朱志萍

（上海公安學(xué)院 治安系，上海200137）

2019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)?！睙o論是安全風(fēng)險(xiǎn)，還是災(zāi)害事故，人民群眾都是最直接的利益相關(guān)者，而法治是“良法之治”，是“體現(xiàn)全體公民的利益和意志，從而得到人民認(rèn)可的規(guī)則之治”［1］49。運(yùn)用法治思維提升應(yīng)急管理成效對(duì)于保障國(guó)家安全和人民利益具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、走向法治化的應(yīng)急管理是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)現(xiàn)代化治理的時(shí)代課題

法治，即依法律而治，一般意義上，這是一種常態(tài)下的社會(huì)治理范式。但是，隨著后現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，公共危機(jī)由偶發(fā)、少發(fā)的非常態(tài)化向頻發(fā)、多發(fā)的常態(tài)化轉(zhuǎn)型，對(duì)社會(huì)治理提出新的挑戰(zhàn)，在此情境下，就需要重新考慮“緊急狀態(tài)無法律”這一法律史上著名命題所成立的條件。由此提出的時(shí)代課題則是如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理的法治化建設(shè)。

（一）公共危機(jī)常態(tài)化轉(zhuǎn)型必然要求應(yīng)急管理的法治化

對(duì)于公共危機(jī)的傳統(tǒng)認(rèn)知，是認(rèn)為其發(fā)生具有偶然性、低頻性、外部性，所以對(duì)于社會(huì)安全形成了非常態(tài)化的重大威脅。此時(shí)對(duì)于危機(jī)的處置，基本就定位于危機(jī)事件發(fā)生之后，由政府為主開展緊急應(yīng)對(duì)，危機(jī)管理的重心就是危機(jī)事件本身。但實(shí)際上，自20世紀(jì)后半葉開始，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，在全球化進(jìn)程日益迅猛的當(dāng)下，公共危機(jī)事件的常態(tài)化特征及趨勢(shì)越來越明顯，與之相伴隨的是各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等社會(huì)安全事件頻發(fā)，這就要求人們對(duì)于公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)也必須有所改變，即危機(jī)不再是偶然的、突發(fā)的外部事件，而是直接“內(nèi)嵌于”社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)之中必然發(fā)生的、不可避免的事件。

危機(jī)發(fā)生的常態(tài)化勢(shì)必帶來危機(jī)治理的常態(tài)化，由此，需要從認(rèn)知層面進(jìn)行以下建樹。

其一，常態(tài)化的危機(jī)治理要求危機(jī)治理的重心由危機(jī)事件本身轉(zhuǎn)移至引發(fā)危機(jī)事件的風(fēng)險(xiǎn)，即以風(fēng)險(xiǎn)為中心開展常態(tài)化的治理，而不是以事件為中心開展非常態(tài)化的應(yīng)急管理。被譽(yù)為“政府再造大師”的戴維·奧斯本（David Osborne）在其著作《改革政府》中就認(rèn)為，“有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療”［2］。

其二，常態(tài)化的危機(jī)治理要求危機(jī)治理的措施不僅僅是應(yīng)急處置與善后恢復(fù)，更是應(yīng)當(dāng)側(cè)重危機(jī)發(fā)生之前的治理。盡管當(dāng)前理論界對(duì)于危機(jī)管理環(huán)節(jié)（流程）的表述百花齊放，但羅伯特·希斯針對(duì)危機(jī)管理提出的4R 模式始終是最經(jīng)典的論述之一，即危機(jī)管理由縮減（Reduction）、準(zhǔn)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）四個(gè)階段構(gòu)成?！翱s減”與“準(zhǔn)備”顯然是危機(jī)產(chǎn)生之前的應(yīng)對(duì)措施，由此也表明，經(jīng)典理論產(chǎn)生之初就在關(guān)注危機(jī)治理的全過程了。

