姜 楠

一、土地發(fā)展權(quán)制度的英美法系實(shí)踐

(一) 英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度

在英國(guó)，土地發(fā)展權(quán)是一種與土地所有權(quán)相分離、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。所謂土地發(fā)展包括兩層含義：一是土地權(quán)利人在土地上建造建筑物、獨(dú)立的設(shè)施、開采礦物及其他利用土地的行為，這一行為被視為增強(qiáng)土地使用強(qiáng)度；其中建造建筑物的行為含義比較廣泛，具體包括：(1) 毀損已有建筑物；(2) 重建建筑物；(3) 變更建筑物的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及對(duì)建筑物進(jìn)行添加；(4) 以商業(yè)經(jīng)營(yíng)為目的的其他建造行為。(1)See Town and County Planning Act 1900.PartⅢ.Section55.二是土地用途的實(shí)質(zhì)變更。土地所有人或者使用權(quán)人實(shí)施上述行為，即變更土地實(shí)質(zhì)用途或增強(qiáng)土地使用強(qiáng)度時(shí)，必須向政府購(gòu)買發(fā)展權(quán)，私自變更土地實(shí)質(zhì)用途或增強(qiáng)土地使用強(qiáng)度的行為將被視為違法。與此同時(shí)，政府通過(guò)征收等行為變更私人土地用途或提高土地使用強(qiáng)度時(shí)要對(duì)土地權(quán)利人予以補(bǔ)償。1947年，英國(guó)政府制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地發(fā)展權(quán)制度在這部法律中正式確立。但在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定之前，英國(guó)政府先后成立了多個(gè)委員會(huì)，就城市規(guī)劃體系中涉及的重大問(wèn)題進(jìn)行周密而詳細(xì)的調(diào)查研究。這些調(diào)查研究的成果以報(bào)告的形式提交政府，其中最有影響力的報(bào)告為巴羅報(bào)告(Barlow Report)、斯科特報(bào)告(Scott Report)和厄思沃特報(bào)告(Uthwatt Report)。這三個(gè)報(bào)告對(duì)英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度的確立產(chǎn)生重要影響。

首先是巴羅報(bào)告。該報(bào)告是由產(chǎn)業(yè)人口分布皇家委員會(huì)提供的研究報(bào)告。1937年，英國(guó)政府成立了由蒙特古·巴羅(Montague Barlow)為委員會(huì)主席的產(chǎn)業(yè)人口分布皇家委員會(huì)，該委員會(huì)出具的報(bào)告因此命名為巴羅報(bào)告。該委員會(huì)的主要職責(zé)在于：(1) 調(diào)查城市人口聚集及分布情況；(2) 分析城市人口聚集給城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境及就業(yè)帶來(lái)的影響；(3) 應(yīng)對(duì)城市人口聚集這一現(xiàn)象政府應(yīng)當(dāng)采取的有效策略?；谏鲜鋈?xiàng)職責(zé)，巴羅委員會(huì)對(duì)于英國(guó)大城市及中小城市的公共衛(wèi)生狀況、住房情況、交通擁擠情況、通勤方式、土地和房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行了系統(tǒng)性的考察和研究。該委員會(huì)在認(rèn)識(shí)和處理土地問(wèn)題上的獨(dú)特貢獻(xiàn)在于，把國(guó)家或地區(qū)問(wèn)題和另一個(gè)問(wèn)題，即大城鎮(zhèn)聚集區(qū)的物質(zhì)環(huán)境增長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)。(2)參見[英]彼得·霍爾、馬克·圖德-瓊斯：《城市和區(qū)域規(guī)劃》，鄒德慈等譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2014年版，第65頁(yè)。該委員會(huì)建議英國(guó)政府建立一個(gè)更有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制，控制城市和城市聚集區(qū)的增長(zhǎng)，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，設(shè)置規(guī)劃補(bǔ)償金和改善金制度。(3)參見前引②，霍爾、圖德-瓊斯書，第68頁(yè)。這些建議成為英國(guó)立法部門確立土地發(fā)展權(quán)制度的重要參考和依據(jù)。

其次是斯科特報(bào)告。斯科特報(bào)告是由斯科特(Scott)法官任主席的農(nóng)村地區(qū)土地利用委員會(huì)于1941年發(fā)布的報(bào)告，該報(bào)告主要關(guān)注農(nóng)村土地破壞性開發(fā)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，英國(guó)正面臨第二次世界大戰(zhàn)期間的海上封鎖，食品非常短缺，因此英國(guó)十分依賴本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以，政府和公眾高度關(guān)注農(nóng)村土地利用問(wèn)題。斯科特委員會(huì)的主要觀點(diǎn)是，良好的農(nóng)業(yè)用地不同于其他生產(chǎn)要素，它一旦喪失就很難恢復(fù)。因此，國(guó)家應(yīng)建立一個(gè)以保護(hù)農(nóng)業(yè)用地為首要職責(zé)的規(guī)劃體系；政府部門應(yīng)控制農(nóng)村地區(qū)的零散建設(shè)，引導(dǎo)所有新的定居者都盡量居住于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊中；農(nóng)地權(quán)利人如果要改變現(xiàn)有農(nóng)地用途，應(yīng)給出富有說(shuō)服力的理由，表明建設(shè)方案符合公共利益要求。

