王旭偉，高邇?nèi)?/p>

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034）

智庫(kù)在促進(jìn)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)：“要從推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度，把中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)切實(shí)抓好?！盵1]這表明黨和國(guó)家高度重視智庫(kù)建設(shè)，將構(gòu)建中國(guó)特色新型智庫(kù)上升為重要的國(guó)家戰(zhàn)略，智庫(kù)發(fā)展正面臨著良好機(jī)遇和廣闊空間。過(guò)去幾年間，中國(guó)特色新型智庫(kù)呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，其規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量等都有了較大發(fā)展，但由于受發(fā)展階段等因素的影響，目前智庫(kù)建設(shè)仍面臨很多亟待解決的法律問(wèn)題，突出表現(xiàn)在智庫(kù)參與決策的制度性障礙還沒(méi)有得到根本解決、智庫(kù)的法律地位尚缺乏明確的界定等?？v觀世界各國(guó)智庫(kù)發(fā)展歷史，共性的成功經(jīng)驗(yàn)在于通過(guò)法治手段建立了與現(xiàn)代智庫(kù)特征相適應(yīng)的法治體系，使現(xiàn)代智庫(kù)成為國(guó)家治理體系的重要組成部分，擁有傳統(tǒng)智庫(kù)不能比擬的公信力、影響力和社會(huì)需求。

一、公眾參與權(quán)是建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的法律依據(jù)

推動(dòng)中國(guó)特色新型智庫(kù)的建設(shè)必須給予其管理和發(fā)展以充足的法律依據(jù)和制度支撐。在社會(huì)治理的語(yǔ)境下，“全能政府”的形象已經(jīng)被解構(gòu)，社會(huì)治理的真諦就是利益相關(guān)的各方通過(guò)多元的互動(dòng)和協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)共治、善治和良治的過(guò)程①治理理論興起于20世紀(jì)90年代，其中最負(fù)盛名的就是以?shī)W斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派所提出的多中心治理理論，其核心觀點(diǎn)就是并非只有政府一個(gè)主體參與社會(huì)公共事務(wù)，非政府組織、私人機(jī)構(gòu)及公民等也都是社會(huì)公共事務(wù)的參與者、決策者，他們與政府之間可以多種形式共同行使主體權(quán)力。這一理論的提出，豐富了政府進(jìn)行改革的視角，推動(dòng)了公共管理理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。。公眾參與權(quán)是公眾及其代表根據(jù)國(guó)家法律賦予的權(quán)利和義務(wù)來(lái)參與管理國(guó)家的一項(xiàng)基本原則，也可稱為公共事務(wù)參與權(quán)。我國(guó)憲法總則第二條規(guī)定，人民享有管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。公眾參與既是立法民主性的直接體現(xiàn)，也是立法科學(xué)性的重要保證。

民主決策需要集思廣益與集中民智。通常情況下，公眾更多是通過(guò)參加各種社會(huì)組織來(lái)參與公共決策。智庫(kù)作為政治民主化進(jìn)程中重要的形式，是人民參與管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的一種重要社會(huì)組織，是實(shí)現(xiàn)政府與公眾等社會(huì)治理主體之間良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合的平臺(tái)，是民主決策的有效落實(shí)。

智庫(kù)作為社會(huì)中思想的創(chuàng)造主體和國(guó)家決策的咨詢主體，在公眾與決策者之間架起溝通橋梁，能夠通過(guò)各種途徑和形式傾聽(tīng)民意民聲，以人民群眾最關(guān)心的突出問(wèn)題和破解影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題為切入點(diǎn)，開(kāi)展戰(zhàn)略性問(wèn)題和前沿性問(wèn)題研究，更好地將公眾思路建議傳遞給黨和政府。公眾與政府通過(guò)智庫(kù)搭建的平臺(tái)進(jìn)行溝通，其對(duì)重大公共決策結(jié)果所產(chǎn)生的積極作用至少包含了以下兩項(xiàng)效果：一是使決策結(jié)果貼近和反映民意。在制定重大公共決策的過(guò)程中，智庫(kù)把從公眾處獲取的其對(duì)政策的利益訴求和相關(guān)建議反饋至決策中，從而提高決策出臺(tái)后的公眾支持度和認(rèn)可度，避免決策在實(shí)施過(guò)程中可能遭遇到的反對(duì)與抗議。二是提升決策的公正性、正當(dāng)性和科學(xué)性，防止“隨意決策”“經(jīng)驗(yàn)決策”和“個(gè)人決策”，糾正決策結(jié)果中可能出現(xiàn)的行政專斷?？梢?jiàn)，智庫(kù)有助于公眾在當(dāng)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效的參與與表達(dá)，對(duì)推動(dòng)當(dāng)代民主政治建設(shè)具有重要意義。