公共危機(jī)治理的常態(tài)化轉(zhuǎn)型意味著需要為危機(jī)的全過程治理提供更多可預(yù)測(cè)的、明確的、統(tǒng)一的行動(dòng)依據(jù)，這一依據(jù)恰恰是危機(jī)治理走向法治化的基本要求，也成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理法治化建設(shè)的認(rèn)知前提。

（二）應(yīng)急管理的法治化建設(shè)是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的題中之意

法治通常是指“法律制度得到合法地良好運(yùn)作的一種狀態(tài)”［3］，也是提供了“一種以法律為主要治理手段的建立在理性基礎(chǔ)上的社會(huì)框架，供人們交往、生活、交流。”［4］法治現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家必然是一個(gè)法治國(guó)家。2014年黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，習(xí)近平總書記在向全會(huì)作《決定》起草情況說明時(shí)就深刻指出，“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要走法治化的道路，這是極其明確的。從這個(gè)意義上講，國(guó)家治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)法治的現(xiàn)代化。國(guó)家治理、社會(huì)治理作為系統(tǒng)工程、全局工程，勢(shì)必包含對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)急管理；而應(yīng)急管理的法治化成效反過來又成為國(guó)家治理、社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要表征。

二、突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)存在的困境與失靈

法治不僅對(duì)常規(guī)狀態(tài)下的國(guó)家治理和社會(huì)治理具有重要意義，對(duì)緊急情況下應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件同樣具有重要意義。突發(fā)事件應(yīng)急管理是指社會(huì)管理主體在突發(fā)公共危機(jī)事件的狀態(tài)下，為維護(hù)社會(huì)必要的生產(chǎn)生活交往秩序而采取緊急應(yīng)對(duì)、處置、善后等措施的一種管理方式。很顯然，這是一種非常態(tài)的維護(hù)社會(huì)公共秩序的方式。非常態(tài)與常態(tài)本身就是一對(duì)矛盾，由此導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)存在著困境與失靈。

（一）突發(fā)事件應(yīng)急管理的要素特征揭示出突發(fā)事件應(yīng)急管理的復(fù)雜性

突發(fā)事件的典型特征是突發(fā)性，從事情造成的后果來看似乎事發(fā)突然，正是由于結(jié)果產(chǎn)生之前缺乏預(yù)警，所以需要實(shí)施應(yīng)急管理。這一邏輯關(guān)系清晰蘊(yùn)含了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)作為管理活動(dòng)的四項(xiàng)要素特征：其一，應(yīng)急活動(dòng)的來源是產(chǎn)生了突發(fā)事件以及損害性后果。這即是一種“急”，由此對(duì)活動(dòng)的效率與速度提出了要求。也可以說，應(yīng)急活動(dòng)的最高境界就是“無急可應(yīng)”。其二，應(yīng)急活動(dòng)的目標(biāo)是盡可能止損減損。正如習(xí)近平總書記對(duì)抗擊新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出的重要指示，“要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，多次強(qiáng)調(diào)依法防控、依法治理的極端重要性。其三，應(yīng)急活動(dòng)的主體是多元化主體。在突發(fā)事件面前，政府所掌握的資源難免出現(xiàn)捉襟見肘的局面，如果各類企業(yè)、社會(huì)組織等能積極參與其中，形成人力、物力、財(cái)力的高效整合，顯然可以減輕政府的應(yīng)急負(fù)擔(dān)，提高應(yīng)急效能，為保障人民的生命安全和身體健康、更為取得最終成功提供有效支持。其四，應(yīng)急活動(dòng)的模式是雙向度的。突發(fā)事件應(yīng)急處置首先是公權(quán)力的行使，而在現(xiàn)代社會(huì)管理中，公權(quán)力的行使本身就是一個(gè)互動(dòng)的管理過程，“公民的積極參與可以使行政人員制定出更多反映大眾偏好的并且可以獲得民眾廣泛支持的公共政策”［5］。轉(zhuǎn)變政府主體單向度的思路，也有助于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)對(duì)于應(yīng)急管理最佳的資源配置方式。