最后是厄思沃特報(bào)告。厄思沃特報(bào)告是由厄思沃特(Uthwatt)法官任主席的補(bǔ)償與改良專家委員會(huì)(The Committee on Compensation and Betterment)于1942年發(fā)布的研究報(bào)告。該報(bào)告主要針對(duì)土地補(bǔ)償和改良問(wèn)題提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。該報(bào)告對(duì)土地的可轉(zhuǎn)移價(jià)值(Shifting Value)和浮動(dòng)價(jià)值(Floating Value)兩個(gè)概念做了區(qū)分。所謂可轉(zhuǎn)移價(jià)值，是指全部土地的整體價(jià)值。該報(bào)告指出，政府的土地規(guī)劃行為不會(huì)降低土地整體的轉(zhuǎn)移價(jià)值，但是會(huì)造成不同土地之間價(jià)值分配的不平衡，即某項(xiàng)政府的開發(fā)控制決定，往往會(huì)讓一部分土地權(quán)利人受損，而使另一部分土地權(quán)利人獲益。雖然政府在實(shí)施規(guī)劃控制時(shí)應(yīng)當(dāng)向受損的土地權(quán)利人支付補(bǔ)償金，向獲益的土地權(quán)利人收取土地改善金，但是這一政策的執(zhí)行不能僅僅停留在地方政府層面，而需要國(guó)家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃。所謂浮動(dòng)價(jià)值，是指一塊土地受開發(fā)行為影響所具有的潛在的增長(zhǎng)價(jià)值。這一部分的價(jià)值具有天然的投機(jī)屬性(Nature Speculative)，其本身并非現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在的價(jià)值，而是要以土地開發(fā)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生為假設(shè)前提。舉例來(lái)說(shuō)，基于政府的規(guī)劃行為，假設(shè)A、B兩塊土地只能有一塊最終能夠獲得開發(fā)。但是未能實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的土地所有權(quán)人在土地出讓過(guò)程中為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，仍然預(yù)估其土地可能被開發(fā)并將開發(fā)后所獲得的增值收益部分(政府支付的補(bǔ)償金)算入土地現(xiàn)實(shí)交易價(jià)格之中，沒(méi)有土地出讓人會(huì)認(rèn)為自己的土地不會(huì)被開發(fā)而相鄰的土地會(huì)被開發(fā)。這一心理暗示直接導(dǎo)致了土地所有人在向政府主張土地開發(fā)受限補(bǔ)償金時(shí)，往往會(huì)過(guò)高地估計(jì)土地開發(fā)利益損失的實(shí)際價(jià)值。因此，政府支付的土地開發(fā)受限賠償金往往高于土地開發(fā)受限的實(shí)際損失。(4)See Victor Moore，Michael Purdue，A Practical Approach to Planning Law，Oxford University Press，2012，p110.基于上述兩個(gè)概念的分析，該委員會(huì)提出的對(duì)策為：政府應(yīng)當(dāng)將尚未開發(fā)的全國(guó)農(nóng)村土地予以國(guó)有化，國(guó)家應(yīng)以某一時(shí)間點(diǎn)的特定價(jià)格為基礎(chǔ)，向土地權(quán)利人支付補(bǔ)償金以取得土地。但在進(jìn)行建設(shè)之前，土地權(quán)利人還可以對(duì)土地進(jìn)行使用。當(dāng)國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行特定建設(shè)時(shí)，還要向原來(lái)的土地權(quán)利人支付一筆全部征用的附加補(bǔ)償金。(5)參見朱芒、陳越峰主編：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃：都市法研究初步》(下卷)，法律出版社2012年版，第594頁(yè)。補(bǔ)償金可以由中央政府建立的特定基金會(huì)來(lái)支付。中央政府負(fù)責(zé)該基金會(huì)的管理，地方政府能夠有更多的精力關(guān)注土地規(guī)劃的論證與制定工作，而并不用過(guò)多考慮規(guī)劃制定和執(zhí)行所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和金融后果。該報(bào)告的核心觀點(diǎn)在于主張土地所有權(quán)的國(guó)有化，政府為了公共福利可以行使土地征收權(quán)力，任何土地權(quán)利人變更土地用途必須獲得政府的規(guī)劃許可。因此，這份報(bào)告亦被認(rèn)為英國(guó)土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化確立的基礎(chǔ)性法律文件。

上述三份報(bào)告的核心觀點(diǎn)對(duì)1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的最終形成產(chǎn)生重要影響，三份報(bào)告的主要內(nèi)容均反映在這部法律之中。其主要內(nèi)容包括：(1) 明確了地方政府土地規(guī)劃?rùn)?quán)力。(2) 土地權(quán)利人不得隨意變更土地用途或增加土地使用強(qiáng)度，土地權(quán)利人變更土地用途、提高土地使用強(qiáng)度必須經(jīng)過(guò)土地規(guī)劃部門審批。對(duì)土地開發(fā)中有關(guān)補(bǔ)償(Compensation)和賠償(Betterment)的概念進(jìn)行了區(qū)分，明確了兩者的構(gòu)成要件及適用標(biāo)準(zhǔn)。(3) 明確規(guī)劃當(dāng)局對(duì)于違反土地規(guī)劃的土地權(quán)利人有采取法定強(qiáng)制措施的權(quán)力。(4) 明確土地規(guī)劃部門為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目的，可以行使法定的土地征收權(quán)力。(5) 明確土地規(guī)劃部門為了實(shí)現(xiàn)控制戶外廣告、保護(hù)森林和歷史建筑的目的，可以行使的行政權(quán)力。(6)參見胡建淼、何俊明：《英國(guó)〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉百年變遷中的規(guī)劃行政權(quán)》，載《浙江學(xué)刊》2010年第4期。至此，英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度最終以法律規(guī)范的形式得以確立。

1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的顯著特色在于明確了土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有。這一立法實(shí)質(zhì)上采納了斯科特報(bào)告中農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化的建議。該法律認(rèn)為，既然實(shí)行土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有化，那么政府應(yīng)當(dāng)向喪失土地發(fā)展權(quán)的土地所有權(quán)人支付一定的補(bǔ)償金。該法提出一個(gè)規(guī)定，即對(duì)全英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)都要作出評(píng)估并將評(píng)估價(jià)值匯總，匯總價(jià)值的數(shù)額要按照一定比例縮小。匯總價(jià)值之所以要按一定比例縮小，原因在于任何一個(gè)時(shí)期內(nèi)城市四周的土地都不能全部開發(fā)利用，只有一部分比例的土地能夠開發(fā)。但是，城市四周所有的土地所有者一般都認(rèn)為他們的土地會(huì)被開發(fā)。土地所有者一般在出售其土地時(shí)，往往將土地開發(fā)后增值部分加入土地出售價(jià)格之中。因此，統(tǒng)計(jì)部門匯總的土地開發(fā)價(jià)值必然大于土地開發(fā)的實(shí)際價(jià)值。為了避免土地所有人的不當(dāng)?shù)美蚨鴧R總價(jià)值要按一定比例縮小。土地權(quán)利人在取得補(bǔ)償金后仍然繼續(xù)占有土地，但只能按照土地現(xiàn)有用途利用該土地，而國(guó)家或其授權(quán)的規(guī)劃當(dāng)局便取得了變更土地用途的權(quán)利。這部分法律規(guī)定的內(nèi)容來(lái)源于厄思沃特報(bào)告有關(guān)處理浮動(dòng)價(jià)值的建議。

