●劉志剛

區(qū)域開發(fā)是推動新型城鎮(zhèn)化的主要抓手，是新城新區(qū)建設(shè)的主要手段，也是提高地方政府財政收入的不可或缺的發(fā)動機(jī)。但是，在國家規(guī)范政府投資行為的情況下，地方政府實施區(qū)域開發(fā)的方法越來越少，如何在現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策框架內(nèi)，合規(guī)地推進(jìn)區(qū)域開發(fā)的投融資工作，成為當(dāng)務(wù)之急。

一、現(xiàn)行區(qū)域開發(fā)投融資模式

區(qū)域開發(fā)也叫片區(qū)開發(fā)，泛指在國家現(xiàn)行政策規(guī)范及當(dāng)?shù)匾?guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行的一定區(qū)域內(nèi)的一體化投資、建設(shè)、運營和維護(hù)等活動。從占地規(guī)模上說，多則幾十平方公里，少則三五千畝；從實施內(nèi)容上說，不僅包括投資、建設(shè)，還可能涵蓋規(guī)劃研究、產(chǎn)業(yè)招商、城市運營；從投資額度上說，幾十億元是常態(tài)，也有數(shù)百億元的。這樣的開發(fā)，除非政府主導(dǎo)，任何企業(yè)都不可能大包大攬，因為區(qū)域開發(fā)不僅僅是市場行為，還有許多是社會事業(yè)，企業(yè)或者社會資本只能在政府的主導(dǎo)下發(fā)揮市場主體的應(yīng)有作用；現(xiàn)在極少數(shù)地區(qū)，還存在著將區(qū)域開發(fā)全部委托社會資本主導(dǎo)的現(xiàn)象，大都是當(dāng)時特定的歷史背景形成的。一句話，就是不能放棄政府在區(qū)域開發(fā)中的頂層設(shè)計和主導(dǎo)責(zé)任，不能無限放大社會資本的能力，再大的企業(yè)也是企業(yè)，有邊界。

既然區(qū)域開發(fā)應(yīng)由政府主導(dǎo)，那么就存在一個如何投融資，怎樣投融資的問題。換句話說，合規(guī)性的區(qū)域開發(fā)投融資，到底有沒有，有幾種？

（一）政府和社會資本合作（PPP）

從已有的案例看，鮮有通過PPP 的方式直接操作區(qū)域開發(fā)的。這不是說政策上沒有通道，現(xiàn)有的PPP 政策沒有否定這類項目的適用性；相反，在入庫的PPP 項目中，隨處可見城鎮(zhèn)化建設(shè)、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)健康、城市管網(wǎng)等或多或少地涉及區(qū)域開發(fā)的項目。

在業(yè)內(nèi)，就區(qū)域開發(fā)項目是否適用PPP 政策，大體存在兩個截然不同的觀點：一個是認(rèn)同說，即區(qū)域開發(fā)項目可以采用PPP，理由是區(qū)域開發(fā)只是互相聯(lián)系的多個項目的組合，是PPP 項目群（組），而且其中的運營內(nèi)容豐富，不僅可以做PPP，而且在平滑財政支出和績效考核方面都比其他方式更具有PPP 適用性；另一個是反對說，即區(qū)域開發(fā)建設(shè)工期、投資額度和土地營銷收入等關(guān)鍵邊界條件，不可能一蹴而就，不可能一成不變，難以在動態(tài)中確定財政缺口的支付。

爭論歸爭論，從實務(wù)的角度，政府決策層更關(guān)注區(qū)域開發(fā)實施后是否需要財政再出錢，因此從這個角度出發(fā)，最重要的還是作為標(biāo)的的區(qū)域開發(fā)項目是否具有經(jīng)濟(jì)自平衡的問題。如果項目具有經(jīng)濟(jì)自平衡能力，那么邊界條件就可以鎖定，就可能適用PPP，需要時即可啟動識別程序；反之，如果項目不具有經(jīng)濟(jì)自平衡能力，即便邊界條件可以確定的，如果沒有運營的內(nèi)容，就無法簡單地或完整地套用PPP 政策。至于，是不是項目群（組），這不能成為PPP 適用的理由；而反對說中的邊界條件不容易確定，這還要看相關(guān)的風(fēng)險分配，如果社會資本適宜承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險或者政府少量承擔(dān)風(fēng)險，也就解決了前述問題。