上述突發(fā)事件應(yīng)對(duì)作為管理活動(dòng)的四項(xiàng)要素特征揭示出應(yīng)急管理其實(shí)是在常態(tài)環(huán)境中，對(duì)于突發(fā)事件所涉及的利益相關(guān)人員、所需要的物質(zhì)資源等采取的非常態(tài)措施，意味著應(yīng)急管理本身具有極大的復(fù)雜性，也勢(shì)必影響常態(tài)下的依法治理在非常態(tài)下的具體實(shí)施。

（二）突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)的困境與失靈

“最深刻意義上的法治意味著：社會(huì)產(chǎn)生共識(shí)，其法律是公正和既存的，能夠約束所有掌握公共權(quán)力者的行為；享有最高權(quán)威的不是統(tǒng)治者，而是憲法和法律；公共權(quán)力只能來自憲法和法律，方才享有合法性?！保?］205可以說法治的內(nèi)容就是通過約束社會(huì)管理主體的行為而實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員行為的可預(yù)期、保障公民權(quán)利、維護(hù)整體秩序，并被全社會(huì)認(rèn)同，即既具有“合法性”，又具有“合理性”。但是，由于以下三對(duì)矛盾關(guān)系的存在而使得突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)實(shí)踐出現(xiàn)了困境與失靈。

一是突發(fā)事件的不確定性與法治行為的可預(yù)期性之間的矛盾。我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件界定為“突然發(fā)生”，并“造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害”，這就是說，無論是事件的發(fā)生，還是發(fā)生之后是否會(huì)造成危害，以及危害程度等，都是不確定的，由此大大削減了事件處置的預(yù)期值，有一種未知性；而法治行為卻是因其主體、對(duì)象、結(jié)果的明確性而具有可預(yù)期性，什么行為承擔(dān)怎樣的后果都是確定的。兩者之間的這一矛盾成為突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)的一大困境。

二是突發(fā)事件應(yīng)急處置對(duì)于公民權(quán)利的“侵犯”與法治對(duì)于公民權(quán)利的保障之間的矛盾。突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，為了維護(hù)最大程度的公共安全利益，可能會(huì)采取一些臨時(shí)性的限制措施，如小區(qū)實(shí)行封閉式管理、暫停開放公共娛樂場(chǎng)所、公交跳站運(yùn)行、多重安檢等，個(gè)體的常態(tài)化權(quán)利會(huì)因此受到一些限制，造成日常生活不便。以常態(tài)視角來看，這些措施都是對(duì)于公民權(quán)利的一種“侵犯”，或者是“剝奪”；而法治恰恰是以立法的形式保障了公民的基本權(quán)利。倘若不能正確認(rèn)知并解決這兩者之間的矛盾，則勢(shì)必造成應(yīng)急管理的又一困境。

三是突發(fā)事件應(yīng)急處置初期慣常的“維穩(wěn)”思維與法治化的“求解”思維之間的矛盾。從當(dāng)前的實(shí)際來看，“維穩(wěn)”思維在一些地方還是存在。其主要表現(xiàn)就是一旦面臨尖銳的、激烈的社會(huì)問題，一些政府官員往往存在一種“搞定就是穩(wěn)定”“擺平就是水平”的思維傾向，主要表現(xiàn)為“該對(duì)話的時(shí)候失聲、該解決的時(shí)候回避”，在這種思維方式指導(dǎo)下的行動(dòng)就是“走一步看三步”、視情而定、“報(bào)喜不報(bào)憂”等樣式，顯然不能真正徹底解決問題。而“運(yùn)用法治思維就是從法治的視角對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行綜合分析，直至掌握事物的本質(zhì)，采取符合法治的方式，從根本上解決問題”［6］，也就是說，法治思維是一種力求于解決問題的“求解”思維，其著力點(diǎn)是運(yùn)用法治方式解決社會(huì)問題，由此與慣?！熬S穩(wěn)”思維之間的差異是顯而易見的，這也是導(dǎo)致應(yīng)急管理法治化建設(shè)遭遇困難的重要原因。