二、全面推進(jìn)依法治國(guó)是建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的法治使命

依法治國(guó)就是依照憲法和法律來(lái)治理國(guó)家。智庫(kù)推進(jìn)全面依法治國(guó)主要體現(xiàn)在智庫(kù)保障政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策三個(gè)維度。

在科學(xué)決策維度上，智庫(kù)可以保障決策的科學(xué)性。大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨之后，決策者面臨著數(shù)據(jù)信息規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜及變化速度快等新困難。如果要求決策者在決策過(guò)程中完全掌握并處理各行各業(yè)系統(tǒng)化、專業(yè)化的信息，并對(duì)影響決策的諸多因素加以考量，是一項(xiàng)難度極大的任務(wù)。然而，現(xiàn)代政府的決策價(jià)值體現(xiàn)在其提供公共服務(wù)的能力上。信息是作決策的依據(jù)，科學(xué)的公共政策和決議必須以豐富而翔實(shí)的數(shù)據(jù)信息作為支撐。這種信息傳導(dǎo)的快速性、分散性與決策能力的滯后性、不完全性很容易形成非對(duì)稱矛盾。因此，決策者需要自身之外的智力支持以降低決策失誤、提高決策效率就成為一種必然，而智庫(kù)的核心活動(dòng)就是為決策者提供智力支持，以科學(xué)咨詢支撐政府的科學(xué)決策。在決策的制定階段，智庫(kù)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)源的收集與挖掘，從系統(tǒng)整體的角度分析和預(yù)測(cè)決策目標(biāo)，將具有前瞻性的研究成果轉(zhuǎn)化為政府決策；在決策的執(zhí)行和評(píng)估階段，智庫(kù)能夠有效地跟蹤收集反饋信息，監(jiān)控決策方案的實(shí)施情況，并對(duì)決策進(jìn)行必要的調(diào)整和修改，以檢驗(yàn)決策的適用性和有效性，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)性、正確性和有效性的目的。

在民主決策維度上，智庫(kù)可以保障決策的民主性，夯實(shí)科學(xué)決策的群眾基礎(chǔ)。民主是人民在對(duì)事關(guān)自己切身利益的事務(wù)進(jìn)行決策時(shí)享有盡可能大的自主權(quán)利。民主決策一方面是指采納群眾的意見(jiàn)，另一方面則是指按照民主的程序進(jìn)行決策[2]。民意通過(guò)多元開(kāi)放的途徑輸入政治決策系統(tǒng)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為回應(yīng)民意并行之有效的政策，是政治發(fā)展的最終落腳點(diǎn)。智庫(kù)作為政治民主化進(jìn)程中重要的形式，是人民參與管理國(guó)家的重要渠道，有助于決策的制定、執(zhí)行和檢驗(yàn)都能夠依靠群眾的力量創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。另外，由于行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力容易被濫用，智庫(kù)可以通過(guò)參與行政機(jī)關(guān)決策、對(duì)其進(jìn)行社會(huì)滿意度調(diào)查、發(fā)表相關(guān)意見(jiàn)、舉辦相關(guān)聽(tīng)證會(huì)等方式進(jìn)行監(jiān)督和制約，有效地發(fā)揮遏制公權(quán)力的濫用，從而能夠真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”這一民主政治的基本原則。

