■陸建華

（寧夏師范學(xué)院）

1 研究的背景

地方公辦高等學(xué)校資金來(lái)源主要依靠財(cái)政撥款，管好用好財(cái)政資金是高等學(xué)校必須履行的工作職責(zé)。嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》，強(qiáng)化預(yù)算管理，重點(diǎn)做好專項(xiàng)資金、基本建設(shè)資金和其他項(xiàng)目資金預(yù)算管理，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，是全面加強(qiáng)預(yù)算管理的要求。預(yù)算是一個(gè)管理過(guò)程，也是一個(gè)政策制定的過(guò)程。預(yù)算控制要求高校在預(yù)算編制、執(zhí)行、管理、分析、評(píng)價(jià)等過(guò)程中，要明確預(yù)算項(xiàng)目，建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)范合理編制預(yù)算，審定、下達(dá)和執(zhí)行審批程序，及時(shí)分析和控制預(yù)算差異，積極采取改進(jìn)措施，確保預(yù)算執(zhí)行過(guò)程合法、合規(guī)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金預(yù)期目標(biāo)。在地方高等學(xué)校預(yù)算管理領(lǐng)域，專項(xiàng)資金、基本建設(shè)資金、政府采購(gòu)資金項(xiàng)目預(yù)算安排的指標(biāo)相對(duì)較大，資金使用規(guī)定要求較高、社會(huì)關(guān)注度高,目前依然是高校預(yù)算管理的重點(diǎn)。預(yù)算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果?？?jī)效管理注重結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注成本效益，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效果。但從高校實(shí)際情況看，各高?？?jī)效管理工作推進(jìn)不平衡，與上級(jí)部門的要求還有一定的差距，績(jī)效理念還未牢固樹(shù)立，“重要錢、輕管理、重花錢、輕績(jī)效”的思想仍然存在，推進(jìn)績(jī)效管理工作，還有必要進(jìn)一步探索改進(jìn)和加強(qiáng)。

2 預(yù)算重點(diǎn)領(lǐng)域管理存在的問(wèn)題

2.1 專項(xiàng)資金預(yù)算管理存在的問(wèn)題

近幾年，各級(jí)財(cái)政雖然對(duì)預(yù)算管理提出了制度化、精細(xì)化、規(guī)范化要求，并對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算管理制定了許多辦法，但從高校項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行看，還是存在一些問(wèn)題：一是實(shí)行政府采購(gòu)招標(biāo)的項(xiàng)目，存在“重花錢，輕管理”的現(xiàn)象，預(yù)算編制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不細(xì)致，管理部門審核不嚴(yán)，預(yù)算和實(shí)際相差較大，此過(guò)程缺乏監(jiān)管，有些項(xiàng)目還存在招標(biāo)程序、招標(biāo)方式不規(guī)范的現(xiàn)象；二是有些項(xiàng)目采購(gòu)計(jì)劃缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮，預(yù)算執(zhí)行預(yù)期效果不佳。凡涉及的采購(gòu)項(xiàng)目，各行其是，相互不溝通，采購(gòu)的設(shè)備利用率不高，存在嚴(yán)重資源浪費(fèi)現(xiàn)象；三是預(yù)算編制粗糙,把關(guān)不嚴(yán)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算審核工作。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)關(guān)、預(yù)算關(guān)、招標(biāo)關(guān)、施工關(guān)把關(guān)不嚴(yán)。四是專項(xiàng)資金預(yù)算管理職責(zé)和責(zé)任不明。絕大部分學(xué)校未制定專項(xiàng)資金管理制度、獎(jiǎng)懲約束制度，項(xiàng)目具體實(shí)施單位負(fù)責(zé)人無(wú)壓力、無(wú)責(zé)任，預(yù)算約束力不強(qiáng)。

