李宗剛 錢瑤瑤

(山東師范大學(xué)文學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

“新冠肺炎”疫情暴發(fā)是對(duì)我國應(yīng)急管理體系的實(shí)戰(zhàn)考驗(yàn)。在此次疫情前期防控過程中暴露了我國應(yīng)急管理體系監(jiān)測(cè)預(yù)警體系不完善、應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行不暢、應(yīng)急保障體系存在漏洞等方面的問題。我們應(yīng)該如何完善現(xiàn)代應(yīng)急管理體系？世界各國在應(yīng)對(duì)類似的重大公共安全衛(wèi)生事件方面有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)？又有哪些值得警示的教訓(xùn)？這對(duì)我們建構(gòu)中國特色現(xiàn)代應(yīng)急管理體系具有極其重要的借鑒價(jià)值和意義。

應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)(孫建平，2008)[1]。由于各地區(qū)的地域性差異、各級(jí)政府管理權(quán)責(zé)差異、公共機(jī)構(gòu)屬性差異等，應(yīng)急管理需要分級(jí)負(fù)責(zé)、分類管理，同時(shí)不同專業(yè)領(lǐng)域?qū)τ趹?yīng)急管理做出的貢獻(xiàn)也不盡相同，因此，相關(guān)研究主要從地區(qū)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理、單位機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理、專業(yè)領(lǐng)域視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理三個(gè)方面展開。

(一)地區(qū)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究

關(guān)于地區(qū)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究，主要分為三類：一是國家層面的應(yīng)急管理宏觀研究，主要內(nèi)容為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀、對(duì)策以及美國、日本等發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)及啟示等。屈騰佼等(2019)[2]認(rèn)為中國衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)逐年完善，但是在指揮決策系統(tǒng)運(yùn)行、全能型人才管理、應(yīng)急資金投入、風(fēng)險(xiǎn)防范宣傳等方面還存在問題。劉宏韜(2016)[3]詳細(xì)介紹了日本的衛(wèi)生應(yīng)急法律法規(guī)體系、預(yù)案體系、組織管理體系和工作機(jī)制建設(shè)等情況，為我國突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急管理提供借鑒。該研究方向相關(guān)成果較多，但是存在對(duì)于我國面對(duì)重大疫情應(yīng)急管理的研究不足以及對(duì)于國外應(yīng)急管理體系缺乏辯證認(rèn)知等問題，不能較好地將國內(nèi)外疫情應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，本文將針對(duì)此問題加強(qiáng)研究，結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為“新冠肺炎”疫情背景下我國現(xiàn)代應(yīng)急管理體系的完善略陳拙見。二是針對(duì)中國各省市層面的應(yīng)急管理具體研究，主要對(duì)湖南省、湖北省、北京市等地方應(yīng)急管理體系建設(shè)情況進(jìn)行分析，研究更加凸顯區(qū)域特征、更加具體深入，但部分研究存在可操作性不強(qiáng)等弊病(鄭立國等，2016)[4]。三是鄉(xiāng)村、社區(qū)等基層組織層面的應(yīng)急管理研究，楊殿闖等(2020)[5]曾就此展開探討，認(rèn)為基層應(yīng)急管理難度大、復(fù)雜性不確定性因素較多，特別是農(nóng)村基層應(yīng)急管理體系建設(shè)薄弱，亟須進(jìn)一步完善。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村基層應(yīng)急管理體系的研究相對(duì)欠缺，應(yīng)急管理體系區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題需要進(jìn)一步研究解決。

