鄭戌妮

（上海政法學(xué)院，上海201701）

一、引言

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《反壟斷法》）第四十五條確立了“經(jīng)營(yíng)者承諾制度”，意味著經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)的消除壟斷行為后果的承諾，執(zhí)法機(jī)構(gòu)則會(huì)中止調(diào)查。從利益平衡角度來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)承諾免去了可能的行政處罰；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，支付較少的執(zhí)法成本，使經(jīng)營(yíng)者終止壟斷行為，消除壟斷行為帶來(lái)的不利后果，提高執(zhí)法效率，節(jié)約行政資源；對(duì)于第三人而言，減少壟斷行為，市場(chǎng)恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)。承諾制度看似雙贏甚至是多贏的制度，但我國(guó)通過(guò)《反壟斷法》一個(gè)條文對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度作出了規(guī)制，這一條文中規(guī)定了承諾的適用范圍、條件、適用的程序等內(nèi)容。然而立法者未能克服文字的局限性，在一個(gè)條文中提及了承諾制度的運(yùn)行要件，但在制度的適用上卻存在較大的問(wèn)題。尤其是在適用范圍上，立法者規(guī)定“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為”都可以適用承諾制度，是否意味著該法中的壟斷行為都可以通過(guò)承諾得到寬宥呢？筆者認(rèn)為需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用范圍作一定的限制。

二、承諾制度適用范圍之理論學(xué)說(shuō)

《反壟斷法》對(duì)承諾制度適用范圍規(guī)定較為寬泛，未仔細(xì)闡明適用哪一種類(lèi)型的壟斷行為，但通過(guò)對(duì)文義解釋?zhuān)谒氖鍡l規(guī)定承諾的主體為“經(jīng)營(yíng)者”。2009年國(guó)家工商行政管理總局頒布實(shí)施的《國(guó)家工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》中壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位，適用承諾制度相關(guān)的程序。

對(duì)承諾制度適用范圍，理論界學(xué)者們有不同的看法。有學(xué)者指出，關(guān)于承諾制度是一種模糊性執(zhí)法方式，因此那些處罰依據(jù)不明確、行為性質(zhì)不確定，甚至調(diào)查活動(dòng)陷入僵局的案件也適用承諾制度[1]，并進(jìn)一步指出對(duì)于具有嚴(yán)重違法性的案件，如固定價(jià)格等核心卡特爾行為，不適用承諾制度。也有學(xué)者正面提出承諾制度主要適用于輕微違法行為案件[2]。觀察世界各國(guó)的反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，大多將“本身違法”的反壟斷行為，如固定價(jià)格、劃分市場(chǎng)等核心卡特爾行為排除適用承諾制度[3]，但對(duì)哪些壟斷行為屬于“本身違法性行為”尚未作出明確規(guī)定。

在界定輕微壟斷行為和嚴(yán)重壟斷行為，學(xué)者并未提出相應(yīng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，直接將核心卡特爾排除適用承諾制度，有過(guò)于武斷之嫌。何為嚴(yán)重的壟斷行為？就《反壟斷法》來(lái)看，三種壟斷行為在一定程度上都會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重排除限制競(jìng)爭(zhēng)的后果。從三種壟斷行為的性質(zhì)來(lái)看，壟斷協(xié)議應(yīng)屬前文所述的本身違法性行為，即達(dá)成壟斷協(xié)議行為的本身是違法的。而濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中的行為，則略有不同。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)允許經(jīng)營(yíng)者具有支配地位，法律所規(guī)制的是利用這種支配地位排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。在判斷違法性的程度上，筆者將通過(guò)對(duì)三種壟斷行為的法律責(zé)任進(jìn)行比較?！斗磯艛喾ā返谄哒率菍?duì)壟斷行為的處罰，通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于三種經(jīng)濟(jì)性壟斷行為，主要有停止違法行為、沒(méi)收違法所得和罰款三種行政處罰。根據(jù)《反壟斷法》第四十六至四十八條規(guī)定，將三種壟斷行為的處罰力度作對(duì)比，筆者發(fā)現(xiàn)壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的法律責(zé)任較重，在沒(méi)收違法所得的基礎(chǔ)上并處罰款，違法成本較大。與此同時(shí)，將達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位兩者的處罰方式對(duì)比，發(fā)現(xiàn)立法者對(duì)二者的處罰方式、處罰力度完全相同。是否意味著立法者認(rèn)為濫用市場(chǎng)支配地位同壟斷協(xié)議所產(chǎn)生的排除限制競(jìng)爭(zhēng)的后果相同或相近。既然如此，濫用市場(chǎng)支配地位是否也應(yīng)該排除在承諾制度的適用范圍之外？