由此推論，土地所有者喪失了土地發(fā)展權(quán)但已經(jīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，因此他們就不再享有土地變更用途后所帶來(lái)的增值利益。如果土地所有權(quán)人在獲得土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償金的情況下，又獲得了規(guī)劃部門變更土地用途的許可，那么此時(shí)土地所有權(quán)人即獲得雙重利益。為了避免這種情況，1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，凡已經(jīng)獲得補(bǔ)償金的土地所有者，不再享有土地開發(fā)增值利益，這部分利益全部歸社會(huì)所有。其法律上的形式表現(xiàn)為土地所有者向政府繳納土地開發(fā)費(fèi)(Development Charge)。值得注意的是，土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償金的發(fā)放對(duì)象為執(zhí)行政府部門土地規(guī)劃而使其土地價(jià)值減損的土地所有權(quán)人，對(duì)于拒絕執(zhí)行政府土地規(guī)劃的土地所有權(quán)人即使其土地發(fā)展權(quán)受到損害或限制，依然無(wú)權(quán)獲得政府補(bǔ)償。依據(jù)上述規(guī)定，從1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實(shí)施到1954年，英國(guó)政府預(yù)計(jì)要向喪失土地發(fā)展權(quán)的土地所有權(quán)人支付3億英鎊的補(bǔ)償金。這一巨額數(shù)字給英國(guó)財(cái)政部門帶來(lái)了空前的壓力。因此，1953年新上臺(tái)的保守黨制定的1953年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)政府支付土地發(fā)展權(quán)費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定修改為，土地所有者申請(qǐng)開發(fā)許可未被批準(zhǔn)時(shí)，國(guó)家才有支付補(bǔ)償金的義務(wù)。(7)參見前引②，霍爾、圖德-瓊斯書，第80頁(yè)。

依據(jù)1953年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地發(fā)展權(quán)仍為土地所有人享有的一項(xiàng)權(quán)利，土地所有權(quán)人因此能夠合法獲得土地用途變更后的全部增值利益。土地開發(fā)者對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)時(shí)只需負(fù)擔(dān)一些外部費(fèi)用，這些費(fèi)用往往產(chǎn)生于社區(qū)公共目標(biāo)的需求。這一外部費(fèi)用的支付視為土地開發(fā)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的規(guī)劃義務(wù)以及新社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)擔(dān)。例如，土地開發(fā)者在土地開發(fā)過(guò)程中同時(shí)負(fù)責(zé)被開發(fā)社區(qū)的公共道路、綠化帶及幼兒園、學(xué)校的施工建設(shè)。從性質(zhì)上來(lái)看，政府支付的補(bǔ)償金不再是國(guó)家為購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)而向土地所有權(quán)人支付的購(gòu)買費(fèi)用，而是政府限制土地所有權(quán)人變更土地使用用途而支付的賠償費(fèi)。盡管1967年《土地委員會(huì)法案》以及1976年的《土地發(fā)展稅法案》試圖恢復(fù)土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有化，但是最終沒(méi)有取得成功?，F(xiàn)如今，1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》大部分土地金融條款已經(jīng)廢除，土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化的做法在英國(guó)徹底失敗了。究其原因，一方面，意圖控制土地發(fā)展權(quán)的地方政府無(wú)法承受高額的補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，除非政府允許一部分土地所有權(quán)人自己行使土地發(fā)展權(quán)；另一方面，不想控制本地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的地方政府又希望以不付出任何代價(jià)并以收取開發(fā)費(fèi)用的形式從土地所有者手中獲得大量資金，但這是不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。(8)See Victor Moore，Michael Purdue，A Practical Approach to Planning Law，Oxford University Press，2012，p109.這種不具有可操作性的制度必然因遭到執(zhí)行者的抵制而最終消亡。

(二) 美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度

美國(guó)仿照英國(guó)于20世紀(jì)60年代確立了土地發(fā)展權(quán)制度。美國(guó)法上，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有高度的彈力性與可分性。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)被認(rèn)為是由不同權(quán)能內(nèi)容的子權(quán)利所組成的權(quán)利束。根據(jù)社會(huì)發(fā)展以及人們價(jià)值觀念的變化，不同權(quán)能的子權(quán)利的地位和重要性會(huì)有不同差異，具有普遍認(rèn)同性且亟須法律加強(qiáng)保護(hù)的某項(xiàng)子權(quán)利因而可以與所有權(quán)相分離，成為具有獨(dú)立性的權(quán)利。

土地發(fā)展權(quán)原本只是土地所有權(quán)中的一項(xiàng)權(quán)能，由于變更土地用途權(quán)利的行使對(duì)于權(quán)利人乃至整個(gè)社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生重要影響，因而成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)是土地所有人享有的一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，取得獨(dú)立地位的土地發(fā)展權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)交易進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)讓(Transferable Development Rights, TDR)。(9)有關(guān)美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的詳細(xì)介紹，參見劉國(guó)臻：《論美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法學(xué)評(píng)論》2007年第3期；高潔、廖長(zhǎng)林：《英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)我國(guó)土地管理制度改革的啟示》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第4期。規(guī)劃部門將自然保護(hù)區(qū)、歷史遺跡以及農(nóng)地等土地發(fā)展權(quán)受限制的地區(qū)作為權(quán)利發(fā)送區(qū)(Sending Zones)，而亟須突破法定建筑密度或變更土地法定用途的城鎮(zhèn)區(qū)域?yàn)闄?quán)利接受區(qū)(Receiving Zones)。接受區(qū)域的土地權(quán)利人如果突破土地、建筑物的使用強(qiáng)度或變更土地、建筑物的法定用途土地，需要向發(fā)送區(qū)的土地權(quán)利人購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)。發(fā)送區(qū)的土地、建筑物的權(quán)利人出賣其土地發(fā)展權(quán)后，其土地、建筑物的使用強(qiáng)度不得增加，用途不得變更。

