劉志偉

一、監(jiān)管失范下的地方金融亂象

近年來，民間融資迎盛宴，影子銀行泛濫，各種各樣的金融機構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行及互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融組織或業(yè)態(tài)如雨后春筍，可謂是對中國金融亂象的集中表達(dá)。值得注意的是，中國金融亂象的發(fā)生與地方金融的深化發(fā)展存在極大關(guān)聯(lián)，并體現(xiàn)為地方金融本身的亂象和與地方金融交叉的亂象。

(一)地方金融本身的亂象

地方金融本身的亂象，首先表現(xiàn)為地方金融發(fā)展中的民間借貸與非法集資亂象。從孫大午案到長城機電案，再到吳英案；從溫州、鄂爾多斯民間金融危機到四川融資擔(dān)保行業(yè)“地震”，再到P2P網(wǎng)絡(luò)借貸的不斷“暴雷”。諸種案件、風(fēng)險事件無不表明地方金融亂象叢生。其次是地方政府控制或參股轄區(qū)內(nèi)地方法人金融機構(gòu)和干涉其他地方性金融組織或業(yè)態(tài)中的違法違規(guī)行為。

地方金融發(fā)展得益于地方政府推動，但這也為地方金融亂象埋下了隱患。究其根本在于，地方政府對地方金融發(fā)展的事實性助推，經(jīng)常導(dǎo)致地方金融發(fā)展缺乏法律支撐，甚至還直接違背法律、法規(guī)、部門規(guī)章或規(guī)范性文件。盡管并不是所有地方金融發(fā)展的背后都有地方政府的影子，但大部分地方金融發(fā)展或多或少都與地方政府支持、默認(rèn)有關(guān)。更為嚴(yán)重的是，部分被定性為非法集資的活動，事前還曾得到地方政府的明確支持。如云南泛亞有色金屬交易所起初是由昆明市政府批準(zhǔn)成立的大宗有色金屬交易服務(wù)企業(yè)，昆明市還制定了專門的監(jiān)管規(guī)范，但因稀有金屬交易清淡，交易所便嫁接了具有非連續(xù)性交易特征的“日金寶”，此舉已然違反金融監(jiān)管法律規(guī)范。

進一步從對轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)資金流向的干預(yù)看，地方政府經(jīng)常要求或慫恿轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)為地方政府融資平臺融資。典型實例是，2009年河北省農(nóng)村信用聯(lián)社以行政命令方式強制所轄134家縣級信用合作社違法違規(guī)為地方政府融資平臺提供項目資金。事實上，地方政府對轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)的干預(yù)或?qū)ζ鋮⒐山鹑跈C構(gòu)的控制直接扭曲了金融資源配置，并且，各金融機構(gòu)為地方政府及其所屬國有企業(yè)融資的活動極有可能導(dǎo)致財政風(fēng)險的金融化傳遞。

(二)與地方金融交叉的亂象

地方金融觸發(fā)的其他金融亂象，集中表現(xiàn)為民間資本為股票交易場外配資、銀行信貸資金變相流入民間金融市場等，并且兩者間還存在連通性——隨著地方金融的擴張性發(fā)展，銀行信貸資金通過各種渠道變相流入地方金融市場；而地方金融市場資金則通過多元化的場外股票配資方式進入資本市場，甚至還出現(xiàn)了更復(fù)雜的貨幣資金流通的混合交叉，這直接增加了金融亂象辨識與治理的難度。

第一，銀行信貸資金變相流入非正規(guī)金融市場。過渡性金融管制導(dǎo)致正規(guī)與非正規(guī)金融市場相互割裂，并經(jīng)常出現(xiàn)兩個市場貨幣資金價格“斷裂”的現(xiàn)象，即正規(guī)金融市場貨幣資金價格明顯低于非正規(guī)金融市場。這必然會促使金融投機者為獲取貨幣資金“價差”，將從正規(guī)金融市場獲得的資金投資于非正規(guī)金融市場，如從商業(yè)銀行獲得信貸支持的大型或國有企業(yè)將信貸資金投資或出借給地方性金融組織或業(yè)態(tài)，而地方性金融組織或業(yè)態(tài)又利用該資金成為非正規(guī)金融領(lǐng)域的貸款者。

第二，民間資本參與場外配資。場外配資資金主要來源于民間配資公司、傘形信托、互聯(lián)網(wǎng)+P2P配資等新興金融組織或業(yè)態(tài)。整個場外配資市場規(guī)模約1.7萬億～2萬億元左右，其中民間配資公司全國約為10000家，總體規(guī)模約1萬億～1.5萬億元左右；主要來源于銀行理財資金的傘形信托資金規(guī)模約為7000億～8000億元左右，而互聯(lián)網(wǎng)+P2P配資等新興商業(yè)模式所提供的資金規(guī)模不大。