（二）政府授權(quán)平臺公司（ABO）

在國家沒有出臺PPP 政策前，政府的投資項目通常有三種途徑進(jìn)行實施：一是通過財政預(yù)算安排資金組織招標(biāo)采購；二是BT 或者變相墊資；三是在一定的政策安排下，由平臺公司自籌資金。隨著國家不斷規(guī)范政府投資行為，特別是《政府投資條例》出臺后，大家都在問一個問題，就是除了預(yù)算安排以外，還有沒有其他的方式去做政府投資項目？答案是否定的，不要指望“法外”做事，政府的投資行為，一定應(yīng)關(guān)在預(yù)算的籠子里。

在《政府投資條例》公布前，某地方政府批準(zhǔn)出臺了政府投資項目集中組織建設(shè)的政策，規(guī)定“各級政府要明確或組建負(fù)責(zé)本地區(qū)政府投資工程集中組織建設(shè)的實施單位，明確實施單位在政府投資工程集中組織建設(shè)方面的職能。集中組織建設(shè)實施單位由政府授權(quán)，在工程建設(shè)全過程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù)，承擔(dān)工程組織建設(shè)職能，執(zhí)行批準(zhǔn)的工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算，控制工程工期、投資，保證工程質(zhì)量”，這與《政府投資條例》并不沖突，而從內(nèi)容上看，是對其中的第九條“項目單位”做了細(xì)致性的規(guī)定。實際上，從操作的角度，各個地方政府也都是通過授權(quán)（Authorize）的方式確定政府投資的項目單位，授權(quán)的職能都是圍繞建設(shè)（Build）展開的。

對于新城新區(qū)、功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等區(qū)域開發(fā)項目，往往管轄的政府會授權(quán)其所屬的平臺公司按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征拆、統(tǒng)一建設(shè)和自我平衡的要求實施項目推進(jìn)建設(shè)工作，并承擔(dān)其中的自持資產(chǎn)的運營（Operate）。簡言之，授權(quán)（Authorize）建設(shè)（Build）運營（Operate），即ABO。就投資的終極性質(zhì)或者穿透而言，這種方式顯然仍屬于政府投資，應(yīng)按照《政府投資條例》規(guī)定履行決策和實施程序，其資金也應(yīng)列入預(yù)算安排。

（三）PPP 與ABO 相結(jié)合

ABO 的實施單位是平臺公司，PPP 中的社會資本不能是平臺公司，簡單地將PPP 與ABO 進(jìn)行組合是行不通的。

為了實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的多元投資，可以對區(qū)域開發(fā)的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分，適宜做PPP的，由平臺公司與社會資本合作實施細(xì)分項目的投融資；對于不適宜做PPP 的，仍由平臺公司繼續(xù)做ABO。

二、正確區(qū)分區(qū)域開發(fā)投資內(nèi)容

無論從區(qū)域開發(fā)的經(jīng)濟(jì)自平衡特性，還是從土地儲備總體收支平衡以及年度收支平衡的要求，平衡開發(fā)是這類項目的底線。就資金性質(zhì)細(xì)分而言，區(qū)域開發(fā)投資包括兩大類：

（一）土地整理范疇的投資

土地整理范疇的投資，簡稱土地熟化投資。包括規(guī)劃、可行性研究、咨詢、評估、征地、拆遷、安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施等符合國家政策的土地整理前期工作的投資。這項工作與土地儲備相關(guān)，通常土地儲備有三項內(nèi)容：一是征拆收回；二是前期開發(fā)，如“七通一平”；三是儲存以備供應(yīng)。按照相關(guān)政策規(guī)定，土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其他機(jī)構(gòu)不得從事全程的土地儲備工作，特別是不得開立、持有、抵押土地儲備證，更不能組織出讓土地，也不能享有土地收益分成。但在實務(wù)上，對于征拆收回和前期開發(fā)兩個環(huán)節(jié)，儲備機(jī)構(gòu)均不能獨立完成，都是分別委托給住建部門下屬的拆遷單位和建設(shè)單位來實施的，只有儲存以備供應(yīng)這個環(huán)節(jié)是由儲備機(jī)構(gòu)獨立完成，當(dāng)然交易環(huán)節(jié)應(yīng)由自然資源及財政部門完成。