三、新冠肺炎疫情防控作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的法律短板

習(xí)近平總書記和黨中央始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，特別強(qiáng)調(diào)“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控”，法治由此凸顯出不可替代的重要作用?？傮w上看，我國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域并不缺乏法律規(guī)范。從法律實(shí)施的角度看新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)暴露出的問題，就是如何運(yùn)用法治方式來分析問題和解決問題。作為典型的公共衛(wèi)生危機(jī)事件，在幾月來全民團(tuán)結(jié)戰(zhàn)“疫”的歷程中存在著以下法治短板。

（一）法律規(guī)范尚不完善

黨中央對(duì)此次疫情防控的總體要求是“堅(jiān)定信念，同舟共濟(jì)，科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”，“科學(xué)”與“精準(zhǔn)”除了需要醫(yī)療技術(shù)手段為根本，更需要法律法規(guī)的保障。在宏觀上，一些學(xué)者認(rèn)為“隨著疫情態(tài)勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展，各地相繼采取的應(yīng)急措施事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入到法律上緊急狀態(tài)的領(lǐng)域，而我國(guó)一直缺乏《緊急狀態(tài)法》或相應(yīng)的制度規(guī)范”［7］。相比于此宏觀視角，本文認(rèn)為此次疫情應(yīng)對(duì)在微觀上還表現(xiàn)為現(xiàn)有法律法規(guī)的有待完善、有待健全，如對(duì)政府職責(zé)規(guī)定多，對(duì)公眾參與的規(guī)定則很模糊。以常態(tài)行動(dòng)預(yù)案編制為例，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第十六條第一款“政府及其部門應(yīng)急預(yù)案編制過程中……必要時(shí)，向社會(huì)公開征求意見”、第二款“單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案編制過程中，應(yīng)根據(jù)法律、行政法規(guī)要求或?qū)嶋H需要，征求相關(guān)公民、法人或其他組織的意見”，這些法律條款都太原則化而造成操作性、細(xì)節(jié)性方面存在欠缺。

（二）法律執(zhí)行存在不到位現(xiàn)象

現(xiàn)在看來，新冠肺炎疫情仍舊屬于可防、可控、可治的疾病，國(guó)家依照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，以及其他技術(shù)性規(guī)范處理、執(zhí)行即可。也就是說，盡管目前尚無《緊急狀態(tài)法》，但以《憲法》為根本大法的中國(guó)特色法律體系仍舊為疫情防控提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。所以問題也許不在于無法可依，更在于法律執(zhí)行不到位，主要表現(xiàn)為有執(zhí)法身份的執(zhí)法主體發(fā)生執(zhí)法偏差、無執(zhí)法主體身份的人存在一些越位行為?！缎姓?qiáng)制法》第十七條規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”。而在實(shí)踐中，卻存在著少數(shù)地方村民、保安實(shí)施一些強(qiáng)制手段的現(xiàn)象，還有個(gè)別地區(qū)、社區(qū)、基層單位直接實(shí)施了很多法律之外的管理措施，并可能超出了必要的合理限度。這些行為盡管當(dāng)時(shí)取得了“時(shí)效”，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義看，如此的“執(zhí)法”一方面會(huì)傷害到法律本身應(yīng)有的嚴(yán)肅性，另一方面在一定程度上還會(huì)產(chǎn)生負(fù)面消極的社會(huì)效果。至于一些地方的行政執(zhí)法人員過度執(zhí)法，損害了法律法規(guī)的公平公正，公安部則明確要求“盡快糾正、制止疫情防控期間簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法，防止再發(fā)”。

