莊 嚴(yán)

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南 商丘 476000)

隨著人類活動對自然和社會改造的逐步加深及現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會系統(tǒng)中的潛在風(fēng)險不斷增多。當(dāng)今，風(fēng)險社會已然來臨，社會常態(tài)的時代語境下，如何有效應(yīng)對公共危機(jī)事件，不僅影響到我國經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展，并且已經(jīng)成為衡量政府治理水平的重要指標(biāo)。2018年，按照新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家成立了應(yīng)急管理部；2019年10月召開的黨的十九屆四中全會指出，要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”。無論是對現(xiàn)實訴求的回應(yīng)還是國家政策的傾斜，使得公共危機(jī)治理(或稱應(yīng)急管理)成為學(xué)術(shù)研究的重要領(lǐng)域。

一、公共危機(jī)治理：新常態(tài)下政府治理面臨的重要任務(wù)

(一)公共危機(jī)治理的內(nèi)涵

從學(xué)術(shù)研究的角度看，關(guān)于公共危機(jī)的定義，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一。比較有代表性的是危機(jī)研究專家烏里爾·羅森塔爾(Rosenthal)，他從社會系統(tǒng)整體性的角度出發(fā)，認(rèn)為公共危機(jī)“是指嚴(yán)重威脅社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)，需要在時間壓力和極高不確定性的情況下，快速作出關(guān)鍵決策的事件”[1]10。學(xué)者張成福認(rèn)為，公共危機(jī)是“這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅和損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對”[2]。

盡管學(xué)者從不同的角度對公共危機(jī)進(jìn)行的闡釋尚未達(dá)成統(tǒng)一，但公共危機(jī)具有突發(fā)性、不確定性、緊迫性、破壞性、無序性、影響嚴(yán)重等特點是學(xué)界的基本傾向。

何為“公共危機(jī)治理”？“治理”的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。從治理理論產(chǎn)生和發(fā)展的角度看，20世紀(jì)70年代以來，西方國家發(fā)生的經(jīng)濟(jì)、社會和管理危機(jī)，使得社會資源配置中的各主體在公共治理中的無效性而產(chǎn)生了失靈等問題，加之西方公民社會的發(fā)展，推動了西方公共管理和公共行政理論研究的范式變革，治理理論應(yīng)運而生。作為當(dāng)今世界最為流行的公共管理理論之一，治理理論是對新形勢下傳統(tǒng)管理模式危機(jī)的積極回應(yīng)。國內(nèi)學(xué)者俞可平基于治理理論的基礎(chǔ)上提出，公共危機(jī)治理是指，以政府為核心的多元主體，通過公共權(quán)力的合理分配和社會資源的整合配置，針對潛在的和已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)，相互協(xié)調(diào)、參與合作，采取一系列行動實現(xiàn)對危機(jī)的有效預(yù)防、預(yù)警、處置、消弭和評估，有效維護(hù)公共安全和社會秩序，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益[3]。

(二)公共危機(jī)治理的內(nèi)容

從公共危機(jī)治理的框架上，羅伯特·希斯(Robert Heath)提出了4R模式，即公共危機(jī)治理可以分為縮減(Reduction)、預(yù)備(Readiness)，反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)四個階段。有效的危機(jī)管理就是對上述四個階段所有方面的整合。米特羅夫和皮爾森提出了五階段模式，其中信息的收集、分析和傳播是公共危機(jī)治理中的重要任務(wù)。國內(nèi)一些學(xué)者認(rèn)為，公共危機(jī)治理的內(nèi)容更加寬泛，不僅包括危機(jī)監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防，還包括識別、處理、善后、評估等內(nèi)容。由此可見，對于公共危機(jī)治理的內(nèi)容，學(xué)界仍然未達(dá)成統(tǒng)一共識。

