王雍君

(中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心，北京 100081)

包括中國在內(nèi)，許多國家都面臨強(qiáng)化和改進(jìn)支出分析的迫切需求，系統(tǒng)持續(xù)地提高公共支出管理質(zhì)量、改進(jìn)公共預(yù)算與政策制訂的關(guān)鍵一環(huán)。在過去40余年中，中國公共預(yù)算規(guī)模(1)本文在一般意義上使用“公共預(yù)算”概念，并非特指中國現(xiàn)行四本預(yù)算中的一般公共預(yù)算。的快速擴(kuò)大給人留下了深刻印象。目前四本預(yù)算(2)四本預(yù)算分別是一般公共預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。的支出總規(guī)模超過40萬億元人民幣，相當(dāng)于GDP計量的年度經(jīng)濟(jì)總量的40%。規(guī)模的擴(kuò)大強(qiáng)化了公共預(yù)算與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相互作用及其復(fù)雜性。迄今為止，國內(nèi)學(xué)界和政府相關(guān)部門依然缺失關(guān)于預(yù)算如何影響經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)的專業(yè)分析方法，導(dǎo)致此類分析的明顯不足。鑒于經(jīng)濟(jì)分析對改進(jìn)財政政策和公共預(yù)算的質(zhì)量非常重要，開發(fā)和應(yīng)用專業(yè)的分析方法，系統(tǒng)增進(jìn)相關(guān)的分析能力，實有必要納入公共預(yù)算改革的優(yōu)先議程。這與如下認(rèn)知相一致：現(xiàn)在的無知程度類似科學(xué)素養(yǎng)低下的人類歷史早期階段，但其后果卻比過去以往任何一個時代都要危險得多(卡爾·薩根，2019)[1]。

公共預(yù)算分析的范圍和內(nèi)容十分寬泛，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治等各個維度。經(jīng)濟(jì)維度的分析是其中非常關(guān)鍵的方面。本文采納的分析框架基于當(dāng)代公共支出管理(PEM)文獻(xiàn)(艾倫·?？?2000)[2]界定的理想財政成果三個層級中的前兩個層級，即第一層級的總額財政紀(jì)律和第二層級的配置有效性。第三個層級為機(jī)構(gòu)運營層面的技術(shù)效率。

總額財政紀(jì)律關(guān)注財政可持續(xù)性，后者攸關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定目標(biāo)。財政不可持續(xù)往往是宏觀經(jīng)濟(jì)失衡的主要根源，這意味著財政政策需要著手調(diào)整以促進(jìn)可持續(xù)性。配置有效性與市場失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)主題相連。公共支出和其他政府干預(yù)措施的重點，應(yīng)集中于市場失靈最嚴(yán)重的領(lǐng)域；在市場失靈輕微的領(lǐng)域，政府干預(yù)缺乏適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，這意味著最佳策略是不干擾或者少干擾。以此言之，公共預(yù)算的配置分析與可持續(xù)性分析，都可作為經(jīng)濟(jì)分析對待。

一、財政可持續(xù)性分析的一般方法

公共預(yù)算作為管理公共支出的基本工具，具有重要的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。預(yù)算視角的宏觀支出分析關(guān)注(3)支出分析也可采用非預(yù)算視角，主要涉及兩個主題：政府規(guī)模和宏觀財政負(fù)擔(dān)。關(guān)注財政總量目標(biāo)(targets)與宏觀預(yù)算政策目標(biāo)(objectives)間的一致性，涉及宏觀預(yù)算政策的有效性、財政赤字的適當(dāng)性和財政可持續(xù)性。

財政可持續(xù)性分析的主要作用在于支持宏觀經(jīng)濟(jì)框架籌劃。健全的預(yù)算制定應(yīng)以對宏觀經(jīng)濟(jì)框架的精心籌劃作為適當(dāng)起點。宏觀經(jīng)濟(jì)框架籌劃聚焦收入預(yù)測和財政與經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)及手段，旨在確保財政變量與政策目標(biāo)間以及彼此內(nèi)部各個成分間的一致性。關(guān)鍵財政總量目標(biāo)(基準(zhǔn))比如支出、收入、赤字/盈余與債務(wù)之間存在重要的相互聯(lián)系，宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)比如增長率、就業(yè)率與通貨膨脹之間也是如此。因此，預(yù)算的宏觀籌劃面對三項中心任務(wù)：財政目標(biāo)與政策目標(biāo)間的一致性，兩類目標(biāo)內(nèi)部各成分間的一致性，以及政策工具與政策目標(biāo)間的一致性。