在依法決策維度上，智庫(kù)可以保障決策的合法性。全面建成小康社會(huì)面臨很多重大決策，要真正實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化就必須使決策機(jī)制具有法治保障。第一，公平正義是社會(huì)主義法治的基本價(jià)值取向和重要追求，公共決策必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行①正義被認(rèn)為是人類(lèi)精神的某種態(tài)度、一種公平的意愿及一種承認(rèn)他人的要求和考慮的意愿。正義的雇主愿意考慮其雇員的合理要求；正義的法官會(huì)決意在一起訴訟案中避免對(duì)一方當(dāng)事人產(chǎn)生偏袒和偏見(jiàn)；正義的立法者愿意關(guān)注他根據(jù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)代表所有個(gè)人和群體的利益。。習(xí)近平指出，“公平正義是我們黨追求的一個(gè)非常崇高的價(jià)值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義?！盵3]在維護(hù)公平正義方面，智庫(kù)作為一種相對(duì)獨(dú)立的、穩(wěn)定的、非營(yíng)利的公共政策研究機(jī)構(gòu)，運(yùn)用科學(xué)的研究方法對(duì)公共政策問(wèn)題進(jìn)行挖掘和探究，能夠保證決策照顧到絕大多數(shù)公眾的利益，使決策符合民意，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。第二，制定重大決策必須具有合法性、合規(guī)性的審查程序?！秶?guó)務(wù)院工作規(guī)則》指出，國(guó)務(wù)院及各部門(mén)要完善行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，對(duì)因?yàn)E用決策權(quán)或失職瀆職等導(dǎo)致重大決策出錯(cuò)的，必須依法追責(zé)、依法倒查。第三，重大決策實(shí)施應(yīng)當(dāng)有合理的評(píng)估，對(duì)不符合法律要求的決策應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改，所以必須要依法建立合理的評(píng)估制度。智庫(kù)作為擁有專業(yè)知識(shí)沉淀的獨(dú)立于政府之外的第三方組織，可以更為客觀地對(duì)政府政策進(jìn)行評(píng)估，還可以結(jié)合社會(huì)各界對(duì)新實(shí)施政策的反饋進(jìn)行修正，促進(jìn)決策的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

三、以法治思維推進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的發(fā)展

智庫(kù)的發(fā)展離不開(kāi)法治進(jìn)程不斷深入這一背景，法治理念與法治手段的運(yùn)用應(yīng)集中體現(xiàn)在創(chuàng)新和優(yōu)化智庫(kù)外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)層面①“治理”和“管理”概念是必須區(qū)分開(kāi)的。體制機(jī)制上的問(wèn)題，如戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)章制度等屬于治理范疇。如湖北省明確的11家省級(jí)新型智庫(kù)，就是湖北實(shí)施智庫(kù)治理的一種體制，智庫(kù)治理主體是湖北省委宣傳部理論處?！爸卫怼崩碚撛从谖鞣綄W(xué)界，本意是強(qiáng)調(diào)各方利益主體的自主自治而不是政府的權(quán)威，政府的責(zé)任和能力主要體現(xiàn)在對(duì)各種自主自治行為加以有效的引導(dǎo)和監(jiān)管。國(guó)內(nèi)社會(huì)治理相關(guān)研究的分析框架大致有兩種：一種理解是西方“治理”理論在社會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)多元主體通過(guò)一種自主的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)治理；另一種理解是黨委政府在社會(huì)領(lǐng)域的“治國(guó)理政”行為，是在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)前提下，實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)力和公共服務(wù)向社會(huì)和基層的有效延伸。智庫(kù)治理在實(shí)踐中其實(shí)是二者以外部治理和內(nèi)部治理兩個(gè)層面的方式耦合在一起。。外部治理解決的是機(jī)制的暢通銜接，即如何通過(guò)優(yōu)化智庫(kù)發(fā)展的外部環(huán)境以促進(jìn)智庫(kù)體系嵌入政策網(wǎng)絡(luò)；內(nèi)部治理解決的則是智庫(kù)的自我發(fā)展，即如何通過(guò)自我管理以激發(fā)智庫(kù)體系的最大效能。

（一）推動(dòng)智庫(kù)設(shè)立制度法治化

1.明確政府主導(dǎo)型智庫(kù)的法人地位

就中國(guó)目前的狀況來(lái)看，政府主導(dǎo)型智庫(kù)還是中國(guó)智庫(kù)力量的主力，它們是中國(guó)最主要的決策支持機(jī)構(gòu)，也是當(dāng)前中國(guó)智庫(kù)最普遍的存在形式[4]。這種政府主導(dǎo)型智庫(kù)與政府有著密切關(guān)聯(lián)，一方面從屬于行政部門(mén)的距離優(yōu)勢(shì)使其能便捷地將社會(huì)公眾信息和政策研究成果傳導(dǎo)給公共決策層，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化、社會(huì)公正利益的合理合法化[5]；另一方面，這種治理機(jī)制已經(jīng)嚴(yán)重滯后于智庫(kù)發(fā)展的需要。由于智庫(kù)在政治屬性、財(cái)政上有著很強(qiáng)的政治依賴感，一定程度上會(huì)影響智庫(kù)的獨(dú)立性，使其不能在智庫(kù)應(yīng)有層面上發(fā)揮出思想和知識(shí)生產(chǎn)的作用，降低了智庫(kù)的影響力和對(duì)外活躍度。

