孫珵珵

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088)

間接征收問(wèn)題一直以來(lái)都是國(guó)際投資領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，法學(xué)界、政府部門(mén)和國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)此問(wèn)題作了長(zhǎng)期的理論研究和實(shí)踐探索，相關(guān)國(guó)際條約對(duì)間接征收作了一般闡述，但至今沒(méi)有形成明確統(tǒng)一的判定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，東道國(guó)在什么背景下采取什么措施構(gòu)成間接征收，如何判定和應(yīng)對(duì)間接征收，這對(duì)外國(guó)投資者和東道國(guó)都具有重要意義。我國(guó)現(xiàn)已成為當(dāng)今世界最大的資本輸入國(guó)之一，資本輸出也在日益增多，在國(guó)際投資這個(gè)大舞臺(tái)上，資本輸入和輸出活動(dòng)將越來(lái)越頻繁，不可避免地將要面對(duì)間接征收問(wèn)題，有必要從研究間接征收歷史特征和最新動(dòng)態(tài)入手，科學(xué)分析間接征收判定的關(guān)鍵要素并找到其相互聯(lián)系，進(jìn)而形成應(yīng)對(duì)間接征收的對(duì)策措施，為我國(guó)的國(guó)際投資活動(dòng)提供有力有效的法律支撐。

一、間接征收的性質(zhì)特征及發(fā)展動(dòng)態(tài)

隨著理論與實(shí)踐的不斷探索，國(guó)際法學(xué)界對(duì)間接征收的性質(zhì)認(rèn)識(shí)趨于統(tǒng)一，通常是指東道國(guó)政府通過(guò)采取限制國(guó)際投資者投資利益并使其失去對(duì)財(cái)產(chǎn)控制的經(jīng)濟(jì)管制活動(dòng)。間接征收對(duì)國(guó)際投資者意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的嚴(yán)重侵害，對(duì)東道國(guó)主要是外資引進(jìn)和國(guó)家形象受到負(fù)面影響。與直接征收相比較，間接征收的展現(xiàn)方式主要是國(guó)家管制，具有一定程度的隱蔽性，特別是牽涉國(guó)家公共健康、安全和環(huán)境保護(hù)時(shí)，間接征收與國(guó)家外資管理權(quán)的分辨難度較高，判定間接征收的難度進(jìn)一步加大，國(guó)際仲裁庭對(duì)國(guó)際間投資糾紛的仲裁難度也隨之加大，導(dǎo)致國(guó)際投資者對(duì)可能面對(duì)的間接征收問(wèn)題高度敏感和關(guān)注，也使得東道國(guó)面臨如何正確行使國(guó)家管制權(quán)和防范濫用職權(quán)避免被訴的雙重考驗(yàn)。間接征收從本質(zhì)上講是國(guó)際投資者財(cái)產(chǎn)保護(hù)權(quán)與東道國(guó)管制權(quán)之間的斗爭(zhēng)，這是間接征收的一對(duì)基本矛盾，國(guó)際投資者在考慮其投資行為時(shí)，往往關(guān)注“合理期待”是否得到滿足并有一個(gè)穩(wěn)定寬松健康的投資環(huán)境；而東道國(guó)既要吸引外資用于本國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要對(duì)外國(guó)投資活動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)管，有時(shí)因維護(hù)國(guó)家公共健康、安全和環(huán)境保護(hù)等采取征收措施。在國(guó)際投資領(lǐng)域，雖然大部分國(guó)家政府認(rèn)可國(guó)家管制權(quán)，但保護(hù)國(guó)際投資者財(cái)產(chǎn)即私人財(cái)產(chǎn)是所有國(guó)家民法中的關(guān)鍵部分，往往不適用于國(guó)際投資者與東道國(guó)之間經(jīng)濟(jì)利益的糾紛解決。目前國(guó)際法對(duì)間接征收判定雖然尚未形成統(tǒng)一依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，但普遍認(rèn)為判定間接征收的要素應(yīng)主要考慮政府管制措施的性質(zhì)、目的和特征，對(duì)國(guó)際投資者投資行為特別是經(jīng)濟(jì)利益造成的影響，以及對(duì)國(guó)際投資者的“合理期待”干預(yù)程度等。間接征收的性質(zhì)特征還體現(xiàn)在東道國(guó)與投資者母國(guó)之間的較量。國(guó)際投資者通常情況下都會(huì)接受東道國(guó)的投資指引審核，但在具體實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)投資者的投資利益在東道國(guó)受到影響時(shí)，投資者的母國(guó)可以通過(guò)制度規(guī)則與東道國(guó)進(jìn)行交涉，保證投資者的合法權(quán)益。由此可見(jiàn)，外國(guó)投資者與東道國(guó)的矛盾體現(xiàn)的也是外國(guó)投資者母國(guó)與東道國(guó)之間的矛盾。