第三，銀行業(yè)金融機構(gòu)與第三方合作開展助貸業(yè)務(wù)。(1)助貸業(yè)務(wù)是指助貸機構(gòu)通過自有系統(tǒng)或渠道篩選目標(biāo)客戶群，在完成自有風(fēng)控流程后，將較為優(yōu)質(zhì)的客戶輸送給持牌金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)，經(jīng)持牌金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)風(fēng)控終審后，完成發(fā)放貸款的一種業(yè)務(wù)。具體可參見《北京市互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)協(xié)會關(guān)于助貸機構(gòu)加強業(yè)務(wù)規(guī)范和風(fēng)險防控的提示》。隨著P2P網(wǎng)絡(luò)借貸不斷“暴雷”和平臺個人投資者不斷減少，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺積極與銀行業(yè)金融機構(gòu)合作發(fā)展助貸業(yè)務(wù)以尋求轉(zhuǎn)型。值得注意的是，數(shù)量眾多的助貸機構(gòu)，不僅客觀上缺乏有效的風(fēng)險控制能力、完善的內(nèi)部控制規(guī)范，而且為擴大導(dǎo)流規(guī)模、增加服務(wù)收費，往往還有意降低授信審查標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)提供擔(dān)保、承諾剛性兌付，甚至還與借款人惡意串通騙取貸款。因此，助貸機構(gòu)的能力缺失及道德惡性，使銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)常面臨貸款無法被收回的風(fēng)險，并最終表現(xiàn)為外部風(fēng)險向銀行業(yè)金融機構(gòu)傳導(dǎo)、擴散。

無論是民間資本為股票交易場外配資，還是銀行信貸資金變相流入民間金融市場，抑或是銀行業(yè)金融機構(gòu)與第三方合作開展助貸業(yè)務(wù)，都或多或少違反了金融監(jiān)管法律規(guī)范。因而，原銀監(jiān)會主席尚福林曾言，要嚴(yán)厲禁止銀行業(yè)從業(yè)人員直接參與民間借貸活動或充當(dāng)銀行信貸資金和民間借貸活動的“資金掮客”，尤其要防范銀行資金直接或變相流入民間借貸領(lǐng)域。《關(guān)于清理整頓違法從事證券業(yè)務(wù)活動的意見》，則積極對未經(jīng)允許從事證券業(yè)務(wù)的活動進行全面清理整頓。此外，浙江銀保監(jiān)局還下發(fā)《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)助貸和聯(lián)合貸款風(fēng)險防控監(jiān)管提示的函》，要求銀行業(yè)金融機構(gòu)做好助貸、聯(lián)合貸款中的風(fēng)險防控。

值得注意的是，盡管地方政府對地方金融風(fēng)險暴露起到了助推作用，地方金融也衍生或觸發(fā)了其他金融風(fēng)險的集聚，但亂象發(fā)生從根本上還是源于金融抑制下資產(chǎn)價格扭曲、資源供需不匹配、包容性不足等問題。質(zhì)言之，正是利率、匯率等引導(dǎo)資源配置基準(zhǔn)價格扭曲、金融市場準(zhǔn)入過度管控、金融資源供需不均衡等，才導(dǎo)致了民間積累的大量資金通過影子銀行滿足那些難以獲得資金之中小企業(yè)或國家限制資金流入之行業(yè)的融資需求。然而，這又因正規(guī)、非正規(guī)信貸市場分割導(dǎo)致資金流通環(huán)節(jié)過多，繼而帶來企業(yè)融資成本上升。因此，地方金融亂象的有效治理，首先需要完成金融抑制向金融深化的合理有序轉(zhuǎn)換，而金融深化改革的重點則是對貨幣資金有效配置的基準(zhǔn)價格(利率、匯率、無風(fēng)險債券收益率等)的市場化推進，更具競爭性、包容性的多元化金融服務(wù)體系的構(gòu)建等。然而，出于防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定考慮，中國金融深化改革措施的推行要求我們對既行金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)進行變革，而與金融深化發(fā)展相適應(yīng)的新型金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)之構(gòu)建，不僅要從橫向?qū)用鎯?yōu)化“一行二會”以及與其他中央金融監(jiān)管機構(gòu)間的關(guān)系，更重要的是要合理界分中央與地方間的金融監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險處置責(zé)任。

