為了指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者在壟斷案件調(diào)查中適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度，提高反壟斷執(zhí)法透明度，提升反壟斷監(jiān)管效能，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，在總結(jié)我國(guó)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)并借鑒其他國(guó)家和地區(qū)成熟做法的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定出臺(tái)了《壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）。

一、起草背景和主要考慮

承諾是世界各國(guó)在反壟斷法實(shí)施過(guò)程中普遍采用的一項(xiàng)制度，是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)解決反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的一種有效方式。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者涉嫌實(shí)施壟斷行為開(kāi)展調(diào)查時(shí)，如果相關(guān)經(jīng)營(yíng)者承諾改正自身行為，主動(dòng)采取措施消除行為后果，并且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的承諾可以消除行為可能給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的損害，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出接受經(jīng)營(yíng)者承諾的決定，中止反壟斷調(diào)查，經(jīng)營(yíng)者履行承諾后，終止案件調(diào)查。

建立完善的經(jīng)營(yíng)者承諾制度對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法、保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)具有重要意義。一是有利于盡快恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。經(jīng)營(yíng)者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查，不再作出行政處罰，鼓勵(lì)涉嫌實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)采取措施，消除行為的不利影響，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率。壟斷行為的調(diào)查取證困難，研究分析也需要較長(zhǎng)時(shí)間。通過(guò)經(jīng)營(yíng)者承諾制度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡快停止違法行為，可以有效縮短反壟斷執(zhí)法時(shí)間，提高執(zhí)法效率。三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源。反壟斷案件較為復(fù)雜，調(diào)查一起案件需要花費(fèi)較大的人力、物力和時(shí)間成本。建立經(jīng)營(yíng)者承諾制度，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早停止涉嫌壟斷行為，有利于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)節(jié)約執(zhí)法資源，更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的目標(biāo)。

《反壟斷法》第四十五條對(duì)承諾制度作出了規(guī)定，明確了中止調(diào)查的條件、恢復(fù)調(diào)查的情形以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查決定的條件。由于《反壟斷法》關(guān)于承諾制度的規(guī)定相對(duì)較為原則，在執(zhí)法實(shí)踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規(guī)則。為給經(jīng)營(yíng)者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性和透明度，在執(zhí)法實(shí)踐中更加準(zhǔn)確、規(guī)范地適用承諾制度，有效發(fā)揮制度功能，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。

二、起草過(guò)程

2015年6月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室組織原三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展《指南》起草工作。在起草過(guò)程中，起草單位認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質(zhì)量，廣泛吸納地方政府部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)專(zhuān)家，共同參與起草工作。起草單位立足國(guó)情，認(rèn)真研究梳理、充分借鑒了歐美國(guó)家的規(guī)定和做法，全面總結(jié)我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并廣泛征求了政府部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾等意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)多次研討論證，形成了《指南》草案。

2017年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室就《指南》草案向委員會(huì)成員單位、委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組專(zhuān)家征求意見(jiàn)，并根據(jù)回復(fù)意見(jiàn)對(duì)《指南》草案進(jìn)行了修改。2018年8月，委員會(huì)辦公室根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對(duì)《指南》草案部分內(nèi)容作了進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會(huì)全體會(huì)議審議。經(jīng)委員會(huì)主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。

三、主要內(nèi)容和特點(diǎn)

《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通、執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)承諾措施的審查措施、執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法作出終止調(diào)查、中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等?？傮w來(lái)看，《指南》具有四個(gè)方面的明顯特點(diǎn)。

（一）注重實(shí)效性，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者盡早提出承諾。

由于承諾制度的主要目的之一即是節(jié)省執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者在盡可能早的階段提出承諾?！吨改稀分卸嗵幹贫仍O(shè)計(jì)體現(xiàn)了這一原則。

一是規(guī)范承諾提出前的溝通?！吨改稀饭膭?lì)經(jīng)營(yíng)者在盡可能早的階段提出承諾。經(jīng)營(yíng)者提出承諾前，可以與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的溝通。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以告知經(jīng)營(yíng)者涉嫌壟斷行為的基本事實(shí)以及可能造成的影響，并可以與經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行溝通。在溝通基礎(chǔ)上，由經(jīng)營(yíng)者自愿提出承諾。

二是明確提出承諾的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。提出承諾應(yīng)該在執(zhí)法機(jī)構(gòu)核實(shí)涉嫌壟斷行為之前，經(jīng)營(yíng)者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般不再接受。

識(shí)別文言句式應(yīng)以理解為主，如同是“者”字句，“者”除了表示是定語(yǔ)后置外，還可以表示判斷句，像“陳勝者，陽(yáng)城人也”；還可以表示音節(jié)助詞，像“今者項(xiàng)莊拔劍舞”；還可以作代詞用，不一而足。

（二）增強(qiáng)規(guī)范性，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用承諾制度的條件和程序。

《反壟斷法》中對(duì)承諾制度的規(guī)定較為原則，《指南》在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，增強(qiáng)了承諾制度的可操作性，為經(jīng)營(yíng)者提出承諾提供了明確指引。

一是規(guī)定承諾措施的具體類(lèi)型。承諾的措施可以是結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施和綜合性措施。承諾的措施需要明確、可行且可以自主實(shí)施。如果承諾的措施需經(jīng)第三方同意方可實(shí)施，經(jīng)營(yíng)者需要提交第三方同意的書(shū)面意見(jiàn)。結(jié)構(gòu)性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益等；行為性措施包括調(diào)整定價(jià)策略，取消或者更改各類(lèi)交易限制措施，開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)或者平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，許可專(zhuān)利、技術(shù)秘密或者其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。