有效的公共危機(jī)治理需要正確理解公共危機(jī)治理的內(nèi)容，雖然學(xué)界尚未達(dá)成統(tǒng)一共識，但可以首先清晰這樣幾個問題：治理主體、治理客體以及治理方式。上文已經(jīng)提到新常態(tài)下，公共危機(jī)治理已經(jīng)成為政府一項重要職能，毫無疑問政府是公共危機(jī)治理的重要主體。在治理理論的語境下，治理主體是多元的。因此，公共危機(jī)治理主體不僅僅是政府，還包括社會組織等其他治理主體。治理客體方面，根據(jù)公共危機(jī)發(fā)展規(guī)律，并概括總結(jié)學(xué)者們的觀點，可以說治理客體包括公共危機(jī)事件全生命周期，即從危機(jī)萌芽至危機(jī)結(jié)束全過程的方方面面。因此，公共危機(jī)治理方式也貫穿于公共危機(jī)事件發(fā)生、發(fā)展的全過程。相應(yīng)的處理機(jī)制包括監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、處理、善后、評估等。在這之中，還需要運用協(xié)調(diào)機(jī)制、科學(xué)技術(shù)等一系列方法、措施有效治理。

(三)公共危機(jī)治理：新常態(tài)下政府治理面臨的重要任務(wù)

從全球的角度看，近年來公共危機(jī)出現(xiàn)頻度越來越高，跨區(qū)域、跨國界的復(fù)合型危機(jī)與日俱增，人類已進(jìn)入了危機(jī)事件常態(tài)發(fā)生的階段，風(fēng)險社會已然成為當(dāng)下社會生活環(huán)境的突出特征。經(jīng)歷了四十余年改革開放帶來的高速發(fā)展，我國目前正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的重要轉(zhuǎn)型期。在這一特殊時期中，社會結(jié)構(gòu)分層、利益多元化、非均衡發(fā)展，以及多年改革發(fā)展中長期積累的社會矛盾逐漸暴露，潛在風(fēng)險不斷增加，公共危機(jī)頻發(fā)。從國家應(yīng)急管理部發(fā)布的《2019年全國自然災(zāi)害基本情況》看，僅自然災(zāi)害所引發(fā)的公共危機(jī)，受影響人數(shù)就高達(dá)1.3億人次，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3270.9億元[4]。

從發(fā)展的角度看，公共危機(jī)給社會發(fā)展帶來的影響不容置疑。其不僅會引發(fā)社會性恐慌，造成人們生命和財產(chǎn)的損失，在危機(jī)發(fā)生后還要產(chǎn)生恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活的資金成本、時間成本，以及由此造成的經(jīng)濟(jì)增長放緩和發(fā)展計劃暫緩，乃至社會運作機(jī)制癱瘓。同時，由于有效的公共危機(jī)治理已經(jīng)成為衡量政府治理有效性的重要指標(biāo)，加之危機(jī)發(fā)生的突然性，要求危機(jī)治理主體有應(yīng)對時間緊迫性的能力。在這種情況下，可能會產(chǎn)生決策的非最優(yōu)、缺乏有效溝通，甚至決策失誤、民眾不信任及政治不穩(wěn)定等負(fù)面結(jié)果。此外，隨著時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步，公共危機(jī)出現(xiàn)頻度越來越高，而且單一性的危機(jī)越來越少，跨區(qū)域、跨國界的復(fù)合型危機(jī)與日俱增。同時，這些危機(jī)擴(kuò)散速度極快、波及范圍極廣，使得危機(jī)應(yīng)對的難度不斷增加。在新常態(tài)下，公共危機(jī)治理成為政府治理面臨的重要任務(wù)。