宏觀經(jīng)濟(jì)框架的準(zhǔn)備并不需要復(fù)雜的模型技術(shù)，(4)采用復(fù)雜的模型技術(shù)可能誤導(dǎo)人們將宏觀經(jīng)濟(jì)框架僅僅看作是一種“預(yù)測”，這會損害宏觀經(jīng)濟(jì)框架的實際價值。在經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與貨幣政策之間缺乏一致性(磨合)就是一個常見的問題。避免部門規(guī)劃同宏觀經(jīng)濟(jì)框架之間的不一致很重要。預(yù)測假設(shè)及基本的政策目標(biāo)應(yīng)與廣泛經(jīng)濟(jì)分類的支出類別相聯(lián)系，而不是如何在各部門之間分配財政資源。轉(zhuǎn)移支付或權(quán)益性支出項目無須做出詳細(xì)的說明。假設(shè)的未來建設(shè)性支出也不需要同基線承諾對比。但對可靠的財政可持續(xù)性分析的依賴性很高。這種依賴性始于20世紀(jì)上半年的凱恩斯革命。凱恩斯革命集中體現(xiàn)在財政政策的宏觀經(jīng)濟(jì)分析(功能財政)理論，它深刻地改變了許多國家制定預(yù)算的方式：要求公共預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)影響(乘數(shù)效應(yīng))在預(yù)算制定的當(dāng)時即應(yīng)被認(rèn)識到。于是，財政總量基準(zhǔn)(支出、債務(wù)與赤字的目標(biāo)水準(zhǔn))與宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)(增長與就業(yè)等)變量的反復(fù)磨合以達(dá)成協(xié)調(diào)一致，得以成為預(yù)算制定的關(guān)鍵考量，而不應(yīng)只是簡單地考慮收支平衡或減稅。(5)2015年中國實施的新《預(yù)算法》規(guī)定中央財政的“跨年度平衡”原則，似乎將預(yù)算制定引向“平衡”(方向)而非“磨合”這一關(guān)鍵問題。

具體地講，宏觀財政政策分析的重點有二：(1)檢驗預(yù)算的財政含義，涉及預(yù)算政策目標(biāo)、支出籌劃與宏觀經(jīng)濟(jì)框架間的一致性，以及支出、赤字和債務(wù)的擠出效應(yīng)；(6)擠出效應(yīng)至少有三個作用途徑：提高利率(政府作為資本市場的融資方)、采納替代而非支持市場機(jī)能(與民爭利)的投資項目、浮動匯率。給定其他條件，與固定匯率體制相比，浮動匯率體制傾向于削弱財政政策的有效性。另外，過度開支招致或加劇超額負(fù)擔(dān)和腐敗(尋租)，會損害市場信心和增長潛力。(2)赤字與債務(wù)水平應(yīng)是可持續(xù)的(桑賈伊·普拉丹, 2000)[3]。

財政可持續(xù)性通常采用償債能力作為簡明實用的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果某個政府喪失償債能力，就意味著財政不可持續(xù)。據(jù)此，財政可持續(xù)性分析可鑒別為以下三類方法：

(一)流量法(赤字法)