間接征收的形成經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的演進(jìn)過(guò)程，大致包括三個(gè)階段。第一階段是第二次世界大戰(zhàn)后至上世紀(jì)70年代初。這期間聯(lián)合國(guó)通過(guò)了幾個(gè)標(biāo)志性規(guī)章，主要有《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的宣言》《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》等，這些規(guī)章明確政府對(duì)外來(lái)資本實(shí)施征收的權(quán)利，導(dǎo)致大多數(shù)二戰(zhàn)時(shí)期的殖民國(guó)家為促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持政府經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而對(duì)外來(lái)資本展開(kāi)征收。這階段司法界對(duì)征收問(wèn)題的研究更多關(guān)注的是直接征收判定及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二階段是上世紀(jì)70年代至上世紀(jì)80年代。這期間亞洲“四小龍”抓住發(fā)達(dá)國(guó)家向國(guó)外輸送勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的機(jī)遇，利用當(dāng)?shù)氐土畡趧?dòng)力優(yōu)勢(shì)并引入外來(lái)資本及先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的騰飛，其他發(fā)展中國(guó)家紛紛效仿其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過(guò)引進(jìn)外來(lái)資本發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)。這階段大多數(shù)國(guó)家沒(méi)有對(duì)外來(lái)資本進(jìn)行征收，法學(xué)界對(duì)征收問(wèn)題也關(guān)注度不高。第三階段是20世紀(jì)90年代到現(xiàn)在。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)識(shí)到片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的消極影響，有針對(duì)性地改變政府發(fā)展方針和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高對(duì)非經(jīng)濟(jì)利益的保障水平，由此也影響了一些國(guó)際投資者經(jīng)濟(jì)利益，有的向國(guó)際仲裁委員會(huì)發(fā)起仲裁。東道國(guó)通過(guò)制定規(guī)章制度限制國(guó)際投資者經(jīng)濟(jì)利益的獲得是否構(gòu)成征收行為，引起法學(xué)界的高度重視，至此間接征收的判定仲裁登上國(guó)際投資糾紛舞臺(tái)。

近些年因間接征收引發(fā)的國(guó)際投資仲裁實(shí)踐新動(dòng)態(tài)值得關(guān)注。一是仲裁案件多發(fā)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)(1)上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)商事仲裁研究中心：《投資者與東道國(guó)爭(zhēng)議解決2017年度觀察》概覽，http：//www.lawyers.org.cn/info/d405582d6bb24d21aad272e804abe077。，2017年，世界上國(guó)際投資者與東道國(guó)爭(zhēng)議糾紛案件有855余件，其中本年度新增65件，這里面有48個(gè)國(guó)家被提起訴訟，大多涉及間接征收問(wèn)題，包括東道國(guó)管制權(quán)的行使及間接征收、間接征收及比例原則的適用、東道國(guó)法院拒絕執(zhí)行仲裁裁決是否構(gòu)成征收等。二是判定標(biāo)準(zhǔn)有所不同。例如歐洲國(guó)家修改可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律而引起的大規(guī)模被訴案，早在20世紀(jì)初葉，歐洲許多國(guó)家相繼出臺(tái)了降低準(zhǔn)入門(mén)檻和減少稅收等法律措施，以吸引國(guó)內(nèi)外投資者加大投資用于可再生能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)，但由于金融危機(jī)爆發(fā)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)蕭條衰退，其優(yōu)惠措施難以為繼，轉(zhuǎn)而修改法律限制國(guó)際投資者的投資活動(dòng)，導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪或經(jīng)濟(jì)利益受損害，投資者向國(guó)際仲裁庭提起訴訟，但仲裁庭在裁決時(shí)對(duì)不同案件的仲裁結(jié)果存在較大差別，認(rèn)為有的東道國(guó)修改法律沒(méi)有違反公平合理待遇原則和投資者的“合理期待”，不構(gòu)成間接征收；而有的則違反了投資協(xié)議，短期內(nèi)因法律發(fā)生顛覆性變化損害了投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，構(gòu)成了間接征收，應(yīng)予以賠償。三是國(guó)際投資面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。歐盟理事會(huì)2017年10月10日頒布2017/C422命令，強(qiáng)調(diào)不管哪個(gè)國(guó)家的投資者在向歐盟成員國(guó)投資時(shí)，既要考慮該國(guó)制定的法律，還要考慮歐盟的法律，以及該國(guó)法律是否與歐盟法律相符合。這些新動(dòng)態(tài)表明：在全球經(jīng)濟(jì)一體化時(shí)代，各國(guó)之間國(guó)際投資活動(dòng)不斷增多，因間接征收提起的訴訟案件也隨之增多；投資者提起訴訟仲裁的原因涉及政府管轄權(quán)、法律的朝令夕改、執(zhí)法不公和公平合理待遇適用等，對(duì)實(shí)體案例的判定呈現(xiàn)“一案一判”的態(tài)勢(shì)；歐盟頒布新的法律不僅使投資者面臨雙重壓力考驗(yàn)，也使間接征收判定既要考慮東道國(guó)法律還要考慮歐盟法律這一雙重性特征。這些新動(dòng)態(tài)啟示我們，間接征收成因復(fù)雜，各相關(guān)判定要素之間交錯(cuò)關(guān)聯(lián)，國(guó)際法對(duì)間接征收的判定尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使新時(shí)期國(guó)際投資領(lǐng)域判定間接征收的難度進(jìn)一步增大，亟待研究完善間接征收判定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和路徑方法，同時(shí)也對(duì)我國(guó)研究間接征收判定要素和應(yīng)對(duì)策略，構(gòu)建適應(yīng)國(guó)際投資形勢(shì)和國(guó)情的法律體系具有重要借鑒作用。

