□ 裴汝波 楊宏濤 沈文君/文

十八屆三中全會(huì)以來，黨中央、國(guó)務(wù)院、有關(guān)部委先后出臺(tái)了一系列推動(dòng)投融資體制改革、推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的政策文件，要求在民用機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極吸引社會(huì)資本參與機(jī)場(chǎng)以及機(jī)場(chǎng)配套服務(wù)設(shè)施等投資建設(shè)，拓寬機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金來源。本文重點(diǎn)研究了地方政府、有關(guān)民航企業(yè)吸引社會(huì)資本參與民航建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的相關(guān)政策和實(shí)踐，通過政策分析、文獻(xiàn)調(diào)研、實(shí)地調(diào)研等方法，嘗試提出利用社會(huì)資本推動(dòng)民航供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議和實(shí)施建議。

民航業(yè)吸引社會(huì)資本現(xiàn)狀

（一）民航業(yè)吸引社會(huì)資本的背景介紹

1.國(guó)家層面和民航局出臺(tái)的吸引社會(huì)資本的相關(guān)政策

（1）政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）相關(guān)政策

2014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制，并明確要求“積極吸引社會(huì)資本參與盈利狀況較好的樞紐機(jī)場(chǎng)、干線機(jī)場(chǎng)以及機(jī)場(chǎng)配套服務(wù)設(shè)施等投資建設(shè)”。

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，提出在能源、交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式。

2014年9月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》；同年12月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，明確指出政府和社會(huì)資本合作模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

（2）國(guó)企改革相關(guān)政策

2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，提出結(jié)合電力、鐵路、民航等領(lǐng)域改革，開展放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)示范，開展多種形式的政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)政策

2015年，國(guó)家發(fā)改委等六部委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，提出特許經(jīng)營(yíng)者可通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益，向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供缺口補(bǔ)助。

（4）民航領(lǐng)域出臺(tái)的吸引社會(huì)資本的相關(guān)政策

2016年，民航局印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)民用機(jī)場(chǎng)的意見》，提出進(jìn)一步開放機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域，積極吸引社會(huì)資本參與機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2017年，交通運(yùn)輸部修訂頒布《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》。一是放寬了三大航國(guó)有或國(guó)有控股要求，允許國(guó)有相對(duì)控股；二是放寬了主要機(jī)場(chǎng)的國(guó)有股比要求；三是采用負(fù)面清單模式取消一些項(xiàng)目投資準(zhǔn)入限制。

2019年，民航局印發(fā)《社會(huì)資本投資參與機(jī)場(chǎng)建設(shè)工作導(dǎo)則》。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可優(yōu)先考慮特許經(jīng)營(yíng)方式吸引社會(huì)資本參與，也可通過股權(quán)出讓、增資擴(kuò)股、合資新設(shè)、整合改制等方式吸引社會(huì)資本參與。

2.民航業(yè)吸引社會(huì)資本的主要舉措

（1）民航局積極開展鼓勵(lì)民間投資工作

民航局聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委于2018年發(fā)布《民航領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資項(xiàng)目清單》，共28個(gè)項(xiàng)目，總投資規(guī)模1100億元，并于2018年9月，舉辦民航領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資項(xiàng)目推介會(huì)。

（2）鼓勵(lì)大興機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目積極吸引社會(huì)資本

國(guó)家發(fā)改委在批復(fù)大興機(jī)場(chǎng)工程可研報(bào)告時(shí)就要求積極吸引社會(huì)資本參與，要求在批復(fù)投資內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中引入社會(huì)投資，對(duì)機(jī)場(chǎng)配套旅客過夜用房等項(xiàng)目采取了“只批復(fù)項(xiàng)目、不批復(fù)投資”的方式，明確要求通過社會(huì)化招商模式建設(shè)，項(xiàng)目不再配比國(guó)家資本金。首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司作為大興機(jī)場(chǎng)工程的項(xiàng)目法人，廣泛開展了吸引社會(huì)資本的工作，在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)。

（3）積極參與國(guó)資委“雙百行動(dòng)”計(jì)劃，推進(jìn)民航企業(yè)混改

在2018～2020年期間，實(shí)施了“國(guó)企改革雙百行動(dòng)”（“雙百行動(dòng)”)，深入推進(jìn)綜合改革，在改革重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先取得突破，6家民航央企下屬的11家子企業(yè)入選。

