袁茜婷

(揚州大學法學院 江蘇 揚州 225000)

引言

隨著我國改革開放力度的不斷加快，目前我國依舊處在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要階段。創(chuàng)建完善、高效的競爭性市場經(jīng)濟機制，對維護社會公平正義、增強自主創(chuàng)新能力、提高社會活力等發(fā)揮著非常重要的作用。和西方國家的市場經(jīng)濟體制進行對比，我國的行政性壟斷具有一定的獨特性，其在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中屬于一個“看得見的雙手”。接下來，我們在當代反壟斷法建構(gòu)背景下，對行政性壟斷的概念及存在的不足進行探究，然后進一步明確一系列優(yōu)化措施。

一、行政性壟斷的概述

與經(jīng)濟壟斷相比，行政性壟斷是指國家行政部門及公共單位濫用職權(quán)，排除或限制競爭而出現(xiàn)的一種壟斷現(xiàn)象。例如：區(qū)域壟斷、單位或市場壟斷、強制交易等。和歐美國家相比，我國的市場經(jīng)濟歷程并非是由自由競爭慢慢地轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟性壟斷的，卻是從高度集中的計劃經(jīng)濟體制中的領域性壟斷、區(qū)域限制等慢慢地轉(zhuǎn)變成競爭性市場競爭。行政性壟斷的出現(xiàn)導致市場競爭機制被打破，與公平競爭理念不符，必然會對開放、統(tǒng)一的市場造成破壞。所以，我國反壟斷法不但會對經(jīng)濟壟斷實施規(guī)制，而且能夠?qū)⑵洚斪饕粋€重要任務進行積極推進。

二、行政性壟斷在當代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的存在的不足

(一)規(guī)制范圍太窄

根據(jù)我國反壟斷法的第五章內(nèi)容來看，其著重對濫用行政權(quán)力排除、妨礙競爭的活動列舉了特定交易、區(qū)域分割、排除或妨礙招投標、排除或妨礙投資或創(chuàng)設分支部門、強制壟斷、不公平立法。不過，對現(xiàn)今具有的由行政審批造成的交易局限、高準入門檻引起的市場準入障礙并沒有涉及到。

長期以來，石油、電力、通信等壟斷行業(yè)是我國《反壟斷法》的關(guān)注重點，不過，根據(jù)第七條相關(guān)規(guī)定來看，其明確提出將“國有經(jīng)濟占核心地位的關(guān)系國家經(jīng)濟及安全的行業(yè)”剔除在反壟斷適應范疇內(nèi)[1]。為了確保規(guī)模效益穩(wěn)定及滿足國家安全等需求，此規(guī)定是合理的，不過，保護范疇不明確，存在一定的彈性。按照國資委的相關(guān)要求，國有經(jīng)濟需要在國家安全、社會經(jīng)濟等行業(yè)中體現(xiàn)出絕對的掌控力。例如：軍工、石油、通信、煤礦、航空等。不過，國有資本絕對控股的領域不僅只有這些，甚至還包括銀行、教育、醫(yī)療等，反壟斷法在這方面的界定不清晰，導致個別國企把壟斷的范圍無限擴大，必然會對其它經(jīng)營者的正當利益造成損害。

(二)法律責任規(guī)定不完善

關(guān)于行政性壟斷在當代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的責任規(guī)定來說，具體是指：“由上級單位責令整改；對直接責任人及其他直接責任人依法懲處?！狈磯艛鄨?zhí)法單位能夠向上級部門提出依法處置的意見，例如：法律責任類型單一。對于行政性壟斷責任的重點而言，側(cè)重于對行政部門、公共單位及其他直接責任人的責任追究，不但要求其承擔行政責任，而且要求其承擔刑事責任。機關(guān)領導的不法觀念或行為會引起行政性壟斷，在一個經(jīng)濟秩序相對公平、公正的環(huán)境下，任何違背法律政策、破壞經(jīng)濟秩序的行為活動，都存在反社會性、可責難性等特點。

(三)反壟斷單位設置不健全

創(chuàng)建一個統(tǒng)一、完善、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法單位是確保反壟斷法落實效果的一個重要條件，不過在國內(nèi)反壟斷部門的設置卻存在不少問題。例如：反壟斷法沒有準確界定如何創(chuàng)建反壟斷單位的隸屬關(guān)系、法律地位等。若反壟斷執(zhí)法單位缺乏獨立的權(quán)威性，那么在執(zhí)法工作中往往會形同虛設、發(fā)力不足。另外，反壟斷執(zhí)法部門和行業(yè)監(jiān)管單位的關(guān)系模糊。我國在銀行、醫(yī)療、石油等與國計民生相關(guān)的行業(yè)中相繼創(chuàng)建了主管單位或監(jiān)管機構(gòu)，在這些企業(yè)實施壟斷的過程中，需要應用行業(yè)監(jiān)管的法律，還是反壟斷法，這對于監(jiān)管部門而言，是一個選擇難題。

