周 楊

（青島大學，山東 青島266071）

隨著中國經濟的不斷發(fā)展，公民對公共利益的關注也日益增加，近年來，保護自己和公共利益的公益訴訟應運而生。

一、公益訴訟的基本含義

公益訴訟是由公益發(fā)起的訴訟程序的總稱。在中國理論研究中，對公益訴訟的理解存在很大差異。一些學者認為，只要公益活動的內容包含在訴訟活動中，就可以視為公益訴訟。這種觀點在一定程度上擴大了對公益訴訟的理解范圍。還有一些學者認為，在原告提起訴訟之后，圍繞其公共利益的訴訟應被視為一項公共利益訴訟。學術界大多數人認為，公益訴訟是基于對公益的保護，與社會生活的公共秩序有關。

區(qū)分公益訴訟和普通訴訟的主要特征在于其“公益”，所謂的公益，主要是要理解以下幾點：

1.公共利益的“公共”應該針對未指定的多數，即權利主體必須滿足多數要求，并且大多數主體不能是具體的。否則，特定群體和特定組織的利益只能是私人利益。

2.在公益案件中，訴訟活動的發(fā)起人不一定與案件直接相關，個人、組織或國家機構也可以是公益案件的發(fā)起人。與私人訴訟相比而言，公益訴訟的支持者范圍更廣。

3.公益訴訟必須僅出于公益目的。如果訴訟只是私人利益，則不是公共利益訴訟。應該注意的是，公共利益與國家利益密切相關，但并非完全相同。對于主權國家而言，社會的公共利益與國家利益之間存在很大的重疊，也就是說，某一時刻最大的公共利益就是國家利益。

在民事訴訟中，尤其是在民事公益訴訟中，應擴大公益解釋的范圍，以保護未指定群體的利益，防止個人侵犯集體利益。民事訴訟中多數利益沒有受到侵害的，民事公益訴訟也應當為保護該公益提供制度保障。

簡而言之，公共利益的定義是一個非常重要的法律問題，立法機關目前無法從實體法中明確定義公共利益。筆者認為，毫無疑問的，公共利益應受到司法保護，對此唯一可行的辦法是通過建立法律程序的方式，由法定主體來對公共利益作出合理的判斷。

二、我國民事公益訴訟的現狀

（一）我國民事公益訴訟的發(fā)展進程

公益訴訟最初是在18世紀在法國提出的，但是世界上許多國家和地區(qū)都有關于公益訴訟的法律規(guī)定，而在中國引入私人公益訴訟的歷史可以追溯到上世紀初。在中國，很早之前曾出現過公益訴訟，但當時進展極為緩慢。直到20世紀，中國才建立了公益訴訟制度，促進了相關制度的建立，為此后公益訴訟的實踐研究提供了依據。

隨著社會的不斷發(fā)展，公民法律意識的逐步提高，侵犯公共利益以及民事公益訴訟的范圍正在擴大，解決這些問題更成為人們普遍關注的焦點。例如，環(huán)境污染問題和消費者權益保護問題包括在民事公益訴訟的范圍內。

（二）我國民事公益訴訟的立法現狀

《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務?！痹摋l款使公益訴訟符合憲法。上訴權是憲法規(guī)定的基本權利，那些擁有公共利益的人當然有資格提起公益訴訟，權利的上述承認是程序法領域憲法原則的具體體現。

《民事訴訟法》第五十五條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織，可以向人民法院提起訴訟?！睂嶋H上，中國的公益訴訟主要體現在放寬壟斷經濟、不正當競爭、環(huán)境違法、侵犯消費者權益保護以及其他違反公共秩序和道德的公共違法行為。其他相關法規(guī)則散布在許多司法解釋和各種法律法規(guī)中，例如《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》和《消費者保護法》等。

2017年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議投票通過了民法修正案。法律闡明了原告的公益訴訟的主要條件。該修正案表明，中國已經通過立法形式正式建立了檢察官的公益訴訟制度，這對中國進一步建立公益訴訟制度非常重要。

一般而言，中國的公法通常是基本法和單一法的結合。但是，由于該制度的不完善，有關公益訴訟的有關規(guī)定僅在機構一級制定，過于通用的規(guī)定導致中國公益訴訟的可操作性不足。

（三）我國民事公益訴訟的司法現狀

在社會發(fā)展過程中，人們保護公共利益的需求是發(fā)展民事公益訴訟制度的原動力。隨著中國經濟實力的不斷提高，社會沖突的特點逐漸顯現為集體化、分組化。在司法實踐中，有許多民事公益訴訟和許多成功的權利保護訴訟案例。盡管如此，公益訴訟的司法實踐并不樂觀，比如許多案件沒有參加訴訟，或者由于各種原因，判決結果不充分等情況時有發(fā)生。以環(huán)境公益訴訟為例，許多環(huán)境糾紛案件僅在行政上處理，沒有進入司法程序。在司法實踐中，面臨起訴、長期拖延和解決困難的現實問題。