從經(jīng)營(yíng)者集中行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任看，經(jīng)營(yíng)者僅僅只要恢復(fù)到實(shí)施集中之前的狀態(tài)即可，且“可以”處五十萬(wàn)元以下的罰款。從法條規(guī)定可以看出，立法者對(duì)集中行為懲罰力度較小，且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可選擇性適用罰款，即使選擇并處罰款，罰款的額度也比較低。通過(guò)懲處力度的比較，是否可以認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者集中行為不具有嚴(yán)重的違法性？在此不能忽略一種情形，即原本設(shè)想達(dá)成壟斷協(xié)議的公司，因畏于相應(yīng)的嚴(yán)厲懲罰，轉(zhuǎn)而通過(guò)經(jīng)營(yíng)者集中的模式以獲取壟斷利潤(rùn)。如兩家及以上的公司通過(guò)集中的形式，通過(guò)合并等方式，實(shí)質(zhì)上為固定價(jià)格等達(dá)到排除限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。而又因?yàn)榇嬗忻獬?jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的相關(guān)規(guī)定，該壟斷行為難以被發(fā)現(xiàn)①據(jù)2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，不滿足經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)及以上的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中的行為，無(wú)需向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。。經(jīng)營(yíng)者通過(guò)集中的方式，實(shí)質(zhì)上達(dá)成了不利于競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議，卻不會(huì)被反壟斷法所規(guī)制。由此可見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的某一壟斷行為，在一定情形下會(huì)轉(zhuǎn)化為另一種壟斷行為，該行為的違法性嚴(yán)重與否也更難以認(rèn)定。

綜上，從法律責(zé)任來(lái)看，似乎僅有經(jīng)營(yíng)者集中才可以適用承諾制度，但考慮到經(jīng)營(yíng)者會(huì)通過(guò)集中的形式實(shí)質(zhì)上造成壟斷協(xié)議的效果，也不應(yīng)完全適用承諾制度。因此在考慮承諾制度的適用范圍時(shí)，不應(yīng)僅考慮壟斷行為的違法性，還需考慮承諾制度和反壟斷法中相關(guān)制度的協(xié)調(diào)性和利益平衡。

三、承諾制度與其他寬大制度的協(xié)調(diào)

（一）壟斷協(xié)議中承諾制度的適用

細(xì)觀市場(chǎng)上的壟斷行為，經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的壟斷協(xié)議情形最為常見(jiàn)，但因其自身的隱蔽性致使執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能及時(shí)規(guī)制。即便如此，壟斷協(xié)議的法律責(zé)任較國(guó)外立法而言較輕（國(guó)外對(duì)于橫向壟斷協(xié)議往往提起刑事訴訟）[1]，同時(shí)還規(guī)定了豁免制度和寬恕制度，以及可能適用的《反壟斷法》第四十五條承諾制度。既然是嚴(yán)重的排除限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為，筆者認(rèn)為法律設(shè)置了太多的寬恕制度，削弱了反壟斷法的威懾力。

