于學(xué)強

（聊城大學(xué) 廉政研究中心,山東 聊城252059）

為抗擊新冠肺炎疫情，我國農(nóng)村采取了許多創(chuàng)新做法，也取得了較好的成效。同時，疫情也暴露了農(nóng)村治理的短板，有待進一步完善。

一、農(nóng)村的獨特性與重大疫情的挑戰(zhàn)

農(nóng)村作為保留歷史痕跡多、血親關(guān)系密、傳統(tǒng)影響大的地方，記錄著歷史和過往，存續(xù)著揮之不去的鄉(xiāng)愁。如何在農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，既保留傳統(tǒng)古樸的鄉(xiāng)情，又推動法治化、信息化與現(xiàn)代化，無疑既是一項任務(wù)，也是一項挑戰(zhàn)。重大疫情是對全社會的挑戰(zhàn)，而農(nóng)村基于其自身特點遭受的挑戰(zhàn)更是巨大的。

（一）村莊的零落性

歷史地看，村莊作為人類最早的聚落，是隨著人類社會第一次大分工而形成的、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地選擇定居的場所。因為生產(chǎn)力的低下，村莊形成既要依賴于肥沃的土地和天然的水源，又要確保村莊之間有一定的距離以保障土地與水源獨享。有研究表明，“鄉(xiāng)村聚居的形式和自然環(huán)境的人居適宜性的限制，地廣人稀直接導(dǎo)致村莊的空間分布特征上呈現(xiàn)為低密度形態(tài)?！保?］因此，早期的村莊規(guī)模不大，而且村莊之間都有一定的距離，進而形成了村莊的零落性布局。新中國成立后，伴隨社會發(fā)展與人口的集聚，村莊的規(guī)模較早期要大得多，村莊之間的距離也相應(yīng)減縮了。改革開放以來，伴隨城市化的進程、新農(nóng)村建設(shè)和城邊村改造，村莊呈現(xiàn)兩種發(fā)展態(tài)勢。一種態(tài)勢是城鎮(zhèn)化或城市化，其中有的變成小城鎮(zhèn)融入了城市化進程，有的變成了城中村，或者幾個傳統(tǒng)村莊經(jīng)過合村并戶形成大的社區(qū)。另一種態(tài)勢是部分村莊保留了傳統(tǒng)村莊的特點，仍然依賴土地和農(nóng)業(yè)生存發(fā)展，但村民難以抵制城市化發(fā)展潮流，外出打工居多，這其中又有一些村莊由于青壯年事實上的流失成為“空心村”，村莊的規(guī)模嚴重縮水。經(jīng)過這樣的過程，目前的村莊布局仍然十分零落。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有相對獨立性的特點，致使村莊與村莊之間缺乏生產(chǎn)生活的關(guān)聯(lián)性、組織性［2］。村莊的零落性、自組織化以及相互間缺乏關(guān)聯(lián)，容易造成村莊利益的本位化，使得村莊在應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)時主動合作意識不強。

（二）群際的關(guān)聯(lián)性

村莊流淌著共同的血脈，有著密切的族際聯(lián)系和群際關(guān)聯(lián)性。一般而言，一個村莊可能會形成幾個大的姓氏，他們長期共同生活在一起，既有通過血緣關(guān)系維系的家族至親，也有長期廝守的鄰里街坊。即便沒有血親，這些長期生活在一個村莊中的鄰里，受“遠親不如近鄰”理念影響，也往往情同手足、親如姐妹，日漸發(fā)展成為彼此信任的共同體。這樣，村莊民眾之間，雖然沒有基于生產(chǎn)鏈條形成的關(guān)聯(lián)性，但因長期生活在一起，形成了基于親情生成的更加人性化的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性與城市居民的人際關(guān)系最大的不同在于，他們之間經(jīng)常在街頭巷尾交流，走親訪友更是常態(tài)化的活動，尤其是逢年過節(jié)的時候。這不僅可以密切聯(lián)系，還可以化解矛盾。再加上農(nóng)村生產(chǎn)的特殊性，村莊中的群際互動除了集中在傳統(tǒng)節(jié)日之外，還可以隨時隨地開展，尤其對一些年長的人而言，經(jīng)常性地聚集交流，已經(jīng)成為他們的生活常態(tài)。這種情況表明，剛好發(fā)生在春節(jié)前后群際互動頻繁時期的重大疫情，沖擊了村莊群際交流，影響了村莊群際間的互動習(xí)慣和生活方式。