(二)單位機(jī)構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究

不同單位機(jī)構(gòu)因?yàn)槠涓髯蕴厥獾男再|(zhì)屬性，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作中，需要根據(jù)自身情況采取相應(yīng)的措施。第一，對(duì)于政府部門的應(yīng)急管理研究較為廣泛。政府部門作為應(yīng)急管理體系的指揮組織系統(tǒng)，應(yīng)第一時(shí)間做出應(yīng)急處置。祝哲等(2020)[6]認(rèn)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色定位是風(fēng)險(xiǎn)溝通者、應(yīng)急主導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者和創(chuàng)新促進(jìn)者，應(yīng)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化，不斷提升能力迎接挑戰(zhàn)。第二，對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理體系的研究較為充分，醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主戰(zhàn)場(chǎng)，承擔(dān)著重要的應(yīng)急救援責(zé)任。同時(shí)也存在巨大的傳染風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)不斷提高應(yīng)急管理能力。林凱程等(2020)[7]認(rèn)為應(yīng)通過建立高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)指揮體系、健康篩查與病患救治同步推進(jìn)、建立和完善衛(wèi)生信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、大力加強(qiáng)基層醫(yī)護(hù)人員的培訓(xùn)力度等，進(jìn)一步加強(qiáng)縣域醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理。第三，對(duì)于人員密集的公共場(chǎng)所應(yīng)急管理研究較為薄弱，學(xué)校、口岸、監(jiān)獄等機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理研究需要進(jìn)一步加強(qiáng)?？嫡?2015)[8]認(rèn)為高校存在衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、人才及技術(shù)缺乏等短板，須與其他機(jī)構(gòu)或團(tuán)體緊密配合、應(yīng)急協(xié)同管理，才能真正降低危害。我國應(yīng)急管理體系中針對(duì)不同單位機(jī)構(gòu)性質(zhì)特點(diǎn)的應(yīng)急預(yù)案制度有待進(jìn)一步完善。

(三)專業(yè)領(lǐng)域視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究

目前針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理，不同專業(yè)領(lǐng)域科研人員從不同視角進(jìn)行了積極的探索研究，取得了較為顯著的成果。第一，科技領(lǐng)域研究成果較豐富。如劉德海等(2012)[9]建立了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的疫情傳播方程，王潤茂(2007)[10]設(shè)計(jì)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮輔助決策系統(tǒng)，共同推動(dòng)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的發(fā)展。第二，醫(yī)學(xué)領(lǐng)域研究較為全面。姜凡曉等(2014)[11]從預(yù)防醫(yī)學(xué)教學(xué)體系角度對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生應(yīng)急管理課程設(shè)置做出了有益的嘗試，并從提升專業(yè)基礎(chǔ)技能視角出發(fā)，提出增強(qiáng)醫(yī)學(xué)生應(yīng)急管理能力的方案。第三，法律制度領(lǐng)域研究較為廣泛。孫昱(2020)[12]從突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的藥品審批政策角度進(jìn)行了深入細(xì)致的思考。第四，人力資源領(lǐng)域研究較為深入。熊莉娟等(2020)[13]認(rèn)為護(hù)理人力資源在疫情防控中具有重要作用，應(yīng)通過對(duì)護(hù)理人員進(jìn)行全面培訓(xùn)、科學(xué)安排、激勵(lì)支持等，最大限度地開發(fā)利用人力資源。 第五，社會(huì)保障領(lǐng)域研究較少，亟須進(jìn)一步完善。耿雯倩等(2018)[14]從突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療保險(xiǎn)、應(yīng)急保障等方面進(jìn)行了較為深入的研究。

綜上所述，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究有了初步的發(fā)展，涉及的研究角度較多，但是對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的研究時(shí)間起步較晚，研究文獻(xiàn)數(shù)量不多，各個(gè)研究方向發(fā)展不平衡，研究深度和創(chuàng)新度仍有待提高。針對(duì)此種現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界應(yīng)加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究的專業(yè)深度，細(xì)化不同領(lǐng)域的研究方向，加強(qiáng)理論研究與實(shí)踐演練相結(jié)合，提高應(yīng)急管理預(yù)案的可行性，汲取不同國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系。

值得肯定的是，“新冠肺炎”疫情暴發(fā)以來，在科研人員加大科研攻關(guān)力度的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也從社會(huì)管理的角度進(jìn)行了深刻的反思。如陳國強(qiáng)院士和江帆教授(2020)牽頭撰寫的《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》一文，便從我國公共衛(wèi)生防控體系、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、科技創(chuàng)新、醫(yī)療供給與儲(chǔ)備等10個(gè)方面較為全面地梳理了此次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出的問題和短板，從加強(qiáng)公共衛(wèi)生和疾病防控體系、完善應(yīng)急防控體系、提高政府治理能力和公民知識(shí)普及力度、構(gòu)建相關(guān)法律法規(guī)體系、建立國家生物安全體系等五個(gè)方面提出相關(guān)建議[15]。但是，從“新冠肺炎”疫情的暴發(fā)來審視中國現(xiàn)代應(yīng)急管理體系的建構(gòu)，尤其是通過借鑒國外現(xiàn)代應(yīng)急管理體系的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來建構(gòu)具有中國特色的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，依然是一個(gè)值得研究的課題。