《反壟斷法》第十五條規(guī)定了壟斷協(xié)議的豁免，在特定情形下不認(rèn)定為具有違法性的壟斷協(xié)議，規(guī)定了七種情形下不適用反壟斷法對(duì)壟斷協(xié)議的規(guī)制。筆者認(rèn)為該規(guī)定混淆了壟斷協(xié)議的成立和成立后的豁免。協(xié)議成立后應(yīng)先考慮是否是壟斷協(xié)議，若經(jīng)審查后非壟斷協(xié)議則第十五條也無(wú)適用之余地。若在審查的過(guò)程考慮壟斷協(xié)議的豁免條件，直接認(rèn)定不屬于壟斷協(xié)議，排除協(xié)議的違法性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)進(jìn)一步審查。之后沒(méi)有后續(xù)的監(jiān)管措施，則無(wú)法保證該協(xié)議一直滿足壟斷協(xié)議的豁免條件，且經(jīng)營(yíng)者追逐利潤(rùn)甚至壟斷利潤(rùn)的天性，無(wú)法使人相信其始終能產(chǎn)生消費(fèi)者利益?；砻庵贫绕淠康氖菫榱斯膭?lì)技術(shù)創(chuàng)新、增進(jìn)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化等，但相應(yīng)的也給了實(shí)行壟斷協(xié)議經(jīng)營(yíng)者第一次可以逃脫處罰的機(jī)會(huì)。

《反壟斷法》第四十六條第二款規(guī)定了壟斷協(xié)議的寬恕制度，即參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告和揭發(fā)壟斷協(xié)議，從而可以減輕或者免除處罰。正如前文所述，壟斷協(xié)議時(shí)常較為隱蔽，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法較為困難，但其所產(chǎn)生的排除限制競(jìng)爭(zhēng)的影響較大，因而壟斷協(xié)議持續(xù)的時(shí)間愈久，產(chǎn)生的影響就更為嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)者所獲得的壟斷利潤(rùn)也就更大?？梢哉f(shuō)寬恕制度的設(shè)立有利于執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)壟斷行為。寬恕制度實(shí)質(zhì)上則鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者做第一個(gè)舉報(bào)者，從而使自己得到從輕處罰?？梢韵胂?，參與壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者免不了猜疑被其他經(jīng)營(yíng)者舉報(bào)，抑或是處于自己是否應(yīng)作為第一個(gè)“告密者”的掙扎中。相反，當(dāng)實(shí)行壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者之間有足夠的信任和“忠誠(chéng)”，壟斷協(xié)議足夠隱蔽時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以發(fā)現(xiàn)并無(wú)法進(jìn)行規(guī)制。

壟斷協(xié)議的豁免和寬恕制度，一個(gè)排除了協(xié)議的違法性，阻止了進(jìn)一步的調(diào)查，另一個(gè)需要借助經(jīng)營(yíng)者的舉報(bào)才能進(jìn)行調(diào)查，且對(duì)于舉報(bào)者有優(yōu)待。我們可以想象當(dāng)壟斷協(xié)議足夠隱蔽，以及相關(guān)經(jīng)營(yíng)者皆“一致對(duì)外”時(shí)，該壟斷行為難以被發(fā)現(xiàn)。即使壟斷行為被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)知曉之時(shí)，承諾制度仍有適用之余地，那是否會(huì)因承諾制度的存在，反而促使寬恕制度設(shè)立的目的落空。因?yàn)閷?duì)經(jīng)營(yíng)者而言，只要在內(nèi)部達(dá)成牢不可破的同盟，誰(shuí)都不會(huì)選擇犧牲高額的壟斷利潤(rùn)使協(xié)議曝光，同時(shí)促使經(jīng)營(yíng)者對(duì)協(xié)議“守口如瓶”，達(dá)成更為牢固的同盟——即使被反壟斷執(zhí)法發(fā)現(xiàn)，還可以通過(guò)承諾制度使自己擺脫違法的困境。

綜上，壟斷協(xié)議存在豁免、寬恕以及承諾三個(gè)寬大制度，筆者不禁反思學(xué)界公認(rèn)的危害性最大的壟斷行為卻可以通過(guò)豁免和寬恕制度來(lái)減輕或者免除處罰，或者利用制度的缺陷來(lái)獲取超高利潤(rùn)，那么對(duì)于再適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度是否對(duì)其處罰力度過(guò)輕，而喪失了反壟斷法的威懾力。