（三）個體的自在性

村民除了受制于季節(jié)的耕作之外，剩余時間都是自己的，個體有充分的自由，這一點與從事其他性質(zhì)工作的群體完全不同。近年來隨著進城務(wù)工人員越來越多，城市農(nóng)民工在組織化與紀律性方面得到一些訓(xùn)練，并呈現(xiàn)出一些新生代農(nóng)民工的特點，比如許多外出務(wù)工者的主要訴求不再是掙錢養(yǎng)家糊口，而是為了尋求更好的發(fā)展機會。他們傾向于將自己看作城市群體而非農(nóng)民群體，甚至出現(xiàn)棄農(nóng)和厭農(nóng)情結(jié)。這些思想和認知的變化會影響到他們生活方式、工作方式和交往方式。然而，大規(guī)模的農(nóng)民工潮只是發(fā)生在近幾十年，相比于數(shù)千年形成并日益固化于心的生活習(xí)慣，農(nóng)民生活方式改變起來十分困難。所以，民眾外出務(wù)工會提升他們認知，開闊他們眼界，但一旦遠離城市而再次回到村莊，城市中的訓(xùn)練也會出現(xiàn)“水土不服”。也就是說，許多農(nóng)民工在城市工作時的狀態(tài)與在農(nóng)村生活時的狀態(tài)完全不同，往往是一到農(nóng)村便又入鄉(xiāng)隨俗了。對有些人來說，最大的鄉(xiāng)俗就是基于民眾個體的自在性形成個體自由，以及奠基于其上的本位意識，這種本位意識還可能演化為我行我素的個人自由主義［3］。而這種個人自由主義顯然不利于疫情防控。

二、農(nóng)村治理重大疫情的常態(tài)做法解析

在進入21世紀以來的20年里，我國曾遭遇兩次重大疫情的沖擊：SARS和新冠肺炎。在兩次大的疫情應(yīng)對中，農(nóng)村應(yīng)對手段有了很大進步，但也有一些持續(xù)的常態(tài)做法沒有呈現(xiàn)實質(zhì)性變化。整體評判，農(nóng)村應(yīng)對重大疫情的常態(tài)做法富有成效，但也存在短板與不足。許多常態(tài)做法之所以沒有克服短板與不足，主要原因是影響這些做法的因素沒有發(fā)生重大變化。

（一）農(nóng)村應(yīng)對重大疫情的常態(tài)做法

農(nóng)村應(yīng)對重大疫情的做法主要體現(xiàn)在宣傳發(fā)動、組織實施和過程監(jiān)督三個方面。

首先，在宣傳發(fā)動方面，農(nóng)村防控重大疫情的宣傳渠道除了采用大喇叭喊話、懸掛土味標(biāo)語這種傳統(tǒng)的方式之外，伴隨信息社會的發(fā)展，特別是智能手機的普及，采用微信群通知的方式越來越多。一方面，通過組織宣傳隊，挨家挨戶進行面對面宣傳；另一方面，通過組建微信群，組織群內(nèi)信息發(fā)布并與村民互動，運用現(xiàn)代信息手段開展宣傳。相比于2003 年的SARS 疫情防控宣傳，此次疫情應(yīng)對中廣泛采用信息手段，這是最大的進步?？诳谙鄠麟m然聲情并茂，更具有說服力，但農(nóng)村缺少防護意識和手段，容易造成病毒的傳播，而采用微信等信息手段基本上能夠在零接觸條件下實現(xiàn)對村莊內(nèi)各家各戶的全覆蓋，所以是一種最為快捷而又迅速安全的有效宣傳模式。

其次，在組織實施方面，農(nóng)村疫情防控的組織實施主要以“村兩委”成員、黨員干部和部分志愿者（包括滯留在家的學(xué)生黨員、外出打工的流動黨員等）為主體，組成工作隊，開展疫情排查、防控等方面的工作。從實際操作層面來看，主要有三個方面工作。一是排查村內(nèi)所有人員，尤其是外來打工群體或外出旅行群體，按照疫情防控標(biāo)準進行健康檢查與登記，形成定期上報制度。二是加大人員的流動管理，形成流動控制的規(guī)則要求，通過設(shè)置路障和派駐人員輪流值班制度，管控好人員的流出、流入。一般而言，在疫情嚴重時期，這種做法確實能夠有效管控人流，甚至外出打工人員也能通過相關(guān)渠道收到通知而不會返鄉(xiāng)。三是加大村莊內(nèi)婚喪嫁娶的管理，疫情期間打破傳統(tǒng)風(fēng)俗，按照白事從簡、喜事延辦的原則，減少因此類事件造成人員的聚集和疫情的擴散。