二、地方金融難被監(jiān)管的“不能與不愿”

地方金融的深化發(fā)展使“舊有的帶有金融抑制痕跡的金融管制措施被逐漸拋棄和修正，但是對銀行行為進行有效監(jiān)管的法律框架以及自由化的金融體系所需的其他法律環(huán)境卻沒有及時建立”，并集中體現(xiàn)為地方金融深化發(fā)展的客觀“現(xiàn)實”與內(nèi)含金融監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的金融法律“規(guī)范”間的緊張關(guān)系。當(dāng)然，現(xiàn)實與規(guī)范間緊張關(guān)系的產(chǎn)生，或源于既有金融法律規(guī)范及其所規(guī)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排沒有能力對地方金融創(chuàng)新發(fā)展之事實作出預(yù)見性安排，抑或是權(quán)力配置部門在進行金融監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)安排時雖已預(yù)見但主觀上不愿安排或客觀上沒有能力安排。

(一)既有金融監(jiān)管能否統(tǒng)攝地方金融

既有金融監(jiān)管能否統(tǒng)攝地方金融并對其有效監(jiān)管，首先取決于對內(nèi)含監(jiān)管權(quán)力安排之既有金融法律規(guī)范的理解，而對既有金融法律規(guī)范的理解需通過法律解釋解決。對既有金融監(jiān)管能否將地方金融囊括其中的解釋又需從文本、體系、目的等解釋角度對有關(guān)金融監(jiān)管權(quán)的法律規(guī)定進行分析。按照金融業(yè)基本法律以及全國人大常委會決定之規(guī)定，中國人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會以及國家發(fā)展和改革委員會財政金融司、財政部金融司等中央部門對整個金融業(yè)實行自上而下的集中性垂直監(jiān)管，而地方政府尚未在法律、行政法規(guī)層面獲得實質(zhì)性金融監(jiān)管之授權(quán)。值得注意的是，中央金融監(jiān)管機構(gòu)所監(jiān)管的金融邊界究竟在哪里？按照《立法法釋義》對《立法法》第8條“金融基本制度”的闡釋理解，(2)《中華人民共和國立法法釋義》，金融是各種金融機構(gòu)之間以及它們與公民、個人或者其他組織之間，從事的貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算、信托、保險、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌往來、證券交易等活動。主要從事信貸業(yè)務(wù)的地方性金融組織或業(yè)態(tài)必然屬于“金融”。然而，《立法法釋義》對“金融基本制度”的闡釋更大程度上是從學(xué)理角度對“金融”本身屬性、范圍的釋明，事實上也是從客觀而非主觀角度對“金融”的理解，并沒有考慮到國家主觀層面金融政策的制定實施。

雖然中國金融發(fā)展逐步從金融抑制向金融深化轉(zhuǎn)變，但金融政策依然具有較強的抑制性，這主要體現(xiàn)在對引導(dǎo)市場有效配置資源的基準(zhǔn)價格、金融服務(wù)供給體系等層面。在金融深化過程中，地方金融發(fā)展逐步打破抑制性金融服務(wù)供給體系，但與之配套的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)卻未作出回應(yīng)。值得注意的是，既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)是在地方金融尚未得到深化發(fā)展時建立的，并沒有對地方金融發(fā)展作出監(jiān)管上的考慮，這必然導(dǎo)致既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的效用因地方金融深化發(fā)展而降低；但《中國人民銀行法》中“防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定”的兜底規(guī)定則要求中國人民銀行對地方金融發(fā)展作出及時回應(yīng)。同時，中國人民銀行分支機構(gòu)因受自身監(jiān)管力量缺乏、地方政府干涉等因素影響，也使地方金融監(jiān)管的有效性大打折扣。因此，有關(guān)金融穩(wěn)定的兜底規(guī)定，雖可確保地方金融尚未脫離既有金融監(jiān)管范圍，但實踐中地方金融深化發(fā)展確已對既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的監(jiān)管效果形成侵蝕。