在Suitum v. Tahoe Regional Planning Agency案中，聯(lián)邦最高法院對(duì)于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合法性給予了認(rèn)可。(10)See Suitum v. Tahoe Regional Planning Agency, 520 U.S. 725 (1997).隨后在各個(gè)州法院的判例中，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合法性得到進(jìn)一步確認(rèn)。其中比較典型的案例為Gardner v. New Jersey Pinelands Com’n案。(11)See Gardner v. New Jersey Pinelands Com’n, 125 N.J. 193 (1991).在該案中，新澤西最高法院認(rèn)為，松林地農(nóng)業(yè)規(guī)劃符合憲法規(guī)定的原因在于該州土地發(fā)展權(quán)制度的確立。土地所有權(quán)人完全可以通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。新澤西州最高法院認(rèn)可了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合法性。

除判例法外，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度在許多州以成文法的形式得以確立。例如，《紐約州一般城市法典》(General City Code of New York)第2章A節(jié)《城市權(quán)力》第20-f條對(duì)該州的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度作出詳盡規(guī)定，其主要內(nèi)容包括：(1) 土地發(fā)展權(quán)的定義；(2) 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度設(shè)立的模式及條件；(3) 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度實(shí)施的程序設(shè)計(jì)。(12)See NY Gen City L§20-f (2015).《亞利桑那州修訂條例》第9章《城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)》第9節(jié)《分區(qū)管制、聽證及定義》第462-1條第12項(xiàng)就土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度中政府權(quán)力、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)以及公告聽證程序等內(nèi)容作出明確規(guī)定。(13)See AZ Rev Stat§9-462.01 .12(2015).截至2013年，近25個(gè)州在立法中明確規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。此外，至少還有8個(gè)州雖然在立法中沒(méi)有規(guī)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，但是這一制度在實(shí)踐中得到普遍應(yīng)用。各個(gè)州出臺(tái)有關(guān)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的立法文件的意義在于：一是確立了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的法律正當(dāng)基礎(chǔ)；二是明確了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度適用的目的及所要保護(hù)的土地類型；三是對(duì)自愿及非自愿土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度做了類型化的進(jìn)一步區(qū)分。(14)See Julian Conrad Juergensmeyer，Thomas E.Roberts，Land Use and Development Regulation Law(The Third Edition)，Thomson Reuters Business Press, 2013，p559.

二、土地發(fā)展權(quán)制度的理念與功能

(一) 土地權(quán)利社會(huì)化與土地發(fā)展權(quán)的形成

土地權(quán)利社會(huì)化思潮極大地影響了人們的土地利用觀念。土地權(quán)利社會(huì)化思潮催生了土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)是土地權(quán)利社會(huì)化的產(chǎn)物，帶有土地權(quán)利社會(huì)化思潮的深刻烙印。土地權(quán)利社會(huì)化成為土地發(fā)展權(quán)的確立和發(fā)展的核心理念。

近代以來(lái)人口數(shù)量急速膨脹，土地資源的稀缺性已更為明顯。為了使有限的資源發(fā)揮最大的效用，兼顧各方利益，土地權(quán)利的絕對(duì)化的觀念日趨式微，土地權(quán)利的社會(huì)化思潮為各國(guó)所認(rèn)可。(15)土地權(quán)利的絕對(duì)化向社會(huì)化轉(zhuǎn)變是法律從傾向個(gè)人法益保護(hù)向傾向社會(huì)法益保護(hù)的有力回應(yīng)。這一轉(zhuǎn)變打破了自由資本主義時(shí)代土地利益劃分為所有利益與資本利益的二分結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成所有利益、資本利益與生存利益三足鼎立的局面。法律的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)三種利益的協(xié)調(diào)與平衡。具體論述參見劉得寬：《民法諸問(wèn)題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第68-71頁(yè)。正如法國(guó)學(xué)者路易·若斯蘭所言：“不用精深的研究，我們就可以見到這所謂無(wú)限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)方面，有許多的障礙、阻撓、范圍在壓制它的行動(dòng)，抗拒它的擴(kuò)張?！?16)[法]路易·若斯蘭：《權(quán)利相對(duì)論》，王伯琦譯，中國(guó)法制出版社2006年版，第3頁(yè)。既有土地權(quán)利觀念已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)受到法律以及公共利益的限制，權(quán)利人對(duì)其權(quán)利的行使更加受到法律的關(guān)注。土地權(quán)利的私有性、絕對(duì)性的色彩逐漸退卻，公共性、相對(duì)性的權(quán)利屬性逐漸突出。土地權(quán)利社會(huì)化反應(yīng)在法律制度層面，具體包括以下內(nèi)容：一是土地權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)公共利益；二是土地權(quán)利人負(fù)有法律規(guī)定的社會(huì)義務(wù)，如納稅、依照土地規(guī)劃利用土地；三是國(guó)家為了公共利益、發(fā)展社會(huì)福利的需要，可以行使征收權(quán)力，土地權(quán)利人負(fù)有一定的容忍義務(wù)。