宏觀財政政策的寬泛目標(biāo)并非特定水平的財政赤字或盈余，而是財政可持續(xù)性，盡管如此，財政赤字依然是宏觀預(yù)算分析的重要指標(biāo)，主要包括：(1)可持續(xù)赤字，定義為在給定貨幣需求函數(shù)、可取的通貨膨脹、實際利率以及經(jīng)濟(jì)增長率條件下“未來債務(wù)/GDP”比率；如果這個比率越來越高，則表明不可持續(xù)；(2)綜合赤字(overall deficit)，包括中央和地方政府、社保基金、預(yù)算外資金還有中央銀行損益，但不包括各類公共實體間資金轉(zhuǎn)移，否則會對支出總量與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的協(xié)調(diào)性產(chǎn)生歪曲；(3)現(xiàn)金基礎(chǔ)(綜合)赤字，定義為“政府借款需求”(國內(nèi)與國外)，(7)赤字對應(yīng)(等于)凈借款——即政府融資凈額——必須滿足三個條件，(1)赤字/盈余中剔除借款，(2)收入中不應(yīng)包括當(dāng)年和以前年度結(jié)余(銀行存款與現(xiàn)金)，(3)支出中不應(yīng)包括債務(wù)本金償付。赤字和凈借款的口徑不一致將導(dǎo)致財政政策分析的困難。原則上，政府的赤字是通過借債彌補的，因此，保持“赤字”與“凈融資”的對應(yīng)關(guān)系，對于基于宏觀經(jīng)濟(jì)政策準(zhǔn)備和執(zhí)行預(yù)算十分重要。表明在公共債務(wù)增長受到控制的情況下，確保預(yù)算以非通貨膨脹(無須增發(fā)貨幣彌補赤字)方式融資、因而不會擠出私人投資的赤字水平；(4)基本赤字=綜合赤字-利息支付，并不取決于利率、匯率的非政策性波動，因而可更好地反映政府在財政調(diào)整方面所做的努力；(5)經(jīng)常赤字=經(jīng)常收入-經(jīng)常支出，相當(dāng)于“政府儲蓄”，也就是政府對可投資資源和經(jīng)濟(jì)增長所做的貢獻(xiàn)；(6)營運赤字=現(xiàn)金基礎(chǔ)赤字-政府利息支付中的通貨膨脹部分，對于分析剔除高通貨膨脹對債務(wù)存量(貶值性)影響后的實質(zhì)赤字水平很重要。次中央級政府運營赤字的約束通常比中央財政嚴(yán)格得多。

此外，其他兩個重要的赤字概念也很重要。第一個是“結(jié)構(gòu)性赤字”，定義為消除暫時(周期)性因素影響后的赤字，包括結(jié)構(gòu)性綜合赤字和結(jié)構(gòu)性基本赤字。周期性因素主要影響收入，但也影響支出。資產(chǎn)收益(比如土地出讓金)和以前年度及當(dāng)年形成的結(jié)余(銀行存款和現(xiàn)金)，實際上是用于彌補赤字的資金來源，而非增加收入。因此，計算結(jié)構(gòu)性赤字時應(yīng)將其剔除在外。(8)另外，價格大起大落對收入和支出產(chǎn)生的短期影響，亦應(yīng)如此，尤其是礦產(chǎn)資源富集的轄區(qū)。周期性因素還包括利率和通貨膨脹，兩者出現(xiàn)異乎尋常的波動時，對收支的影響亦應(yīng)剔除。考慮到誤差隨時間跨度而擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)性赤字概念亦有局限(Willams，2012)[4]。

另一個是“審慎赤字”。當(dāng)前的財政赤字水平是審慎的嗎？答案取決于很多因素。最常見的是采用赤字/GDP比率判斷：歐盟的標(biāo)準(zhǔn)是3%。然而，使用標(biāo)準(zhǔn)赤字比率(不高于3%)或類似比率——比如歐盟債務(wù)比率(不超過60%)——判定赤字的審慎水平，幾乎沒什么意義。這些標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)驗性的，從未得到嚴(yán)格檢驗，實際上也從未得到嚴(yán)格執(zhí)行。(9)各國的具體情況也很不相同，經(jīng)濟(jì)增長速度、潛力和規(guī)模較大的國家承受赤字和債務(wù)的能力高得多。此外，各國的具體情況也很不相同，經(jīng)濟(jì)增長速度、潛力和規(guī)模較大的國家了受赤字和債務(wù)的能力高得多。

(二)赤字吸收法

此法可視為流量法的變體，用以分析經(jīng)濟(jì)體系對特定水平的財政赤字的吸收能力，吸收能力越強(qiáng)，表明給定水平的財政赤字的可維持能力越強(qiáng)。吸收能力因經(jīng)濟(jì)體系的特征而異，取決于一系列的特征變量，比如儲蓄率(10)儲蓄為收入超過消費和投資的部分。中國的居民的整體儲蓄率高達(dá)45%以上。因此，中國經(jīng)濟(jì)吸收政府赤字的能力是很強(qiáng)大的。但是，民間的吸收能力再強(qiáng)大，也不能避免政府赤字和債務(wù)的擠出效應(yīng)。和公共支出的生產(chǎn)率。這些特征變量共同決定赤字水平是否足以影響債務(wù)、通脹、私人投資的目標(biāo)水平以及貿(mào)易平衡(經(jīng)常賬戶余額)。