二是規(guī)定對(duì)承諾措施分析審查的考慮因素。為了給執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查承諾措施提供指引，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，《指南》明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)營(yíng)者的承諾進(jìn)行審查時(shí)可以綜合考慮的因素，包括：經(jīng)營(yíng)者實(shí)施涉嫌壟斷行為的主觀(guān)態(tài)度，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施涉嫌壟斷行為的性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、后果及社會(huì)影響，經(jīng)營(yíng)者承諾的措施及其預(yù)期效果。

三是規(guī)定經(jīng)營(yíng)者提出承諾的形式與載明的事項(xiàng)。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)以書(shū)面形式提出承諾。承諾通常載明被調(diào)查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說(shuō)明、履行承諾的時(shí)間安排和方式以及需要承諾的其他內(nèi)容。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在收到經(jīng)營(yíng)者承諾后，將向經(jīng)營(yíng)者出具書(shū)面回執(zhí)，明確收到承諾的時(shí)間及材料清單。

四是規(guī)定承諾履行情況的報(bào)告與監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)營(yíng)者按照中止調(diào)查決定書(shū)的要求，向執(zhí)法機(jī)構(gòu)書(shū)面報(bào)告承諾的履行情況。執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。

五是規(guī)定承諾措施變更處理。經(jīng)營(yíng)者履行承諾過(guò)程中，因自身經(jīng)營(yíng)狀況或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況發(fā)生重大變化，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)變更承諾措施。執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對(duì)經(jīng)營(yíng)者的變更申請(qǐng)進(jìn)行審查，并將是否同意變更承諾措施的結(jié)果書(shū)面告知經(jīng)營(yíng)者。

六是規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等相關(guān)程序。經(jīng)營(yíng)者履行承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查，并制作終止調(diào)查決定書(shū)。如果出現(xiàn)《反壟斷法》第四十五條第三款所規(guī)定的情形，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查。執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。但是，依據(jù)《反壟斷法》第四十五條第三款第（二）項(xiàng)恢復(fù)調(diào)查的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以基于新的事實(shí)接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。

（三）體現(xiàn)嚴(yán)肅性，細(xì)化適用承諾制度的法律后果。

一是明確不適用承諾制度的案件類(lèi)型。《指南》規(guī)定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的三種橫向壟斷協(xié)議：固定或者變更商品價(jià)格，限制商品生產(chǎn)或者銷(xiāo)售數(shù)量，分割銷(xiāo)售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)。上述壟斷協(xié)議案件一般適用本身違法原則，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾實(shí)施中止調(diào)查。

二是明確撤回承諾的法律后果。執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定前，經(jīng)營(yíng)者可以撤回承諾。經(jīng)營(yíng)者撤回承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)將終止對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾的審查，繼續(xù)對(duì)該涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，并不再接受經(jīng)營(yíng)者提出的承諾。

三是明確未履行承諾的法律后果。如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者未履行承諾的情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對(duì)涉嫌壟斷行為的調(diào)查，并且執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營(yíng)者提出承諾。

（四）提高透明性，注重引入第三方參與制度實(shí)施。

承諾制度雖然表現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者之間就某種反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題達(dá)成一致的解決方式，但是承諾措施的實(shí)施是否能夠有效消除經(jīng)營(yíng)者行為可能造成的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)影響，需要從更廣的范圍來(lái)考量。為了充分保障第三方和社會(huì)公眾的正當(dāng)利益，《指南》在制度設(shè)計(jì)上注重第三方的參與。

一是溝通過(guò)程可以邀請(qǐng)第三方參加討論。在經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)就承諾內(nèi)容進(jìn)行溝通的過(guò)程中，經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者一致同意，可以共同邀請(qǐng)第三方經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)家學(xué)者等共同參加討論。

二是審查承諾時(shí)可公開(kāi)征求意見(jiàn)。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的承諾進(jìn)行審查時(shí)，如果認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益或社會(huì)公共利益，可以就經(jīng)營(yíng)者承諾的措施向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于30日。對(duì)社會(huì)公眾等各方提出的意見(jiàn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要采納的，可以建議經(jīng)營(yíng)者對(duì)承諾的措施進(jìn)行修改或者重新提出承諾措施。經(jīng)營(yíng)者不愿意對(duì)承諾的措施進(jìn)行修改并且無(wú)法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以終止經(jīng)營(yíng)者承諾的審查與溝通程序，繼續(xù)對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查。

三是承諾措施變更可再次征求意見(jiàn)。如果修改后承諾的措施在性質(zhì)或者范圍上發(fā)生了重大改變，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以再次向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

四是第三方可提出恢復(fù)調(diào)查的建議。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定后，如果行業(yè)主管部門(mén)、消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查的情形，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出恢復(fù)調(diào)查的建議。

承諾制度在世界范圍內(nèi)廣泛適用，但各國(guó)根據(jù)不同情況，在實(shí)施過(guò)程中的具體操作方式也存在差異?！吨改稀吩谥朴嗊^(guò)程中一方面充分參考了其他國(guó)家先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，另一方面也立足中國(guó)國(guó)情，結(jié)合反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，在一定程度上體現(xiàn)出不斷提高的中國(guó)反壟斷執(zhí)法能力和水平?！吨改稀返陌l(fā)布實(shí)施將有助于加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法體系，推動(dòng)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境，更好實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的立法目標(biāo)。