二、國外應(yīng)急管理體系的經(jīng)驗(yàn)借鑒

截至北京時(shí)間2020年6月5日16時(shí)，“新冠肺炎”疫情影響215個(gè)國家和地區(qū)。世界各國人民共同抵御病毒，中國也積極向其他疫情國家提供醫(yī)療物資、技術(shù)方案等援助，在國際抗疫合作中發(fā)揮了重要作用。正如習(xí)近平總書記在講話中提出的，“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”，發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理體系中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)可以為我們提供許多有益的思路。通過查閱相關(guān)資料，并結(jié)合我國應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)國外在監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系建設(shè)、應(yīng)急管理預(yù)案及相關(guān)制度體系建設(shè)、應(yīng)急保障體系建設(shè)和應(yīng)急教育與演練等方面的經(jīng)驗(yàn)成果，對(duì)我國完善現(xiàn)代應(yīng)急管理體系有一定的借鑒價(jià)值和意義。

(一)監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系建設(shè)

監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系是抗擊突發(fā)公共事件的第一道防線，只有準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)信息、科學(xué)判斷形勢(shì)、迅速發(fā)出預(yù)警，才能抓住抗擊突發(fā)公共事件的最佳時(shí)機(jī)。美國在監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系建設(shè)方面頗有成效，美國設(shè)有國土安全局、中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局等部門負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)收集預(yù)警信息，同時(shí)，各州和地方與應(yīng)急管理相關(guān)的每一個(gè)公共機(jī)構(gòu)、私人部門等全部列為信息收集渠道，并保持密切嚴(yán)格的聯(lián)系。監(jiān)測(cè)收集的信息由專業(yè)人士進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)評(píng)估，經(jīng)過專家分析評(píng)估后判定為突發(fā)公共事件的預(yù)警信息將第一時(shí)間報(bào)給美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)、國土安全部(DHS)、疾病控制與預(yù)防中心(CDC)等相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，做好應(yīng)急工作準(zhǔn)備。同時(shí)，預(yù)警信息和應(yīng)急防控指南由政府部門通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、短信、廣播等不同方式傳播給大眾。美國監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的信息收集渠道、專業(yè)的預(yù)警信息分析流程、迅速的信息發(fā)布機(jī)制，在理論意義上可以確保其在突發(fā)公共事件時(shí)反應(yīng)迅速、研判科學(xué)、預(yù)警及時(shí)，從而為采取應(yīng)急措施爭(zhēng)取到有效時(shí)間，這對(duì)于我國的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)具有重要的借鑒意義。

雖然美國監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)比較完善，但是在面對(duì)此次“新冠肺炎”疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，仍然措手不及。特別是美國的應(yīng)急管理模式，不可避免地受到最高管理層的影響，最高管理層一旦應(yīng)對(duì)不當(dāng)，便會(huì)斷送前期預(yù)警的所有成果。我國監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的運(yùn)行也受到多種因素的制約，由于國土廣闊、人口龐大，我國實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的運(yùn)行中不可避免地受到地區(qū)管理者認(rèn)識(shí)能力和治理水平等多種因素的影響。某一環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)管理缺失，都會(huì)對(duì)我國應(yīng)急管理體系產(chǎn)生重大影響。值得肯定的是，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制統(tǒng)一指揮下，我國此次“新冠肺炎”疫情應(yīng)急管理工作迅速轉(zhuǎn)入正軌，一系列監(jiān)測(cè)預(yù)警工作在防疫抗疫過程中發(fā)揮了重要作用。但是，我國突發(fā)公共事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)還存在一定短板，具體表現(xiàn)在：第一，監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏詳細(xì)具體的預(yù)警體系運(yùn)作制度以及明確的責(zé)任分工。第二，受制于多種因素的影響，預(yù)警體系信息收集發(fā)布機(jī)制不健全。第三，預(yù)警協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，沒有形成系統(tǒng)性的統(tǒng)一管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

(二)應(yīng)急管理預(yù)案及相關(guān)制度體系建設(shè)

