李萬俊

（廣西陽鹿高速公路有限公司，廣西 柳州 545699）

自20 世紀90 年代以來，我國高速公路網(wǎng)從無到有，逐漸完善，為推動國民經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要作用。根據(jù)交通運輸部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018 年我國高速公路建設完成投資9972 億元，占所有公路項目建設投資的46.74%[1]，幾乎占據(jù)了半壁江山。高速公路建設項目投資規(guī)模巨大，項目建設中涉及的單位和部門眾多，利益相關(guān)者有著各自的利益訴求，本文介紹了利益相關(guān)者在項目管理中的作用及利益訴求，對高速公路項目建設資金管控存在的問題進行分析，并提出相應的建議，以充分調(diào)動各利益相關(guān)者的管理積極性，實現(xiàn)項目整體效益最大化。

一、高速公路建設項目利益相關(guān)者的界定

美國項目管理協(xié)會對項目管理中的利益相關(guān)者定義為：“積極參與項目，或其利益因項目的實施或完成而受到積極或消極影響的個人、組織，他們還會對項目的目標和結(jié)果施加影響?！备鶕?jù)以上定義，凡是跟高速公路項目建設有利益關(guān)系的，都可視為項目的利益相關(guān)者。按照是否與工程項目建設直接發(fā)生市場交易劃分，高速公路項目利益相關(guān)者可分為直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者，直接利益相關(guān)者主要有：項目業(yè)主、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、金融機構(gòu)（銀行）等，間接利益相關(guān)者主要包括：政府部門、材料供應商、質(zhì)量監(jiān)督和審計機構(gòu)、項目沿線居民等。

二、高速公路建設項目利益相關(guān)者資金管控存在的問題

資金是連接高速公路項目利益相關(guān)者關(guān)系的紐帶，資金管控對利益相關(guān)者管理起到十分重要的作用。高速公路項目概算中，建筑安裝工程費用約占80%，勘察設計費約占1%，征地拆遷費用約占5%，工程監(jiān)理費約占1.5%，建設單位（業(yè)主）管理費約占0.5%。本文主要對項目業(yè)主、設計單位、施工單位、征地拆遷管理機構(gòu)的利益關(guān)系及資金管控存在的問題進行分析。

（一）項目業(yè)主

高速公路建設項目屬于典型的資金密集型行業(yè)，投資額大，建設周期長，參與單位或機構(gòu)眾多，項目業(yè)主作為項目管理的核心主體，對項目的策劃、資金籌措、建設實施等項目管理全過程負責。項目業(yè)主作為項目資金的籌集者和管控者，如何對項目建設資金進行有效管控是項目業(yè)主面臨的一大難題。

由于高速公路項目管理以項目投資的進度和質(zhì)量為核心目標，項目業(yè)主普遍存在“重建設、輕財務”的思想，對資金管理重視不夠，導致項目建設資金被轉(zhuǎn)移、挪用、抽逃等種種問題，甚至出現(xiàn)施工承包人資金鏈斷裂導致項目停工，社會影響惡劣。此外，高速公路項目投資總額受到項目總概算的限制，一旦出現(xiàn)大規(guī)模超概，將面臨項目停工的風險。在項目建設過程中，工程設計變更管理粗放，工程計量、征地拆遷資金管控不到位，是工程超概的主要原因。

（二）設計單位

設計單位在項目前期的工作確定了項目的總造價、建設規(guī)模、技術(shù)標準等目標，直接影響工程概算批復總金額。設計是否深入合理是保證工程建設不超概算的前提條件，因此設計單位對項目資金管控的影響很大。由于設計單位的人力成本較高，需要不斷引入新技術(shù)、新工藝和較高的科研費用，而項目的設計費受到概算限制相對較低，導致設計單位投入的技術(shù)人員不足，容易出現(xiàn)實地勘察不足，設計缺項漏項，造成工程實際支出增加。

項目業(yè)主對設計費的管控即按合同條款規(guī)定支付，設計單位的費用往往在工程建設前期就支付完畢，項目建設期僅剩少部分尾款和質(zhì)保金沒有支付，而且工程在建設期出現(xiàn)設計變更比較難界定是否由于設計單位的失誤造成，因此，項目業(yè)主對設計費用的管控力度不強。

（三）施工單位

施工單位是項目建造施工的組織者和直接管理者，是項目資金的主要使用者，負責完成百分之七十以上的工程量，是項目最重要的利益相關(guān)者。施工單位的資金使用既包括項目建設的材料、機械設備費用，也包括對勞務隊工程款、項目管理人員薪酬及日常管理費用等。施工單位追求的是項目施工期的利潤，主要通過項目精細化管理、工程分包、材料采購等途徑獲得利潤。此外，施工單位還可以通過關(guān)聯(lián)方交易、合同外變更等方式獲得超額收益。

長期以來，施工單位抽逃、挪用資金的問題較為普遍，一些施工單位管理不到位，惡意拖欠農(nóng)民工工資或材料款，造成許多不良的社會影響。因此，施工單位一直是項目業(yè)主資金管控的重點。近年來，高速公路項目業(yè)主對項目資金管控的力度逐漸加強，項目業(yè)主通過與施工單位、監(jiān)管銀行簽訂資金三方監(jiān)管協(xié)議，要求施工單位在業(yè)主指定銀行開戶并接受業(yè)主監(jiān)管，施工單位大額支出需經(jīng)業(yè)主審核后方可對外付款，項目業(yè)主通過對施工單位的資金進行全過程監(jiān)管，保證了工程建設資金安全有效運行。同時，隨著施工單位特別是大型施工企業(yè)財務信息化管理水平不斷提高，施工單位自身的資金管控能力也不斷加強，保障了項目資金使用的合法合規(guī)性。