(二)既有金融監(jiān)管為何忽略地方金融

既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)之所以未將地方金融納入監(jiān)管范疇，究其根本在于既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)確立的背景——那時中國正在或即將實行的是壟斷性金融服務(wù)供給體制，其對金融行業(yè)的市場準(zhǔn)入除法律明確的標(biāo)準(zhǔn)外，還要結(jié)合金融市場競爭度、金融秩序安全維護等對申請者作出實質(zhì)性判斷。對金融業(yè)市場準(zhǔn)入的嚴(yán)格控制本質(zhì)上是對既往金融抑制政策的延續(xù)，但金融抑制方式已經(jīng)歷了從以獲取發(fā)展資金為目的的財政抑制向以維護金融穩(wěn)定為目的的結(jié)構(gòu)抑制轉(zhuǎn)換。事實上，對金融服務(wù)供給進行抑制性管理的理念與舉措決定了國家必將嚴(yán)格限制地方金融發(fā)展，當(dāng)然這又進一步造成了地方金融發(fā)展的不足。如此一來，尚未獲得充分發(fā)展的地方金融便不會對其監(jiān)管產(chǎn)生訴求，因而國家不會也不可能考慮地方金融監(jiān)管。

第一，以獲取發(fā)展資金為目的的財政抑制需從財政與金融關(guān)系切入。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，財政與金融的關(guān)系逐漸由“強財政—弱金融”向“弱財政—強金融”轉(zhuǎn)變，以財政分權(quán)為突破口的行政性分權(quán)則嚴(yán)重削弱了中央財政的汲取能力。當(dāng)然，中央財政汲取能力的削弱也與經(jīng)濟市場化緊密相關(guān)。更何況隨著改革的推進，國民收入分配結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化——國民經(jīng)濟剩余由原先的國家單獨持有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、企業(yè)和民間部門分散持有，國家控制經(jīng)濟剩余的能力也便隨之降低。為了將迅速增加的非政府部門持有的資金及時有效地集中到政府手中以彌補政府可支配資金之不足，一個專門由國家控制并占據(jù)絕對壟斷地位的國有金融配置系統(tǒng)便成為必要。同時，為了讓非政府部門占有的資金更多地直接流向國有銀行資金賬戶，盡量壓縮非政府部門所持貨幣資金可投資金融產(chǎn)品的范圍也便成了必要管理舉措?；诖?，國家開始改革大一統(tǒng)的金融體制，建立了以國有產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)的多元化金融體制，而國有金融制度安排最直觀的反映即體現(xiàn)為國家對金融組織的建立，其中最明顯的是二元銀行體制建立后國有銀行分支經(jīng)營網(wǎng)點按行政轄區(qū)層層建立。如此一來，以國有產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)的金融體制直接排斥了地方金融的發(fā)展，幾乎未給地方金融留有任何發(fā)展空間，相應(yīng)地也便不會對地方金融監(jiān)管作出安排。

第二，以維護金融穩(wěn)定為目的的結(jié)構(gòu)抑制需從金融秩序穩(wěn)定、金融安全維護切入。金融發(fā)展結(jié)構(gòu)性抑制的典型即是對包容性、競爭性金融服務(wù)供給體系的排斥，這其中必然包括對地方金融發(fā)展的抑制。即使允許地方金融發(fā)展也必須在地方政府的管理、參與下展開，并且也僅限于城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社等類型不多的地方性金融組織。國家對地方金融發(fā)展的抑制直接使得地方金融監(jiān)管不被需要，所以當(dāng)時的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)不會也不可能將地方金融納入金融監(jiān)管統(tǒng)攝范圍。

(三)既有金融監(jiān)管能否預(yù)見地方金融

既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)能否預(yù)見地方金融發(fā)展，應(yīng)從金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者的主觀意愿與客觀能力切入，其具體表現(xiàn)為主觀上想預(yù)見地方金融發(fā)展但不能預(yù)見，或客觀上雖能預(yù)見但對其發(fā)展預(yù)見不足、客觀上有能力預(yù)見但主觀上不愿預(yù)見、主觀上想預(yù)見且客觀上有能力預(yù)見、主觀上不愿預(yù)見且客觀上沒能力預(yù)見四種類型。對應(yīng)到中國語境下，具體應(yīng)是哪種類型？實踐中，地方金融發(fā)展對既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)造成沖擊已是不爭事實，這表明既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者客觀上并未結(jié)合地方金融發(fā)展及時對監(jiān)管結(jié)構(gòu)作出調(diào)整。既然如此，那么既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者未將地方金融發(fā)展納入考量范圍究竟是缺乏主觀意愿還是客觀能力？當(dāng)然后者包括不具備預(yù)見能力和雖有預(yù)見能力但無實施能力兩種類型。