為了避免政府主導(dǎo)型智庫(kù)淪為政府資源俘獲的對(duì)象，應(yīng)設(shè)計(jì)政府和智庫(kù)之間相對(duì)對(duì)等的約束條件，在堅(jiān)持智庫(kù)建設(shè)正確的政治方向基礎(chǔ)上，充分保障智庫(kù)本身的獨(dú)立性，使智庫(kù)擁有獨(dú)立進(jìn)行研究和獨(dú)立建言獻(xiàn)策的環(huán)境，并具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。一是建議有關(guān)部門(mén)根據(jù)《民法總則》第三章有關(guān)“法人”或第四章有關(guān)“非法人組織”的最新規(guī)定，改革管理架構(gòu)，盡快改造傳統(tǒng)的“自上而下”的科層制為體制更加靈活的“網(wǎng)格化”的民主制、競(jìng)爭(zhēng)制，賦予政府主導(dǎo)型智庫(kù)以法人身份，在組織上保證其能夠不受行政干擾而獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，夯實(shí)我國(guó)智庫(kù)健康發(fā)展的法律基礎(chǔ)。二是國(guó)家機(jī)關(guān)作為智庫(kù)服務(wù)的受益者，應(yīng)當(dāng)尊重智庫(kù)所具有的獨(dú)立地位和自治權(quán)，著眼于智庫(kù)建設(shè)本身，約束不合理干預(yù)，保障智庫(kù)的研究獨(dú)立性，使智庫(kù)能在一個(gè)相對(duì)輕松和獨(dú)立的環(huán)境下發(fā)揮作用。三是智庫(kù)本身也應(yīng)培養(yǎng)獨(dú)立意識(shí)，保持獨(dú)立的價(jià)值判斷和學(xué)術(shù)追求，增強(qiáng)研究人員的獨(dú)立性和自主性，在專業(yè)的基礎(chǔ)上開(kāi)展科學(xué)、合法的研究并得出結(jié)論。

2.改進(jìn)社會(huì)智庫(kù)的法律主體資格獲取模式

社會(huì)智庫(kù)是中國(guó)特色新型智庫(kù)的重要組成部分，但從總體上看我國(guó)社會(huì)智庫(kù)還處于起步和探索階段。在智庫(kù)體系發(fā)育較為健全的社會(huì)，社會(huì)智庫(kù)的作用恰恰在于突破信息在行政體系內(nèi)部自我循環(huán)的弊端，將更大范圍的精英的見(jiàn)識(shí)和普通民眾的意見(jiàn)導(dǎo)入各項(xiàng)決策過(guò)程之中[6]。當(dāng)前，盡管我國(guó)智庫(kù)已呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的趨勢(shì)，并具有互補(bǔ)的潛在優(yōu)勢(shì)，但政府與體制外智庫(kù)的聯(lián)系并不緊密，大部分社會(huì)智庫(kù)不了解政府具體的政策需求。

從現(xiàn)行法律制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)對(duì)社會(huì)智庫(kù)實(shí)行民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，社會(huì)智庫(kù)往往難以尋找到掛靠部門(mén)對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因而無(wú)法在民政部門(mén)進(jìn)行注冊(cè)取得獨(dú)立法人資格，這種情形被俞可平描述為“宏觀鼓勵(lì)與微觀約束并存”。這樣的登記注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致社會(huì)智庫(kù)的主體管理體制滯后，社會(huì)智庫(kù)難以參與決策，對(duì)政策的影響力十分有限。為激發(fā)社會(huì)智庫(kù)的活力和效能，應(yīng)抓住國(guó)家政策頂層設(shè)計(jì)的契機(jī)及簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深推進(jìn)的部署，適時(shí)修改有關(guān)規(guī)定，并以法律的形式加以固化和規(guī)范。一是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)改進(jìn)社會(huì)智庫(kù)登記注冊(cè)的管理模式，對(duì)符合社會(huì)需要具備一定研究實(shí)力、資金來(lái)源可靠穩(wěn)定的社會(huì)研究機(jī)構(gòu)，采取“輕準(zhǔn)入審批、重事后監(jiān)管”的備案式或登記式的主體資格獲取模式[7]。對(duì)于此，可以借鑒國(guó)外智庫(kù)管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立智庫(kù)目錄或者認(rèn)證體系，為政府尋求智力支持提供參考信息。二是加快推動(dòng)有關(guān)基本法律法規(guī)的起草與制定工作，尤其要完善《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《中國(guó)特色新型智庫(kù)發(fā)展管理?xiàng)l例》，明確社會(huì)智庫(kù)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍。三是在社會(huì)智庫(kù)的信息獲取、資金來(lái)源等制度方面應(yīng)有相應(yīng)的法律支撐，建立并優(yōu)化社會(huì)智庫(kù)的激勵(lì)機(jī)制，搭建公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，形成讓社會(huì)智庫(kù)參與政府決策的常態(tài)機(jī)制。