（二）經(jīng)營(yíng)者集中承諾制度的適用附加限制性條件之規(guī)定

正如前文所述，經(jīng)營(yíng)者集中可能會(huì)產(chǎn)生與壟斷協(xié)議相同的效果，但僅從立法者對(duì)該壟斷行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任來(lái)看，立法者認(rèn)為集中行為是較輕微的壟斷行為，學(xué)界也認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者集中可適用承諾制度。但與壟斷協(xié)議不同的是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不限制經(jīng)營(yíng)者集中，相反的經(jīng)營(yíng)者集中有利于集中資源，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，尤其是在國(guó)際貿(mào)易中具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。但又因規(guī)模擴(kuò)大后經(jīng)營(yíng)者集中可能會(huì)產(chǎn)生排除限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，因此《反壟斷法》第二十九條規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)對(duì)集中的經(jīng)營(yíng)者附加限制性條件，從而有條件地實(shí)行集中。與壟斷協(xié)議的豁免和寬恕制度不同的是，附加限制性條件時(shí)，經(jīng)營(yíng)者還未有排除限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，僅因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為可能會(huì)造成壟斷的后果而提前預(yù)防[4]。因此在實(shí)施壟斷行為之前，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)接受限制性條件的方式繼續(xù)進(jìn)行集中，即使在集中之后受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查，也能通過(guò)承諾制度免除處罰。

（三）濫用市場(chǎng)支配地位無(wú)相關(guān)寬大制度

從立法者對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的懲處力度來(lái)看，其法律責(zé)任可以說(shuō)和達(dá)成壟斷協(xié)議一致，那么是否可以認(rèn)為在立法者眼中，濫用市場(chǎng)支配地位具有較為嚴(yán)重的限制競(jìng)爭(zhēng)的后果。但《反壟斷法》第三章僅用三個(gè)條文對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位作了規(guī)定，且該三個(gè)條文所闡述的是濫用市場(chǎng)支配地位的情形和具有市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定方法，并沒(méi)有類(lèi)似寬恕制度或是附加限制性條件的實(shí)施的規(guī)定，由此看來(lái)立法者對(duì)該壟斷行為較為嚴(yán)苛，未設(shè)置相關(guān)的制度使經(jīng)營(yíng)者在實(shí)質(zhì)上得到寬大處理。從反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)公告的執(zhí)法報(bào)告來(lái)看，因?yàn)E用市場(chǎng)支配地位受到處罰的案件數(shù)量較大，也從側(cè)面反映了無(wú)寬大制度的保護(hù)下，經(jīng)營(yíng)者在競(jìng)爭(zhēng)中無(wú)法遵循市場(chǎng)調(diào)節(jié)的原則，在競(jìng)爭(zhēng)中有所顧慮，反而不利于競(jìng)爭(zhēng)。

（四）小結(jié)

據(jù)反壟斷法之規(guī)定，壟斷協(xié)議行為可以被豁免，也可通過(guò)寬恕制度從輕或減輕處罰；實(shí)施集中的經(jīng)營(yíng)者，在事先申報(bào)時(shí)可以通過(guò)接受附加限制性條件，從而順利實(shí)施集中，且排除集中的違法性不用承擔(dān)法律責(zé)任；以上兩種壟斷行為還可能適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度。即使被執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查，經(jīng)營(yíng)者尚可通過(guò)承諾來(lái)削減自身的責(zé)任和由此帶來(lái)的損失，這樣就使得經(jīng)營(yíng)者在判斷是否實(shí)施可能涉嫌壟斷的行為時(shí)，因違法成本較低而傾向于“鋌而走險(xiǎn)”，從而在一定程度上消解反壟斷法所帶來(lái)的“威懾”效用[5]。即執(zhí)法者通過(guò)寬大制度得知了存在壟斷行為時(shí)，尚未對(duì)壟斷行為進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定和處罰，也不知道壟斷行為所造成的影響。此時(shí)經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)選擇向執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出消除壟斷行為后果的承諾，不至于使自己陷入一個(gè)被動(dòng)的局面，從而達(dá)到中止調(diào)查的效果。然而《反壟斷法》第四十五條并未仔細(xì)規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查后，對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的監(jiān)督細(xì)則，就給了經(jīng)營(yíng)者喘息的機(jī)會(huì)，不能排除經(jīng)營(yíng)者在執(zhí)法機(jī)構(gòu)中止調(diào)查后“卷土重來(lái)”，實(shí)行壟斷協(xié)議。換言之，缺乏過(guò)多的寬大制度以及缺乏完善的監(jiān)督細(xì)則，難以達(dá)成承諾制度設(shè)立的消除壟斷的目的，同時(shí)多次干預(yù)調(diào)查反倒增加行政負(fù)擔(dān)。