三、我國民事公益訴訟制度存在的問題

（一）立法機制問題

1.在大陸法系中，與民事公益訴訟有關的法律法規(guī)都規(guī)定在《民事訴訟法》中，以采用《民事訴訟法》的方式來規(guī)范民事公益訴訟。而在英美法系中，公益訴訟是分散在各種法律中的，其訴訟立法更具針對性。

2.就中國的民事公益訴訟立法而言，不完善的制度導致民事訴訟的相關規(guī)定僅在機構制度層面設計，這往往是一項傾向性原則的規(guī)定。正是因為這些過于籠統的規(guī)定，導致缺乏實際公益訴訟的實用性和可操作性。

（二）法律規(guī)定不明確

1.《民事訴訟法》界定了民事公益訴訟的主體，并指出，對于法律規(guī)定的機構和有關組織涉及污染環(huán)境、侵害消費者合法權益的行為，可以提起訴訟。本條款定義了公益訴訟的標的，但含義不明確，標的范圍相對狹窄。

2.根據現行的《民事訴訟法》，可以看出普通公民沒有資格成為合格的申請人，沒有對什么樣的社會團體和企業(yè)作出準確的規(guī)定。

（三）舉證責任體系不健全

1.除了舉證責任倒置等特殊情況外，在一般民事訴訟中，通常遵循“由誰辯護，由誰提供證據”的原則。但公益訴訟顯然是有鮮明特色的，從基于私人訴訟的公益訴訟的獨特性出發(fā)，采用這種模型是不合理的。

2.在民事公益訴訟案件中，訴訟主體雙方的優(yōu)勢之間通常存在很大差距。被告人通常擁有豐富的社會資源，以至于原告對其舉證責任承擔著巨大壓力。

四、我國民事公益訴訟制度的完善建議

（一）完善立法機制

1.總體而言，上述大陸法系和英美法系的立法體制各有利弊，二者都可以作為引導民事公益訴訟的方向和標準。筆者認為，民事公益訴訟的有關法律法規(guī)應納入民事公益訴訟法，并以單章形式進行解釋，這與中國現行法律現狀是一致的。

2.必須確保法律法規(guī)清晰，保證法律制定的合法性，并體現法律的中國特色。與此同時，我國政府也非常重視民事公益訴訟制度建設，必須從立法第一步就建立和健全適合我國社會實踐的法律制度體系。

（二）擴大訴訟主體資格

1.對于民事公益訴訟而言，擴大訴訟主體資格是必然的發(fā)展方向。筆者以為，需要適當擴大規(guī)模，以調動公眾對民事訴訟的熱情，進一步明確公益訴訟的主體，尤其是保護公民提起民事公益訴訟的權利。

2.以消費民事公益訴訟為例，鑒于中國的公益訴訟問題和現行國情，除檢察機關外，省級以上的消費者協會可以成為消費者公益訴訟的主體，賦予消費者權利是非常必要的。作為直接的合法利益相關者，消費者可能更渴望通過維護消費者的公共利益來判斷其合法權益是否在一定程度上受到侵犯，提起消費者公共利益訴訟，可以更有效地保護消費者的合法權益，暴露商品生產者和經營者的違法行為。

（三）舉證責任倒置

1.在處理民事公益訴訟案件時，可以根據案件的具體特點專門分配舉證責任。筆者認為，法律應為弱勢群體提供庇護所，對于經常處于弱勢地位的個人，應當給予傾斜保護，減輕他們的舉證責任，并通過傾斜保護完成向訴訟人合理分配舉證責任，使結果訴訟的事實更加公平公正，接近真相。

2.舉證責任負擔可以有效降低原告舉證的公益訴訟難度，為了保護公共利益，促進公共利益訴訟和保護公民的合法權益，在公益訴訟中實行舉證責任倒置原則是必要且迫切的。

五、結語

民事公益訴訟制度的建設是構建社會主義和諧社會的必然要求，這是實行法治的一種有效途徑，是國家長期穩(wěn)定的重要的司法保障。由于中國的國情問題，研究現有的訴訟實踐，合理借鑒國外訴訟的杰出理論成果，建立和規(guī)范具有中國特色的訴訟制度，逐步實現具有中國特色的標準化和程序化的民事公益訴訟制度。