（二）推動(dòng)智庫(kù)成果需求制度法治化

1.補(bǔ)充和完善公共決策咨詢法律法規(guī)

在現(xiàn)實(shí)決策中，不經(jīng)過(guò)或表面上經(jīng)過(guò)決策咨詢而實(shí)際上只是走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種現(xiàn)象發(fā)生的一個(gè)主要原因就在于決策咨詢方面的法律界定、法律法規(guī)及相應(yīng)制度缺失，因此還不能在決策上用政策與法律手段強(qiáng)制實(shí)行先咨詢后決策的程序和事關(guān)決策者利害關(guān)系的責(zé)任制度[8]，從而使大部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)智庫(kù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，缺乏咨詢智庫(kù)的意愿和能力，導(dǎo)致對(duì)智庫(kù)產(chǎn)品的需求不足，成為影響智庫(kù)發(fā)展壯大的關(guān)鍵障礙。2017年，國(guó)務(wù)院法制辦出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》，在決策民主化方面更多關(guān)注的是公眾參與和專家個(gè)體的參政議政，而對(duì)從事專門(mén)政策研究智庫(kù)的功能定位、運(yùn)作模式、參政渠道、保障機(jī)制、考核評(píng)價(jià)未做出具體規(guī)定，立法思路有一定局限性。另外，黨和政府對(duì)政府內(nèi)智庫(kù)提供決策咨詢服務(wù)形成路徑依賴，相對(duì)于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的政府外智庫(kù)決策咨詢服務(wù)，非競(jìng)爭(zhēng)性的黨和政府決策咨詢供給體制制約了黨和政府對(duì)外部新型智庫(kù)決策咨詢的需求，黨和政府的決策咨詢服務(wù)需求不能有效釋放。正因?yàn)槿绱?，雙方合作在很大程度上取決于主要負(fù)責(zé)人的興趣與偏好，難以形成長(zhǎng)效合作機(jī)制。

因此，中國(guó)特色新型智庫(kù)要真正成為國(guó)家軟實(shí)力，除了搭建多元政策思想產(chǎn)品的展示和交流平臺(tái)，更為重要的是通過(guò)法律手段進(jìn)一步對(duì)其外部大環(huán)境進(jìn)行完善，暢通供需雙方之間的交換渠道，使整個(gè)供需對(duì)接關(guān)系具備競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、公開(kāi)招標(biāo)、簽訂合同、服務(wù)評(píng)估的市場(chǎng)機(jī)制。一是借鑒國(guó)外智庫(kù)建設(shè)、管理、運(yùn)行的有益經(jīng)驗(yàn)，健全決策機(jī)制和程序，建立決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度，把智庫(kù)建設(shè)作為推進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、依法行政、增強(qiáng)政府公信力的重要內(nèi)容，能夠促進(jìn)智庫(kù)有效地嵌入政策研究或決策系統(tǒng)。二是建立政府部門(mén)與智庫(kù)之間的信息互通制度，通過(guò)公共決策咨詢招標(biāo)和采納制度，形成智庫(kù)與政府之間的溝通機(jī)制[9]。三是建立決策后政策實(shí)施的評(píng)估和調(diào)整機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法對(duì)決策執(zhí)行后的效果作出綜合評(píng)定，并將評(píng)估報(bào)告在符合法律規(guī)定的情況下向社會(huì)公眾公開(kāi)。

2.補(bǔ)充和完善政府購(gòu)買(mǎi)智庫(kù)服務(wù)法律法規(guī)

政府購(gòu)買(mǎi)決策咨詢服務(wù)是一種全新的制度方式。政府作為委托人公開(kāi)進(jìn)行招標(biāo)，讓具備資質(zhì)的各類(lèi)智庫(kù)參與競(jìng)爭(zhēng)，然后公開(kāi)透明地選擇符合要求的智庫(kù)承接購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，并聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)購(gòu)買(mǎi)行為進(jìn)行全程監(jiān)管與督導(dǎo)。在整個(gè)過(guò)程中，政府與智庫(kù)之間以市場(chǎng)契約和法律關(guān)系替代了權(quán)力等級(jí)關(guān)系，這是一種“政府出資、競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的供給方式，也是保障智庫(kù)積極發(fā)揮其社會(huì)職能的制度安排[10]。目前，政府購(gòu)買(mǎi)智庫(kù)服務(wù)還缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持?！墩少?gòu)法》并沒(méi)有將決策咨詢服務(wù)納入采購(gòu)范圍，在實(shí)際執(zhí)行中一般把決策咨詢服務(wù)作為其他服務(wù)進(jìn)行采購(gòu)，缺乏明確的制度保障和規(guī)范化的監(jiān)督管理，尤其是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)智庫(kù)決策咨詢服務(wù)的制度規(guī)范尚未完全建立，使社會(huì)智庫(kù)不能很好地嵌入決策咨詢系統(tǒng)中。

