裴宇星

遼寧傳媒學(xué)院，遼寧 沈陽 110136

一、民辦高校黨建工作存在的問題

經(jīng)過30多年的探索與實(shí)踐，民辦高校黨的建設(shè)已基本完成了基礎(chǔ)性工作，組織機(jī)構(gòu)相繼建立、組織生活步入正軌、各項(xiàng)制度日益完善。黨的十八大尤其是全國(guó)高校思想政治工作會(huì)議以來，民辦高校黨建工作不斷豐富內(nèi)容與形式、創(chuàng)新載體與平臺(tái)，黨組織政治核心作用更加凸顯，黨建工作對(duì)民辦教育事業(yè)的引領(lǐng)和保障作用日益顯著。民辦高校黨建工作正以嶄新的面貌步入了新時(shí)代。在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到民辦高校黨建工作中還存在一些問題。

（一）黨建工作沒有得到應(yīng)有的重視

目前國(guó)內(nèi)的民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于個(gè)人或社會(huì)力量的投資興辦和學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入，不像公辦院校是政府投入，因此舉辦人決策時(shí)首要考慮的因素就是辦學(xué)收益和投資回報(bào)率。學(xué)校管理層也會(huì)把工作重心更多放在招生宣傳、教學(xué)科研、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、學(xué)生就業(yè)等一些“實(shí)”的方面，相比之下，黨建工作就顯得比較“虛”，見效也比較慢。于是乎，黨建工作不被重視，“重業(yè)務(wù)、輕黨建”成了幾乎所有民辦高校的通病。許多民辦高校沒有黨建工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、黨組織開展活動(dòng)缺乏時(shí)間保障，組織生活流于形式，思想建設(shè)流于表面，致使黨建工作的實(shí)效性大打折扣。

（二）黨建工作隊(duì)伍力量薄弱

民辦高校的舉辦人出于成本核算的考慮，在教職員工的配備、部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面往往要求高度精簡(jiǎn)。不設(shè)專門的黨務(wù)工作部門，或?qū)Ⅻh務(wù)工作部門與行政部門合署辦公。專職黨務(wù)干部隊(duì)伍少之又少，大都采取專兼結(jié)合兼職為主的方式。民辦高校大多黨務(wù)工作者身兼雙職甚至一身數(shù)職，科班出身很少，理論水平不高、黨務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，繁重的行政工作和管理工作重壓之下，黨建工作只能是疲于應(yīng)付上級(jí)黨組織安排的需要硬性完成的任務(wù)，無從奢談工作的創(chuàng)新。另一方面，由于體制的原因使得民辦高校一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終圍繞辦學(xué)效益和業(yè)務(wù)工作，導(dǎo)致黨建工作和黨建工作隊(duì)伍處于邊緣化的處境，黨務(wù)工作者的職業(yè)發(fā)展受限，職業(yè)前景不明、上升通道狹窄，普遍缺乏職業(yè)榮譽(yù)感和工作的積極性，嚴(yán)重制約著民辦高校黨建工作的水平。

（三）黨組織參與決策的功能缺乏制度保障

在管理體制上民辦高校實(shí)行的是董事會(huì)（理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨組織發(fā)揮政治核心而非領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨組織主要在辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)方向及學(xué)校的穩(wěn)定和諧等宏觀層面發(fā)揮作用，而高校的人事、財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制體制、管理模式等事項(xiàng)的決策權(quán)，則掌握在舉辦人控制的董事會(huì)手里。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）提出了推進(jìn)民辦高校黨委班子和董（理）事會(huì)成員“雙向進(jìn)入、交叉任職”，即民辦學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過法定程序進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)，黨員校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)等行政機(jī)構(gòu)成員，可按照黨的有關(guān)規(guī)定進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子；建立黨政聯(lián)席會(huì)議制度等一系列創(chuàng)新舉措，但并沒有改變董事會(huì)決策領(lǐng)導(dǎo)、黨組織監(jiān)督保障的法律定位和權(quán)力架構(gòu)，在“資本權(quán)力”和“資本話語”的背景下，如何切實(shí)發(fā)揮黨組織的監(jiān)督制約和政治指引作用，缺乏明確的制度保障。