再次，在過程監(jiān)督方面，農(nóng)村疫情監(jiān)控既靠個體自覺，也靠個體與組織等外來壓力，監(jiān)督的重點是疫情變化情況、人員流入與流出情況。一方面，實施嚴格的自我監(jiān)督制度，村民說明自己及家庭在疫情期間的行蹤等具體情況，形成記錄上傳至管理人員，形成個體或家庭的自我約束機制；另一方面，通過有組織地監(jiān)督檢查來規(guī)避人員的違規(guī)行為，有組織地監(jiān)督既有常態(tài)化的巡訪，也有非常態(tài)化的暗訪。另外，村民群體中還有一種潛在的相互監(jiān)督，他們不僅關(guān)注自我行蹤，也關(guān)注別人行蹤，認為這也關(guān)乎大家的生命安全，從而有利于形成有效的監(jiān)督。

（二）農(nóng)村應(yīng)對重大疫情的成效與短板

農(nóng)村與城市不同，在疫情防控與治理方面采取的方式也不完全相同，尤其是許多立足農(nóng)村實際的措施，有些或許在城市根本行不通，如動用民間風(fēng)俗所謂“民間法”來維護公共安全等。農(nóng)村防疫有自身的針對性，在重大是非與群體安全方面的總方向沒有太大問題，也確實取得了積極成效。正因如此，無論是2003年的SARS 影響，還是這次新冠肺炎的侵擾，農(nóng)村都用自己的方式應(yīng)對下來，確實交了一份較為成功的答卷。但是，從另一方面來看，農(nóng)村在重大疫情防控方面仍然存在一些短板和不足。

首先，一些地方采用了絕對化甚至極端化治理手段。農(nóng)村疫情治理的條件是有限的，或許正是基于條件的有限性，在防控疫情方面往往抓得很死、很緊。比如，為了防止外來人員進入村莊或阻止本村人員無序外流，有的村莊直接斷路，使整個村落與外界完全阻隔。這種手段確實能夠有效防止人員流動，但是在防控疫情的同時也應(yīng)考慮其他突發(fā)情況，如本村內(nèi)出現(xiàn)急危病人如何外出？另外，有些地方采取一刀切方式阻隔所有外來人員或返鄉(xiāng)人員入村入戶，而不是采取隔離的手段，也往往導(dǎo)致矛盾激化。

少數(shù)村莊開始十分重視，全員警覺、日夜監(jiān)守，但是隨著疫情發(fā)展，尤其是疫情緩解時，緊繃的弦往往一下子就放松下來。而且，疫情持續(xù)時間越長，這種提前擅自解禁的可能性越大。不僅如此，在疫情防控過程中，許多村莊往往是疫情之初十分重視，比較關(guān)注防護措施，如戴口罩、通風(fēng)、洗手，在少接觸、少流動等方面做得也比較好，但伴隨疫情推進，無論是疫情是否過了峰值，都可能會出現(xiàn)懈怠的情況，像戴口罩之類的情形，慢慢會越來越少，甚至?xí)霈F(xiàn)村莊內(nèi)人員聚集的現(xiàn)象。

再次，存在疫情防控與經(jīng)濟發(fā)展的沖突。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展十分迅速，農(nóng)村經(jīng)濟的支撐不是單純依靠農(nóng)業(yè)，即便是農(nóng)業(yè)也不是傳統(tǒng)的單純的種植業(yè)，蔬菜果品的產(chǎn)值在許多地方已經(jīng)超過了糧食作物。除此之外，伴隨城市化進程與城市勞動力的需求，農(nóng)村剩余勞動力向外轉(zhuǎn)移，外來務(wù)工收入成為農(nóng)村發(fā)展的重要來源。但是，疫情到來之后，農(nóng)產(chǎn)品特別是蔬菜銷售受到的影響較大，甚至因為斷路、禁止流動等因素，蔬菜向外運輸?shù)目赡苄宰冃?，送不出去也就談不上售價問題了。而這些農(nóng)業(yè)投入無法回收，不僅影響到農(nóng)民收入，還會影響其產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性。同樣，務(wù)工人員無法外出，也大大減少了家庭收入。面對疫情防控與經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾，而且基于疫情持續(xù)矛盾會越來越大，沖破疫情封鎖的沖動也會不斷累積，最終可能導(dǎo)致疫情防控面臨的難度會持續(xù)增大。