在具體操作上，應(yīng)按照土地儲備預(yù)算政策進(jìn)行實施。需要注意兩方面的問題：一方面是總體收支平衡和年度收支平衡；另一方面是用于征地拆遷以供地方政府收購收回土地的資金，必須是以不附帶償還責(zé)任單項支付的形式，支付給地方政府，成為地方政府財政收入的一部分，列入地方政府財政預(yù)算，而不允許以債權(quán)債務(wù)、BT 等形式或其他變相的違規(guī)舉債。

（二）社會事業(yè)范疇的投資

社會事業(yè)范疇的投資，簡稱公共工程投資。包括在區(qū)域開發(fā)經(jīng)濟(jì)自平衡的框架下實施的文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共設(shè)施建設(shè)的投資。從預(yù)算口徑的角度，這不可能計入到土地熟化投資，而必須單獨列入一般公共預(yù)算。

在實務(wù)中，土地出讓金收入入庫后，應(yīng)先行返還土地熟化投資，再扣除本級及其以上政府提留的各種基金，剩余部分一般是本級政府（如設(shè)區(qū)市的市政府）與事權(quán)單位（如區(qū)政府或功能區(qū)管委會，以下簡稱管委會）兩級分成，因此無論區(qū)域開發(fā)項目屬地是市還是管委會，在分成中都可以運作一些適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)項目，但是應(yīng)防止違規(guī)成為政府的負(fù)債。此外，隨著區(qū)域開發(fā)項目的實施，稅源逐步形成，管委會還有一些財政增量留成，與前述分成合并成為公共工程投資的資金來源。為了合規(guī)操作和謹(jǐn)慎原則，有的地方政府財政部門專門為這樣的資金制定或批復(fù)管委會一個發(fā)展專項資金使用辦法，進(jìn)而在資金方面控制公共工程投資的恣意擴(kuò)張。

簡單而不再識別地將上述兩類投資并入到區(qū)域開發(fā)項目中，一味地視同都可以通過標(biāo)的項目自平衡解決就行，這實際是混淆了預(yù)算資金的收支用途。按照土地儲備預(yù)算政策，也不可能將公共工程投資計入到熟化土地投資中。

三、社會資本進(jìn)入?yún)^(qū)域開發(fā)新路徑

通過PPP 方式運作的區(qū)域開發(fā)項目，社會資本應(yīng)按照PPP 政策實現(xiàn)進(jìn)入。

對于通過ABO 方式運作的區(qū)域開發(fā)項目，社會資本只有在項目單位發(fā)出要約邀請、并經(jīng)過適當(dāng)?shù)墓_競價程序或磋商議價程序、 通過股權(quán)投資（Equity investment）才能進(jìn)入。對項目單位而言，這種股權(quán)融資就是股權(quán)募資（Equity raising），成為ABO+E，這也符合融資的基本要義。

各方面關(guān)注的是ABO+E 模式，顯然是在ABO 基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，問題是+E 以后是否導(dǎo)致政府債務(wù)的形成。2019年1月1日生效的《負(fù)債準(zhǔn)則》明確“負(fù)債是指政府會計主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的，預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務(wù)”，也就是說，不是現(xiàn)時義務(wù)就不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債。這里的現(xiàn)時義務(wù)，是指政府會計主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)，未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時義務(wù)。只有在同時滿足以下兩個條件的，應(yīng)確認(rèn)為負(fù)債：一是履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計主體；二是該義務(wù)的金額能夠可靠地計量。從區(qū)域開發(fā)項目合同的主體上看，是項目單位、社會資本，而社會資本與政府之間沒有發(fā)生合同關(guān)系，合同的簽訂，并不必然地形成政府義務(wù)，更不是現(xiàn)時義務(wù)；至于政府與項目單位之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)資源流入或者流出，充其量是政府的或有經(jīng)濟(jì)事項，基于區(qū)域開發(fā)的多個變量性的邊界條件，也不能成為可靠計量的義務(wù)，如果成為或有經(jīng)濟(jì)事項，應(yīng)按照《負(fù)債準(zhǔn)則》的規(guī)定，這一或有事項需要在表外進(jìn)行披露。

誠然，社會資本以股權(quán)投資的方式進(jìn)入到區(qū)域開發(fā)項目，是與項目單位發(fā)生的合同關(guān)系，如果項目單位不能履約，或者項目公司未能實現(xiàn)預(yù)期資金回流或效益的話，社會資本只能與項目單位按照所持有的股權(quán)承擔(dān)風(fēng)險，而不能向政府主張權(quán)利。這在慣例上，改變了社會資本的項目風(fēng)險控制習(xí)性和方法，勢必增加社會資本的顧慮。為了有針對性解決這一問題，至少需要兼顧社會資本：