應(yīng)注意的是：雖然赤字可以無限期出現(xiàn)，但基本赤字?jǐn)嗳徊豢桑驗檎仨氃谀硞€財政年度拿出一部分錢，用來支付現(xiàn)行債務(wù)的一部分利息，否則將落入靠借新債還舊債、債務(wù)越背越重、總有一天無法持續(xù)的陷阱。(11)只有一種情形例外，那就是財政資金的使用效率很高，以至經(jīng)濟(jì)和財政收入增長率一直超過政府債務(wù)的實際利率。然而，長期來看，經(jīng)濟(jì)增長一直高于實際利率并無可能。

(三)存量法(凈值法)

使用赤字判定財政可持續(xù)性最為常見，但有其局限性：沒有考慮政府凈資產(chǎn)變化。凈資產(chǎn)定義為資產(chǎn)減負(fù)債，即資產(chǎn)負(fù)債表(也稱平衡表)中的凈資產(chǎn)。無論公共部門還是私人部門，通常都不會因為預(yù)算赤字的壓力走向崩潰。即使赤字持續(xù)多年，政府也有辦法通過干預(yù)使其恢復(fù)平衡。因此，許多情況下，財政上的不可持續(xù)并不通過赤字表現(xiàn)出來，而是隱藏在平衡表中：凈資產(chǎn)減少令人憂。(12)多年來，這個問題在中國極為突出：大規(guī)模的土地出讓金(導(dǎo)致政府減少土地使用權(quán))和自然資源(尤其是礦產(chǎn)資源和水資源)的衰退，轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵斦杖氲某咚僭鲩L，直到近年才有所減緩。這種“減少資產(chǎn)、賺取收入”的短視行為蘊含極高的財政風(fēng)險，隨著時間推移逐步顯現(xiàn)出來，“資源枯竭型城市”遭遇的就是這類問題，即把臨時收入錯誤地當(dāng)作永久收入招致的問題，后果通常很難修復(fù)。

在這種情況下，超越傳統(tǒng)的赤字判定法，通過評估政府凈資產(chǎn)的變動趨勢，來決定當(dāng)前的財政政策是否需要做出調(diào)整，可能更適當(dāng)。凈值法(平衡表法)可以揭示出某些看似不起眼的變化，很可能對政府凈值帶來重大影響，從而置財政可持續(xù)性于危險境地。這些“小幅變化”包括匯率、利率和資產(chǎn)價值的波動。在資產(chǎn)和債務(wù)規(guī)模累積到一定程度時，可能導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模和政府救助(財務(wù)虧損的公共企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等)大增。

凈值法還有助于校正赤字與債務(wù)判斷法的另一個盲點：“對未來數(shù)代人的欠債”。(13)這類跨代債務(wù)主要體現(xiàn)為未備基金的未來社會保障權(quán)益，本質(zhì)上是當(dāng)前政策(基線)下社會保障體系中的預(yù)期財政赤字。在“未富先老”風(fēng)險很高的背景下，老齡化社會的迅速到來，很可能意味著這方面的“欠賬”(未來赤字)超過現(xiàn)有政府性債務(wù)。只要將其引入平衡表，就可能導(dǎo)致公共部門凈資產(chǎn)從正變負(fù)，這是財政上不可持續(xù)、需對現(xiàn)行政策做重大調(diào)整的顯著標(biāo)志。錯失了調(diào)整機(jī)遇，后果不堪設(shè)想。此外，采用代際會計法評估長期可持續(xù)性也是必要的。(14)這一方法用來分析當(dāng)前世代和未來世代的凈財政利益歸宿。凈財政利益定義為稅收支付減去支出受益。這一方法已經(jīng)在許多國家得到發(fā)展，但中國目前仍未采用。大部分公共政策都具有長期影響：影響當(dāng)代人和下一代人的財政利益。代際會計法旨在鑒別這些影響。

二、預(yù)算配置分析的一般方法

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的配置分析關(guān)注支出結(jié)構(gòu)與市場失靈之間的關(guān)系，主張公共支出的重點應(yīng)集中于市場失靈程度(和范圍)較高領(lǐng)域；給定其他條件，市場失靈程度越高，支持這些干預(yù)措施的公共支出的社會回報也越高，政府干預(yù)的理由也就越充分。以此言之，市場失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析為預(yù)算配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析奠定了堅實基礎(chǔ)。