（二）民航領(lǐng)域吸引社會(huì)資本的范疇和模式

1.民航業(yè)吸引社會(huì)資本的范疇

（1）民用航空業(yè)的范疇包括

a.公共航空運(yùn)輸；

b.通用航空；

c.民用機(jī)場(chǎng)，包括民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用航空機(jī)場(chǎng)；

d.空中交通管理系統(tǒng)；

e.民用航空活動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目，包括航空燃油銷售儲(chǔ)運(yùn)加注、飛機(jī)維修、貨運(yùn)倉(cāng)儲(chǔ)、地面服務(wù)等。

（2）民航業(yè)吸引社會(huì)資本的實(shí)施主體

實(shí)施主體主要有：

一是地方政府，重點(diǎn)吸引社會(huì)資本參與民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、通用機(jī)場(chǎng)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

二是機(jī)場(chǎng)管理企業(yè)，重點(diǎn)吸引社會(huì)資本合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)場(chǎng)配套設(shè)施，或者是向社會(huì)資本有償轉(zhuǎn)讓機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三是航空公司，重點(diǎn)吸引社會(huì)資本入股，開展混合所有制改革，形成戰(zhàn)略協(xié)同、提升企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

2.民航業(yè)吸引社會(huì)資本的合作模式

（1）政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式

政府與社會(huì)資本合作模式即PPP模式，主要包括以下三類：

外包類。指政府通過授權(quán)或購(gòu)買服務(wù)等形式，將項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等職能交給社會(huì)部門履行。

特許經(jīng)營(yíng)類。通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

私有化類。指通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將基礎(chǔ)設(shè)施部分或全部所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。

（2）以企業(yè)為實(shí)施主體的“類PPP”模式

民航企業(yè)作為非政府組織，自發(fā)實(shí)施吸引社會(huì)資本合作，只能采取“類PPP”模式，包括新建項(xiàng)目的“類BOT”模式、存量項(xiàng)目的“類TOT”模式等。

（三）機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域吸引社會(huì)資本的情況

1.機(jī)場(chǎng)工程整體引入社會(huì)資本

機(jī)場(chǎng)建設(shè)一般具有投資金額大、回收周期長(zhǎng)、資本沉淀大等特點(diǎn)。目前，民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金主要通過政府出資和銀行貸款解決，資金來源渠道單一，在國(guó)家大力推廣PPP模式的背景下，部分機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目也探索采用PPP模式。

（1）陜西安康機(jī)場(chǎng)遷建工程PPP項(xiàng)目

該項(xiàng)目是財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目，是國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額23.45億元。項(xiàng)目社會(huì)資本方為陜西建工集團(tuán)總公司牽頭的聯(lián)合體。2018年4月，該項(xiàng)目因未按規(guī)定開展財(cái)政承受能力論證，被財(cái)政部責(zé)令限期整改。

（2）呼和浩特新機(jī)場(chǎng)PPP項(xiàng)目

該項(xiàng)目是財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額203億元。2018年4月，該項(xiàng)目因尚未落地被財(cái)政部調(diào)出示范項(xiàng)目清單。最終未采取PPP模式建設(shè)。

（3）邯鄲機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建工程非民航專業(yè)工程PPP項(xiàng)目

該項(xiàng)目未納入財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫(kù)，由邯鄲市人民政府授權(quán)邯鄲市交通運(yùn)輸局實(shí)施。項(xiàng)目總投資約4.2億元。項(xiàng)目社會(huì)資本方為中鐵十八局集團(tuán)有限公司和盈創(chuàng)投資管理有限公司聯(lián)合體。

（4）新建湖北鄂州民用機(jī)場(chǎng)

鄂州民用機(jī)場(chǎng)工程總投資約為320億元。在項(xiàng)目公司層面引入了社會(huì)資本，湖北省人民政府、深圳市農(nóng)銀空港投資有限公司、深圳順豐泰森控股（集團(tuán)）有限公司按49∶5∶46的比例出資組建湖北國(guó)際物流機(jī)場(chǎng)有限公司。轉(zhuǎn)運(yùn)中心工程投資115億元，順豐航空公司基地工程投資37億元，共計(jì)152億元，均由深圳順豐泰森控股（集團(tuán)）有限公司作為項(xiàng)目法人自行籌措。

