協(xié)議的期待利益，也符合行政機(jī)關(guān)誠(chéng)實(shí)守信的價(jià)值追求。

綜上，根據(jù)合同解釋的規(guī)則，結(jié)合公平合理、誠(chéng)實(shí)信用原則，應(yīng)將案涉附屬協(xié)議第四條“向甲方所繳納的稅收”確定為開(kāi)發(fā)公司在案涉房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中所繳納的稅款。

4、就案涉附屬協(xié)議第四條約定的作為獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)的稅款是否包含開(kāi)發(fā)公司繳納的100400 元土地出讓稅費(fèi)問(wèn)題，案涉協(xié)議系開(kāi)發(fā)公司簽訂土地出讓協(xié)議的附屬協(xié)議，協(xié)議簽訂在先，開(kāi)發(fā)公司繳納土地出讓稅費(fèi)在后，同時(shí)案涉附屬協(xié)議并非就土地出讓以后的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)事宜進(jìn)行的約定，而是對(duì)開(kāi)發(fā)公司包括土地出讓在內(nèi)的整個(gè)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程進(jìn)行的約定，取得土地使用權(quán)本身就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的一個(gè)環(huán)節(jié)，故開(kāi)發(fā)公司繳納的土地出讓稅費(fèi)應(yīng)計(jì)算在獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)內(nèi)。

【裁判要點(diǎn)】

一、二審法院均全面采納了我方的代理意見(jiàn)，認(rèn)為開(kāi)發(fā)公司與鎮(zhèn)政府簽訂的案涉附屬協(xié)議系行政協(xié)議，是雙方真實(shí)意思表示、不違反法律、法規(guī)的規(guī)定，且能夠繼續(xù)履行，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定支付獎(jiǎng)勵(lì)款，并判決支持開(kāi)發(fā)公司的主要訴訟請(qǐng)求。

本案看似案情簡(jiǎn)單，但裁判邏輯包含了較豐富的法律適用規(guī)則：

1、行政機(jī)關(guān)基于行政管理的需要，在職權(quán)范圍內(nèi)與相關(guān)企業(yè)簽訂的招商引資協(xié)議，屬于行政協(xié)議的范疇；

2、對(duì)于協(xié)議履行是否損害公共利益的判斷，不能簡(jiǎn)單以行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中是否營(yíng)利為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)綜合考慮行政機(jī)關(guān)以及公共利益的損益，在未導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益或公共利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)單方變更或者解除協(xié)議；

3、在協(xié)議履行中行政機(jī)關(guān)有必要充分考慮協(xié)議條款的合法性、可履行性以及企業(yè)可能的期待利益，當(dāng)協(xié)議條款存在不同解釋時(shí)，應(yīng)依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則，按照對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人有利的方式解釋相關(guān)條款；

4、法院對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容的審查應(yīng)包括合約性審查，如認(rèn)為行政機(jī)關(guān)構(gòu)成不履行協(xié)議約定的獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)，且能夠繼續(xù)履行的，可直接判決行政機(jī)關(guān)按照協(xié)議約定履行義務(wù)。