建立常態(tài)化、制度化的政府購(gòu)買(mǎi)決策咨詢服務(wù)制度，需要出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，形成有中國(guó)特色的政府購(gòu)買(mǎi)決策咨詢服務(wù)的法律制度。一是補(bǔ)充和完善《政府采購(gòu)法》，以立法的形式將智庫(kù)提供的決策咨詢服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購(gòu)買(mǎi)決策咨詢服務(wù)的主體、范圍、程序和責(zé)任，這樣可以有效地避免決策咨詢服務(wù)購(gòu)買(mǎi)和供給的不確定性和隨意性，保障決策咨詢服務(wù)的質(zhì)量；二是推進(jìn)合同制購(gòu)買(mǎi)，在合同中明確購(gòu)買(mǎi)雙方的義務(wù)、權(quán)利、責(zé)任等內(nèi)容，將委托—代理的關(guān)系貫穿到合同實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)；三是政府要遵循公開(kāi)透明的招標(biāo)過(guò)程，積極引導(dǎo)各類(lèi)智庫(kù)在市場(chǎng)中展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，并要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)智庫(kù)服務(wù)的操作流程予以規(guī)范，重點(diǎn)確立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、招投標(biāo)機(jī)制、合同簽訂機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和成果驗(yàn)收機(jī)制等管理機(jī)制。

（三）推動(dòng)相關(guān)配套制度法治化

良法是善治的前提，有法可依是依法治國(guó)的基礎(chǔ)和前提。開(kāi)展涉及稅務(wù)、財(cái)政、信息公開(kāi)、成果轉(zhuǎn)化、監(jiān)管等相關(guān)領(lǐng)域的立法銜接與修法工作，以健全的配套法律作為依托，為智庫(kù)咨政活動(dòng)提供明晰的規(guī)則和指引，能夠有效提高智庫(kù)參與公共決策的業(yè)務(wù)能力和承接能力。

1.補(bǔ)充和完善針對(duì)智庫(kù)資金來(lái)源的法律制度

研究資金是智庫(kù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提，資金多元化是智庫(kù)獨(dú)立性、公信力、高質(zhì)量的基本保證。規(guī)范智庫(kù)資金來(lái)源的法治環(huán)境，對(duì)智庫(kù)在研究中保持獨(dú)立性非常重要。例如，美國(guó)的布魯金斯學(xué)會(huì)，其營(yíng)業(yè)收入中74%來(lái)自公司、個(gè)人或基金會(huì)捐贈(zèng)，7%來(lái)自出版物收入，只有4%來(lái)自于政府資助，因此該學(xué)會(huì)對(duì)市場(chǎng)變化極為敏感，所有的研究也必須緊緊貼合實(shí)際[11]。目前，我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)和民眾向智庫(kù)進(jìn)行公益捐贈(zèng)，而且讓此種捐贈(zèng)有法可依。

2.補(bǔ)充和完善針對(duì)智庫(kù)財(cái)政稅收的法律制度

作為非營(yíng)利組織，對(duì)智庫(kù)給予稅收減免扶持是國(guó)際通行的做法，我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)非營(yíng)利組織的專門(mén)稅收法律制度。為培育智庫(kù)發(fā)展所需要的良好政策環(huán)境，我國(guó)應(yīng)該將智庫(kù)作為單獨(dú)的一類(lèi)組織，對(duì)其公益性質(zhì)進(jìn)行審核后，在稅收優(yōu)惠上予以傾斜，對(duì)智庫(kù)從事宗旨內(nèi)活動(dòng)（列入非營(yíng)利活動(dòng)）取得的收入均給予各種稅費(fèi)減免。