二、制約民辦高校黨建工作發(fā)展的體制性原因剖析

（一）資本逐利性與教育公益性的矛盾

教育是一項(xiàng)以人才培養(yǎng)為目標(biāo)的崇高的公益性事業(yè)。不論是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)還是文化的傳播和傳承，教育所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，從根本上來說不是為了謀求經(jīng)濟(jì)利益、獲取利潤(rùn)，而是為社會(huì)培養(yǎng)所需要的合格人才，提高國(guó)民的整體素質(zhì)，推動(dòng)科技創(chuàng)新文化進(jìn)步，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，服務(wù)社會(huì)公共事業(yè)，傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。教育關(guān)乎社會(huì)公共利益，事關(guān)社會(huì)的進(jìn)步、民族的未來乃至整個(gè)人類的福祉。因此，公益性是教育的根本屬性。無論政府投資辦學(xué)，還是個(gè)人或社會(huì)力量投資辦學(xué)，都要堅(jiān)持教育的公益屬性?！睹褶k教育促進(jìn)法（2018修訂）》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！?/p>

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家私立大學(xué)大多為捐資辦學(xué)不同，我國(guó)的民辦高校一般由個(gè)人或社會(huì)力量投資興辦。資本的逐利性不會(huì)因?yàn)槠溥M(jìn)入領(lǐng)域的不同而改變。社會(huì)資本一旦進(jìn)入教育領(lǐng)域，不可避免引發(fā)投資者對(duì)于高校財(cái)產(chǎn)權(quán)、投資回報(bào)和辦學(xué)收益的預(yù)期和訴求。資本的天性是貪婪的、趨利的，逐利性是資本的本質(zhì)屬性。出于資本運(yùn)作的規(guī)律，民辦高校舉辦者勢(shì)必追求低成本高收益，往往忽視教育規(guī)律，盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模、開設(shè)市場(chǎng)熱門專業(yè)。因此說資本逐利性和教育公益性的矛盾，是制約民辦教育健康發(fā)展的體制性矛盾。

（二）出資人控制與法人治理的矛盾

理論上來說，非營(yíng)利性民辦高校的出資人以捐贈(zèng)的方式出資到學(xué)校，成立具有獨(dú)立人格的民辦學(xué)校法人，對(duì)內(nèi)采取社會(huì)共同治理的管理模式，內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)由董事會(huì)（理事會(huì)）、校長(zhǎng)和大學(xué)評(píng)議會(huì)或教授會(huì)構(gòu)成。我國(guó)的民辦高校在形式上也能依照《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，體制上實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，然而實(shí)踐中，由于我國(guó)的民辦高校通常都是個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)力量投資辦學(xué)，這種因個(gè)人投資辦學(xué)而出任董事長(zhǎng)的民辦高校董事會(huì)，常常因?qū)W校創(chuàng)辦人天然的影響力和創(chuàng)辦人的特殊地位，而使董事會(huì)完全服從于個(gè)人意志，董事會(huì)集體決策形同虛設(shè)。因?yàn)槿鄙偕鐣?huì)力量的捐資、投入，董事會(huì)構(gòu)成缺乏多樣性和代表性，導(dǎo)致大多數(shù)民辦高校都是家族式管理，董事會(huì)中多數(shù)成員或骨干成員均為家族成員，董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)合而為一，形成了一種由投資者控制的單邊治理模式。在董事會(huì)中，資本勢(shì)力一家獨(dú)大，缺少內(nèi)部的監(jiān)督制衡機(jī)制，雖然建立起了形式上的法人治理的結(jié)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)上仍然實(shí)行的是自然人治理。

（三）出資人所有權(quán)與民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的矛盾

隨著近代公司制度的誕生，通過法人這個(gè)制度設(shè)計(jì)，使所有權(quán)與控制權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離。投資人投入公司的資本成為法人資產(chǎn)，公司對(duì)其擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司財(cái)產(chǎn)唯一主體屬于法人，公司作為獨(dú)立存在的法人，享有對(duì)其財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。而出資人所有權(quán)是以股票的形式存在的，出資人可以任意轉(zhuǎn)讓其擁有的股票，但卻不能直接處置公司的財(cái)產(chǎn)。