鑒于政府干預(yù)的基本方式是制定與實施公共規(guī)劃(public program)，把公共規(guī)劃作為配置分析的基本單元也是適當(dāng)?shù)摹Ｒ?guī)劃定義為促進(jìn)同一個經(jīng)鑒別的政府目標(biāo)的若干活動的集合，要求與支出部門與機(jī)構(gòu)的任務(wù)相聯(lián)系，并鑒別特定目標(biāo)受益群體(Schiavo Campo, 等, 1999)[5]。舉例來說，兒童保健規(guī)劃的主要活動可鑒別為：建立兒童保健中心，開發(fā)兒童營養(yǎng)品，注射兒童疫苗，以及開發(fā)兒童藥品。這些活動組成的規(guī)劃至少有一部分資金來自預(yù)算撥款，因而可稱為公共規(guī)劃。不同規(guī)劃間的支出配置是公共支出結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵方面，配置分析的中心任務(wù)在于鑒別不同規(guī)劃的相對有效性，尤其是鑒別失敗規(guī)劃及其原因。

為此，規(guī)劃本位的預(yù)算配置分析可界定為四個依次展開的標(biāo)準(zhǔn)步驟：

(一)分析干預(yù)的適當(dāng)基礎(chǔ)

在市場失靈輕微的領(lǐng)域，政府干預(yù)的理由并不充分，這意味著需要消除或削減相應(yīng)的支出，使其轉(zhuǎn)移到市場失靈相對嚴(yán)重的領(lǐng)域。這個過程本質(zhì)上就是支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程。分析政府干預(yù)是否具備適當(dāng)基礎(chǔ)，以確認(rèn)何處支出相對偏多、何處相對不足，對支持這一過程至關(guān)緊要。作為一般規(guī)則，政府應(yīng)避免對替代、扭曲市場機(jī)能或?qū)κ袌鰴C(jī)能只有有限(很少)改進(jìn)的支出規(guī)劃，化石能源和農(nóng)產(chǎn)品補貼很可能屬于此類例子；非傳染病治療(相對于預(yù)防)支出也是如此。

即便基礎(chǔ)適當(dāng)?shù)恼深A(yù)，亦應(yīng)比較不同干預(yù)方案或不同干預(yù)方式間相對適當(dāng)性和相對有效性。這里的一般規(guī)劃是：只要適當(dāng)且特定的受益者能夠被識別，即應(yīng)由私人補償成本；政府補貼仍可能有必要，但此時需要分析采納怎樣的干預(yù)工具或方式更好。

在產(chǎn)業(yè)補貼的例子中，這意味著對研發(fā)、采購、生產(chǎn)、銷售與最終購買環(huán)節(jié)的補貼效果作比較分析。多數(shù)情況下，起點(研發(fā))和終點(消費)補貼好于生產(chǎn)與銷售補貼，部分原因在于后兩個環(huán)節(jié)容易誘發(fā)產(chǎn)能過剩和尋租活動。另外，稅收優(yōu)惠、財政補貼、采購/購買訂單、財政貼息、政府持股(投資)、公共生產(chǎn)(通過政府控制企業(yè)或公立醫(yī)療與學(xué)校等)乃至政府懸賞等各種經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制相對優(yōu)劣及適用性的比較亦須關(guān)注。一并需要比較的還有各種稅收優(yōu)惠。行政管理的便利性的實務(wù)考量經(jīng)常比經(jīng)濟(jì)合理性考量更多，因此亦應(yīng)納入分析視野。不同干預(yù)方式與手段也隱含不同的腐敗風(fēng)險。政治層面的吸引力也各不相同。

對適當(dāng)基礎(chǔ)的分析始終應(yīng)瞄準(zhǔn)最關(guān)鍵的問題：當(dāng)前的支出安排究竟在替代、抑制還是支持市場機(jī)能的運作？適當(dāng)退出或選擇其他干預(yù)方式是否更好？與此對應(yīng)的問題是：哪些市場失靈嚴(yán)重的領(lǐng)域，政府開支或其他適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施卻很少？兩個方面也可以合并為一個問題：市場/私人供應(yīng)的可行性與適當(dāng)性多大？

(二)分析基于彌補外溢程度的干預(yù)效果

外溢指私人價值與社會價值間的偏差，凡適當(dāng)可行即應(yīng)量化。環(huán)境污染與發(fā)明創(chuàng)新活動都是外溢(外部性)的典型例子：私人沒有承擔(dān)其行為引起的環(huán)境代價，這些代價被外溢給其他利益相關(guān)方承擔(dān)。這是私人價值低于社會價值的情形。發(fā)明創(chuàng)新恰好相反：發(fā)明者從其發(fā)明創(chuàng)新中獲得的收益低于社會收益。兩類外溢都會導(dǎo)致私人活動偏離社會最優(yōu)水平，這意味著資源的錯誤配置。在這里，配置分析需要評估和比較現(xiàn)有或擬采納的新干預(yù)措施的相對效果；對偏差的彌合程度越高，表明效果越好。某些干預(yù)措施很可能是完全無效的，或者效果非常有限，暗示應(yīng)被取消而代之以更有效的干預(yù)措施。