二、大數(shù)據(jù)為公共危機(jī)治理提供的機(jī)遇

進(jìn)入21世紀(jì)以來，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的新一輪工業(yè)革命的到來，導(dǎo)致工業(yè)、產(chǎn)業(yè)乃至社會發(fā)生重大變革。計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，帶來信息技術(shù)的高速發(fā)展并迅速普及。2011年6月，全球知名管理咨詢公司麥肯錫(McKinsey)發(fā)布了《大數(shù)據(jù)：下一個創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的前沿》研究報告，提出“大數(shù)據(jù)”(Big Data)一詞，認(rèn)為大數(shù)據(jù)是一種規(guī)模大到在獲取、存儲、管理、分析方面超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合，具有海量數(shù)據(jù)規(guī)模(Volume)、快速數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)(Velocity)、多樣數(shù)據(jù)類型(Variety)和極高的價值性(Value)四大特征，并提出“大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來”。“大數(shù)據(jù)”一詞風(fēng)靡全球，并迅速成為各國戰(zhàn)略競爭的重要領(lǐng)域。以云計算、物聯(lián)網(wǎng)為代表的大數(shù)據(jù)時代的到來，深刻影響并改變了各行業(yè)領(lǐng)域和社會生活方式，推動著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的轉(zhuǎn)型，倒逼政府革新傳統(tǒng)的管理理念和方式，推動政府全面深化改革。

大數(shù)據(jù)何以風(fēng)靡全球，成為各國戰(zhàn)略競爭的重要領(lǐng)域？主要源于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值。從政府服務(wù)領(lǐng)域看，各級政府機(jī)構(gòu)擁有構(gòu)成社會發(fā)展與運行的海量原始數(shù)據(jù)，如人口、環(huán)境、土地、道路交通、住房、氣象等公共數(shù)據(jù)，安全、海關(guān)、旅游等管理數(shù)據(jù)，教育、醫(yī)療、信用及金融等服務(wù)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)在具體的政府單一部門只能單純地作為數(shù)據(jù)，并不能夠產(chǎn)生巨大的社會價值和經(jīng)濟(jì)效益。而如果將這些數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)并綜合分析，將產(chǎn)生巨大的社會價值和經(jīng)濟(jì)效益。

由于公共危機(jī)具有突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大和影響嚴(yán)重等特點，其應(yīng)對和解決需要從社會整體和全局的角度設(shè)計和展開。大數(shù)據(jù)這一基于云計算的現(xiàn)代化產(chǎn)物，擁有龐大的數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，如何將其與公共危機(jī)治理相結(jié)合，以提升政府公共危機(jī)治理能力和危機(jī)應(yīng)對有效性，成為公共危機(jī)治理研究的新趨勢。

(一)大數(shù)據(jù)為公共危機(jī)治理提供治理資源

著名信息技術(shù)研究機(jī)構(gòu)Gartner認(rèn)為，大數(shù)據(jù)是指海量、高速增長和多樣化的信息資產(chǎn)，這種資產(chǎn)需要一種新的處理模式，以確保更強(qiáng)的決策力、洞察力和流程優(yōu)化力[5]。上文提到，在政府服務(wù)領(lǐng)域，各級政府機(jī)構(gòu)擁有構(gòu)成社會發(fā)展與運行的海量原始數(shù)據(jù)，如果能將這些數(shù)據(jù)信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)并綜合分析，將成為政府治理公共危機(jī)的重要治理資源，產(chǎn)生巨大的社會價值和經(jīng)濟(jì)效益。此外，公共危機(jī)治理的數(shù)據(jù)來源并不僅限于政府部門內(nèi)部，計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的今天，互聯(lián)網(wǎng)中的各類社交軟件平臺產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)信息都可以成為政府危機(jī)治理的數(shù)據(jù)信息源。運用云計算進(jìn)行智能分析，以政府為核心的治理主體可以獲取更多、更精確的數(shù)據(jù)信息，不僅能夠提高危機(jī)監(jiān)測和預(yù)控預(yù)防的準(zhǔn)確性，將其消除在萌芽之中，更能夠彌補決策過程中有限理性帶來的缺陷，優(yōu)化決策方案，完善處理過程，消減危機(jī)影響，提升治理效能。因此，作為一種治理資源，大數(shù)據(jù)為切實提升政府公共危機(jī)治理能力和政府現(xiàn)代化水平具有重要作用。