2.2 基本建設(shè)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理是高校財(cái)務(wù)管理的一個(gè)主要方面。目前基本建設(shè)預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題：一是預(yù)算編制問(wèn)題。項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期調(diào)研論證不充分，使用單位參與調(diào)研論證的少，使用功能考慮不全，初步設(shè)計(jì)或施工設(shè)計(jì)有欠缺，有缺項(xiàng)、漏項(xiàng)情況，導(dǎo)致概算或預(yù)算編制不科學(xué)；二是招標(biāo)預(yù)算價(jià)的控制問(wèn)題。建設(shè)單位委托工程造價(jià)咨詢公司編制預(yù)算，依據(jù)的預(yù)算定額不夠合理，與當(dāng)下市場(chǎng)材料價(jià)格、人工費(fèi)的差異幅度較大，導(dǎo)致招標(biāo)預(yù)算控制價(jià)的編制不夠合理；三是合同執(zhí)行中的問(wèn)題。在合同履行過(guò)程中，由于遇到政策調(diào)整、材料價(jià)格上漲、施工過(guò)程中地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等因素導(dǎo)致超概算的情況。但也有管理不善、失職瀆職等原因，導(dǎo)致超概算的現(xiàn)象；四是預(yù)算資金按要求不能，及時(shí)到位，致使工程無(wú)法按工期要求竣工，造成工期拖延現(xiàn)象，間接費(fèi)用增加，管理成本加大。

2.3 預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效管理是高校預(yù)算管理的重點(diǎn)。近幾年來(lái)，各級(jí)財(cái)政和預(yù)算管理部門在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作方面取得了一定成效，促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的提高。但從實(shí)際執(zhí)行情況看，各單位依然存在“重要錢、輕管理、重花錢、輕績(jī)效”的思想，預(yù)算績(jī)效管理制度體系不健全，剛性制度保障支撐不強(qiáng)；高校預(yù)算支出項(xiàng)目類別較多，同時(shí)采用一種績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，制約績(jī)效管理工作深層次開(kāi)展，缺乏客觀公正評(píng)價(jià)；第三方評(píng)價(jià)欠缺，績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力和權(quán)威性不高；績(jī)效評(píng)價(jià)反饋結(jié)果應(yīng)用缺乏約束力，評(píng)價(jià)反饋結(jié)果與單位預(yù)算安排未有機(jī)結(jié)合，預(yù)算管理的約束性作用尚未充分體現(xiàn)。

3 對(duì) 策

3.1 在專項(xiàng)資金預(yù)算管理方面

一是要高度重視高校預(yù)算管理工作，從校級(jí)層面強(qiáng)化預(yù)算管理職能，地方高校應(yīng)盡快全面落實(shí)《高等學(xué)?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》的通知精神，設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位，完善高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，組織領(lǐng)導(dǎo)高校的財(cái)經(jīng)管理和會(huì)計(jì)核算工作，參與學(xué)校重大財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策，并對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。二是要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算、基本建設(shè)資金預(yù)算、維修改造資金預(yù)算管理。凡涉及采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目事前必須充分論證，制定預(yù)算控制價(jià)，提升預(yù)算資金使用的有效性。嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算支出。三是設(shè)備采購(gòu)必須統(tǒng)籌規(guī)劃，編制預(yù)算，避免重復(fù)建設(shè)，充分有效利用教學(xué)資源，保證學(xué)校重點(diǎn)工作，保障教學(xué)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。四是地方高等學(xué)校多數(shù)是教學(xué)型大學(xué)，不是研究型大學(xué)，對(duì)實(shí)驗(yàn)頻次少、確需要做的實(shí)驗(yàn)可通過(guò)外部協(xié)作的方式完成，無(wú)需采購(gòu)一些昂貴的大型儀器設(shè)備，充分提高資金利用率。五是根據(jù)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法，制定適合本校的計(jì)算機(jī)、課桌凳、辦公設(shè)備等固定資產(chǎn)內(nèi)控管理制度，充分發(fā)揮設(shè)備的最大效益。六是制定項(xiàng)目預(yù)算管理問(wèn)責(zé)制度。明確預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任,強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力，對(duì)管理不善造成資金損失的可分別對(duì)項(xiàng)目管理單位和負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用規(guī)范、高效，真正發(fā)揮財(cái)政資金使用的有效性。

