●程 銘 南麗軍 王玉華

2020 年7 月30 日，中共中央政治局會(huì)議上提出要“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局?！边@是國家在應(yīng)對復(fù)雜的國際環(huán)境和新冠疫情的沖擊下對國家發(fā)展做出的新的部署和安排。無論是國際循環(huán)還是國內(nèi)循環(huán)，要確保我國產(chǎn)業(yè)、市場、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)循環(huán)的暢通，都要依托以城市為載體的全面發(fā)展，而城市外交作為國家總體外交的組成部分，承載著地方層面的對外交流與合作，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與全球治理的重要行為體，對落實(shí)雙循環(huán)新發(fā)展格局應(yīng)發(fā)揮積極作用，開展新作為。

一、城市外交在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的作用

1.城市外交是國內(nèi)國際雙循環(huán)的銜接器。從國內(nèi)國際雙循環(huán)的關(guān)系來看，國內(nèi)循環(huán)是嵌入在國際循環(huán)之中的，而國際循環(huán)是要服務(wù)于國內(nèi)循環(huán)的；兩個(gè)循環(huán)需要相互促進(jìn)形成良性互動(dòng)，才能維護(hù)好國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)穩(wěn)定的大局。而城市外交的目的是配合國家總體外交，推進(jìn)本地區(qū)對外交往，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革開放以來，對外，我國許多先發(fā)城市利用區(qū)域優(yōu)勢，積極開展招商引資，在承接國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作、促進(jìn)貿(mào)易投資交流等各方面主動(dòng)作為，充分發(fā)揮城市外交的能動(dòng)性，推動(dòng)城市快速發(fā)展。北京、上海、廣州、深圳已經(jīng)發(fā)展為國際化的大都市，近年來杭州、西安、重慶、成都、武漢等城市也通過承辦各種國際會(huì)議、國際賽事等活動(dòng)來帶動(dòng)城市治理的全面進(jìn)步，不斷提升城市的對外交往能力；對內(nèi)，這些特大、超大城市的崛起也將其發(fā)展效能外溢到周邊地區(qū)，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展模式，帶動(dòng)區(qū)域快速發(fā)展，長三角、珠三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等區(qū)域的發(fā)展起到了良好的示范效應(yīng)。城市外交在有效銜接國內(nèi)國際大循環(huán)系統(tǒng)中正在發(fā)揮積極的作用。

2.城市外交是擴(kuò)大世界城市網(wǎng)絡(luò)保障國際大循環(huán)的穩(wěn)定器。雙循環(huán)新發(fā)展格局中強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)大循環(huán)為主體，但絕不是封閉的國內(nèi)循環(huán)，而是要充分發(fā)揮國內(nèi)市場規(guī)模的潛力和優(yōu)勢，完善生產(chǎn)體系，提升需求結(jié)構(gòu)和供給能力，提高我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和競爭力，從而擴(kuò)大對外開放的水平，構(gòu)建對外開放新格局，以國內(nèi)循環(huán)來有力支撐國際循環(huán)。世界城市理論認(rèn)為，全球生產(chǎn)的分工與合作導(dǎo)致城市聯(lián)系越來越頻繁，全球化下的城市已經(jīng)超越了靜態(tài)地理的概念，成長為內(nèi)嵌于全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中的世界城市。作為承載著各種物資流、金融流、技術(shù)流、人才流等動(dòng)態(tài)要素的重要節(jié)點(diǎn)，世界城市開始超越國家邊界形成相互連接在一起的城市網(wǎng)絡(luò)。

3.城市外交是夯實(shí)城市化進(jìn)程推動(dòng)國內(nèi)大循環(huán)落地的助推器。從國際大循環(huán)到國內(nèi)大循環(huán)的演變是國家內(nèi)生性要求的結(jié)果。改革開放40 年來，國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升，但區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡也非常突出，從以國際大循環(huán)為主體轉(zhuǎn)向以國內(nèi)大循環(huán)為主體就是要解決發(fā)展不平衡的問題，以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，國家推出了新一輪西部大開發(fā)、推進(jìn)新時(shí)代東北振興、興邊富民等行動(dòng)方案，配以“一帶一路”建設(shè)總體規(guī)劃，來提升這些地區(qū)的發(fā)展水平，重點(diǎn)還是要依托這些地區(qū)的中心城市及節(jié)點(diǎn)城市的發(fā)展建設(shè)來深化改革進(jìn)程、縮小城市間、地區(qū)間的發(fā)展差距；另一方面，在城市化進(jìn)程不斷加快、城市地位顯著提高的同時(shí)，城鄉(xiāng)間的發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也限制了國內(nèi)需求的有效增長，要想擴(kuò)大內(nèi)需支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然要進(jìn)一步加快城市化進(jìn)程，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)水平、解決農(nóng)民工及其家庭在城市定居、生活與發(fā)展等問題。這些對城市的內(nèi)向性需求也有賴于城市的外向性發(fā)展，以外循環(huán)帶動(dòng)內(nèi)循環(huán)，通過城市外交建立起城市間的聯(lián)系性，通過城市間的合作機(jī)制來落實(shí)城市政策的外向性，從而推動(dòng)國內(nèi)大循環(huán)的平穩(wěn)落地。