應(yīng)急管理預(yù)案體系是應(yīng)急管理的重要組成部分，縱觀世界各國應(yīng)急管理預(yù)案體系，俄羅斯的應(yīng)急管理體系具有其鮮明的特色。一是應(yīng)急管理體制突出了總統(tǒng)的重要作用。俄羅斯的應(yīng)急管理體系由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急管理的決策中樞聯(lián)邦安全會(huì)議由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)召開，核心執(zhí)行機(jī)構(gòu)緊急狀態(tài)部直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，有力地保證了應(yīng)急管理決策迅速有效的執(zhí)行。二是應(yīng)急管理法制體系較為完備。1994年的《關(guān)于保護(hù)居民和領(lǐng)土免遭自然和人為災(zāi)害法》、1995年的《事故救援機(jī)構(gòu)和救援人員地位法》、1997年的《工業(yè)危險(xiǎn)生產(chǎn)安全法》、1999年的《公民公共衛(wèi)生和流行病醫(yī)療保護(hù)法案》、2001年的《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、2002年的《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)法》、2006年的《反恐法》等，為俄羅斯應(yīng)急管理工作提供了有效的法律保障。三是應(yīng)急管理信息體系公開透明。俄羅斯的應(yīng)急管理信息體系吸取了蘇聯(lián)切爾諾貝利事故的教訓(xùn)，深知信息公開是解決突發(fā)公共事件的良藥，俄羅斯應(yīng)急管理部門注重與媒體的合作，在突發(fā)公共事件發(fā)生后第一時(shí)間通過媒體發(fā)布客觀報(bào)道、引導(dǎo)輿論傳播，定時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)，及時(shí)向群眾傳播應(yīng)急防控知識(shí)，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

美國應(yīng)急管理預(yù)案的相關(guān)制度體系也相對(duì)健全。第一，美國應(yīng)急管理預(yù)案更新及時(shí)、覆蓋面廣。自1992年來，美國國家總體應(yīng)急預(yù)案主要經(jīng)歷了四次重大修訂，2011年又相繼修訂出臺(tái)總體預(yù)案，分為5個(gè)制度性框架：《全國預(yù)防框架》《全國保護(hù)框架》《全國減除框架》《全國響應(yīng)框架》《全國恢復(fù)框架》以及與之對(duì)應(yīng)的五個(gè)具體可行的《跨部門行動(dòng)預(yù)案》。在突發(fā)公共安全事件發(fā)生后，美國可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步升級(jí)完善應(yīng)急預(yù)案，使之更加具體可行、科學(xué)實(shí)用，成為世界各國學(xué)習(xí)的典范。第二，應(yīng)急管理體制較為完善?！?·11”事件后，美國對(duì)應(yīng)急管理體制進(jìn)行了調(diào)整，成立國土安全部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)恐怖襲擊事件等突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，同時(shí)聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)、中央情報(bào)局(CIA)、聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)等機(jī)構(gòu)也是美國應(yīng)急管理體制的重要力量，各州政府也建立了相應(yīng)的應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急中心等應(yīng)急機(jī)構(gòu)(張明，2015)[16]。第三，應(yīng)急管理法制建設(shè)較為完備。美國的應(yīng)急管理法制體系經(jīng)歷了多次修訂完善，如1803年的《國會(huì)法》、1950年的《聯(lián)邦民防法》、1974年的《災(zāi)害救濟(jì)法》、1976年的《全國緊急狀態(tài)法》、1988年的《羅伯特·斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急救助法》、2002年的《國土安全法》和《情報(bào)體系改革與防恐怖法》、2006年的《“卡特琳娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理改革法》等，同時(shí)各主管部門還制定了詳細(xì)的政策指南等。由此可以看出，美國的應(yīng)急管理法制體系相對(duì)全面，為應(yīng)急管理相關(guān)工作的開展提供了法律基礎(chǔ)，但在具體執(zhí)行過程中，仍有其不足。

(三)應(yīng)急保障體系建設(shè)