(三)分析分配效應(yīng)

關(guān)注干預(yù)的收益與成本在利益相關(guān)者之間的分布，特別是對貧困階層的影響。分配效應(yīng)分析也稱損益歸宿分析。完整的歸宿分析涵蓋負(fù)擔(dān)(稅收)歸宿和支出(利益)歸宿，遵從福利分組、估算歸屬和前后比較三個步驟。福利分組指采用福利指標(biāo)(收入、消費和資產(chǎn)等)對支出受益者分組，利益歸屬指估算每個組別對支出利益的平均使用，前后對比指計算支出(干預(yù))前后的再分配指數(shù)——落淪茨曲線和基尼系數(shù)最為常用。類似步驟與方法原則上也適用稅收歸宿分析。

(四)分析噪聲效應(yīng)

為鑒別結(jié)果的變化(第2步和第3步)在多大程度上真正源自支出規(guī)劃(政府干預(yù))，有必要分離噪聲效應(yīng)。噪聲效應(yīng)指不可控因素(如天氣狀況)或與政府干預(yù)無關(guān)的因素對結(jié)果(如空氣質(zhì)量)造成的影響，在財政績效評價技術(shù)中通常歸入“影響(impact)評價”，涵蓋三個方面：剔除噪聲后的凈成果(outcomes)變化，鑒別間接(成果以外)效應(yīng)的類型、范圍和程度，管理間接效應(yīng)的相關(guān)(制度與組織等)安排與技術(shù)方法。

(五)分析規(guī)劃擇優(yōu)

由于特定時期內(nèi)可得資源的有限性，政府和部門需要在數(shù)目龐大的規(guī)劃中做出選擇，隨后納入年度預(yù)算和中期支出框架(MTEF)，(15)中國術(shù)語稱為中期財政規(guī)劃(MTFP)，中央政府于2015年開始正式實施。這就涉及采用適當(dāng)?shù)倪x擇標(biāo)準(zhǔn)和方法以確定取舍與優(yōu)先性排序。

成本效益分析是這些方法中最基本和最常用的一類。在分析中，效益和成本必須是完整的和相關(guān)的，理論上應(yīng)包含公共資金的機(jī)會成本(Jérme Massiani和Picco, 2013)[6]，涵蓋政治成本、法律成本、管理成本和超額負(fù)擔(dān)(excess burden)(16)財政經(jīng)濟(jì)學(xué)在傳統(tǒng)上分析的只是稅收超額負(fù)擔(dān)概念，忽視支出面和非稅融資(非稅收入和債務(wù))的超額負(fù)擔(dān)，兩者的差異非常大。支出面至少有四類超額負(fù)擔(dān)：擠出效應(yīng)、替代效應(yīng)(高福利鼓勵偷懶等)、邊界紊亂(政府與市場以及央地政府間的“越位”與“缺位”)和偏好錯配。超額負(fù)擔(dān)因而可廣義地定義為財政活動對社會福利造成的凈損失，即負(fù)面效應(yīng)剔除正面效應(yīng)的福利損失。與其他類型的機(jī)會成本相比，超額負(fù)擔(dān)的獨特之處于在其隱蔽性、分散性、持續(xù)性、沉重性和由此而來的復(fù)雜性。，甚至腐敗和浪費造成的損失，如此才吻合完全理性概念，但實踐中的成本-效益分析反映的只是有限理性。(17)完全理性和與有限理性的區(qū)別，主要在于決策中使用的相關(guān)信息的充分性。信息的獲取、使用與管理都有成本。簡單情形下的決策兩者并不區(qū)別，經(jīng)驗因素起主導(dǎo)作用。但復(fù)雜決策(比如大型投資決策)時，有限理性方法的局限性非常明顯，盡量逼近完全理性方法非常重要。中國三峽工程即為經(jīng)典例子。