（三）有關(guān)預(yù)案的規(guī)范性文件在實(shí)戰(zhàn)中難以即刻發(fā)揮作用

預(yù)案作為事先制定的應(yīng)急行動(dòng)方案，其最大作用在于針對(duì)各種可能發(fā)生的突發(fā)事件提供應(yīng)急行動(dòng)的章法，“預(yù)則立，不預(yù)則廢”。但實(shí)戰(zhàn)中很多預(yù)案往往難以發(fā)揮作用。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門于2006 年制訂了《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，但過于強(qiáng)調(diào)疫情的級(jí)別劃分和各地的屬地責(zé)任，忽視了各地社會(huì)資源的差異，各地政府的指揮能力和應(yīng)變水平也不同，造成預(yù)案的規(guī)定難以適應(yīng)特別重大疫情的挑戰(zhàn)。而且，預(yù)案內(nèi)容不告知公眾，又恰恰是我國(guó)預(yù)案管理中存在的最大問題之一，由此會(huì)大大削弱預(yù)案在應(yīng)急處置中的實(shí)際效果。

（四）法律規(guī)定的疫情公布主體和公布程序不夠明晰

根據(jù)我國(guó)《傳染病防治法》第四條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)常見、多發(fā)的其他地方性傳染病，可以根據(jù)情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布”；而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十四條規(guī)定，“宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府……向社會(huì)公布反映突發(fā)事件信息的渠道”，并“定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果”。這里存在著概念的邏輯關(guān)系是“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”包含“突發(fā)傳染病管理”，由此一來，究竟應(yīng)當(dāng)由哪級(jí)哪類機(jī)關(guān)承擔(dān)疫情公布的主體職責(zé)，以及法定的公布程序如何實(shí)際上并不明晰，難以高效執(zhí)行。

2020 年2 月14 日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“針對(duì)這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)”，“越是疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，越要依法科學(xué)有序防控。”以上述防控中存在的法律短板為點(diǎn)，需要由點(diǎn)及面，補(bǔ)足突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律短板。

四、突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)的基本理路

突發(fā)事件應(yīng)急管理雖然是一種非常態(tài)的社會(huì)公共秩序維護(hù)方式，但這并不意味著可以“隨心所欲”偏離常態(tài)化的法治軌道，因?yàn)椤鞍l(fā)生突發(fā)公共事件后，如果政府的權(quán)力行為得不到法律的規(guī)制，必然會(huì)在應(yīng)急狀態(tài)下走向失控、混亂和無序”［8］。在此意義上，應(yīng)急管理所采取的應(yīng)急行為，其本質(zhì)也是法律行為，這是應(yīng)急管理的法律屬性，這一點(diǎn)從根本上決定了應(yīng)急管理中必定包含法治思維的普遍運(yùn)用，而法治思維又是法治行為的前提和基礎(chǔ)。下文將對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法治化建設(shè)作基本理論路徑的思考。

（一）突發(fā)事件應(yīng)急管理法治思維的指向是追求“法制—法治”之間的平衡

強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)急管理必須遵循法治思維，是要求應(yīng)急管理的決策者、執(zhí)行者、參與者必須運(yùn)用法治的精神、原則和要求來認(rèn)識(shí)、對(duì)待、執(zhí)行應(yīng)急管理中的各項(xiàng)公權(quán)力。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，一方面，既為應(yīng)急管理，就意味著公權(quán)力主體也許不能完全遵循常態(tài)法治下的既有規(guī)則和程序，有時(shí)需要采取一些“突破”現(xiàn)行法制的方式和手段；另一方面，公權(quán)力主體又必須符合現(xiàn)代法治的基本原則和價(jià)值取向，不得違背法治最核心的精神，這又是對(duì)法治的“堅(jiān)守”。換言之，法治型應(yīng)急管理意味著公權(quán)力主體可能需要“突破法制”，又必須“堅(jiān)守法治”。這種“法制—法治”之間的平衡正是應(yīng)急管理法治思維的基本指向［9］。