應(yīng)急保障體系在突發(fā)公共安全事件應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的保障作用。只有強(qiáng)有力的保障體系作后盾，才能增強(qiáng)應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的能力。在這方面，日本的應(yīng)急保障體系值得稱道。首先，重視救援隊(duì)伍建設(shè)。日本建立了專職與兼職相結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍，兼職隊(duì)伍由公民自愿參加，接受專業(yè)培訓(xùn)，持有專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)放的應(yīng)急救援資質(zhì)證，成為本地區(qū)防災(zāi)和互助的骨干力量。其次，提供充足的應(yīng)急儲(chǔ)備資金。日本政府每年從財(cái)政收入中劃出一定比例資金作為應(yīng)急儲(chǔ)備基金，同時(shí)設(shè)立了災(zāi)害救助基金、政府巨災(zāi)保險(xiǎn)以及災(zāi)情債券等應(yīng)急資金保障制度(王敏，2020)[17]。最后，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。日本建立了應(yīng)急儲(chǔ)備物資定時(shí)輪換制度，時(shí)刻保證應(yīng)急物資充足，并將物資儲(chǔ)備單位細(xì)化到居民家庭，保證家家都有救災(zāi)應(yīng)急物資，最大程度節(jié)約了應(yīng)急救災(zāi)時(shí)間。

美國在此次“新冠肺炎”疫情防治工作中盡管表現(xiàn)得極為糟糕，但其應(yīng)急醫(yī)療保障體系建設(shè)對(duì)我國仍有參考價(jià)值。首先，醫(yī)療設(shè)備先進(jìn)、醫(yī)療預(yù)算充足。美國醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)由聯(lián)邦政府出資強(qiáng)化醫(yī)療設(shè)備、補(bǔ)貼醫(yī)院費(fèi)用，如每個(gè)簽約醫(yī)院都有負(fù)壓病房等應(yīng)對(duì)裝置，有專門標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)的傳染病感染防控專業(yè)隊(duì)伍。其次，醫(yī)療物資儲(chǔ)備較為充足。美國建有全國醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)，可在12小時(shí)內(nèi)為美國任何受災(zāi)區(qū)一次提供50噸以上的醫(yī)藥和急救用品。最后，美國在高新技術(shù)等方面處于世界前列，可以產(chǎn)出相對(duì)較多的用于應(yīng)急管理的科研成果。

我國是一個(gè)人口大國，在突發(fā)公共事件應(yīng)急保障中面臨比其他國家更大的挑戰(zhàn)。在重大考驗(yàn)面前，我國應(yīng)急保障體系仍存在需要補(bǔ)足的短板。第一，我國的應(yīng)急保障體系建設(shè)資金需要進(jìn)一步合理規(guī)劃。第二，我國應(yīng)急儲(chǔ)備物資管理較薄弱，存在應(yīng)急儲(chǔ)備物資數(shù)量少、品種類型不全面、物資管理不科學(xué)等問題。第三，區(qū)域應(yīng)急管理保障體系建設(shè)不平衡，北京、上海等大城市應(yīng)急管理保障體系建設(shè)較完善，但是我國西北偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)等應(yīng)急管理保障體系建設(shè)較薄弱，應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)能力較低。我國應(yīng)靈活借鑒其他國家在應(yīng)急保障體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國基本國情，有針對(duì)性地加強(qiáng)我國應(yīng)急保障體系建設(shè)。

(四)應(yīng)急教育

應(yīng)急教育是關(guān)系到人民生命安全的必修課，因此，許多國家極為重視應(yīng)急教育，力求在危機(jī)爆發(fā)前全民做好準(zhǔn)備，熟練地掌握應(yīng)急預(yù)案與方法，最大限度地減少傷亡損失。如加拿大政府非常重視應(yīng)急教育，每年5月都會(huì)組織一次由各級(jí)政府部門、非政府組織、志愿者、教師等共同宣傳的“緊急事件準(zhǔn)備宣傳周”，向廣大群眾大力宣傳應(yīng)急防災(zāi)技能和科學(xué)知識(shí)，同時(shí)非常重視應(yīng)急人才培養(yǎng)，每年對(duì)政府和企業(yè)等機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行應(yīng)急教育，整體提高了國家應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的能力。日本政府和人民對(duì)于抗災(zāi)救援應(yīng)急教育同樣非常重視。日本政府及各單位定期組織救災(zāi)防護(hù)演練，在中小學(xué)課程教育中普及救災(zāi)防護(hù)知識(shí)，通過理論學(xué)習(xí)與實(shí)際操練相結(jié)合的方式培養(yǎng)和提高救援逃生本領(lǐng)。重視科學(xué)防護(hù)知識(shí)宣傳，通過網(wǎng)絡(luò)電視媒體宣傳、應(yīng)急指導(dǎo)手冊(cè)發(fā)放、實(shí)況模擬體驗(yàn)等多種方式普及科學(xué)救災(zāi)知識(shí)，增強(qiáng)民眾的防范意識(shí)。日本應(yīng)急管理體系中的社會(huì)參與度非常高，社會(huì)大眾切實(shí)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)，由此在突發(fā)公共事件時(shí)，日本人民才能共同抵抗風(fēng)險(xiǎn)，降低損失與傷亡。