（三）造成農(nóng)村應(yīng)對重大疫情短板的因素

造成農(nóng)村應(yīng)對重大疫情短板的因素，主要還是人財物。

首先，少數(shù)村民對疫情及疫情防控的認知度不高。就農(nóng)村治理的重要主體——村“兩委”成員和黨員干部而言，雖然他們是農(nóng)村中素養(yǎng)較高的，但整體年齡結(jié)構(gòu)老化、學(xué)歷水平較低的情況仍然在一定范圍內(nèi)存在。部分村干部知識水平、法治觀念、文化素養(yǎng)不高，自然也無法帶領(lǐng)村民正確認識疫情和有效防控疫情。就部分普通村民而言，養(yǎng)成自覺遵循疫情防控規(guī)則的習(xí)慣還需要一個長期過程。

其次，疫情防控成效明顯受制于財物條件的制約。長期以來，農(nóng)村在醫(yī)院數(shù)量、醫(yī)生人數(shù)、衛(wèi)生環(huán)境、醫(yī)療建設(shè)、醫(yī)用物資等方面都相對薄弱。相對城市而言，救治條件比較差，疫情一旦發(fā)生，這方面的短板就比較突出。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國鄉(xiāng)村與城市在享受公共服務(wù)資源方面很不平衡：“以2015年為例，城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為10.2人，農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為3.9人，城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為8.27張，而農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)則為3.71 張”［4］。不僅如此，由于村民住宅分散和村莊人口較少，村內(nèi)事務(wù)處理缺少產(chǎn)業(yè)支持，村內(nèi)生活污水與垃圾處理的成本較高，村內(nèi)用于疫情防控的財物也有限。

三、農(nóng)村重大疫情防控的應(yīng)對策略

疫情對于社會而言是非常態(tài)，但不能因此而忽視，因為它關(guān)乎人的生命健康。疫情防控作為一種應(yīng)急治理，若要富有成效，僅僅通過臨時培訓(xùn)遠遠不夠。無疫情時代或后疫情時代，加大居安思危意識、提升應(yīng)急能力是解決農(nóng)村防控疫情短板的常態(tài)性操作。農(nóng)村重大疫情防控必須立足實際，放眼整個國家，從政策關(guān)注到農(nóng)村自身能力提升全方位著手，將風(fēng)俗習(xí)慣與黨紀國法結(jié)合起來。

（一）出臺更多的農(nóng)村扶持政策

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央“一號文件”對實施這一戰(zhàn)略的階段性目標(biāo)任務(wù)提出明確要求，2019 年“一號文件”將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展作為實施鄉(xiāng)村振興的總方針。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展自然離不開政策支持。在后疫情時代，鄉(xiāng)村治理水平的提升既依賴于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的全面進步，也需要獲得更多的國家支持，尤其需要在農(nóng)村公共服務(wù)方面優(yōu)先安排與適度傾斜。從歷史上看，農(nóng)村公共服務(wù)落后往往是制約農(nóng)村疫情防控的重要因素。

針對疫情防控與治理，國家對農(nóng)村政策的傾斜應(yīng)集中體現(xiàn)在三個方面。其一是不斷提升新農(nóng)合國家補貼標(biāo)準。一方面要從整體上根據(jù)農(nóng)民實際，繼續(xù)降低個體支付在新農(nóng)合中所占比例，加大國家的補貼力度；另一方面也可以實施分級式醫(yī)療補貼的辦法，國家和地方政府分級給予不同貧困程度的農(nóng)民醫(yī)療補貼，提升他們應(yīng)對重大疫情的能力。其二是基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)備與人員的投入。鄉(xiāng)村的條件相對落后，醫(yī)療物資主要集中在城市尤其是大城市仍然是當(dāng)前中國社會的現(xiàn)實，而從發(fā)展的眼光來看，這種情況既需要改變也必然會改變。為此，應(yīng)盡快創(chuàng)造條件完善和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和農(nóng)村醫(yī)療所，尤其要形成對醫(yī)療人員下鄉(xiāng)村的引導(dǎo)力。當(dāng)然，面對自身條件并不優(yōu)越的現(xiàn)實，吸引醫(yī)護人員下鄉(xiāng)必須動用其他的政策，如給予能讓醫(yī)護人員動心的政策補貼，以及住房待遇、子女教育待遇等。其三是鄉(xiāng)村清潔習(xí)慣的教育與改進。鄉(xiāng)村整潔是美麗鄉(xiāng)村的重要標(biāo)準，而這一標(biāo)準的實現(xiàn)建立在良好的衛(wèi)生習(xí)慣基礎(chǔ)之上。做好旱改廁改革、鄉(xiāng)村街道清潔衛(wèi)生、門前屋后自我清潔等工作，不僅需要國家加大物資投入，也需要加大教育投入。