土地權(quán)利社會(huì)化思潮的核心價(jià)值在于強(qiáng)調(diào)土地作為一種不可再生的稀缺資源，具有一定的社會(huì)屬性。土地權(quán)利人對(duì)土地的利用并非是一種絕對(duì)的自由，而是應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)整體秩序和公共福利的要求，這一要求具體表現(xiàn)為土地權(quán)利人對(duì)其享有權(quán)利的土地的利用強(qiáng)度不得超過(guò)法律規(guī)定的限度，權(quán)利人必須按照法律規(guī)定的用途利用其土地，不得隨意變更土地用途。而對(duì)土地用途的變更以及提高土地使用強(qiáng)度正是土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。土地發(fā)展權(quán)是在土地權(quán)利社會(huì)化思潮促使下，土地權(quán)利絕對(duì)化受到法律及公共利益限制的產(chǎn)物。(17)參見黃祖輝、汪暉：《非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第5期。土地發(fā)展權(quán)的觀念在工業(yè)時(shí)代到來(lái)之前還未為人們所認(rèn)知。隨著人口數(shù)量增加，土地稀缺性日益凸顯，人們才逐漸意識(shí)到土地用途的決定、變更以及土地使用強(qiáng)度的提高應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)制，不應(yīng)當(dāng)屬于土地權(quán)利人的一種絕對(duì)自由。(18)參見臧俊梅、王萬(wàn)茂：《從土地權(quán)利變遷談我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬》，載《國(guó)土資源》2006年第6期。由此可見，土地發(fā)展權(quán)在本質(zhì)上是對(duì)“國(guó)家和法律只服務(wù)于個(gè)人主義終極目標(biāo)的工具”(19)[德]拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，米健譯，商務(wù)印書館2013年版，第26頁(yè)。這一法律理念的回應(yīng)與反叛，其制度精義則致力于為社會(huì)整體福利和秩序服務(wù)。

(二) 土地增值利益的平衡與土地發(fā)展權(quán)的配置

任何權(quán)利的設(shè)定和運(yùn)行機(jī)制都是以一定法律利益為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，土地發(fā)展權(quán)亦不例外。權(quán)利人自主變更土地使用用途要以符合行政部門土地規(guī)劃并已經(jīng)獲得行政許可為前提條件，行政部門的土地規(guī)劃實(shí)質(zhì)上決定了土地的用途、容積率等土地利用項(xiàng)目及指標(biāo)。在這一過(guò)程中，由于不同地塊的用途、容積率等土地利用的項(xiàng)目及指標(biāo)存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致不同地塊的價(jià)值產(chǎn)生差異。但土地規(guī)劃造成不同地塊權(quán)利人在獲得土地價(jià)值方面處于不平等地位。此外，現(xiàn)代社會(huì)土地價(jià)值的增加是基礎(chǔ)設(shè)施投資、政府發(fā)展政策以及土地周邊經(jīng)濟(jì)文化狀況等多種復(fù)雜因素作用的結(jié)果，土地權(quán)利人對(duì)土地價(jià)值增加的貢獻(xiàn)非常有限。因此，土地增值部分完全由土地權(quán)利人享有缺乏正當(dāng)性，土地價(jià)值的增加部分應(yīng)當(dāng)由其貢獻(xiàn)者共同享有。上述利益分配不平衡現(xiàn)象需要一種法律機(jī)制予以調(diào)節(jié)，于是土地發(fā)展權(quán)制度便應(yīng)運(yùn)而生。

變更土地用途以及提高土地使用強(qiáng)度成為土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，而土地用途的變更以及土地使用強(qiáng)度的提高必然產(chǎn)生土地增值利益。對(duì)于土地用途與土地使用強(qiáng)度受到法律限制的土地權(quán)利主體來(lái)說(shuō)，其對(duì)土地的利用受到抑制，土地權(quán)利人可以依據(jù)其享有的土地發(fā)展權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償。其獲得補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源于其他土地變更用途以及土地使用強(qiáng)度提高后產(chǎn)生的土地增值利益收入。對(duì)土地增值作出貢獻(xiàn)者，可以請(qǐng)求分享土地增值利益，其正當(dāng)性基礎(chǔ)同樣在于其享有的土地發(fā)展權(quán)。如此一來(lái)，不同用途及使用強(qiáng)度的土地的價(jià)值利益可以達(dá)到平衡狀態(tài)。由此斷定，土地增值收益管理，歸根到底是一個(gè)土地發(fā)展權(quán)的配置問(wèn)題。(20)參見惠彥、陳雯：《英國(guó)土地增值管理制度的演變及借鑒》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2008年第7期。土地發(fā)展權(quán)是調(diào)整土地增值利益的法律手段，土地增值利益的平衡是土地發(fā)展權(quán)應(yīng)有的功能。

三、英美法系土地發(fā)展權(quán)制度的啟示

(一) 土地發(fā)展權(quán)的本土化

1.土地發(fā)展權(quán)的界定

在我國(guó)，土地發(fā)展權(quán)又稱土地開發(fā)權(quán)。(21)土地發(fā)展權(quán)與土地開發(fā)權(quán)事實(shí)上并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。但有學(xué)者認(rèn)為土地開發(fā)描述的是土地利用的物質(zhì)空間形態(tài)的變化，是一種行為而并非一種權(quán)利。它是土地發(fā)展權(quán)得以產(chǎn)生的基礎(chǔ)，土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地開發(fā)行為的規(guī)范和控制。參見張友安、陳瑩：《土地發(fā)展權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2005年第5期。這是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的概念，不同學(xué)者從不同角度出發(fā)對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵形成了不同的認(rèn)識(shí)，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是用途變更說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)就是變更土地不同使用用途的權(quán)利。(22)參見江平主編：《中國(guó)土地立法研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第384頁(yè)；劉?。骸锻恋貦?quán)利沉思錄》，法律出版社2009年版，第50頁(yè)。二是土地用途變更及使用強(qiáng)度提高說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容不僅僅包括變更土地用途還應(yīng)當(dāng)包括土地利用強(qiáng)度的提高。(23)參見陳小君等：《農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第262頁(yè)；孫弘：《中國(guó)土地發(fā)展權(quán)研究：土地開發(fā)與資源保護(hù)的新視角》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第11頁(yè)；柴強(qiáng)：《各國(guó)(地區(qū))土地制度與政策》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1993年版，第107頁(yè)。三是農(nóng)地發(fā)展權(quán)說(shuō)。依據(jù)我國(guó)土地利用的現(xiàn)實(shí)狀況，農(nóng)業(yè)用地變更為建設(shè)用地只能通過(guò)行政征收加以實(shí)現(xiàn)，土地發(fā)展權(quán)主要解決的是農(nóng)業(yè)用地變更為建設(shè)用地的問(wèn)題。因此，土地發(fā)展權(quán)又可以稱為“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。(24)參見劉國(guó)臻：《論我國(guó)土地征收收益分配制度改革》，載《法學(xué)論壇》2012年第1期；周建春：《中國(guó)耕地產(chǎn)權(quán)與價(jià)值研究——兼論征地補(bǔ)償》，載《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第1期。四是綜合權(quán)利說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容不僅包括土地用途及使用強(qiáng)度的變更，還應(yīng)當(dāng)包括土地及建筑物空間利用的權(quán)利。(25)參見胡蘭玲：《土地發(fā)展權(quán)論》，載《河北法學(xué)》2002年第2期；胡蘭玲：《房地產(chǎn)法新論》，中國(guó)法制出版社2012年版，第109-110頁(yè)。四種觀點(diǎn)都認(rèn)為土地用途的變更是土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)有內(nèi)容，爭(zhēng)議在于土地發(fā)展權(quán)的客體是否應(yīng)當(dāng)包括土地之外的建筑物以及土地使用強(qiáng)度的提高、土地及建筑物的空間拓展是否應(yīng)當(dāng)屬于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。