我國在應(yīng)急教育方面也做出了許多努力，但是人們的災(zāi)前預(yù)防意識(shí)仍然較為薄弱。第一，人民群眾的災(zāi)害防護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，防災(zāi)減災(zāi)科普工作不全面。第二，覆蓋全災(zāi)種的應(yīng)急演練落實(shí)不到位，多流于形式，缺乏具體深入的預(yù)案演練。

三、健全具有中國特色的應(yīng)急管理體系

“新冠肺炎”疫情發(fā)生后，黨和國家采取了一系列果斷有力的措施，及時(shí)地扭轉(zhuǎn)了被動(dòng)的局面，使疫情在我國得到有效控制。因此，打好疫情阻擊戰(zhàn)，一方面要靠科學(xué)，另一方面要靠管理，二者相輔相成，互為表里。結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)以及我國情況，我們擬從以下幾個(gè)方面提出健全完善我國應(yīng)急管理體系的政策建議。

(一)建立高效有力的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

建立具有中國特色的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，切實(shí)起到提前預(yù)警、提前反應(yīng)、提前介入的重要作用可從以下六個(gè)方面入手。第一，應(yīng)注重監(jiān)測(cè)信息的收集，在各地區(qū)、各單位機(jī)構(gòu)建立有效的監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)，加強(qiáng)預(yù)警平臺(tái)和應(yīng)急管理平臺(tái)的有效銜接，提高預(yù)警信息的快速報(bào)送能力和應(yīng)急管理響應(yīng)能力。同時(shí)，工作人員要堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)客觀的態(tài)度，對(duì)危機(jī)信息保持高度的清醒和警惕。第二，應(yīng)設(shè)置專業(yè)人士咨詢系統(tǒng)，接收到預(yù)警信息后，由專業(yè)人士科學(xué)分析、集體討論后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，政府部門的應(yīng)急管理決策更要依據(jù)專業(yè)人士的判斷指導(dǎo)進(jìn)行，堅(jiān)持預(yù)警“疑有從有”的原則，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。第三，完善預(yù)警信息傳播體系，突發(fā)公共事件發(fā)生后，應(yīng)第一時(shí)間向公眾發(fā)布預(yù)警信息，及時(shí)普及科學(xué)防護(hù)知識(shí)及相關(guān)防護(hù)措施。同時(shí)，對(duì)于不同人群應(yīng)設(shè)置多樣化、多層次的信息傳播渠道，確保預(yù)警信息傳播全面到位。第四，應(yīng)注重基層群眾信息反饋，建立專門的反饋機(jī)制，在突發(fā)公共事件管理中，基層群眾不是被動(dòng)接受者，而是共同參與者，應(yīng)正視并審慎分析基層群眾特別是一線人員反映的問題，及時(shí)調(diào)查研究并做出合理的解釋，從而充分調(diào)動(dòng)基層群眾共同抗擊災(zāi)難的積極性、能動(dòng)性。第五，應(yīng)將預(yù)警體系與應(yīng)急管理體系區(qū)分開來，重視預(yù)警體系的重要作用。將預(yù)警體系的建設(shè)放在第一位，加強(qiáng)預(yù)警體系的前瞻性和技術(shù)性建設(shè)，提高預(yù)警信息的準(zhǔn)確度和上報(bào)傳播速度。第六，預(yù)警體系要充分發(fā)揮作用，還應(yīng)與社會(huì)治理體系接軌，確保其做出的預(yù)警評(píng)估真正進(jìn)入國家決策體系中，促使決策層在決策之前對(duì)預(yù)警體系提出的問題及建議進(jìn)行全面考慮、辯證分析，從而保證政府治理方略更加具有針對(duì)性、操作性和時(shí)效性。