建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，能有效配置投資者、決策者和管理者的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。按照法律規(guī)定，民辦高校的舉辦人在投資設(shè)立民辦高校后，學(xué)校作為獨(dú)立的法人實(shí)體便享有了獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，投資人不再擁有學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在高校存續(xù)期間必須保證高校法人財(cái)產(chǎn)的完整性，無權(quán)處置學(xué)校的財(cái)產(chǎn)。而在實(shí)踐中，民辦高校舉辦人使用、支配學(xué)校的收入，或通過運(yùn)用各種會(huì)計(jì)方法和資本運(yùn)作技術(shù)，最大限度地提取回報(bào)的現(xiàn)象普遍存在，實(shí)質(zhì)是由于投資人所有權(quán)與法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)界限模糊，而導(dǎo)致的對(duì)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為。

（四）黨建工作政治性與投資人片面追求辦學(xué)效益的矛盾

中組部、教育部黨組早在2000年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)力量舉辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》中就提出：“社會(huì)力量舉辦學(xué)校的黨組織在教職工和學(xué)生中發(fā)揮政治核心作用?！彪S后在《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校黨的建設(shè)工作的若干意見》中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮民辦高校黨組織凝聚人心、推動(dòng)發(fā)展、促進(jìn)和諧的作用，為促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保證?！?/p>

雖然民辦高校的黨建工作與投資人的辦學(xué)效益，在學(xué)校發(fā)展的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)上是完全一致的，但是在學(xué)校發(fā)展建設(shè)的具體過程中，政治方向與經(jīng)濟(jì)利益往往是不一致的，社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育公益性原則，與辦學(xué)效益兩種價(jià)值取向常常會(huì)發(fā)生碰撞和沖突，這就造成民辦高校舉辦人的一種矛盾心態(tài)：一方面希望黨組織發(fā)揮保障作用；另一方面對(duì)黨組織的監(jiān)督作用又是抱有戒備甚至排斥的心理。

三、落實(shí)法人治理是解決民辦高校黨建工作問題的根本途徑

（一）明晰法人屬性，落實(shí)分類管理

在民辦高校分類管理制度框架下，應(yīng)當(dāng)明確營(yíng)利性民辦高校是營(yíng)利性組織，可采取營(yíng)利法人（在我國(guó)是企業(yè)法人）的法律形態(tài)；而非營(yíng)利性民辦高校則是非營(yíng)利組織，可登記為民辦事業(yè)法人或民辦非企業(yè)?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校?！币坏┻x擇設(shè)立非營(yíng)利性民辦學(xué)校，則舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）第五條指出：“對(duì)民辦學(xué)校（含其他民辦教育機(jī)構(gòu)）實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理。非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)?！?/p>

我國(guó)民辦高校的舉辦人一般選擇非營(yíng)利屬性法人，而非營(yíng)利法人通常要同時(shí)具備以下三個(gè)條件：一是不能以營(yíng)利為宗旨；二是不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；三是不享有該組織的所有權(quán)。但是在實(shí)踐中，多數(shù)民辦高校雖然選擇了非營(yíng)利法人的類型，卻可以通過采取各種會(huì)計(jì)策略和資本運(yùn)作手段，變相從民辦高校辦學(xué)收益中取得回報(bào)甚至轉(zhuǎn)移資金，因此需要政府有關(guān)部門出臺(tái)具體法律制度，對(duì)非營(yíng)利法人的財(cái)務(wù)制度、激勵(lì)機(jī)制和合理回報(bào)做具體的規(guī)范，將分類管理制度落到實(shí)處。

（二）明確舉辦人與民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系

《民辦教育促進(jìn)法》第36條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?第37條進(jìn)一步指出：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占?！币簿褪钦f民辦高校自成立的那一天起，便具有了自己獨(dú)立的法律上的“人格”，是一個(gè)不依賴于投資人的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可獨(dú)立地支配學(xué)校資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)，享有對(duì)高校資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，而舉辦人則不再能直接支配學(xué)校財(cái)產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)，不能從學(xué)校的經(jīng)營(yíng)中獲取財(cái)產(chǎn)凈收益的，也不能在學(xué)校解散清算后獲得剩余資產(chǎn)。這也就意味著民辦高校的舉辦人自投資辦學(xué)開始，基本失去了對(duì)他投入民辦高校財(cái)產(chǎn)的實(shí)質(zhì)所有權(quán)。舉辦人只能通過董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)間接參與高校管理運(yùn)營(yíng)。