對于具有財務(wù)回報的項目，成本效益分析的具體方法主要有四個：貼現(xiàn)現(xiàn)金流量法(DCF)、回收期法、最低費用選擇法以及物有所值方法(VFM)。物有所值也稱貨幣價值評價。中國財政部于2015年引入了VFM(value for money)的定量方法，用以判斷是否采用PPP(公私伙伴關(guān)系)模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)的項目。該方法在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本；前者小于后即判定為可采用，否則不可采用。(18)財政部關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知，財金[2015]167號. https://www.kmggzy.com/Jyweb/NewsView.aspx?type=%E9%80%9A%E7%9F%A5%E5%85%AC%E5%91%8A&subtype=20010&subtype2=0&id=2988.2020年1月10日訪問。

自20世紀(jì)30年代以來，成本效益分析已經(jīng)在美國聯(lián)邦立法中正式應(yīng)用，作為資本預(yù)算決策的理性基礎(chǔ)。該方法的主要問題是成本清晰但收益很難界定。因此，從20世紀(jì)90年代開始，公共部門資本預(yù)算理論出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)向，源于人們認(rèn)識到資本項目應(yīng)以相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)確定優(yōu)先性排序，包括過時(被淘汰)的風(fēng)險、法律授權(quán)、制度合規(guī)性、對項目完成的承諾、服務(wù)強(qiáng)化等。這是傳統(tǒng)的資本預(yù)算技術(shù)采用的成本效益分析很難應(yīng)對的問題。本質(zhì)上，“(成本收益)誰大誰小”的問題和“誰應(yīng)優(yōu)先”的問題并非一回事，常規(guī)的成本效益分析因而需要拓展。

三、可持續(xù)性分析和配置分析中的特定問題

(一)財政可持續(xù)性分析的特定問題

正確和可靠地計量財政赤字是特定問題中最緊要的一個。中國當(dāng)前背景下，涵蓋四本預(yù)算的統(tǒng)一赤字計量，比一般公共預(yù)算的單一計量更有價值。(19)兩者相差很大。比如美國國會預(yù)算辦公室(CBO)公布的2004財政年度的統(tǒng)一(unified)預(yù)算赤字是4130億美元。事實上，總收入與總支出的差額或“預(yù)算赤字”是5680億美元，幾乎是GDP的5%。 這個超支的預(yù)算赤字通過兩種途徑得到財政資金補償：向公眾舉債和向社會保障信托基金舉債。為何預(yù)算赤字那么重要？因為赤字意味著政府需要從私人部門那里借錢，但政府從私人部門那里并不能借到任意數(shù)量的錢。為了確定政府必須從私人經(jīng)濟(jì)體那里借錢的數(shù)量，預(yù)算赤字必須基于對政府總支出和總收入的評估來計算，這就是統(tǒng)一預(yù)算(unified budget)概念，任何關(guān)于預(yù)算的其他定義都不能精確地反映政府的借款需求。(20)Committee on the Budget of United States Senate: The Congressional Budget Process—An Explantion, U.S. Government Printing Office, 1998

此外，用資產(chǎn)銷售收入或養(yǎng)老金的錢支付當(dāng)前的經(jīng)常支出為明顯不當(dāng)，也使赤字被低估。重新收回以前拖欠與此類似：并非真正的收入，而是彌補赤字的手段；計作收入會高估或粉飾政府的財政狀況。拖欠以應(yīng)計支出(accrual expenditure)計量，不包括未交割訂單。(21)未交割訂單對應(yīng)支出義務(wù)(obligation)，后者由支出承諾(簽訂合同和發(fā)出訂單)引發(fā)。不應(yīng)將應(yīng)計支出(預(yù)算會計要素)與權(quán)責(zé)會計的費用(expense)混為一談：前者指對應(yīng)商品與服務(wù)“取得”形成的支出，后者指經(jīng)濟(jì)資源的消耗。

(二)配置分析中的特定問題

這類特別問題中，在規(guī)劃層面上分面分析支出的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成最為緊要。全面分析關(guān)注三項內(nèi)容：把公共支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為經(jīng)常支出和資本支出，鑒別和清除那些缺乏起碼社會回報的支出，審查公共規(guī)劃的經(jīng)常支出與資本支出的比率及其內(nèi)部構(gòu)成比率。構(gòu)成比率分析對鑒別績效不佳的原因至關(guān)緊要，比如哪些規(guī)劃的維護(hù)運營支出明顯不足，哪些規(guī)劃的人員支出過高。實務(wù)中，許多公共設(shè)施的維護(hù)運營成本的資金提供不足，而且新的投資計劃需要的大量運營成本通常未加考慮，由此埋下績效不彰甚至失敗的隱患。作為一般結(jié)論，細(xì)化預(yù)算編制只是在良好的支出分類下才能體現(xiàn)其真實意義與價值。