（四）政府征地拆遷管理機構(gòu)

政府征地拆遷管理機構(gòu)是指政府為了項目征地拆遷成立的臨時機構(gòu)，一般也稱征地拆遷分指揮部或者征遷辦，雖然征地拆遷分指揮部與工程建設沒有直接的合同關(guān)系，但是由于土地的最終權(quán)屬人是國家，征地的主體只能由政府承擔，因此政府也是項目的重要利益相關(guān)者。特別是近年來中央大力推廣PPP 模式，一些中西部地區(qū)開始探索由地方政府承擔高速公路征地拆遷費用，政府征地拆遷管理機構(gòu)在項目資金管理上發(fā)揮著越來越重要的作用。

政府征地拆遷管理機構(gòu)代表的是地方政府和人民的利益，希望項目建設帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，如擴大高速收費站出入口、擴寬或延長連接線、建設一些村屯公路等等，這些涉及到當?shù)孛裆脑V求，項目業(yè)主應最大限度的給予支持。但是，有些地方征地拆遷工作人員不嚴格審核現(xiàn)場數(shù)據(jù)，甚至與被征遷者勾結(jié)，虛列征地拆遷數(shù)量或虛報地上附著物的種類，或通過提高補償標準，套取補償資金，造成征地拆遷資金的損失。

三、強化高速公路建設項目資金管控的措施

（一）加強對設計單位的履約考核

在項目前期，項目業(yè)主要加強對工可、設計的管理和審核，對項目進行充分論證，減少漏項，按照國家及當?shù)卣畬τ陧椖空鬟w補償政策對有關(guān)征遷及配套費用進行合理估算，聯(lián)合地方政府對設計單位提供的圖紙進行現(xiàn)場核驗，發(fā)現(xiàn)不合理的地方立即修改。建議項目業(yè)主加強對設計單位的履約考核，建立獎優(yōu)懲惡的考核機制，加強設計質(zhì)量后評價工作，可以在設計費里拿出一部分作為獎勵基金，對設計工作完成較好的單位進行獎勵，對履約不合格的設計單位進行處罰，還可將考核結(jié)果與設計費的支付和保證金的退回時間掛鉤，督促設計單位提高服務質(zhì)量。

（二）加強對工程建設資金的管控

首先，為了保證業(yè)主單位資金籌集的準確性，降低資金成本，施工單位必須根據(jù)施工組織計劃，統(tǒng)籌安排好整個合同段的資金需求計劃，根據(jù)施工進度每月定期做好資金計劃報業(yè)主，避免造成資金沉淀。其次，業(yè)主單位通過三方監(jiān)管得到工程建設資金最終審批權(quán)，可以隨時檢查施工單位的財務開支和資金流向，但由于業(yè)主審核人員主要是財務人員，不了解工地現(xiàn)場實際用款狀況，施工單位提供的付款申請仍然存在一定的虛假性。為了加強資金管控，當發(fā)現(xiàn)施工單位有合同外大額付款或連續(xù)付款給關(guān)聯(lián)單位時，需要駐地監(jiān)理和管段工程師在現(xiàn)場調(diào)查確認，核實無誤后方可支付。最后，加強合同計量管理，控制資金支付。對項目建設過程中發(fā)生的工程變更，業(yè)主單位要嚴格控制變更的程序和權(quán)限，要建立業(yè)主單位、設計單位、監(jiān)理單位和施工單位共同參加的“四方會審”制度，嚴格變更程序；對重大變更，要按照有關(guān)規(guī)定上報上級有關(guān)部門審批后方可辦理[2]。

（三）加強對征地拆遷資金的管控

征地拆遷資金的實際使用者是政府征地拆遷管理機構(gòu)，加強征地拆遷資金的管控即是對政府征地拆遷管理機構(gòu)資金使用的管控。首先，業(yè)主單位應協(xié)商政府相關(guān)部門制定統(tǒng)一的征地拆遷管理辦法，明確征拆協(xié)議和所需附件的要求，并對征地拆遷工作人員進行業(yè)務培訓，資料不完善的不予付款。其次，聘請第三方中介機構(gòu)對征地拆遷資料審核和現(xiàn)場核驗，對非標準補償特別是對廠礦企業(yè)、房屋、珍貴特種農(nóng)作物養(yǎng)殖場評估，對市場價格進行充分調(diào)查，保證補償價格的合理性。第三，加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度，項目業(yè)主應聯(lián)合審計、紀檢單位不定期進行專項審計檢查，防止資金被截留挪用，嚴禁弄虛作假、私分截留征遷補償款等違法違紀行為。政府有關(guān)部門還應加大執(zhí)法力度，對搶種搶建、漫天要價騙取資金的行為要堅決予以打擊，并追究相關(guān)人員的法律責任。

結(jié)束語

高速公路項目投資規(guī)模大，涉及的利益相關(guān)者眾多，如何平衡各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，在概算范圍內(nèi)保質(zhì)保量、按時建成，是項目業(yè)主最終的管理目標。項目資金流向是連接各利益相關(guān)者的紐帶，加強項目資金管控，是防范項目超概風險、保證資金專款專用的重要手段。筆者認為，高速公路作為關(guān)系到國計民生的重大工程，各利益相關(guān)者應團結(jié)一致，形成利益共同體，共同推動項目順利建成。