（二）突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)需要遵循三項(xiàng)原則

與“法制—法治”之間的平衡目標(biāo)相匹配，突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)需要遵循三項(xiàng)原則。

一是比例原則。比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當(dāng)?shù)谋壤?。突發(fā)事件應(yīng)急管理往往需要執(zhí)行緊急權(quán)力，比例原則就要求緊急權(quán)力下的措施與其所達(dá)到的目的之間必須相適合、相稱。具體到權(quán)力對(duì)權(quán)利的“侵犯”而言，就需要將公民的權(quán)利予以分類。一類是絕對(duì)權(quán)利，這種權(quán)利與生俱來、不可剝奪，如生命權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)、平等權(quán)等；另一類是相對(duì)權(quán)利，這種權(quán)利運(yùn)用的空間主要是社會(huì)交往，更多表現(xiàn)為社會(huì)交往中的自由權(quán)，如出行自由、生活方式自由等。作為應(yīng)急管理法治化的基本要求，即便是緊急權(quán)力的運(yùn)用，也絕對(duì)不能“侵犯”公民的絕對(duì)權(quán)利，而且對(duì)于相對(duì)權(quán)利的“剝奪”也必須是以維護(hù)社會(huì)公共秩序?yàn)榍疤?。這是比例原則對(duì)于應(yīng)急管理法治化建設(shè)的指導(dǎo)意義。

二是必要原則。必要原則“早在中世紀(jì)時(shí)期就出現(xiàn)，主張非常時(shí)期允許權(quán)宜行事，要求采取各種必要方式以降低或消除危害。突發(fā)事件危害的是人的生命和社會(huì)秩序，這些都是人類社會(huì)的基礎(chǔ)載體”［10］。為盡量避免或減輕這些后果，就有必要采取相應(yīng)措施，如為降低病毒在空氣中的傳播，就必須采取隔離等強(qiáng)制措施；為提高疫情防控效果，就必須公布確診患者的活動(dòng)軌跡等與流行醫(yī)學(xué)調(diào)查有關(guān)的信息，但是，患者的姓名、住址等詳細(xì)的個(gè)人信息則絕對(duì)不能公開，倘若被公開，則顯然是侵犯了隱私權(quán)，輕則會(huì)導(dǎo)致患者被“污名化”，重則可能引發(fā)患者報(bào)復(fù)社會(huì)的心理。這是必要原則在應(yīng)急管理法治化建設(shè)中的具體運(yùn)用。

三是倫理原則。在當(dāng)前的大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代，科技手段必然是突發(fā)事件應(yīng)急管理中不可或缺的，如流行病學(xué)調(diào)查中對(duì)于密切接觸者的排查；為科學(xué)研究的需要而采集血液標(biāo)本信息等。大數(shù)據(jù)之類的高科技手段說到底是一種算法，與此相關(guān)的倫理問題就可能包括算法的濫用、算法漏洞存在安全隱患、算法偏見導(dǎo)致歧視性政策等?？萍嫉倪\(yùn)用雖然需要受到法律的調(diào)整，但目前看來，立法一定是滯后于高精尖技術(shù)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，所以需要優(yōu)先達(dá)成倫理上的共識(shí)，確定一些準(zhǔn)則，這算得上是倫理原則對(duì)應(yīng)急管理法治化建設(shè)的前瞻意義。

（三）突發(fā)事件應(yīng)急管理法治化建設(shè)需要具體化為三項(xiàng)法治底線思維

公共管理體系中，底線起著“最起碼保證”的作用，是一種“最低防線”。法治的底線思維側(cè)重于防范突發(fā)事件應(yīng)急管理中產(chǎn)生的負(fù)面因素，防止可能產(chǎn)生的更嚴(yán)重的衍生后果。在上述基本原則的指導(dǎo)下，這一理性思考方式需要具體化為以下三項(xiàng)包含著法治內(nèi)涵的底線思維向度。