3.2 在基本建設(shè)預(yù)算管理方面

一是要高度重視基本建設(shè)項(xiàng)目前期論證工作，從源頭上科學(xué)合理編制項(xiàng)目概（預(yù)）算。充分征求使用單位意見(jiàn)，充分吸納同類建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，制定建設(shè)方案，委托有資質(zhì)的造價(jià)咨詢公司編制項(xiàng)目概（預(yù)）算，同時(shí)委托有資質(zhì)的另類造價(jià)咨詢公司對(duì)編制的項(xiàng)目概（預(yù)）算進(jìn)行審核，充分論證，嚴(yán)格把關(guān)，避免前期設(shè)計(jì)不完善，施工過(guò)程中增加預(yù)算的現(xiàn)象。二是細(xì)化招標(biāo)預(yù)算控制價(jià)清單，嚴(yán)格控制“暫列金額”工程預(yù)算比例。根據(jù)國(guó)家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年制定的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》解釋：“暫列金額規(guī)定一般不能超過(guò)估算總造價(jià)的20%。采用工程量計(jì)價(jià)的工程，暫列金額按招標(biāo)文件編制，列入其他費(fèi)用”[1]。學(xué)校建造的工程一般都是教學(xué)樓、學(xué)生公寓樓、圖書(shū)館等項(xiàng)目，與其它行業(yè)建筑物相比主體設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)應(yīng)比較完善，在編制招標(biāo)文件暫列工程預(yù)算清單時(shí)，“暫列金額”的工程預(yù)算應(yīng)控制在10%以內(nèi)。防止“暫列金額”的工程發(fā)生二次承包，嚴(yán)格執(zhí)行中標(biāo)合同中各項(xiàng)條款。三是高度重視竣工工程項(xiàng)目結(jié)算工作，嚴(yán)把審核增加工程預(yù)算的因素。學(xué)校委托有資質(zhì)、負(fù)責(zé)任的會(huì)計(jì)事務(wù)所，通過(guò)合同約定方式，對(duì)中介咨詢機(jī)構(gòu)提出工程結(jié)算要求，提出工作紀(jì)律要求，代表學(xué)校對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)算，審查合同執(zhí)行情況，重點(diǎn)審核施工過(guò)程中發(fā)生的影響增加預(yù)算的各種因素。四對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，為學(xué)校嚴(yán)把施工關(guān)、合同關(guān)、變更關(guān)、預(yù)算關(guān)。五是加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算資金管理。按項(xiàng)目批復(fù)的預(yù)算，積極爭(zhēng)取資金，按時(shí)間要求落實(shí)到位，堅(jiān)持專人負(fù)責(zé)，?？顚Ｓ茫凑蘸贤s定和工程進(jìn)度撥款，確保工程按期竣工，進(jìn)入結(jié)（決）算。

3.3 在預(yù)算績(jī)效管理方面

（1）健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，有序開(kāi)展工作。根據(jù)各高校辦學(xué)規(guī)模情況，績(jī)效管理部門可單設(shè)或掛靠預(yù)算管理部門。預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)威性，應(yīng)由校長(zhǎng)主管，親自抓此項(xiàng)工作。

（2）要加強(qiáng)宣傳，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，牢固樹(shù)立預(yù)算績(jī)效觀念，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要性，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋的應(yīng)用與問(wèn)責(zé)，對(duì)提高財(cái)政資金使用效益具有重要意義。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)按資金用途采用分類方式進(jìn)行：一是對(duì)教學(xué)專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；二是對(duì)人才建設(shè)專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；三是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；四是對(duì)基本建設(shè)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；五是對(duì)各單位日常經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)按照難易程度可由學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)自評(píng) ，也可委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（4）強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)約束，建立績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。推進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效管理一體化，提高預(yù)算資金使用效益?？?jī)效管理部門每年根據(jù)學(xué)校預(yù)算安排情況，重點(diǎn)對(duì)專項(xiàng)資金、基本建設(shè)資金、專項(xiàng)維修資金、人才建設(shè)資金安排績(jī)效評(píng)價(jià)，向?qū)W校提供預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，供學(xué)校財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理決策。建立激勵(lì)約束機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果劃分優(yōu)秀、良好、差三個(gè)等級(jí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的，優(yōu)先安排單位所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算，且在上年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算基礎(chǔ)上增長(zhǎng)10%；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果良好的，當(dāng)年預(yù)算安排原則上在上年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算基礎(chǔ)上增長(zhǎng)5%；由于資金使用管理不善出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象或預(yù)期效果不明顯等導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的，取消單位評(píng)選優(yōu)秀資格，并對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。建立健全預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)制度，自覺(jué)接受社會(huì)媒體、師生監(jiān)督，不斷提高財(cái)政資金使用的透明度和有效性。