當(dāng)前從政府層面需要進(jìn)一步完善制定與《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例相配套的法律法規(guī)，從法律層面保護(hù)民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵占。通過出臺(tái)操作性強(qiáng)實(shí)踐性強(qiáng)的法律法規(guī)，規(guī)范舉辦人的行為，避免舉辦人回收、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓學(xué)校財(cái)產(chǎn)或是借助財(cái)務(wù)方法和資本運(yùn)作技術(shù)，變相攫取回報(bào)的行為，破壞民辦高校法人財(cái)產(chǎn)的完整性。

（三）確保所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，避免“出資人控制”

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)脫胎于公司治理結(jié)構(gòu)，是指民辦高校作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，在舉辦者（投資人）、決策者（董事會(huì)）、管理者（校長(zhǎng)）和教職工等其他利益相關(guān)方之間，建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)利配置的機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成的一整套權(quán)責(zé)分明又相互制衡的運(yùn)行機(jī)制。本質(zhì)上是一種基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分離情況下的所有人與代理人之間關(guān)系的制度安排。[1]

民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，必須建立在舉辦者所有權(quán)、高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和辦學(xué)者辦學(xué)權(quán)相互分離的基礎(chǔ)上，構(gòu)建所有權(quán)、決策權(quán)、辦學(xué)權(quán)三者相互制衡與監(jiān)督約束，以權(quán)力制約權(quán)力的有效機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)，從制度上很好地解決了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離情況下的代理問題，打破了“家族化”治理模式，真正實(shí)現(xiàn)了從自然人治理向法人治理、由投資人單邊治理向社會(huì)共同治理模式的轉(zhuǎn)變。“分權(quán)制衡”是法人治理的重要原則和基本特征，而“校董合一”則是完全不符合法人治理結(jié)構(gòu)精神的。因此，為避免“出資人控制”確保所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，民辦高校的董事長(zhǎng)（理事長(zhǎng)）不應(yīng)當(dāng)同時(shí)兼任學(xué)校的校長(zhǎng)。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的監(jiān)督保障職能

由于民辦高校發(fā)展歷史較短，相關(guān)的法律制度、運(yùn)行機(jī)制尚在摸索完善之中，由此造成國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)學(xué)校都沒有建立常設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致投資人“一家獨(dú)大”，董事會(huì)決策權(quán)力被架空，法人治理結(jié)構(gòu)徒有形式，內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制失調(diào)。對(duì)于公司法人來講，一般由監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督職能。建立健全利益相關(guān)人參與的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，是實(shí)現(xiàn)民辦高校法人治理分權(quán)與制衡的有力保證。

為了更好地反映和代表各方面利益，增進(jìn)監(jiān)督實(shí)效，監(jiān)事會(huì)的人員除了學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人、工會(huì)或教職工代表以及學(xué)生代表外，還應(yīng)吸收教育行政部門的代表和家長(zhǎng)代表參加。監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)人可以由學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人兼任。[2]

為更好發(fā)揮其監(jiān)督職能，監(jiān)事會(huì)不應(yīng)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)而應(yīng)向省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)。從代表性來看，省級(jí)教育行政部門是專業(yè)的教育管理機(jī)構(gòu)，最適合作為民辦高校內(nèi)部“資方”以外的眾多利益相關(guān)方的代表。從權(quán)威性來看，教育行政主管部門還具有較高的行政權(quán)威，有權(quán)對(duì)民辦高校實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，這些特點(diǎn)使得省級(jí)教育行政部門最適合成為民辦高校監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)對(duì)象。民辦高校黨組織的負(fù)責(zé)人（政府派駐學(xué)校的督導(dǎo)專員）擔(dān)任監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)人，為黨組織“引導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校遵守法律法規(guī)，依法治教、規(guī)范管理”的監(jiān)督職能發(fā)揮，提供了組織的和制度化的保障。[3]進(jìn)而構(gòu)建一套以董事會(huì)為權(quán)力機(jī)構(gòu)、校長(zhǎng)為首的校務(wù)委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和以黨委（監(jiān)事會(huì)）三角結(jié)構(gòu)的權(quán)力制衡機(jī)制。