(二)大數(shù)據(jù)為公共危機(jī)治理提供治理手段

勞動創(chuàng)造價值。而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)本身就擁有價值，并能作為一種新工具創(chuàng)造價值?！昂芏嘈鹿ぞ叨寄茏粉櫲祟惖幕顒?，都能預(yù)見我們的下落：不是當(dāng)下的，而是未來的?！盵6]25大數(shù)據(jù)時代，通過對數(shù)據(jù)信息的獲取、分析、計算和處理，管理者可以通過目標(biāo)群體及個體留下的活動痕跡追蹤并分析，能夠發(fā)現(xiàn)許多被忽視的價值盲區(qū)。如全球知名管理咨詢公司麥肯錫(McKinsey)，從2015年起推出了中國數(shù)字消費者年度調(diào)查，在該研究中整合消費者體驗設(shè)計，并總結(jié)可能的商業(yè)機(jī)會，以及商業(yè)潛在發(fā)力點。在這份年度調(diào)查報告中，人們可以發(fā)現(xiàn)很多想象以外的消費行為現(xiàn)象。而從商業(yè)的角度看，麥肯錫(McKinsey)這份年度調(diào)查背后隱藏著巨大的商業(yè)價值。如果能夠?qū)⑼瑯訙?zhǔn)確度高、數(shù)字龐大、極具價值的信息數(shù)據(jù)引入公共危機(jī)治理，并對其進(jìn)行分析、計算和處理，為實施科學(xué)有效的危機(jī)治理提供堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，幫助治理主體實現(xiàn)從經(jīng)驗判斷、理論推演的主觀治理向運用大數(shù)據(jù)進(jìn)行云運算的客觀分析、理性研判的科學(xué)治理的轉(zhuǎn)變，從而提高決策的科學(xué)性和公平性，不僅為提升政府公共危機(jī)治理能力提供有效手段，更為政府實現(xiàn)科學(xué)決策與有效執(zhí)行，提升政府治理能力和服務(wù)能力，以及推進(jìn)政府和政治現(xiàn)代化等方面提供重要支持。

(三)大數(shù)據(jù)為公共危機(jī)治理提供治理理念

大數(shù)據(jù)不僅僅是一種資源、一種技術(shù)，更是一種思維方式。在傳統(tǒng)思維的慣性驅(qū)使下，管理者和研究者在面對一些現(xiàn)象時，習(xí)慣追尋現(xiàn)象中存在的因果關(guān)系，以探索解決之道。而大數(shù)據(jù)時代，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息間的相關(guān)關(guān)系，比探尋數(shù)據(jù)信息間的因果關(guān)系更具現(xiàn)實意義。有學(xué)者指出，大數(shù)據(jù)技術(shù)具有從各類型的海量信息中快速獲得有價值信息的能力，這意味著人類思維和決策的方式與方法進(jìn)入了一個更高級的階段[7]8。大數(shù)據(jù)可以幫助我們從數(shù)據(jù)信息中獲得知識，進(jìn)而獲得智慧。作為一種理念，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和發(fā)展為公共危機(jī)治理注入了新思維，深刻沖擊并改變政府公共危機(jī)治理方式。通過對海量數(shù)據(jù)信息資源的挖掘、分析和應(yīng)用，有利于推動以政府為核心的治理主體從傳統(tǒng)經(jīng)驗分析，走向理性研判的科學(xué)治理，有利于通過信息數(shù)據(jù)的交流共享，加強(qiáng)基層治理，促使更多的社會組織等治理主體參與公共危機(jī)治理，推進(jìn)公共危機(jī)治理的協(xié)同化發(fā)展。同時也對公共危機(jī)治理的回應(yīng)性、多樣性、協(xié)同性、科學(xué)性、精準(zhǔn)性和服務(wù)性提出了更高的要求。

三、大數(shù)據(jù)時代我國公共危機(jī)治理面臨的挑戰(zhàn)