三、優(yōu)化行政性壟斷在當代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的具體應用

(一)列舉式和概括式全面融合，準確界定行政性壟斷的內(nèi)涵

首先，需要列舉說明行政性壟斷的具體表現(xiàn)，并且，將現(xiàn)今具有的行政審批造成的交易限制、高準入門檻引起的競爭限制等均納入到調(diào)整范疇中。由此，不但能夠使反壟斷執(zhí)法單位對行政壟斷行為實施快速、精準的判斷，并且能夠使政府及其所屬單位判斷對錯，以便于對其帶來的后果進行預測。其次，因為列舉模式無法覆蓋行政性壟斷的所有方式，則需要準確界定行政性壟斷的概念，便于反壟斷單位結(jié)合實際情況對其進行全面闡釋。并且，需要進一步明確與國計民生密切相關(guān)的行業(yè)范疇。例如：電力、交通、電信、航運等行業(yè)壟斷在法律保障范圍內(nèi)，嚴禁擴張性闡釋。且對以上行業(yè)的保護范圍進行具體界定，對違法擴展壟斷范圍的行為活動實施法律制裁。

(二)提高懲處力度，優(yōu)化法律責任機制

把單位責任和個人責任相結(jié)合，具體界定行政責任、刑事責任的內(nèi)容。一方面，對行政部門的責任形式除了取締、責令整改、行政處罰之外，還需要增設經(jīng)濟處罰這一方式，由于受益方代表著整個機關(guān)，對此，其承擔相應的責任是很合理的。但是一些人會出現(xiàn)這樣的困惑：行政壟斷的經(jīng)費來源于政府撥付，若要對行政單位進行經(jīng)濟處罰，那么是否最終會轉(zhuǎn)嫁給納稅者呢？在筆者看來，行政性壟斷強調(diào)的并非經(jīng)費，卻是權(quán)力租金，這屬于非法收入，并非來自納稅者，卻是通過榨取競爭者、消費者而換來的，假若對罰款的責任形式不進行具體界定，很容易導致這一部分收入轉(zhuǎn)移到個人的腰包中。另一方面，對于直接責任人而言，不但需要進行行政處分，而且在情節(jié)嚴重的情況下，則需要進行刑事責任，刑法需要完善相應的配套機制。如果行政壟斷造成他人財產(chǎn)受損的話，則需要按照國家賠償規(guī)定對其實施賠償，接著需要相關(guān)責任人承擔相應的責任。

(三)設置獨立的反壟斷執(zhí)行機關(guān)，健全反壟斷執(zhí)法體系

首先，明確反壟斷執(zhí)法單位的法律地位。結(jié)合當前的研究成績進行分析，有兩個觀點：一是認同反壟斷機關(guān)財政及人事直接來自全國人大及其常委會，并對其承擔相應的責任。二是認同反壟斷機關(guān)的人事編制及財務等隸屬于國務院，經(jīng)人事部、財政部對其實施預算管理，僅對國務院總理承擔相應的責任。對于第一個觀點來說，雖然凸顯出其獨立性，不過和現(xiàn)實政策是有悖的[1]。全國人大及其常委會是立法單位，履行國家立法權(quán)，但是其自身并非直接履行行政管理權(quán)，若不考慮當前的法律制度而履行行政管理權(quán)，則會導致職能重疊、管理混亂等。大部分人認為第二個觀點相對合理，能夠彰顯出反壟斷執(zhí)法機關(guān)在國民經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮的積極作用。其次，對于反壟斷機關(guān)的職權(quán)而言，根據(jù)世界各國的實際現(xiàn)狀來，盡管其權(quán)力不一樣，不過卻具備較強的準立法權(quán)、準司法權(quán)等，所以，我國反壟斷機關(guān)不但擁有調(diào)查權(quán)、審批權(quán)、行政處分權(quán)，而且還有權(quán)對國家立法部門頒布的與行政性壟斷相關(guān)的法律制度及政策的提議權(quán)和建議權(quán)等。

四、結(jié)束語

總之，對于行政性壟斷在當代反壟斷法建構(gòu)環(huán)境下的應用及完善而言，則需要結(jié)合其規(guī)章制度的要求充分地彰顯出其合法性、合理性、實踐性等特點。無論如何，反壟斷法的目的是為了規(guī)制沒有被國家有效掌控的私人反競爭行為。它尊重政府的決議，往往能夠彌補“市場失靈”的缺陷，結(jié)合社會公共利益承擔反競爭制度的責任。