3.補(bǔ)充和完善政府信息公開(kāi)法律制度

公共政策研究需要大量的相關(guān)信息與數(shù)據(jù)，信息公開(kāi)能夠?yàn)楦咚降恼哐芯刻峁┓治龌A(chǔ)。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律，提升信息公開(kāi)制度的適用性和約束力，健全政府信息公開(kāi)制度與《保密法》《檔案法》等法律的銜接，為智庫(kù)所需要的信息提供一站式服務(wù)。

4.補(bǔ)充和完善智庫(kù)成果轉(zhuǎn)化法律制度

作為智庫(kù)建設(shè)最重要的一環(huán)，智庫(kù)成果轉(zhuǎn)化為有效社會(huì)公共決策的力度和范圍的大小，是衡量智庫(kù)成果質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是塑造智庫(kù)品牌影響力的重要手段。目前，關(guān)于智庫(kù)成果市場(chǎng)轉(zhuǎn)化方面的規(guī)范處于總體缺位及己有規(guī)范缺乏可操作性的狀態(tài)。對(duì)于補(bǔ)充和完善智庫(kù)成果轉(zhuǎn)化法律制度，一是可以單獨(dú)立法，出臺(tái)《智庫(kù)成果市場(chǎng)轉(zhuǎn)化法》；二是采用分散式規(guī)定，將分散于不同規(guī)范性文件中關(guān)于智庫(kù)成果市場(chǎng)轉(zhuǎn)化的規(guī)定構(gòu)造為一個(gè)體系化的方案。

5.補(bǔ)充和完善智庫(kù)監(jiān)管法律制度

政府對(duì)智庫(kù)獨(dú)立性的支持，并不意味著智庫(kù)可以自由放任地發(fā)展。就連極力推崇自發(fā)秩序的西方自由主義政治學(xué)家哈耶克也理性地指出，如果政府不進(jìn)行權(quán)力規(guī)制，那么任何制度都不可能得到合理的維護(hù)。一是制定智庫(kù)主體必須遵守的行業(yè)規(guī)范，對(duì)于各類(lèi)智庫(kù)要有準(zhǔn)則衡量其行為是否得當(dāng)；二是加快制定智庫(kù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，確保高質(zhì)量智庫(kù)按普遍標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到自身遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)；三是引入智庫(kù)發(fā)展監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行智庫(kù)行業(yè)的常態(tài)化監(jiān)督，查處學(xué)術(shù)剽竊、觀點(diǎn)剽竊、數(shù)據(jù)作假等學(xué)術(shù)不端行為，實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的糾偏功能；四是為預(yù)防輿論失控，通過(guò)法律規(guī)定，對(duì)于某些研究領(lǐng)域只能在內(nèi)部生產(chǎn)、傳播。另外，尋求政府之外的智庫(kù)監(jiān)管力量和監(jiān)管渠道非常必要，將公眾納入監(jiān)管主體能夠擴(kuò)大政府的監(jiān)督力量。

（四）推動(dòng)智庫(kù)內(nèi)部治理制度法治化

加強(qiáng)智庫(kù)的內(nèi)部機(jī)制和能力建設(shè)，應(yīng)根據(jù)智庫(kù)的職能特性、籌資方式與運(yùn)行特點(diǎn)，推進(jìn)統(tǒng)籌部署與分類(lèi)施策相結(jié)合，持續(xù)細(xì)化內(nèi)部治理的制度設(shè)計(jì)與政策運(yùn)行框架[12]，具體舉措如下。

1.組建符合智庫(kù)發(fā)展需要的治理結(jié)構(gòu)①所謂治理結(jié)構(gòu)，是為了達(dá)到組織治理的目的而設(shè)計(jì)的組織架構(gòu)，主要由權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部分組成，形成各自獨(dú)立、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡的高效的體制和機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是法人利益制衡機(jī)制的構(gòu)建。詳見(jiàn)鄧國(guó)勝《社會(huì)智庫(kù)的獨(dú)特價(jià)值與作用——〈關(guān)于社會(huì)智庫(kù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)〉解讀》一文（《學(xué)會(huì)》2017年第11期）。

只有明晰智庫(kù)的運(yùn)行理念，明確劃分智庫(kù)的內(nèi)部構(gòu)成部門(mén)，確定各構(gòu)成部門(mén)的工作職責(zé)，才能有效提升智庫(kù)的運(yùn)行效率，保證智庫(kù)組織管理機(jī)制的科學(xué)性、有效性。董事會(huì)、咨詢委員會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)成為智庫(kù)的核心部門(mén)，彼此間既權(quán)限明確，分別負(fù)責(zé)決策、咨詢與執(zhí)行三個(gè)核心功能，又協(xié)同配合，共同發(fā)揮對(duì)智庫(kù)建設(shè)工作的總體協(xié)調(diào)與綜合管理職能。