信息技術(shù)的高速發(fā)展和大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)為公共危機(jī)的應(yīng)對和處理帶來了機(jī)遇，同時也在轉(zhuǎn)變政府決策模式，提升防范風(fēng)險能力和有效處理危機(jī)能力等方面提出了更高的要求。因此，我國公共危機(jī)治理還面臨著如下挑戰(zhàn)。

(一)數(shù)據(jù)思維——對公共危機(jī)治理思維的挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國的公共危機(jī)治理決策依賴政府機(jī)構(gòu)，而長期以來，我國政府決策主要依靠公職人員的直覺和經(jīng)驗，導(dǎo)致公共危機(jī)治理重處理、輕預(yù)防，習(xí)慣性探尋因果關(guān)系而非相關(guān)關(guān)系，缺乏搜集數(shù)據(jù)信息并應(yīng)用其進(jìn)行決策的思維意識。隨著治理理論興起，倡導(dǎo)去權(quán)威化、去中心化，加之現(xiàn)代社會事務(wù)的不斷增多和社會風(fēng)險的不斷增加，近年來越來越多的公共危機(jī)已經(jīng)呈跨學(xué)科、跨領(lǐng)域特征，在治理過程中，要求治理主體要有整體性治理思維。大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)的管理理念受到嚴(yán)重沖擊，如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重應(yīng)對、輕預(yù)防以及經(jīng)驗分析的管理理念，用數(shù)據(jù)思維從整體性角度考慮，以大數(shù)據(jù)為治理資源和治理手段，協(xié)調(diào)和整合不同治理層級、部門、責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)是新時期我國公共危機(jī)治理面臨的一大挑戰(zhàn)。

(二)數(shù)據(jù)收集——對公共危機(jī)監(jiān)測模式的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對海量數(shù)據(jù)的收集和分析，能夠系統(tǒng)、全面地監(jiān)測、分析各種公共危機(jī)。在管理模式上，受傳統(tǒng)科層制分工原則的影響，我國施行的是由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不同災(zāi)種分門別類對應(yīng)管理的專業(yè)災(zāi)害部門管理模式。這種專業(yè)化分工的優(yōu)勢是有利于提高危機(jī)治理專業(yè)化程度，并在一定程度上提高了政府的危機(jī)應(yīng)對效率。劣勢則是各級政府中不同部門和機(jī)構(gòu)各自擁有大量數(shù)據(jù)，但由于不同部門和系統(tǒng)之間缺乏協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)無法有效共享，極容易形成信息壁壘，導(dǎo)致在公共危機(jī)的應(yīng)對處理過程中獲得的數(shù)據(jù)碎片化，進(jìn)而影響決策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性；另一方面是不同部門和機(jī)構(gòu)獨立管理，在信息收集和分析的手段和方法上并不一致，可能造成數(shù)據(jù)信息的重復(fù)采集，信息的獲取和信息系統(tǒng)的管理維護(hù)成本較高。因此，如何有效地收集分布在不同層級、不同部門和不同機(jī)構(gòu)的動態(tài)數(shù)據(jù)，以提高數(shù)據(jù)分析和處理效率，實現(xiàn)對公共危機(jī)的監(jiān)測和公共危機(jī)應(yīng)對、處理的決策科學(xué)性，成為大數(shù)據(jù)時代我國公共危機(jī)治理中面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

(三)數(shù)據(jù)傳遞——對公共危機(jī)決策支持的挑戰(zhàn)