第一，從客觀能力看，首先是既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者有一定預(yù)見能力預(yù)知地方金融必然會隨金融深化逐步發(fā)展，但地方金融究竟會發(fā)展到何種程度、會以何種方式展現(xiàn)出來卻無法預(yù)知。即使既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者作出安排也未必能起到良好的監(jiān)管效果，因為地方金融發(fā)展形態(tài)變幻多樣、層出不窮，不可能作出細(xì)致周全的安排。當(dāng)然，既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者可作出原則性安排，以便為地方金融發(fā)展的監(jiān)管預(yù)留空間?，F(xiàn)實是，既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者未作出安排，此時問題已轉(zhuǎn)化到主觀意愿層面，其中的原委或許與金融監(jiān)管執(zhí)法能力不足有關(guān)。值得注意的是，金融監(jiān)管執(zhí)法能力的不足或缺失不能成為不對地方金融發(fā)展之監(jiān)管作出安排的理由，因為即使是國家所認(rèn)可金融組織或業(yè)態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展也從未停止考驗金融監(jiān)管者的執(zhí)法能力。

第二，從主觀意愿看，既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者因受金融抑制政策影響而在主觀上不想對地方金融發(fā)展之監(jiān)管作出安排。在金融抑制政策語境下，不管是財政性還是結(jié)構(gòu)性抑制，國家根本不愿發(fā)展地方金融，也不想因地方金融發(fā)展而打破國家對金融的壟斷性控制，更不想因地方金融發(fā)展而影響金融穩(wěn)定。既有金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者主觀上根本不愿看到地方金融獲得發(fā)展，因而也就未對地方金融監(jiān)管作出安排。當(dāng)然，之所以缺乏主觀意愿對地方金融監(jiān)管作出安排，究其根本在于金融抑制的政策語境決定了國家不會主動發(fā)展地方金融。當(dāng)然，限制地方金融發(fā)展也與金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者客觀上缺乏監(jiān)管能力有關(guān)。

三、金融監(jiān)管縱向結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)優(yōu)化

地方金融深化發(fā)展改變了整個金融結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)上以中央垂直監(jiān)管為主的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)也應(yīng)隨之調(diào)整，建立層級化、分散化的地方金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)體系與之匹配。與地方金融深化發(fā)展相適應(yīng)之金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)體系的塑造，需將對地方金融進行監(jiān)管的權(quán)力劃歸地方政府享有并行使。當(dāng)然，在推進金融監(jiān)管權(quán)縱向劃分的過程中，不能僅考慮中央與地方間的金融監(jiān)管權(quán)關(guān)系，還要對地方金融監(jiān)管權(quán)之“縱橫結(jié)構(gòu)”配置給予關(guān)注——縱向?qū)用嫔霞壟c下級地方政府間的金融監(jiān)管權(quán)配置和橫向?qū)用嫱坏胤秸煌鹑诒O(jiān)管機構(gòu)間的金融監(jiān)管權(quán)配置。