首先，在我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)法律規(guī)范體系中，土地與房屋是兩種相互分離的不動(dòng)產(chǎn)。房屋作為建造在土地之上的不動(dòng)產(chǎn)，亦涉及用途變更及使用空間強(qiáng)度增加的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利客體不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于土地，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張至地上建筑，土地發(fā)展權(quán)確切的稱謂應(yīng)當(dāng)為不動(dòng)產(chǎn)發(fā)展權(quán)。

其次，關(guān)于土地及建筑空間拓展的權(quán)利，事實(shí)上屬于空間權(quán)的范疇。為適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)利用空間不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)《物權(quán)法》確認(rèn)了空間權(quán)的合法性(《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第136條)。所謂空間權(quán)，也稱為空間利用權(quán)，是指權(quán)利人基于法律和規(guī)劃的規(guī)定對(duì)于地上和地下空間依法利用，建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的權(quán)利。(26)參見王利明：《民商法研究》(第8輯)，法律出版社2009年版，第457-458頁(yè)。雖然我國(guó)《物權(quán)法》沒(méi)有將空間權(quán)作為獨(dú)立的權(quán)利類型加以規(guī)定，而是將其納入建設(shè)用地使用權(quán)的范疇，但是空間權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)的觀點(diǎn)已經(jīng)成為理論界的共識(shí)。(27)參見前引，王利明書，第463-466頁(yè)；彭誠(chéng)信、臧彥：《空間權(quán)若干問(wèn)題在物權(quán)立法中的體現(xiàn)》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第3期；馬栩生：《論城市地下空間權(quán)及其物權(quán)法構(gòu)建》，載《法商研究》2010年第3期。因此，土地及建筑物空間拓展權(quán)利不在土地發(fā)展權(quán)概念的涵射范圍之內(nèi)。

再次，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的土地利用類型，廣義上的土地用途變更不僅包括農(nóng)地變更為建設(shè)用地，還應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)用地變更為農(nóng)地、農(nóng)地變更為天然林地、草地等土地用途變更類型。狹義上的土地用途變更僅僅是指農(nóng)地變更為建設(shè)用地。土地發(fā)展權(quán)概念中的土地用途變更應(yīng)當(dāng)是廣義上的土地用途變更，農(nóng)地發(fā)展權(quán)只是土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容的一部分，兩者不能等同。唯有如此，土地發(fā)展權(quán)制度的適用才能具有普遍性。

最后，土地作為基本的生產(chǎn)資料，其重要的使用方式為農(nóng)業(yè)耕種。在農(nóng)業(yè)耕種過(guò)程中，農(nóng)地利用者基于改良土壤、培肥地力而使農(nóng)地生產(chǎn)能力有所提高，從而使農(nóng)地價(jià)值有所提升，這種情況亦應(yīng)當(dāng)屬于提高了土地使用強(qiáng)度。因此，土地發(fā)展權(quán)意義下的提高不動(dòng)產(chǎn)使用強(qiáng)度不僅僅包括不動(dòng)產(chǎn)原有空間使用強(qiáng)度的增加，還應(yīng)當(dāng)包括通過(guò)改良土壤、培肥地力等方式使農(nóng)地生產(chǎn)能力提高的情形。

土地發(fā)展權(quán)的準(zhǔn)確含義應(yīng)當(dāng)為權(quán)利人變更不動(dòng)產(chǎn)使用用途或提高使用強(qiáng)度，并從中獲得收益或者獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這里的提高使用強(qiáng)度不僅包括提高不動(dòng)產(chǎn)利用強(qiáng)度(未變更不動(dòng)產(chǎn)用途情況下)的情形，還包括通過(guò)改良土壤、培肥地力等方式使農(nóng)地生產(chǎn)能力提高的情形。

2.土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)

從我國(guó)既有土地權(quán)利體系以及土地管理實(shí)踐出發(fā)，未來(lái)我國(guó)土地發(fā)展權(quán)應(yīng)具有兩面性，即土地發(fā)展權(quán)既可以是一種公權(quán)力，亦可以是一種私權(quán)。

一方面，我國(guó)實(shí)行土地公有制，即土地歸國(guó)家和集體所有，各級(jí)政府代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)必然以土地所有權(quán)的存在為基礎(chǔ)。各級(jí)政府作為國(guó)有土地所有權(quán)的行使主體，其作為土地發(fā)展權(quán)的主體，行使該權(quán)利亦具有正當(dāng)性。各級(jí)政府成為重要的土地權(quán)利人和公共管理人。當(dāng)土地發(fā)展權(quán)歸屬于各級(jí)政府時(shí)，由于各級(jí)政府具有公權(quán)力主體身份，該土地發(fā)展權(quán)表現(xiàn)為公共權(quán)力。(28)土地發(fā)展權(quán)國(guó)有論的觀點(diǎn)，參見陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《法學(xué)研究》2012年第4期；彭錞：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配——中國(guó)問(wèn)題與英國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，載《中外法學(xué)》2016年第6期。另一方面，土地發(fā)展權(quán)并非初始的、自然狀態(tài)下的權(quán)利，而是以維護(hù)公共利益的名義，通過(guò)強(qiáng)制性手段壓縮了土地權(quán)利人權(quán)利行使的空間而形成的。在這一過(guò)程中，公權(quán)力對(duì)土地權(quán)利人規(guī)劃自身土地利用的侵蝕日益加劇。如果土地發(fā)展權(quán)完全蛻變?yōu)橐环N公權(quán)力，土地發(fā)展權(quán)的更多價(jià)值將被掩蓋。在我國(guó)，國(guó)家、集體是土地的所有權(quán)人，對(duì)土地資源享有絕對(duì)的、最終的法律控制權(quán)力。將土地發(fā)展權(quán)作為私權(quán)配置給特定的土地權(quán)利人，對(duì)于維護(hù)土地權(quán)利人對(duì)土地的合理利用，捍衛(wèi)和保留權(quán)利人利用土地的私人空間更加具有必要性。(29)土地發(fā)展權(quán)私有論的觀點(diǎn)，參見程雪陽(yáng)：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》，載《法學(xué)研究》2014年第5期。