應(yīng)在項目公司法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計上，平衡社會資本的風(fēng)險控制需求。即從維護(hù)ABO 的有效性出發(fā)，項目單位宜保持對社會資本進(jìn)入項目公司后的事實控制，在此基礎(chǔ)上，盡可能多地發(fā)揮社會資本的作用。比較簡單的做法是，項目單位對項目公司保有相對優(yōu)勢的股權(quán)降到盡可能低的程度。

應(yīng)將項目的經(jīng)濟(jì)自平衡作為項目公司運營的基本原則，并將項目開發(fā)計劃列入項目公司重大事項，列入股權(quán)合作協(xié)議和項目公司章程。在基本原則和重大事項上，項目單位與社會資本應(yīng)一致決策，前提是社會資本用于項目的投資額度處于項目股權(quán)投資邀約中的峰值資金限制之內(nèi)。

項目單位屬于國有企業(yè)，股權(quán)募資也應(yīng)滿足國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的要求，即擁有區(qū)域開發(fā)授權(quán)的項目公司的增資擴(kuò)股，應(yīng)獲得項目單位主管部門或擁有事權(quán)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的許可。不宜將政府對項目單位區(qū)域開發(fā)的授權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)再轉(zhuǎn)授權(quán)至股權(quán)融資后的項目公司。

四、區(qū)域開發(fā)新商業(yè)模式要點

ABO+E 作為地方政府推進(jìn)區(qū)域開發(fā)的新商業(yè)模式，在實施過程中，應(yīng)統(tǒng)籌地方政府、管委會、項目單位、社會資本、項目公司多個主體，有分工更有合作，有聯(lián)系更有邊界，按照法制化、市場化的要求，實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)目標(biāo)。結(jié)合本文上述論述和在實踐中遇到的問題，總結(jié)為“6B143”工作法，簡列如下：

“6”六統(tǒng)一，這是地方政府對管委會的要求，包括統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征拆、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一結(jié)算。無論新城新區(qū)，還是城市功能區(qū)，都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新載體，零散地、分割地、無序地開發(fā)，都不利于投融資、建設(shè)工程、稅源籌劃。只有確定了六統(tǒng)一的總體要求，才可以實現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的高效推進(jìn)，并為市場化運作奠定基礎(chǔ)。

“B”平衡（Balance），經(jīng)濟(jì)自平衡，不能在總盤子上增加地方政府的負(fù)擔(dān)，這是地方政府對管委會所管理的包括標(biāo)的項目在內(nèi)的區(qū)域?qū)嵤╅_發(fā)的要求。有了經(jīng)濟(jì)自平衡的開發(fā)約束，相當(dāng)于為投融資造了個天花板，一旦突破了天花板，參與到項目的各方（包括項目單位、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等）以及地方政府都會滑入風(fēng)險。

“1”一個授權(quán)，這是地方政府或具有事權(quán)的管委會對項目單位或項目單位設(shè)立的項目公司而言的，這也是ABO 的起點。項目單位或項目公司依據(jù)授權(quán)履行建設(shè)單位職能，辦理立項等相關(guān)建設(shè)手續(xù)。一個新城新區(qū)或功能區(qū)，可以根據(jù)需要劃分成一個或若干個區(qū)域開發(fā)項目，ABO 的授權(quán)是針對項目。

“4”四套體系文件，這是支撐新模式的必要文件，包括資金流轉(zhuǎn)體系文件、收入分配體系文件、國資監(jiān)管體系文件、股東合作體系文件，也是區(qū)域開發(fā)項目的邊界。前述文件涉及多個單位、部門，管委會應(yīng)居中做好組織、協(xié)調(diào)，為項目投入產(chǎn)出劃出四至。

“3”三大開發(fā)原則，這是管委會對項目單位的要求，即分類化投資、產(chǎn)業(yè)化操作、地產(chǎn)化算賬。如果采取ABO+E 的，項目單位作為股東應(yīng)在法人治理結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)，牢牢把握這三大開發(fā)原則，落實到四套體系文件中，通過項目公司貫徹到項目開發(fā)的全過程。

在“6B143”工作法中，六統(tǒng)一是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)自平衡是天花板，一個授權(quán)是開發(fā)的起點，四套體系文件是邊界，三大開發(fā)原則是路徑。