一是以比例原則為指導(dǎo)形成權(quán)利保障的底線思維，這是公權(quán)力的適度性思維。應(yīng)急狀態(tài)下的法治與常規(guī)狀態(tài)下的法治相比有其自身特點(diǎn)。常規(guī)狀態(tài)下，公權(quán)力運(yùn)行一般堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”的原則，私權(quán)利行使一般奉行“法無禁止即可為”的理念。但是，在疫情防控等應(yīng)急狀態(tài)下，政府必須發(fā)揮更加鮮明的主導(dǎo)作用，集中力量和資源，在一定范圍和限度內(nèi)，通過行使緊急行政權(quán)，采取某些特殊應(yīng)對(duì)措施，以更好地維護(hù)社會(huì)公共利益，有時(shí)不完全受“法無授權(quán)不可為”的局限。但此時(shí)也有一個(gè)判斷的依據(jù)就是是否會(huì)對(duì)公民的最低權(quán)利造成“侵犯”。

二是以必要原則為指導(dǎo)形成人道主義的底線思維，這是公權(quán)力的有限性思維。在應(yīng)急狀態(tài)下，由于維護(hù)公共安全和公共秩序的需要，公權(quán)力會(huì)集中行使，公民個(gè)體的私權(quán)利則相應(yīng)地會(huì)受到一定程度的限縮、克減，還要承擔(dān)更多的容忍義務(wù)，甚至包括一些常規(guī)狀態(tài)下無須承擔(dān)的義務(wù)。這時(shí)就需要通過法治手段平衡公權(quán)力和私權(quán)利之間的關(guān)系。一方面，要通過法律明確授權(quán)，賦予公權(quán)力機(jī)關(guān)緊急行政權(quán)等應(yīng)對(duì)緊急事件的必要職權(quán)；另一方面，要防止公權(quán)力濫用，不能突破人道主義底線，避免對(duì)公民基本權(quán)利的過分限縮，克服走極端的傾向。

三是以倫理原則為指導(dǎo)形成程序公正的底線思維，這是公權(quán)力的合理性思維。程序是實(shí)現(xiàn)法治的基石。在有關(guān)基本權(quán)利保障的制度安排當(dāng)中，程序公正是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。“通過公正的程序，人們既可以‘預(yù)防’自身基本權(quán)利可能遇到的侵害，也可以矯正或是補(bǔ)救自身基本權(quán)利已經(jīng)受到的損害。”［11］由于應(yīng)急狀態(tài)會(huì)造成一定的消極后果，所以，盡管保障了最低權(quán)利，也實(shí)施了人道主義底線，但在客觀上則是克減了公民在常態(tài)下所享受的基本權(quán)利。于公民而言，這是維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共利益的需要，必須服從；但于國(guó)家公權(quán)力部門而言，則必須通過最低要求的公正程序予以實(shí)施，而不能隨意地進(jìn)行處理，這是用一種當(dāng)事人看得見和感受得到的公正來體現(xiàn)法治原則，這樣才能保證當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)得到尊重，才能合理保護(hù)每一個(gè)公民的權(quán)益。

（四）突發(fā)事件應(yīng)急管理的法治化建設(shè)最終需要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)綜合發(fā)力

2020 年2 月5 日召開了中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議，習(xí)近平總書記明確提出了“堅(jiān)持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實(shí)推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控”的總要求，以及多項(xiàng)具體要求。這些都是在法治思維指導(dǎo)下依法治理的具體行為和措施。

五、結(jié) 論

強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)急管理的法治化建設(shè)，既是國(guó)家治理、社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯內(nèi)涵，也是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)現(xiàn)代化治理的時(shí)代課題。2020年初的新冠肺炎疫情是我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中面臨的一次大考，這其中就包括依法治理的體系和能力。“若沒有對(duì)權(quán)利的充分保障，社會(huì)治理現(xiàn)代化、法治化這一命題本身便沒有其存在的意義”［1］316。所以，應(yīng)急管理的法治化建設(shè)說到底是以法治思維處理了公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系。