濫用市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，除承諾制度外法律未設(shè)置相關(guān)的制度使其免于處罰或者從寬處罰，一旦被認(rèn)定為是壟斷行為則需承擔(dān)較重的法律責(zé)任。不能否認(rèn)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，經(jīng)營(yíng)者為了攫取高額的利潤(rùn)而走上壟斷的道路是目的使然，在形成壟斷的過(guò)程中確實(shí)有競(jìng)爭(zhēng)。從鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，反壟斷法規(guī)定了較為嚴(yán)厲的法律責(zé)任，違法成本較高，雖具有威懾力，但同時(shí)在一定程度上可能不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。寬大制度的存在，于經(jīng)營(yíng)者而言是一種糾錯(cuò)機(jī)制的存在。但對(duì)于寬大制度該如何設(shè)置仍需考量，如壟斷協(xié)議從被執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)后，通過(guò)三種制度一再被免責(zé)或者減輕責(zé)任，是否會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)者向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出種種承諾之后但實(shí)際上不履行的情況，反而原本可以嚴(yán)厲打擊的壟斷行為卻存續(xù)更久，經(jīng)營(yíng)者攫取更多的壟斷利潤(rùn)，使經(jīng)營(yíng)者承諾制度在事實(shí)上成為變相的縱容機(jī)制。不管是寬恕制度，還是承諾制度，究其實(shí)質(zhì)是經(jīng)營(yíng)者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一種行政和解，作為承諾雙方是否會(huì)形成利益共同體，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法腐敗[6]，可以肯定的是，一種壟斷行為適用多種寬大制度增加了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的腐敗機(jī)會(huì)，從而影響反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和威懾力。因此從現(xiàn)有的反壟斷法規(guī)定的相關(guān)制度來(lái)看，濫用市場(chǎng)支配地位更適合成為承諾制度的主體。

四、承諾制度適用之執(zhí)法難易程度比較

承諾制度的立法目的是為了提高執(zhí)法效率，避免出現(xiàn)因案件難以查清而拖延調(diào)查時(shí)間使執(zhí)法陷入僵局的情形。借鑒比較法上的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法中存在事實(shí)或法律不明，且該種不明狀態(tài)不能查明或難以查明，此可以作為承諾制度必須具備的前提條件[7]。鑒于我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情，基于發(fā)展壯大企業(yè)、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目的，在可口可樂(lè)并購(gòu)匯源案件發(fā)生之前，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)合并集中的審查較為寬松，事實(shí)上也產(chǎn)生了不少較為隱蔽的壟斷協(xié)議的行為。對(duì)于壟斷協(xié)議，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要對(duì)協(xié)議的性質(zhì)作出判斷。在壟斷協(xié)議的認(rèn)定上，比較法上通?？紤]的是合理原則和本身違法性，對(duì)于嚴(yán)重或明顯違反競(jìng)爭(zhēng)性的壟斷協(xié)議直接推定其具有違法性而予禁止[8]。在我國(guó)，海南省物價(jià)局與海南裕泰科技飼料有限公司行政處罰糾紛案，為壟斷協(xié)議的執(zhí)法提供了一個(gè)“合理性+豁免”[9]的新思路。其后，當(dāng)壟斷協(xié)議被執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)后，如果壟斷協(xié)議其中一名經(jīng)營(yíng)者向執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)報(bào)告壟斷行為，并提供重要證據(jù)，則提高了執(zhí)法效率。達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者在集中之前需向執(zhí)法機(jī)構(gòu)事先申報(bào)，在一定程度上能控制集中行為。且在認(rèn)定過(guò)程中，審查是否具有企業(yè)合并或者股權(quán)控制等，相對(duì)而言容易判斷。更重要的是，在可口可樂(lè)并購(gòu)匯源案件發(fā)生之前，商務(wù)部對(duì)我國(guó)企業(yè)的合并集中，一直處于允許狀態(tài)，這與企業(yè)發(fā)展壯大、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目的有關(guān)聯(lián)。