2.完善智庫(kù)運(yùn)行管理機(jī)制

智庫(kù)想要提高決策咨詢能力。發(fā)揮其應(yīng)有的智庫(kù)作用就必須制定相關(guān)規(guī)章，包括智庫(kù)研究體制改革、創(chuàng)新人才管理、經(jīng)費(fèi)管理、成果評(píng)價(jià)及應(yīng)用轉(zhuǎn)化機(jī)制等規(guī)章，用以管理和規(guī)范智庫(kù)及其相關(guān)人員的行為。

3.創(chuàng)新人事管理制度和人才培育方式

智庫(kù)的形成和發(fā)展關(guān)鍵都在于人才。如果說(shuō)智庫(kù)是連接專業(yè)知識(shí)和公共政策的紐帶，那么智庫(kù)專家就是編織這條紐帶的人，這條紐帶是否能真正起到橋梁中介作用，就得依靠智庫(kù)專家的專業(yè)知識(shí)與能力。因此，要真正建成高水平、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的智庫(kù)，必須把加強(qiáng)核心人才資源的管理作為重點(diǎn)。

4.建立完善的成果管理機(jī)制

從成果的內(nèi)部管理來(lái)說(shuō)，智庫(kù)要從創(chuàng)新科研成果評(píng)價(jià)考核內(nèi)容和方式、創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)配置和使用管理等方面完善成果評(píng)審制度，提高研究成果質(zhì)量[13]。以結(jié)果為導(dǎo)向建立完善的成果管理機(jī)制，不僅僅要對(duì)政府課題研究結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格審核，對(duì)于自身出版成果也要具有質(zhì)量控制和評(píng)估的意識(shí)，凡是以智庫(kù)名義發(fā)表的報(bào)告、微信公眾號(hào)文章、出版的專著和論文，一定要經(jīng)過(guò)質(zhì)量評(píng)估體系的檢驗(yàn)[14]。

5.構(gòu)建科學(xué)健全的指標(biāo)體系，建立智庫(kù)評(píng)價(jià)機(jī)制

智庫(kù)評(píng)價(jià)應(yīng)以決策需求作為研究導(dǎo)向，以綜合研判與戰(zhàn)略謀劃為核心能力，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)前瞻性的研究邏輯，減少?zèng)Q策咨詢的空洞化和符號(hào)化，以評(píng)價(jià)機(jī)制不斷激發(fā)智庫(kù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

6.加強(qiáng)智庫(kù)組織協(xié)作體系建設(shè)

在加強(qiáng)組織協(xié)作的廣度方面，強(qiáng)調(diào)智庫(kù)應(yīng)與政府、國(guó)際社會(huì)及其他智庫(kù)之間進(jìn)行學(xué)術(shù)資源、人力資源、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)等方面的共享；在加強(qiáng)組織協(xié)作的深度方面，要求智庫(kù)與上述合作對(duì)象在堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的基本原則，搭建起更加長(zhǎng)效的合作機(jī)制。

智庫(kù)的內(nèi)部治理是智庫(kù)自治權(quán)的集中體現(xiàn)，上述六個(gè)要素是智庫(kù)規(guī)范化、科學(xué)化運(yùn)行并形成良好內(nèi)生秩序的基礎(chǔ)。在法治的框架下，堅(jiān)持內(nèi)部治理和外部治理緊密結(jié)合，充分發(fā)揮二者相輔相成、相互促進(jìn)的協(xié)同效應(yīng)，是提高中國(guó)特色新型智庫(kù)研究水平和國(guó)際影響力的有效舉措。

四、結(jié)語(yǔ)

法治化建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)特色新型智庫(kù)開(kāi)展各項(xiàng)工作的路徑選擇，這是時(shí)代的要求與選擇。隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，促進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)的繁榮發(fā)展及其重要作用的發(fā)揮，必須以智庫(kù)發(fā)展為方向，以法治作為衡量智庫(kù)活動(dòng)有效性的標(biāo)準(zhǔn)，提倡法治價(jià)值，培養(yǎng)法治精神，依法成立智庫(kù)，依法管理智庫(kù)，依法規(guī)劃智庫(kù)的發(fā)展，不斷完善智庫(kù)產(chǎn)品的需求和供給機(jī)制，提高智庫(kù)建設(shè)的法治化水平，為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建法治智庫(kù)、法治社會(huì)和法治國(guó)家而服務(wù)。