經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析應(yīng)特別關(guān)注經(jīng)常支出是否不足以維持(公共設(shè)施等)正常維護(hù)與運營，或者被過于龐大且迅速增長的薪金支出擠壓。關(guān)注經(jīng)常支出是否被低估、低估的程度有多大以及后果是什么，也有助于消除對經(jīng)常性支出的偏見，后者包括低估其對增長的貢獻(xiàn)和其他價值。

著名的r系數(shù)可幫助用于估算經(jīng)常支出的缺口究竟有多大，從而也有助于防范盲目(不謹(jǐn)慎)的投資決策。r系數(shù)指凈經(jīng)常性支出占投資項目總成本的比例；比如農(nóng)業(yè)投資項目的r系數(shù)約為0.10，這意味著每投資10億元就需要額外安排1億元的凈經(jīng)常性支出，后者定義為特定投資項目需要的全部經(jīng)常支出(包括日常維護(hù)運營)，減去投資項目本身包含的經(jīng)常性支出(桑賈伊·普拉丹，2000)[3]。如果確認(rèn)經(jīng)常支出的融資缺口很大，則表明現(xiàn)行的投資政策不可持續(xù)，需要糾正對新投資的盲目偏向。(22)應(yīng)用r系數(shù)作分析時，需要注意將分母的總投資調(diào)整為資本(支出)投資，并結(jié)合本國的實際情況。此類問題也可能出現(xiàn)在現(xiàn)有投資項目上，因為這些項目同樣會引發(fā)后續(xù)的經(jīng)常支出需求。

在結(jié)合融資來源分析時，經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析更有價值。根據(jù)財務(wù)配合原則，在正常或合理情形下，資本支出應(yīng)以資本收入、不應(yīng)以經(jīng)常收入作為融資來源。這是復(fù)式預(yù)算的一個重要含義。(23)中國2015年實施的新《預(yù)算法》取消了此前規(guī)定的復(fù)式預(yù)算。實務(wù)上，各級政府將資本收入(包括土地等資產(chǎn)銷售)用于經(jīng)常支出的情形相當(dāng)普遍，容易招致惡化財務(wù)狀況和財政可持續(xù)性。經(jīng)常支出可簡要定義為資本支出以外的其他所有支出，即不包括資本轉(zhuǎn)移或取得土地、無形資產(chǎn)和政府存貨的支出，也不包括非軍用與非耐用、單價超過最低數(shù)額且被用于長于一年的生產(chǎn)過程的資產(chǎn)。經(jīng)常性收入指所有來自稅收和其他無償來源的收入，不包括補助、與土地、無形資產(chǎn)、政府存貨與固定資產(chǎn)銷售，以及資本性轉(zhuǎn)移支付(Schiavo Campo等，1999)[5]。

20世紀(jì)90年代以來，一些城市無節(jié)制地開發(fā)、銷售資本資產(chǎn)與資源，政府從中獲得巨額財政收入。在錢財滾滾而來的背景下，許多收入被輕率地花在經(jīng)常支出上。凈資本資產(chǎn)的銳減換來了財政收入的劇增，但這些城市在21世紀(jì)前十年中普遍陷入財政困境。主要教訓(xùn)有兩個：必須有公共部門平衡表作為財政狀況的預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，必須建立確保將資本收入嚴(yán)格用于資本支出的程序。此外，清晰準(zhǔn)確地定義資本支出/收入、經(jīng)常支出/收入非常重要。其他教訓(xùn)還包括復(fù)式預(yù)算體制的必要性和重要性不應(yīng)被低估。

四、結(jié)語

預(yù)算分析的重要性根植于預(yù)算承載的政府責(zé)任和政府能力。預(yù)算能力分為分析(評估)能力和決策(政策決策與預(yù)算決策)能力。更好的信息和分析并不會自動帶來更好的預(yù)算，但卻是做出重要決策的基礎(chǔ)。檢驗一個政府的預(yù)算編制和執(zhí)行的方式是否得到了改進(jìn)，就看它是否能使人民生活得好、發(fā)展得好并實現(xiàn)自己的夢想(Redburn, 2015)[7]。預(yù)算分析具有為此做出重要貢獻(xiàn)的巨大潛能，本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對預(yù)算分析所做的方法論探討，可望為激發(fā)這些潛能做出貢獻(xiàn)，盡管遠(yuǎn)不充分。