（5）小結(jié)

上述4個(gè)案例中，呼和浩特新機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目最終未引入社會(huì)資本；安康機(jī)場(chǎng)和邯鄲機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目都采取了BOT模式（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）。鄂州機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目從合作模式上看，是民航領(lǐng)域吸引社會(huì)投資較為成功的案例，其中的機(jī)場(chǎng)工程屬于采用BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）模式的PPP項(xiàng)目。

2.機(jī)場(chǎng)配套項(xiàng)目引入社會(huì)資本

與機(jī)場(chǎng)工程整體引入社會(huì)資本相比，機(jī)場(chǎng)配套項(xiàng)目引入社會(huì)資本的難度較小，成功的案例也更多。

（1）北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)停車樓

停車樓總建筑面積25萬平米，停車位4200個(gè)。采取經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，包括停車業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)和商業(yè)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)。機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)主體工程，社會(huì)投資人投資建設(shè)附屬工程。

主體工程建設(shè)投資約10.7億元，由社會(huì)投資人出資5.4億元，約占50%。經(jīng)營(yíng)期，機(jī)場(chǎng)向項(xiàng)目公司收取經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年費(fèi)，固定年費(fèi)為2200萬元/年，營(yíng)業(yè)收入分成比例為42%，將為機(jī)場(chǎng)貢獻(xiàn)可觀的收益。首鋼基金牽頭的社會(huì)資本方在停車樓商業(yè)資源開發(fā)、智能停車系統(tǒng)等方面展現(xiàn)出了較高的專業(yè)水平。

（2）首都機(jī)場(chǎng)T3航站樓配套旅客過夜用房項(xiàng)目

首都機(jī)場(chǎng)T3配套旅客過夜用房于2010年?duì)I業(yè)，采取委托管理的方式經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)效果不佳。2017年，首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)經(jīng)過公開招商，將項(xiàng)目租賃給深圳東海集團(tuán)有限公司。起始年租金為6200萬元，每5年上浮一次，20年租金合計(jì)為14.38億元。東海集團(tuán)接手項(xiàng)目后，重新開展了策劃定位，在做好酒店功能的基礎(chǔ)上，增加了“東海商務(wù)中心”和會(huì)展功能，提升了經(jīng)營(yíng)效果，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

（3）北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)離港系統(tǒng)項(xiàng)目

首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司創(chuàng)新大興機(jī)場(chǎng)離港系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，采取“BOT”模式招商引入社會(huì)投資人（中國(guó)民航信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司），實(shí)現(xiàn)了投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的一體化。

（4）小結(jié)

機(jī)場(chǎng)由經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)變是當(dāng)今大型國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)于機(jī)場(chǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)資源，機(jī)場(chǎng)通過社會(huì)化公開招商，引入專業(yè)化的社會(huì)資本方來建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，能夠創(chuàng)新機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理模式，提升機(jī)場(chǎng)資源價(jià)值。

（四）航空公司吸引社會(huì)資本的情況

1.股權(quán)層面引入社會(huì)資本

（1）東航引入達(dá)美航空入股

2015年9月，達(dá)美航空向東航投資4.5億美元并取得其3.55%股份，雙方將開展全方位的深入合作。

（2）東航物流混改試點(diǎn)

東方航空物流有限公司混合所有制改革采用“三步走”方針。

第一步是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，將東航物流股權(quán)轉(zhuǎn)給東航集團(tuán)下屬的東方航空產(chǎn)業(yè)投資有限公司。

第二步是增資擴(kuò)股，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和開展核心員工持股計(jì)劃。2017年6月，東航集團(tuán)與聯(lián)想控股股份有限公司、普洛斯投資（上海）有限公司、德邦物流股份有限公司、綠地金融投資控股集團(tuán)有限公司等四家投資者，以及東航物流核心員工持股層代表，在上海正式簽署增資協(xié)議、股東協(xié)議和公司章程。

第三步是未來積極創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)企業(yè)改制上市。

2.運(yùn)營(yíng)層面引入社會(huì)資本

北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)南航基地酒店，委托北京首旅建國(guó)酒店管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。