(二)切實(shí)完善應(yīng)急預(yù)案及相關(guān)制度體系

加強(qiáng)應(yīng)急管理的制度建設(shè)和體系建設(shè)，全面提升應(yīng)急處理能力。第一，在應(yīng)急預(yù)案方面，修訂完善現(xiàn)有的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等制度，形成全面細(xì)致、覆蓋不同災(zāi)種的各級(jí)應(yīng)急預(yù)案。第二，從管理體制的建設(shè)來看，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、聯(lián)防聯(lián)控、上下聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的六級(jí)縱向應(yīng)急管理體系。第三，從應(yīng)急預(yù)案和制度體系的實(shí)施來看，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)普通群眾宣傳教育、應(yīng)急培訓(xùn)、防護(hù)演練等基礎(chǔ)性工作，不斷創(chuàng)新教育形式、擴(kuò)大教育范圍、加大教育力度，真正將全民應(yīng)急教育落實(shí)到人民日常生活中，將應(yīng)急防護(hù)知識(shí)內(nèi)化于心、外化于行。對(duì)于參與應(yīng)急管理的工作人員，應(yīng)促進(jìn)理論與實(shí)踐的同步發(fā)展，將應(yīng)急演練落實(shí)到復(fù)雜具體的現(xiàn)實(shí)案例中，將應(yīng)急演練細(xì)化為不同情形突發(fā)事件的模擬場(chǎng)。

(三)不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理保障體系建設(shè)

建立完備的應(yīng)急保障體系，強(qiáng)化應(yīng)急管理的醫(yī)療、物資、科技保障功能。第一，在醫(yī)療保障方面，加強(qiáng)政府對(duì)于醫(yī)療領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼力度，大力培養(yǎng)醫(yī)學(xué)人才，提高醫(yī)療技術(shù)水平，促進(jìn)基礎(chǔ)醫(yī)療發(fā)展，升級(jí)醫(yī)療防護(hù)設(shè)備，增加醫(yī)療物資儲(chǔ)備，繼續(xù)推進(jìn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的保障體系。第二，在物資保障方面，有計(jì)劃地增加全社會(huì)應(yīng)急保障基金，加大社會(huì)公共機(jī)構(gòu)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，加強(qiáng)應(yīng)急物資管理培訓(xùn)，預(yù)留應(yīng)急物資緊急生產(chǎn)線和運(yùn)輸專線，定時(shí)更新家庭應(yīng)急物資儲(chǔ)備，全面提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力和水平。第三，在科技保障方面，應(yīng)不斷提升應(yīng)急管理領(lǐng)域的科技化水平，將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等先進(jìn)技術(shù)與應(yīng)急管理體系相結(jié)合，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，不斷打造有中國特色的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系。

(四)推進(jìn)應(yīng)急管理體系及治理能力現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

建立科學(xué)動(dòng)態(tài)的應(yīng)急管理體系與治理能力現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)體系，形成嚴(yán)格的應(yīng)急管理評(píng)估機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)應(yīng)急管理現(xiàn)代化進(jìn)程。第一，明確權(quán)責(zé)分工，具體落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理工作職責(zé)與權(quán)力，形成統(tǒng)一有力、職責(zé)明確、分工細(xì)致、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的應(yīng)急工作協(xié)調(diào)機(jī)制，將權(quán)責(zé)細(xì)化到部門和個(gè)人，建立起統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理工作運(yùn)作體系。第二，建立符合中國國情、社會(huì)制度的應(yīng)急管理體系與治理能力現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格保證應(yīng)急管理有持續(xù)更新的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)可循，以治理為目標(biāo)，以能力為導(dǎo)向，堅(jiān)持現(xiàn)代化評(píng)估方法，完善問責(zé)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)重大公共安全事件中公職人員作為和治理能力的考察與評(píng)價(jià)，督促公職人員在應(yīng)急管理工作中明確責(zé)任、激發(fā)活力，優(yōu)化工作方法，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益。第三，加強(qiáng)應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)與公職人員應(yīng)急管理能力提高。全方位加強(qiáng)公職人員專業(yè)素養(yǎng)和治理能力現(xiàn)代化，在實(shí)戰(zhàn)演練中鍛煉提高公職人員防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力，在日常工作培訓(xùn)中全方面提升公職人員的應(yīng)急管理水平。