相對(duì)而言，濫用市場(chǎng)支配地位在判斷上具有一定的難度。主體的身份認(rèn)定和實(shí)施行為的認(rèn)定上，涉及的是技術(shù)性問(wèn)題。在主體身份的認(rèn)定上，經(jīng)營(yíng)者需具有市場(chǎng)支配地位，據(jù)此需界定相關(guān)的市場(chǎng)，包括相關(guān)商品市場(chǎng)、相關(guān)地理市場(chǎng)、相關(guān)時(shí)間市場(chǎng)，其中還涉及到運(yùn)輸成本、產(chǎn)品價(jià)格、消費(fèi)者偏好等等替代性分析因素，相關(guān)市場(chǎng)的界定有一定的難度[10]。之后需認(rèn)定該經(jīng)營(yíng)者在該相關(guān)市場(chǎng)具有支配地位，需調(diào)查經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額等等，其中會(huì)涉及到大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)上的計(jì)算問(wèn)題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)從開(kāi)始調(diào)查到最終結(jié)案，需耗費(fèi)大量的時(shí)間，有時(shí)仍難以界定，執(zhí)法困難，執(zhí)法成本較高。同時(shí)因經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位，這并非為反壟斷法所規(guī)制，在認(rèn)定具有市場(chǎng)支配地位后，對(duì)濫用該支配地位的行為是否為反壟斷法所禁止則極為重要。從《反壟斷法》第十七條規(guī)定的幾項(xiàng)濫用市場(chǎng)支配地位的行為來(lái)看，“以不公平的”“沒(méi)有正當(dāng)理由”“不合理的”這些限定詞，在判斷上需要進(jìn)行合理性分析，在判斷上難度較大，且易造成不同案件在適用上有所不同。此時(shí)，可能會(huì)涉及到《反壟斷法》第一條的立法目的進(jìn)行判斷，而立法目的卻未明確表達(dá)價(jià)值的次序問(wèn)題，這就意味著在面對(duì)價(jià)值沖突的時(shí)候，判斷經(jīng)營(yíng)者的違法性時(shí)無(wú)法使用立法目的之先后順序進(jìn)行判斷認(rèn)定，這也給執(zhí)法帶來(lái)了困難。

綜上所述，從經(jīng)營(yíng)者承諾制度設(shè)立目的出發(fā)，該制度適用于難以查清的案件[11]。濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定困難，或者認(rèn)定時(shí)間較長(zhǎng)反而不利于規(guī)制該壟斷行為。就提高反壟斷執(zhí)法效率而言，經(jīng)營(yíng)者承諾制度更適合濫用市場(chǎng)支配地位這一壟斷行為。