3.土地發(fā)展權(quán)的歸屬

土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)事實(shí)上決定了土地發(fā)展權(quán)的歸屬。對(duì)于具有公權(quán)力屬性的土地發(fā)展權(quán)而言，其享有主體為各級(jí)政府；對(duì)于具有私法屬性的土地發(fā)展權(quán)而言，其享有的主體為集體土地所有權(quán)人、建筑物所有權(quán)人以及以土地為客體的用益物權(quán)的權(quán)利人。之所以將以土地為客體的用益物權(quán)的權(quán)利人作為土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，原因在于將所有權(quán)與用益物權(quán)相分離是我國(guó)土地法律規(guī)范體系中基本的權(quán)利結(jié)構(gòu)。土地所有權(quán)不能買賣、抵押，土地所有權(quán)不具有市場(chǎng)流通性。以土地為權(quán)利客體的用益物權(quán)則具備一定的市場(chǎng)流通性。以土地為權(quán)利客體的用益物權(quán)人自然成為土地權(quán)利市場(chǎng)交易的主體，將土地發(fā)展權(quán)配置給此類主體更能發(fā)揮該權(quán)利的應(yīng)有功能。同時(shí)，以土地為客體的用益物權(quán)一般具有較長(zhǎng)的存續(xù)期間。在這一期間內(nèi)，以土地為權(quán)利客體的用益物權(quán)人對(duì)特定土地享有法定的占有、使用權(quán)。土地用途的變更以及使用強(qiáng)度的提高對(duì)這類權(quán)利主體的利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此，為了維護(hù)其對(duì)特定土地的合法利用，法律應(yīng)當(dāng)賦予以土地為客體的用益物權(quán)的權(quán)利人相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)。

(二) 土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)用

隨著我國(guó)土地法律制度理論建設(shè)的不斷發(fā)展，借鑒英美法系土地發(fā)展權(quán)先進(jìn)的制度理念解決我國(guó)土地開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，早已形成理論共識(shí)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)土地管理以及土地權(quán)利制度的完善中，發(fā)揮著應(yīng)有的作用。土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)用具體包括以下方面：

1.土地征收補(bǔ)償中的應(yīng)用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地所有權(quán)形成了國(guó)家所有與集體所有的二元所有權(quán)模式。城市及其郊區(qū)的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有(《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定第1款、第2款)。從土地功能分類的角度來(lái)看，由于城市及其郊區(qū)的土地絕大多數(shù)為建設(shè)用地，大部分承載建設(shè)職能的土地歸國(guó)家所有。而農(nóng)村地區(qū)的土地主要為農(nóng)業(yè)用地，這部分承載農(nóng)業(yè)用途的土地歸集體所有。眾所周知，建設(shè)用地集中于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市及其周邊地區(qū)，與農(nóng)地相比具有天然的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。加之商業(yè)開發(fā)、政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，建設(shè)用地的價(jià)值與僅僅依靠個(gè)體勞動(dòng)力及初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)增加資本投入的農(nóng)地相比，具有明顯的優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，集體土地所有權(quán)在初始的創(chuàng)立階段就存在先天不足。另外，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條，除法律規(guī)定的情形外，集體土地不能作為建設(shè)用地。集體土地只有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地才能被賦予作為建設(shè)用地的資格。由此決定，國(guó)家所有權(quán)對(duì)集體所有權(quán)享有終極控制力，農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的途徑只能為征收。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并非單純的土地用途改變，而是伴隨著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。一方面，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地只有通過(guò)行政征收才能實(shí)現(xiàn)。這便意味著所有權(quán)變動(dòng)的依據(jù)是國(guó)家公權(quán)力的命令與強(qiáng)制。作為集體土地所有權(quán)人的集體及集體土地用益物權(quán)人均不享有變更土地用途的權(quán)利。另一方面，集體土地變更為建設(shè)用地，勢(shì)必引起土地價(jià)值的大幅增加。但由于此時(shí)的土地所有權(quán)已經(jīng)歸國(guó)家所有，該部分土地增值利益歸屬國(guó)家。而集體土地原所有權(quán)人、用益物權(quán)人，只能獲得固定價(jià)值的土地補(bǔ)償，無(wú)權(quán)參與土地增值利益分配。以土地征收為主要模式的城市化的過(guò)程即是“集體、農(nóng)民交地，政府獲利”的過(guò)程，進(jìn)而導(dǎo)致土地增值利益分配不公。(30)參見曲相霏：《消除農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)憲法障礙的路徑選擇》，載《法學(xué)》2012年第6期?；谶@一現(xiàn)實(shí)狀況，法律賦予集體、農(nóng)民(集體土地用益物權(quán)人)以土地發(fā)展權(quán)，具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義：一方面，法律賦予集體以土地發(fā)展權(quán)，使其享有特定的變更土地用途的權(quán)利，有利于打破國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的壟斷，進(jìn)一步縮小征地范圍；(31)《中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案草案)》(第二次征求意見稿)第10項(xiàng)修訂內(nèi)容為刪除《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條；第16項(xiàng)修訂內(nèi)容為允許集體土地所有權(quán)人為他人設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。這意味著集體土地所有權(quán)人享有特定的變更土地用途并從中獲得收益的權(quán)利，集體土地變更為建設(shè)用地不再需要通過(guò)土地征收手段加以實(shí)現(xiàn)。允許集體土地所有權(quán)人為他人設(shè)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)人享有土地發(fā)展權(quán)的具體體現(xiàn)。另一方面，法律賦予被征收集體土地所有權(quán)人、集體土地用益物權(quán)人以土地發(fā)展權(quán)，使其成為集體、農(nóng)民(集體土地用益物權(quán)人)請(qǐng)求并獲得被征收農(nóng)地的增值利益的法律依據(jù)， 有利于保障集體土地所有權(quán)人、集體土地用益物權(quán)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地增值利益的公平合理分配。