(一)中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限的重新調(diào)整

中央垂直金融監(jiān)管機構(gòu)因受監(jiān)管能力、對象性質(zhì)等因素影響，無法對所有金融業(yè)務(wù)或活動進行有效監(jiān)管，所以需要地方政府參與到金融監(jiān)管中來，即完成金融監(jiān)管權(quán)在中央與地方間的分散化配置。值得注意的是，權(quán)力的分散化配置根源于權(quán)力的權(quán)利屬性或面向，而以權(quán)利為面向的權(quán)力配置須采用異權(quán)分割法則(3)同權(quán)分割法則與異權(quán)分割法則是權(quán)力結(jié)構(gòu)化之權(quán)力分割的方式，集權(quán)模式與分權(quán)模式則是權(quán)力結(jié)構(gòu)化之權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部形態(tài)。集權(quán)模式之下的權(quán)力分解所遵循的是同權(quán)分割法則(橫向權(quán)力分割法則)，而在分權(quán)模式下所遵守的是異權(quán)分割法則(縱向權(quán)力分割法則)。同時，“同權(quán)”與“異權(quán)”分割法則核心的差異即是，被分割的權(quán)力究竟是同質(zhì)性的權(quán)力還是異質(zhì)性的權(quán)力；同質(zhì)性權(quán)力的分割即同權(quán)分割，異質(zhì)性權(quán)力的分割即異權(quán)分割，其又可分為橫向?qū)用娴墓δ苄苑指詈涂v向?qū)用娴慕Y(jié)構(gòu)性分割兩類。按照異權(quán)分割法則的標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)力可在中央與地方政府及其所屬行政部門之間進行分散化配置，并分別形成中央與地方政府之間的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)和同級政府所屬不同職能部門之間的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)兩種類型，其中，前者是結(jié)構(gòu)性的分權(quán)而后者是功能性的分權(quán)。分割權(quán)力，因此金融監(jiān)管權(quán)配置須從其權(quán)利面向出發(fā)，采用異權(quán)分割法則對金融監(jiān)管權(quán)進行合理分割。如上所述，以金融服務(wù)的區(qū)域范圍為標(biāo)準(zhǔn)，金融可分為全國性金融和地方性金融，其中，全國性金融的監(jiān)管權(quán)以全國性金融服務(wù)提供者和接受者的權(quán)利為面向，地方性金融的監(jiān)管權(quán)則以地方性金融服務(wù)提供者和接受者的權(quán)利為面向。從權(quán)力的權(quán)利面向看，服務(wù)對象限定于區(qū)域范圍之地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)由地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)享有并行使。當(dāng)然，若地方金融的服務(wù)范圍超越地方政府轄區(qū)的管轄范圍，應(yīng)采用“屬地監(jiān)管”與“屬人監(jiān)管”相結(jié)合的原則協(xié)同監(jiān)管；而對于超越地方政府轄區(qū)范圍且涉及宏觀審慎監(jiān)管的，應(yīng)由中央宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。直言之，地方金融之微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管原則上應(yīng)由地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，此舉有助于提升地方金融監(jiān)管的有效性；而對于可能涉及宏觀審慎監(jiān)管的則應(yīng)由中央宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。因此，中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限的劃分具體落實到制度安排中，即體現(xiàn)為金融監(jiān)管權(quán)限在中央與地方間的選擇性集中或者是分散。其中需要注意兩點：一是金融監(jiān)管權(quán)在中央與地方間的選擇性集分因被監(jiān)管對象的具體形態(tài)、屬性的差異而有所不同。如，中央及其所屬金融監(jiān)管機構(gòu)已采用政策、部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式，將部分地方性金融組織或者業(yè)態(tài)之監(jiān)管權(quán)授予或委托地方政府享有并行使，而地方法人金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)依舊歸屬中央。二是金融監(jiān)管權(quán)在中央與地方間的選擇性集分須明確地方金融監(jiān)管體制的具體模式。金融監(jiān)管權(quán)在中央與地方間的配置主要涉及中央與省級政府的權(quán)限劃分，而未對省級與地市、區(qū)縣政府間的權(quán)限配置模式作出規(guī)定——究竟是采用省級以下垂直監(jiān)管模式，還是純粹“屬地管理”模式。從金融的內(nèi)在規(guī)定性看，或許省級以下垂直監(jiān)管模式更有助于金融安全與金融監(jiān)管效率的平衡。當(dāng)然，為避免各省級政府間金融監(jiān)管的“朝底競爭”，中央金融監(jiān)管督察機構(gòu)(國家金融穩(wěn)定發(fā)展委員會或中國人民銀行)應(yīng)享有對省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)督監(jiān)察的權(quán)力，即建立中央督察式省級以下垂直金融監(jiān)管體制。

(二)地方金融監(jiān)管權(quán)縱向劃分與垂直性構(gòu)造

中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限劃分的現(xiàn)行方案，無論是針對單一金融組織的監(jiān)管權(quán)下放，還是地方金融監(jiān)管權(quán)的整體下放，僅對中央與省級政府各自權(quán)限范圍、責(zé)任承擔(dān)等作出了原則性規(guī)定，而未明確省級與地市級、區(qū)縣級政府各自金融監(jiān)管權(quán)限。地方金融監(jiān)管權(quán)在省級、地市級、區(qū)縣級政府間的配置及其關(guān)系缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致各級地方政府間金融監(jiān)管權(quán)限劃分的混亂與不協(xié)調(diào)。譬如，部分地方金融組織的市場準(zhǔn)入和退出、日常監(jiān)管權(quán)和風(fēng)險處置責(zé)任均由所在地的地方金融監(jiān)管機構(gòu)享有并行使；部分地方金融組織的市場準(zhǔn)入、退出監(jiān)管權(quán)由省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)享有并行使，而日常監(jiān)管權(quán)與風(fēng)險處置責(zé)任則交由其所在地的地方金融監(jiān)管機構(gòu)；或者是僅規(guī)定省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)享有某一金融組織之市場準(zhǔn)入、退出與日常監(jiān)管權(quán)，而未對地市、區(qū)縣政府的金融監(jiān)管權(quán)作出規(guī)定。值得注意的是，省級、地市級、區(qū)縣級政府間金融監(jiān)管權(quán)限劃分的多元性、模糊性導(dǎo)致地方金融監(jiān)管權(quán)行使的沖突與不協(xié)調(diào)，影響其合法性與權(quán)威。因此，有必要厘清省級以下各級地方政府間的金融監(jiān)管權(quán)力關(guān)系，實現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的縱向劃分與垂直性構(gòu)造。