二、城市外交在雙循環(huán)新發(fā)展格局中存在的不足

1.象征意義多于實(shí)質(zhì)性合作。中國城市外交的實(shí)踐起源于國際友好城市的建立與交流，并一直延續(xù)至今成為中國各級地方政府開展對外交流的主要活動(dòng)形式，由于城市間發(fā)展的差異性，相比于承辦大型國際活動(dòng)、參加國際組織、參與全球治理等模式，更多的地方政府習(xí)慣于通過締結(jié)友城來開展對外交往，從1973年天津市與日本神戶市締結(jié)了第一對友好城市關(guān)系開始，中國友城的建設(shè)數(shù)量不斷增加，但活動(dòng)形式還主要表現(xiàn)為人文交流、信息交流、政府領(lǐng)導(dǎo)率團(tuán)互訪等迎來送往的象征性活動(dòng)，更有一些友好城市簽訂協(xié)議后就再無往來，城市間的學(xué)習(xí)借鑒與務(wù)實(shí)合作明顯不足，雖然近年來地方政府也在努力開展友城間的務(wù)實(shí)合作或與未締結(jié)友城的城市進(jìn)行項(xiàng)目合作，但合作成效差別較大，也反映出地方政府開展對外交往、推進(jìn)國際合作的能力參差不齊。在暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的要求下，城市作為國家經(jīng)濟(jì)力量的主要體現(xiàn)，需要同時(shí)參與國內(nèi)、國際分工與競爭，因此，促進(jìn)務(wù)實(shí)合作、提高項(xiàng)目運(yùn)行能力、提升城市形象就成為城市政府補(bǔ)齊短板的重要方向。

2.各城市對外發(fā)展不平衡。構(gòu)建雙循環(huán)的新發(fā)展格局關(guān)鍵要解決城市間發(fā)展不平衡的問題，在國內(nèi)大循環(huán)中，這種不平衡限制了國內(nèi)超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，約束了產(chǎn)業(yè)鏈布局、要素市場化配置和供給需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；在國際大循環(huán)中，國家以“一帶一路”倡議為總體規(guī)劃，進(jìn)行六廊六路多國多港的建設(shè)，其中六廊指新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟(jì)走廊，連接這些走廊的省份多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的內(nèi)陸、邊疆省份，開展對外交往合作的能力和經(jīng)驗(yàn)明顯不足，民眾的公共外交意識(shí)也偏于落后，這也制約了“一帶一路”內(nèi)外聯(lián)通大走廊的建設(shè)與發(fā)展。

3.普遍缺乏頂層設(shè)計(jì)。在國家層面，地方政府的對外交往活動(dòng)，特別是友好城市的締結(jié)是由中國人民對外友好協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，歸口外交部領(lǐng)導(dǎo)，工作流程是地方申請、報(bào)全國友協(xié)審核、最后由外交部批準(zhǔn)，這種自下而上的方式，一方面可以調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)成為國際事務(wù)的參與者，但另一方面對于交往能力弱、被動(dòng)性強(qiáng)的地方政府而言，缺少中央政府的牽頭和協(xié)調(diào)機(jī)制的平衡，則會(huì)始終處于落后的狀態(tài)。在地方層面，城市外交主要由市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)、由市外僑辦具體工作，基本上是兩塊牌子一套人馬，外辦的工作主要集中于外事性的組織接待活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的合作則由對口的政府部門來對接，而應(yīng)承擔(dān)城市發(fā)展總體規(guī)劃職能的核心領(lǐng)導(dǎo)集體則普遍缺少公共外交意識(shí)，無法將城市外交與城市整體發(fā)展規(guī)劃有機(jī)融合，更缺少主動(dòng)性、創(chuàng)新性的城市外交頂層設(shè)計(jì)。這嚴(yán)重弱化了城市外交對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引領(lǐng)作用，也會(huì)限制雙循環(huán)的新增長空間。