2.基本農(nóng)田、歷史建筑及環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地的需求量逐年增長(zhǎng)，大量耕地變更為建設(shè)用地，耕地?cái)?shù)量日益減少。耕地?cái)?shù)量的減少直接威脅到我國(guó)糧食生產(chǎn)的安全。針對(duì)上述的嚴(yán)峻形勢(shì)，中央確定了國(guó)家耕地面積不能低于18億畝的紅線，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，(32)參見《國(guó)土資源部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2014〕18號(hào))。基本農(nóng)田區(qū)域的劃定是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的具體措施。所謂基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田的土地用途被嚴(yán)格限定為農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田權(quán)利人變更土地用途的權(quán)利受到法律的過(guò)分抑制。此時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)賦予基本農(nóng)田的土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地發(fā)展權(quán)，以該權(quán)利為基礎(chǔ)和依據(jù)，使其獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式由享有變更土地用途的自由轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得國(guó)家的貨幣補(bǔ)償。(33)參見李鳳章：《“土地開發(fā)權(quán)國(guó)有”之辯誤》，載《東方法學(xué)》2018年第5期。這一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)來(lái)源于鄰近地區(qū)其他土地用途變更后產(chǎn)生的增值收益。同樣，為了實(shí)現(xiàn)歷史建筑及環(huán)境保護(hù)的目的，歷史建筑的所有權(quán)人、被劃定為環(huán)保區(qū)域的特定土地權(quán)利人必須妥善維護(hù)歷史建筑，保持特定地區(qū)土地的原貌，上述權(quán)利人對(duì)歷史建筑、特定土地的利用受到了法律抑制，法律同樣應(yīng)當(dāng)賦予歷史建筑的所有權(quán)人、環(huán)保區(qū)域的特定土地權(quán)利人以土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)而保障上述權(quán)利人能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)來(lái)源于鄰近地區(qū)其他房屋開發(fā)以及其他地塊土地用途變更后產(chǎn)生的增值收益。

3.土地規(guī)劃制定及實(shí)施中的應(yīng)用

作為具有權(quán)力屬性的土地規(guī)劃?rùn)?quán)的合理界限在于一般與抽象，其功能僅僅是要為土地權(quán)利人利用土地的活動(dòng)提供一個(gè)總體框架。也就是說(shuō)，土地規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)于土地利用的干預(yù)不能具體到各個(gè)細(xì)節(jié)而應(yīng)當(dāng)停留在區(qū)域性、宏觀用途規(guī)制的程度。一旦超越這一界限，土地利用的管制將成為規(guī)劃行為唯一的目標(biāo)，其僵化性亦必然顯現(xiàn)，土地權(quán)利人對(duì)其土地的利用必然要受到過(guò)度的限制，其追求經(jīng)濟(jì)效益和生存價(jià)值的動(dòng)機(jī)毫無(wú)運(yùn)作空間。同時(shí)，這一過(guò)程還意味著規(guī)劃當(dāng)局利用權(quán)力代替土地權(quán)利人作出了土地利用的大膽決定，但是與權(quán)利人相比，在一味追求管制秩序的理念支配下，他們并不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)的情況，并且對(duì)如何合理地利用這塊具體的土地更是一無(wú)所知。事實(shí)上，隨著統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)大，人們對(duì)有關(guān)地方情況的具體知識(shí)的利用必然更為低效。(34)參見[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第529頁(yè)。允許上述土地權(quán)利人在符合土地規(guī)劃的前提下，享有一定的變更土地用途及提高土地使用強(qiáng)度并獲得土地增值利益的權(quán)利，具有現(xiàn)實(shí)意義。

4.農(nóng)地生產(chǎn)力提升補(bǔ)償機(jī)制中的應(yīng)用

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在耕種農(nóng)地過(guò)程中，提高了農(nóng)地的生產(chǎn)能力，農(nóng)地的使用強(qiáng)度得以提升，土地的價(jià)值得以增加，這部分土地增值利益來(lái)源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人勞動(dòng)力及資本的投入，其應(yīng)當(dāng)歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。在法律上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)于這部分土地增值利益有權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)為其享有的土地發(fā)展權(quán)。

綜上所述，英美法系土地發(fā)展權(quán)制度是在土地權(quán)利社會(huì)化思潮影響下產(chǎn)生的權(quán)利制度。在我國(guó)，土地發(fā)展權(quán)的準(zhǔn)確含義應(yīng)當(dāng)為權(quán)利人變更不動(dòng)產(chǎn)使用用途或提高使用強(qiáng)度，并從中獲得收益或獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，其應(yīng)當(dāng)具有公權(quán)力與私權(quán)的雙重屬性，各級(jí)政府、集體土地所有權(quán)人以及集體土地用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)成為土地發(fā)展權(quán)(力)的主體。盡管我國(guó)既有的土地權(quán)利體系中沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)的概念，但是這一權(quán)利對(duì)于解決我國(guó)土地管理實(shí)踐中的問(wèn)題具有重要的借鑒意義。具體而言，土地發(fā)展權(quán)在土地征收補(bǔ)償、基本農(nóng)田保護(hù)、歷史建筑保護(hù)、自然環(huán)境保護(hù)、土地規(guī)劃的制定實(shí)施以及確立提高農(nóng)地生產(chǎn)力請(qǐng)求補(bǔ)償機(jī)制的領(lǐng)域中，可以發(fā)揮良好的作用。