地方金融監(jiān)管權(quán)在省級、地市、區(qū)縣政府間配置的最大難題是，究竟應(yīng)將其層層下放到各級地方政府，還是完全劃歸省級政府，并由其轄下之地市、區(qū)縣建立垂直管理的分支機構(gòu)來行使地方金融監(jiān)管權(quán)。當(dāng)然，地方金融監(jiān)管權(quán)在各級地方政府間的配置不能僅從權(quán)力屬性角度分析，應(yīng)重點考慮地方金融的內(nèi)在規(guī)定性。地方金融之“屬”為“金融”，具有內(nèi)在脆弱性、社會公共性、風(fēng)險傳染性等特征，因而地方金融監(jiān)管權(quán)不能完全層層下放至各級地方政府。然而，正處于蓬勃發(fā)展中的地方金融，其樣式繁多、數(shù)量龐大、關(guān)系龐雜以及多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣等基層地方，由地市、縣區(qū)政府對其進行監(jiān)管或許更為恰當(dāng)合理。值得注意的是，地方金融監(jiān)管權(quán)的層層下放可能會導(dǎo)致地方金融監(jiān)管機構(gòu)被發(fā)展型地方政府綁架，成為地方政府為經(jīng)濟發(fā)展而融資的工具，從而會扭曲金融資源配置、引致金融風(fēng)險集聚。出于對金融業(yè)戰(zhàn)略重要性與金融風(fēng)險防范、金融有序發(fā)展等多元因素的綜合衡量，地方金融監(jiān)管權(quán)或許應(yīng)該集中于省級政府，并由其在轄下地市、區(qū)縣建立的垂直管理分支機構(gòu)來具體行使。

深入地講，省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)地方金融市場準(zhǔn)入、退出和風(fēng)險處置責(zé)任，同時還負(fù)有在中央金融監(jiān)管法律或政策指引下結(jié)合轄區(qū)實際制定實施細(xì)則的職責(zé)。省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)在地市、區(qū)縣的分支機構(gòu)則主要負(fù)責(zé)地方金融之日常運營的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，當(dāng)然，還要負(fù)責(zé)地方金融組織高級管理人員任職資格審查，對地方金融風(fēng)險進行分析、研究以及統(tǒng)計、分析、上報轄區(qū)地方金融數(shù)據(jù)、信息，等等。轉(zhuǎn)換到具體實踐，即將地方金融監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一交由省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)享有，省級地方金融監(jiān)管機構(gòu)轄下地市、區(qū)縣的垂直管理分支機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)地方金融之日常運營監(jiān)管，最終實現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)在省級以下各級地方政府間的縱向劃分與垂直性構(gòu)造。

(三)地方金融監(jiān)管權(quán)橫向集中與平面化構(gòu)造

中央已將小額貸款公司、融資擔(dān)保公司等地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)授予或委托地方政府，并指出由省級政府實施屬地管理或交由省級政府指定部門行使，但未明確規(guī)定具體部門。起初，對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司進行監(jiān)管的權(quán)力主要由地方金融工作辦公室享有并行使，而對典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司進行監(jiān)管的權(quán)力則劃歸了省級商務(wù)主管部門以及設(shè)區(qū)的地市級商務(wù)主管部門。此外，地方政府發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管各類股權(quán)投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳參與對農(nóng)業(yè)政策性保險試點工作的監(jiān)管，省級供銷合作社或農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負(fù)責(zé)對農(nóng)村資金互助組織進行審批與監(jiān)管。顯然，地方金融監(jiān)管權(quán)配置錯綜復(fù)雜，具有明顯的“條塊結(jié)合”特征。當(dāng)然，地方金融監(jiān)管權(quán)配置的“條塊結(jié)合”特征主要由歷史因素決定。由于以前地方?jīng)]有專門的金融監(jiān)管機構(gòu)，一些明顯具有金融屬性之新型金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)則被劃歸傳統(tǒng)的與之存在關(guān)聯(lián)的行業(yè)主管部門。值得注意的是，地方金融監(jiān)管權(quán)分散于不同的地方政府職能部門或直屬機構(gòu)，并且權(quán)力來源也不具有統(tǒng)一性，導(dǎo)致了地方金融監(jiān)管規(guī)則的政出多門、橫向分割、權(quán)力交叉與部門行政等問題的發(fā)生。因而，需要實現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的橫向相對集中與平面化配置。