（二）農(nóng)村干部主體素養(yǎng)的持續(xù)提升

農(nóng)村治理現(xiàn)代化的過程實際上是每個村民都真正認識到自己是治理主體的過程，也是每個村民都日漸強化集體意識和真正發(fā)揮治理功效的過程。其中，以“兩委”班子成員為代表的黨員干部和部分鄉(xiāng)賢，在重大疫情防控過程中能否發(fā)揮作用決定疫情防控成敗。因此，推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化，提升農(nóng)村重大疫情應(yīng)對能力，提升農(nóng)村干部主體素養(yǎng)尤其是在宣傳、組織和監(jiān)督方面素養(yǎng)，仍然是一種現(xiàn)實的選擇。毫無疑問，國家為了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，投入越來越大，包括對農(nóng)村基層選舉的投入，對村委會成員支付的報酬都有較大提升。不僅如此，國家為了扶持農(nóng)村發(fā)展，還采用派駐第一書記甚至遴選黨支部書記的辦法。如2020年3月17日，聊城市委組織部發(fā)布公告，為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全市計劃公開遴選253 名村黨組織書記，以解決部分村莊組織渙散的問題［5］。

但是，農(nóng)村干部主體素養(yǎng)的提升需要一個過程，而且需要一個不間斷提升的過程。針對形勢發(fā)展，農(nóng)村干部要善于應(yīng)對各類挑戰(zhàn)，包括重大疫情的挑戰(zhàn)。農(nóng)村干部若要更好地應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，必須不斷加強學(xué)習(xí)，形成定期充電的機制。為了滿足農(nóng)村應(yīng)對重大疫情或相關(guān)風(fēng)險挑戰(zhàn)的需要，不斷提升農(nóng)村干部綜合素養(yǎng)，可考慮如下辦法。一是縣鄉(xiāng)兩級黨校應(yīng)真正承擔(dān)起干部培訓(xùn)的職責(zé)，針對農(nóng)村干部實際，定期開展政策培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、重大風(fēng)險防控培訓(xùn)，不斷提升村干部的整體意識，以突破狹隘村莊本位主義，提升應(yīng)對風(fēng)險的意識、宣傳組織力和監(jiān)督掌控力。二是縣鄉(xiāng)政府可充分利用本地高校資源，聯(lián)合高等院校等機構(gòu)開展“兩委”成員、黨員、鄉(xiāng)賢的常態(tài)化培訓(xùn)和專業(yè)化培訓(xùn)，可以通過高校資源下鄉(xiāng)的方式，也可以在鄉(xiāng)村站點成立農(nóng)村“兩委”干部培訓(xùn)學(xué)院，搭建干部素養(yǎng)提升平臺。三是農(nóng)村干部可形成一種定期交流機制，或輪崗提升機制，讓班子成員在不同區(qū)域和崗位進行鍛煉，以增強他們應(yīng)對重大疫情的能力。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約與法治建設(shè)的深度契合

實現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與法治的深度契合，是農(nóng)村應(yīng)對重大疫情挑戰(zhàn)的必然選擇。為此，一方面要調(diào)整鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容和程序，引領(lǐng)鄉(xiāng)規(guī)民約的重建與再造，體現(xiàn)村民共同的價值理想與人生追求，并且在這種調(diào)整中融入國家發(fā)展戰(zhàn)略和法治精神［6］。比如，針對生態(tài)文明、美麗鄉(xiāng)村、法治中國建設(shè)，在鄉(xiāng)規(guī)民約的完善中既要融入綠色發(fā)展理念、可持續(xù)發(fā)展理念，也要做到摒棄和規(guī)避鄉(xiāng)規(guī)民約中不合時宜的觀念，培育有利于鄉(xiāng)村整潔發(fā)展、民風(fēng)醇化的村風(fēng)［7］。另一方面，農(nóng)村依法治理要結(jié)合農(nóng)村實際，只有接地氣才有利于農(nóng)村法治化，否則法治便無以實施和應(yīng)用。比如，為應(yīng)對重大疫情可考慮制定《農(nóng)村重大疫情應(yīng)急管理辦法》，構(gòu)建農(nóng)村重大疫情信息化管理平臺，為農(nóng)村防控重大疫情提供依據(jù)和手段。

當(dāng)然，村規(guī)民約與黨規(guī)國法的融合發(fā)展，是為了構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化要求的農(nóng)村治理體系，圍繞農(nóng)民個體，尤其是農(nóng)村“兩委”成員、黨員干部和鄉(xiāng)賢的治理能力展開的。只有著眼于農(nóng)村中的政治引航人、經(jīng)濟能人和文化智者這些鄉(xiāng)賢達人，并充分發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村治理中的作用，才能由點帶面地推動農(nóng)村治理水平的整體提升。