三、城市外交在暢通雙循環(huán)新發(fā)展格局中的新作為

1. 以城市外交為平臺(tái)支撐雙循環(huán)新發(fā)展格局。21 世紀(jì)被認(rèn)為是城市化的世紀(jì)，城市是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、對外交往的重要載體，伴隨著全球化的發(fā)展，生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場在世界范圍內(nèi)被重新整合，城市被納入世界城市網(wǎng)絡(luò)中被認(rèn)知和定位，在網(wǎng)絡(luò)空間中每一個(gè)城市都有其相應(yīng)的權(quán)重位置，發(fā)揮著獨(dú)特的功能，國際大都市則構(gòu)成了世界城市網(wǎng)絡(luò)的中心和節(jié)點(diǎn)。在全球化的進(jìn)程中，城市間呈現(xiàn)出復(fù)雜聯(lián)系的特性，“城市區(qū)域”日益成為決定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭力的空間單元，城市區(qū)域中心與腹地的互動(dòng)對于提升城市的國際競爭力具有重要的支撐作用，在我國快速的城市化進(jìn)程中，以上海、北京為代表的城市已躍升為國際大都市，其他城市也在積極配置資源、探索發(fā)展定位、開展地區(qū)布局，在世界城市網(wǎng)絡(luò)中將會(huì)有更多的中國城市成為其重要中心和節(jié)點(diǎn)。在這個(gè)過程中，城市外交可以在國家大外交的引領(lǐng)下，搭建地方政府與國際體系相融合的多層交往平臺(tái)，為國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)通的有效機(jī)制發(fā)揮積極作用。

2. 主動(dòng)應(yīng)對變化探索城市對外交往新模式。第一，發(fā)揮流動(dòng)空間優(yōu)勢。全球化與城市化的互動(dòng)發(fā)展凸顯了城市的流動(dòng)空間屬性，城市作為商品、資本、信息、技術(shù)、人才流動(dòng)的具體載體，被看作“是一個(gè)過程而不是一個(gè)地點(diǎn)”，在這個(gè)過程中，城市外交應(yīng)積極推動(dòng)城市增強(qiáng)流動(dòng)功能的體制機(jī)制創(chuàng)新，內(nèi)陸省份城市更應(yīng)找準(zhǔn)定位，在雙循環(huán)新格局中大力支持開展城市外交，擴(kuò)大社會(huì)力量的參與，增強(qiáng)城市對外交往的主動(dòng)性、靈活性與多元性。第二，參與世界城市網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?？臻g極化理論認(rèn)為，城市被全球資本用作生產(chǎn)、銷售和組織的基點(diǎn)，城市間聯(lián)系使得世界城市形成“復(fù)雜的空間等級”，世界城市是連接區(qū)域、全國和世界經(jīng)濟(jì)的節(jié)點(diǎn)，城市間具有“密集的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)互動(dòng)”。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，每個(gè)城市都處于中心、節(jié)點(diǎn)、次節(jié)點(diǎn)或節(jié)點(diǎn)城市外圍區(qū)域的不同位置，城市外交應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其促進(jìn)國際合作、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，并在此基礎(chǔ)上積極推動(dòng)城市主動(dòng)融入全球化網(wǎng)絡(luò)體系中，通過地方層面的行動(dòng)來回應(yīng)全球性的多層治理議題，從而不斷提升中國城市在世界城市網(wǎng)絡(luò)中的影響力、行動(dòng)力。

3.構(gòu)建“一帶一路”內(nèi)外聯(lián)通大走廊?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的提出為中國城市外交的發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇和空間，在外部世界不確定性持續(xù)增強(qiáng)的當(dāng)前，城市外交應(yīng)充分挖掘自身特點(diǎn)和優(yōu)勢，反哺“一帶一路”建設(shè)，將沿線國家重要節(jié)點(diǎn)城市串聯(lián)起來，加強(qiáng)與這些城市友好關(guān)系的建立。同時(shí)要更加注重內(nèi)陸地區(qū)的城市外交建設(shè)，打造內(nèi)陸開放合作高地，加快沿邊地區(qū)開放進(jìn)程，邊境城市要發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)節(jié)點(diǎn)城市積極作用，與城市外交發(fā)展水平較高的沿海開放城市相互呼應(yīng)，互通資源信息，發(fā)揮不同城市的區(qū)位優(yōu)勢；在疫情之下，共同探索網(wǎng)上絲綢之路建設(shè)，搭建多層次交流平臺(tái)，推動(dòng)形成東中西部互通、海陸并進(jìn)的多層次全方位對外開放布局，最終實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新格局。