從政府管理層面看，大數(shù)據(jù)的重要應(yīng)用價值在于可以作為治理手段提升風(fēng)險防范能力和危機(jī)處理的有效性。精準(zhǔn)、高效、快速傳遞的數(shù)據(jù)集成是公共危機(jī)處理、響應(yīng)階段中的核心環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)、高效、傳遞迅速的數(shù)據(jù)集成可以促進(jìn)數(shù)據(jù)信息實時監(jiān)測和動態(tài)分析，提高公共危機(jī)的處理和響應(yīng)效率。近年來，從我國一系列的公共危機(jī)看，多數(shù)公共危機(jī)是因基層政府處理和響應(yīng)的不及時，造成影響的逐級擴(kuò)大。對于基層政府而言，首先考慮的是如何完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。因此，基層政府更多的考慮是如何維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。出于地方利益的考慮，在信息的傳遞過程中，一些相關(guān)部門機(jī)構(gòu)不愿意進(jìn)行數(shù)據(jù)共享和信息交流，或是存在瞞報、漏報、不報、虛報等失信行為，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性失真，無法通過收集到的數(shù)據(jù)信息了解和分析真實情況，造成應(yīng)對危機(jī)決策的信息不對稱和高風(fēng)險性，進(jìn)而影響決策的科學(xué)性。從整體性角度看，還會導(dǎo)致人民群眾生命安全保障問題，公共財產(chǎn)損失問題，社會資源大量浪費問題，甚至嚴(yán)重影響政府權(quán)威。如何將分布散落的海量數(shù)據(jù)精準(zhǔn)、高效集成，提高動態(tài)的、快速傳遞的數(shù)據(jù)信息時效性，杜絕瞞報、漏報、不報、虛報等失信行為，以保證數(shù)據(jù)信息的真實性和準(zhǔn)確性，以支撐危機(jī)決策中樞系統(tǒng)的科學(xué)決策，成為大數(shù)據(jù)時代我國公共危機(jī)治理中面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

(四)數(shù)據(jù)分析——對公共危機(jī)處理能力的挑戰(zhàn)

潛在危機(jī)不斷增多的社會轉(zhuǎn)型期，對公共危機(jī)的主動防范和側(cè)重事前管理的預(yù)警預(yù)防提出了更高要求。進(jìn)而也對探尋分析海量信息數(shù)據(jù)中的關(guān)聯(lián)性，并應(yīng)用到預(yù)防潛在危機(jī)的發(fā)生，科學(xué)地制定應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對措施提出了更高要求。但我國大數(shù)據(jù)領(lǐng)域和公共危機(jī)治理領(lǐng)域，還存在著管理機(jī)構(gòu)不健全、缺乏專業(yè)的人才隊伍和必要的技術(shù)支持等問題。另一方面，如何促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)和公共危機(jī)治理兩大領(lǐng)域的融合發(fā)展，仍存在著技術(shù)難關(guān)。這些都成為大數(shù)據(jù)時代我國公共危機(jī)治理中面臨的挑戰(zhàn)和亟待解決的難題。

(五)數(shù)據(jù)表達(dá)——對公共危機(jī)回應(yīng)能力的挑戰(zhàn)

在政治民主化背景下，公民參與是善治的重要衡量指標(biāo)?；ヂ?lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，為公民參與提供了技術(shù)手段和參與途徑。大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺不僅在公共危機(jī)治理過程中扮演著重要角色，也成為政府進(jìn)行信息傳播和公共危機(jī)回應(yīng)等問題的重要工具。此外，它們還和民眾及社會組織等其他治理主體共同構(gòu)成數(shù)據(jù)信息的重要來源。然而，我國一些地方政府仍然未能適應(yīng)信息化時代的發(fā)展，在公共危機(jī)爆發(fā)時，不重視主流媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺的影響力，不能及時并準(zhǔn)確地發(fā)布信息、引導(dǎo)輿論、消除公眾恐慌和不安。導(dǎo)致公共危機(jī)回應(yīng)能力不足，未能做到及時回應(yīng)民眾和媒體的關(guān)切。由于民眾和媒體在意見表達(dá)中，包含大量關(guān)于風(fēng)險防范和危機(jī)決策所需要的信息，因此，如何處理大數(shù)據(jù)時代民眾意見的“大數(shù)據(jù)”表達(dá)，這是大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)時代公共危機(jī)決策所面臨的巨大挑戰(zhàn)和難題[8]。