面臨的問題及原因分析

航空公司吸引社會(huì)資本大多屬于外包類（管理外包、服務(wù)外包）和私有化類（股權(quán)混改），市場(chǎng)化程度較高，屬于企業(yè)之間開展的商務(wù)合作，存在的問題相對(duì)較少。因此，重點(diǎn)對(duì)機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域吸引社會(huì)資本面臨的問題進(jìn)行分析。

（一）政策層面面臨的問題及原因分析

1.土地政策方面的限制

我國(guó)大多數(shù)機(jī)場(chǎng)的土地取得方式主要有兩種，一是劃撥，二是出讓。對(duì)符合劃撥用地目錄要求、體現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的機(jī)場(chǎng)土地，通過行政劃撥取得土地。除此之外，采取有償方式取得土地，主要是出讓。通常來講，劃撥取得土地的成本大幅低于出讓土地的成本。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目如果在項(xiàng)目法人層面引入社會(huì)資本，將可能導(dǎo)致無法通過劃撥方式獲取土地，土地獲取成本將大幅增加。

2.PPP政策方面的限制

國(guó)家嚴(yán)控地方政府債務(wù)，從嚴(yán)管控PPP項(xiàng)目支出。財(cái)政部又印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。在上述背景下，很多地方政府（特別是財(cái)力緊張的中西部地區(qū)）將面臨無法通過財(cái)政承受能力論證、而無法推出新PPP項(xiàng)目的困局。

3.對(duì)社會(huì)資本完全放開的機(jī)場(chǎng)吸引力相對(duì)較弱

《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》第七條規(guī)定，民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)各國(guó)內(nèi)投資主體多元投資。但是納入民用航空發(fā)展規(guī)劃的國(guó)際樞紐和區(qū)域樞紐以及具有戰(zhàn)略意義的民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)保持國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股或者國(guó)有相對(duì)控股。對(duì)社會(huì)資本完全放開的機(jī)場(chǎng)盈利能力相對(duì)較弱，對(duì)社會(huì)資本的吸引力也相對(duì)較弱。

（二）實(shí)施層面面臨的問題及原因分析

1.大部分機(jī)場(chǎng)難以通過運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)收支平衡

近些年，機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資體量大幅上漲。此外，機(jī)場(chǎng)建設(shè)征地拆遷難度大、成本和時(shí)間不可控，政府財(cái)政支付能力和履約意識(shí)存在不確定性。由于固定資產(chǎn)的巨額投入和運(yùn)營(yíng)成本的不斷提高，國(guó)內(nèi)大部分機(jī)場(chǎng)都面臨虧損，難以吸引社會(huì)資本。

2.政府對(duì)于機(jī)場(chǎng)建設(shè)的要求不匹配

在未來重點(diǎn)補(bǔ)充機(jī)場(chǎng)布局的中西部地區(qū)，地方政府往往都是第一次面對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的課題，政府通常對(duì)項(xiàng)目給予高度重視。機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目通常被列為市級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)工程，往往時(shí)間緊迫，引入社會(huì)資本勢(shì)必增加額外的程序，地方政府的實(shí)施單位也不愿選擇。此外，首次建設(shè)機(jī)場(chǎng)的地方政府缺乏對(duì)民航的了解，缺乏機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)管理能力。在這種情況下，地方政府即使有引入社會(huì)資本的意愿和財(cái)政支出能力，也難以形成較好的合作方案。

另外，機(jī)場(chǎng)對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)的重視程度不夠，專業(yè)能力缺乏；社會(huì)投資人更加看重經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)機(jī)場(chǎng)配套項(xiàng)目的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性重視程度相對(duì)較弱，這些因素也制約了社會(huì)資本在民航領(lǐng)域的投入。

關(guān)于吸引社會(huì)資本參與民航建設(shè)的思考與建議

（一）要關(guān)注“社會(huì)效益”與“經(jīng)濟(jì)利益”之間的平衡

《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》指出，機(jī)場(chǎng)是公共基礎(chǔ)設(shè)施。機(jī)場(chǎng)具有較強(qiáng)的“公益性”定位，而社會(huì)資本本身具有較強(qiáng)的“逐利性”，需要在各個(gè)環(huán)節(jié)都關(guān)注著兩個(gè)屬性之間的差異，在“社會(huì)效益”與“經(jīng)濟(jì)利益”之間尋找平衡。