五、承諾制度和利益平衡

反壟斷案件中，經(jīng)營(yíng)者向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出承諾，不僅僅是承諾雙方之間的利益衡量，還會(huì)涉及到其他的競(jìng)爭(zhēng)者、消費(fèi)者、利益第三人等權(quán)益，承諾制度的適用需要衡量涉及到的利害關(guān)系人的利益，不同經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的同一行為可能會(huì)區(qū)別對(duì)待[12]。在壟斷協(xié)議中，壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者有兩個(gè)或兩個(gè)以上，經(jīng)營(yíng)者集中的壟斷行為也是兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中的行為，這就意味著在同一個(gè)案件中實(shí)施同一個(gè)壟斷行為涉及了多個(gè)市場(chǎng)主體，且往往實(shí)施同一壟斷行為的主體其行為幾乎是相同的。而執(zhí)法機(jī)構(gòu)在面對(duì)不同的經(jīng)營(yíng)者可能作出不同的執(zhí)法決定。即對(duì)不同的市場(chǎng)主體共同實(shí)施或者實(shí)施相同的壟斷行為時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受部分經(jīng)營(yíng)者的承諾，并作出中止調(diào)查的決定，承諾決定一般不對(duì)市場(chǎng)主體的違法性作出認(rèn)定[13]；而對(duì)于另一部分的經(jīng)營(yíng)者，認(rèn)定其行為是違法壟斷行為并給予處罰。在事實(shí)上可能產(chǎn)生了“相同問(wèn)題區(qū)別對(duì)待”的結(jié)果。是否每個(gè)經(jīng)營(yíng)者向反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)作出承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)接受？在同一個(gè)案件中平衡各方經(jīng)營(yíng)者的利益也需要執(zhí)法機(jī)關(guān)衡量，難免會(huì)影響執(zhí)法效率。濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，往往只涉及一個(gè)具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其作出的接受調(diào)查中止承諾的決定，抑或是對(duì)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)定違法并處罰，僅從該經(jīng)營(yíng)者違法行為的事實(shí)和違法程度作出的判斷即可。這就避免了前文對(duì)壟斷協(xié)議等壟斷行為執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)不同的經(jīng)營(yíng)者作出不同的執(zhí)法決定的情形。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷協(xié)議或者經(jīng)營(yíng)者集中行為作出決定后，對(duì)于出現(xiàn)的部分經(jīng)營(yíng)者適用承諾制度，部分受到處罰，也會(huì)對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生影響。因?yàn)槌兄Z作出后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不對(duì)經(jīng)營(yíng)者的違法性作出判斷，因此與其有關(guān)的利害關(guān)系人無(wú)法主張自己的權(quán)利。一旦進(jìn)行同一壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者受到處罰，利害關(guān)系人可能會(huì)比照受處罰的經(jīng)營(yíng)者主張權(quán)利，這反而不利于作出承諾的經(jīng)營(yíng)者，從而影響經(jīng)營(yíng)者對(duì)承諾制度適用的參與度。

濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，僅涉及具有支配地位的經(jīng)營(yíng)者而不涉及其他經(jīng)營(yíng)者，消除了經(jīng)營(yíng)者之間利益平衡的問(wèn)題，從而使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在決定是否適用承諾時(shí)，無(wú)須考慮承諾制度的適用會(huì)對(duì)其他的經(jīng)營(yíng)者會(huì)產(chǎn)生不利于競(jìng)爭(zhēng)的影響。《反壟斷法》第十七條所述的具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者所實(shí)施的超高定價(jià)、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限定交易等情形，主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)者利用自己的市場(chǎng)支配地位，不僅對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生影響，其中還有對(duì)消費(fèi)者的利益考量，其壟斷后果會(huì)對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生影響。反之，也正因如此，若經(jīng)營(yíng)者作出承諾之后，其消除影響的行為容易被消費(fèi)者所感知，也利于消費(fèi)者對(duì)承諾的監(jiān)督，因此濫用市場(chǎng)支配地位更適合承諾制度。

六、結(jié)語(yǔ)

壟斷協(xié)議與濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為，其配套具有相應(yīng)的寬大制度，若再適用承諾制度，大大降低了違法成本，反壟斷法失去了其應(yīng)有的威懾力，同時(shí)過(guò)多的寬大制度易造成行政腐敗。與前兩種壟斷行為相比，濫用市場(chǎng)支配地位除承諾制度之外無(wú)其他寬大制度可使經(jīng)營(yíng)者從輕或者減輕處罰，對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者處罰過(guò)重，其需要有承諾制度從而避免過(guò)于打擊其競(jìng)爭(zhēng)的積極性。在壟斷行為的認(rèn)定上，濫用市場(chǎng)支配地位認(rèn)定更為困難，執(zhí)法成本大，容易陷入執(zhí)法僵局。從利益衡量的角度看，濫用市場(chǎng)支配地位的行為不涉及與其他經(jīng)營(yíng)者之間的執(zhí)法公平問(wèn)題，其承諾的履行更容易被消費(fèi)者監(jiān)督。所以，承諾制度有其適用的意義，但在適用范圍上應(yīng)該限制在濫用市場(chǎng)支配地位這一壟斷行為更為適宜。