四、大數(shù)據(jù)時代我國公共危機(jī)治理的進(jìn)路

(一)樹立數(shù)據(jù)思維意識，構(gòu)建多元協(xié)同治理體系

維克托·舍恩伯格和肯尼斯·庫克耶在其著作《大數(shù)據(jù)時代: 生活、工作與思維的大變革》中曾指出，“大數(shù)據(jù)正在改變我們的生活以及理解世界的方式”[9]1。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)倒逼政府主動革新思維方式，以指導(dǎo)公共危機(jī)治理行動，不斷提升公共危機(jī)治理水平。樹立堅持防治結(jié)合、以預(yù)為主、以防為先，以人為本、科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的治理思維。樹立注重收集多源數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)，以大數(shù)據(jù)為治理資源和治理手段，協(xié)調(diào)和整合不同治理層級、機(jī)構(gòu)部門、責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)。樹立重視合作共贏、多元參與、協(xié)同治理的價值取向，重新思考和定位不同治理主體之間的關(guān)系，構(gòu)建多主體協(xié)商合作的跨部門協(xié)同治理體系。

(二)完善公共危機(jī)治理體制，推動治理數(shù)據(jù)互通互享

將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到公共危機(jī)治理中，需要改變過去以權(quán)力為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理體制，逐漸建立起以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理體制[10]。這需要從頂層設(shè)計的角度出發(fā)，由國家層級的應(yīng)急管理部門牽頭，制定完善的大數(shù)據(jù)應(yīng)用準(zhǔn)則，完善公共危機(jī)治理中的信息共享與協(xié)同治理制度，明確政府部門數(shù)據(jù)信息共享的范圍和信息公開的內(nèi)容，打破傳統(tǒng)部門權(quán)力職能設(shè)定、信息分散碎片化狀態(tài)，消除政府部門在信息共享時出于安全或利益因素存在的顧慮。推動公共危機(jī)治理信息渠道的多元化建設(shè)，拓寬社會組織以及公眾參與公共危機(jī)治理的渠道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通互享，提高公共危機(jī)治理的水平和能力。

(三)培養(yǎng)復(fù)合型人才，完善公共危機(jī)治理數(shù)據(jù)體系

一是構(gòu)建符合公共危機(jī)治理要求的大數(shù)據(jù)技術(shù)體系，實現(xiàn)覆蓋公共危機(jī)治理全生命周期的數(shù)據(jù)收集、分析、處理、共享，并提供數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)；二是根據(jù)公共危機(jī)治理的業(yè)務(wù)需要建立危機(jī)治理共享資源數(shù)據(jù)庫，并向全社會開放，吸引更多地社會力量、治理主體參與公共危機(jī)治理，形成合作治理、協(xié)調(diào)治理，提高公共危機(jī)治理的效率和效用；三是通過引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員或是對現(xiàn)有工作人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，優(yōu)化人才隊伍，培養(yǎng)既通曉公共危機(jī)治理理論和技術(shù)，又熟悉大數(shù)據(jù)應(yīng)用的復(fù)合型人才，強(qiáng)化專業(yè)人員的大數(shù)據(jù)思維意識和專業(yè)技術(shù)能力。

(四)及時公開數(shù)據(jù)信息，提升公共危機(jī)治理回應(yīng)能力

重視主流媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺的影響力，發(fā)揮電子政府的效能，在公共危機(jī)的應(yīng)對中和處理大的重要節(jié)點時，及時有效地公開數(shù)據(jù)信息。一方面，不僅可以引導(dǎo)輿論、消除恐慌，穩(wěn)定民眾情緒，加強(qiáng)社會監(jiān)督，規(guī)范政府權(quán)力運行，增強(qiáng)政府公信力，還可以通過民眾和媒體的意見表達(dá)，收集風(fēng)險防范和危機(jī)決策所需要的信息；另一方面，通過數(shù)據(jù)信息公開，運用政治動員等方式調(diào)動社會各界力量參與公共危機(jī)治理，構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的緊密合作伙伴型協(xié)作關(guān)系，通過資源整合，推動公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)多元化、扁平化發(fā)展，提升公共危機(jī)治理多元協(xié)同治理合力。