1.要做好吸引社會(huì)資本項(xiàng)目篩選

建議優(yōu)先考慮推出市場(chǎng)化程度高、專業(yè)投資人豐富、與航空旅客進(jìn)出港流程聯(lián)系不緊密的項(xiàng)目。建議審慎推出航空旅客進(jìn)出港流程聯(lián)系緊密的項(xiàng)目，如果推出，應(yīng)因地制宜設(shè)定合作模式、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍和管理邊界，避免項(xiàng)目過度商業(yè)化影響旅客出行體驗(yàn)。

2.社會(huì)資本合作方的選擇方式

選擇社會(huì)資本合作方既可以直接開展戰(zhàn)略合作談判，也可以通過公開招商進(jìn)行選擇。公開招商更能體現(xiàn)公平公正，但在實(shí)施過程中，也應(yīng)特別關(guān)注評(píng)審規(guī)則的設(shè)定。應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特征，在投資人商務(wù)實(shí)力、技術(shù)方案、投標(biāo)報(bào)價(jià)之間合理分配權(quán)重、設(shè)定評(píng)分細(xì)則，一方面引導(dǎo)投資人理性報(bào)價(jià)，另一方面體現(xiàn)業(yè)主單位對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期定位。

3.完善合作方案和管理機(jī)制

需要在吸引社會(huì)資本過程中關(guān)注合作方案和管理機(jī)制，細(xì)化明確雙方權(quán)利義務(wù)和項(xiàng)目邊界，做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，確保符合機(jī)場(chǎng)在安全、服務(wù)等方面的要求，在項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益之間找到最佳平衡點(diǎn)。

（二）要做好項(xiàng)目全生命周期管理和服務(wù)

吸引社會(huì)資本的項(xiàng)目通常有數(shù)十年的合作期，需要做好項(xiàng)目全生命周期的管理。既要確保社會(huì)資本方遵守政府和業(yè)主單位的相關(guān)規(guī)定，又要做好對(duì)社會(huì)資本方的支持服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)資本方在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、成本管控、經(jīng)營(yíng)理念等方面的比較優(yōu)勢(shì)，使社會(huì)資本進(jìn)得來、能發(fā)展。

（三）重點(diǎn)推動(dòng)完善機(jī)場(chǎng)土地政策

1.積極爭(zhēng)取鐵路建設(shè)開發(fā)土地政策應(yīng)用于機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設(shè)用地，促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)新建鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)。建議民航主管部門積極協(xié)調(diào)在機(jī)場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)域出臺(tái)類似的鼓勵(lì)政策。

2.機(jī)場(chǎng)在改制過程中積極申請(qǐng)劃撥土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)

根據(jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，被授權(quán)的單位憑授權(quán)書，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資（入股）或租賃等方式配置土地。機(jī)場(chǎng)如果得到土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)，可以將一定年限的土地使用權(quán)注入與社會(huì)資本設(shè)立的合資項(xiàng)目公司，使合作期限內(nèi)建設(shè)機(jī)制、項(xiàng)目權(quán)屬更加清晰、統(tǒng)一，提升項(xiàng)目招商和經(jīng)營(yíng)前景，從而有效完善社會(huì)資本參與機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)保障設(shè)施項(xiàng)目的合作模式。

（四）與地方政府加強(qiáng)協(xié)同，盡快推出試點(diǎn)項(xiàng)目

建議民航管理部門結(jié)合民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃，選取有代表性的項(xiàng)目，與項(xiàng)目所在地政府加強(qiáng)協(xié)同，并發(fā)揮民航業(yè)內(nèi)專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，彌補(bǔ)地方政府在民航專業(yè)能力方面的不足，主動(dòng)為地方政府提供方案策劃咨詢服務(wù)，策劃推出高質(zhì)量的機(jī)場(chǎng)建設(shè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，形成示范效應(yīng)，助力后續(xù)更大規(guī)模的機(jī)場(chǎng)建設(shè)。

結(jié)束語(yǔ)：

民航具有需求量大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、責(zé)任主體多等特點(diǎn)，存在依靠社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的客觀需求，也面臨制度層面、管理層面和操作層面的諸多困難，需要民航管理部門與國(guó)家有關(guān)部委、地方政府、民航企業(yè)共同理順吸引社會(huì)資本的合作機(jī)制，助力民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)。（其他作者：高永惠、余忠堯）