地方金融監(jiān)管權(quán)的橫向相對集中與平面化配置，除需保證監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、監(jiān)管資源整合、節(jié)約監(jiān)管協(xié)調(diào)成本外，還與不同樣式的地方性金融組織或業(yè)態(tài)的同質(zhì)性、由行業(yè)主管部門享有地方金融監(jiān)管權(quán)會導(dǎo)致的監(jiān)管獨立性、專業(yè)性喪失緊密相關(guān)。小額貸款組織、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行等地方性金融組織或業(yè)態(tài)在本質(zhì)上的同一性、貨幣資金的跨行業(yè)互通性，決定了地方金融監(jiān)管權(quán)應(yīng)統(tǒng)一劃歸獨立而專業(yè)的單一地方金融監(jiān)管機構(gòu)。事實上，北京、山東、溫州等已明確將小額貸款公司、融資擔(dān)保公司的監(jiān)管權(quán)交由專職行使地方金融監(jiān)管權(quán)的地方金融監(jiān)督管理局統(tǒng)一享有并行使。其中，濟南已積極推進典當(dāng)行、融資租賃、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險等地方金融業(yè)務(wù)的統(tǒng)一歸口管理。更應(yīng)值得注意的是，2018年《商務(wù)部辦公廳關(guān)于融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當(dāng)行管理職責(zé)調(diào)整有關(guān)事宜的通知》已將融資租賃公司、商業(yè)保理公司和典當(dāng)行制定經(jīng)營和監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力劃歸銀保監(jiān)會，并且在《中共中央關(guān)于服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革的若干意見》的指引下，上述三類組織的監(jiān)管權(quán)也逐步由商務(wù)主管部門移交至地方金融工作辦公室或金融監(jiān)督管理局。事實上，地方金融監(jiān)管權(quán)由不同行業(yè)主管部門劃歸統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管部門，有助于保證金融監(jiān)管的獨立性、專業(yè)性，也符合行政權(quán)統(tǒng)一配置的“大部制”改革趨勢。

值得注意的是，將分散于地方政府各職能部門，尤其是行業(yè)主管部門的地方金融監(jiān)管權(quán)進行集中，并授予獨立而專業(yè)的單一地方金融監(jiān)管機構(gòu)，雖可避免或消除地方金融監(jiān)管權(quán)的分割與交叉，但權(quán)力統(tǒng)一之后又會面臨專斷的可能，因而應(yīng)在地方金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部對金融監(jiān)管之決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)進行適度分離，并分別由地方金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部不同部門分別行使，最終實現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)的“行政三分”?？偟膩碇v，地方金融監(jiān)管權(quán)配置應(yīng)從橫向上的多元分散向相對集中轉(zhuǎn)變，同時又需要對集中于地方金融監(jiān)管機構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)進行重新分化組合，以避免地方金融監(jiān)管權(quán)集中統(tǒng)一后的濫用。

四、結(jié)語

以“一行二會”為核心的中央垂直金融監(jiān)管體制，難以對樣式繁多、類型各異的地方性金融組織或業(yè)態(tài)進行有效監(jiān)管，歸結(jié)于改革初期中央對地方金融發(fā)展的排斥、地方政府對地方金融發(fā)展的助推以及金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)部署者并未對地方金融發(fā)展給予必要關(guān)注。為了有效治理地方性或區(qū)域性金融風(fēng)險，中央已啟動地方金融監(jiān)管改革，但地方金融監(jiān)管改革整體思路模糊或過于原則，導(dǎo)致不同區(qū)域、不同層級地方金融管理體制機制的混亂。其中，縱向?qū)用媸〖壖捌湎录壍胤浇鹑诒O(jiān)管機構(gòu)基本采用純粹“屬地管理”模式，但地方金融監(jiān)管權(quán)內(nèi)含的不同子權(quán)力又分屬不同層級的地方金融監(jiān)管機構(gòu)，導(dǎo)致管理上的混亂與扭曲；橫向?qū)用嫱徽煌胤浇鹑诒O(jiān)管機構(gòu)分別享有本質(zhì)相似的地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)，引發(fā)監(jiān)管上的重疊與真空。因而，地方金融監(jiān)管的治理創(chuàng)新，須在有效厘清中央與地方各自金融監(jiān)管權(quán)限的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)地方金融監(jiān)管權(quán)在橫向上的相對集中，由單一地方金融監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使；在縱向上對地方金融監(jiān)管機構(gòu)實行中央督察式省級以下垂直管理。