二、間接征收判定的關(guān)鍵要素解析

當(dāng)前，國(guó)際法學(xué)在總結(jié)國(guó)際投資領(lǐng)域仲裁判例模式的基礎(chǔ)上，圍繞間接征收的判定，分別產(chǎn)生了以對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)利影響程度為判定標(biāo)準(zhǔn)的唯一效果學(xué)說(shuō)，以東道國(guó)政府行為性質(zhì)為判定標(biāo)準(zhǔn)的行政權(quán)力學(xué)說(shuō)，以及綜合考慮征收實(shí)際效果和政府行為性質(zhì)的效果混合學(xué)說(shuō)。但由于每個(gè)案例都有其自身的差異性，各種學(xué)說(shuō)都難以成為適用所有情形且保證公平公正判定的通用法則。要準(zhǔn)確判定國(guó)際投資中的間接征收，應(yīng)在研究有關(guān)學(xué)說(shuō)理論的基礎(chǔ)上，深入分析間接征收判定的各要素及相關(guān)之間聯(lián)系，找到間接征收判定的路徑和方法。

要素一，東道國(guó)政府管制措施的行為性質(zhì)

判定東道國(guó)政府采取的管制措施是否構(gòu)成間接征收，一個(gè)重要因素是其措施是否出于維護(hù)國(guó)家公共利益，這是權(quán)衡監(jiān)管和征收二者關(guān)系的關(guān)鍵所在，這項(xiàng)準(zhǔn)則在一系列國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律中被廣泛認(rèn)可，也就是說(shuō)，東道國(guó)政府在一定條件下為了公共利益、健康安全和社會(huì)福利等，可以對(duì)外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)實(shí)行國(guó)有化或征收，否則就構(gòu)成征收并予以賠償。因此，在判定間接征收時(shí)，政府管制措施的行為性質(zhì)、特征、目的等相關(guān)要素，一直是仲裁庭裁決判定間接征收的關(guān)鍵要素之一。東道國(guó)政府管制措施構(gòu)成間接征收的情形主要有：

一是政府失職瀆職。間接征收大多是由東道國(guó)政府或下屬機(jī)構(gòu)的主動(dòng)管制行為引起的，其中也包括東道國(guó)政府玩忽職守和不作為而使國(guó)外投資者投資利益受到損害，因此東道國(guó)政府必須對(duì)外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)損失負(fù)責(zé)。一個(gè)典型的事例是CME捷克集團(tuán)(荷蘭)起訴捷克案，投資者被授予獨(dú)家許可去提供廣播服務(wù)并由此獲益。這種獨(dú)家地位由于政府當(dāng)局的玩忽職守后來(lái)最終喪失。仲裁庭發(fā)現(xiàn)了間接征收的發(fā)生，認(rèn)為這些行動(dòng)和疏忽破壞了公司的運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致原告成為了一個(gè)有資產(chǎn)而無(wú)市場(chǎng)的企業(yè)(2)CME Czech Republic B.V. v The Czech Republic，UNCITRAL Case，Partial Award，13 September 2001.。盡管原告的資產(chǎn)未受影響，但是其投資的商業(yè)價(jià)值被破壞，因此間接征收確實(shí)存在。國(guó)際仲裁實(shí)踐同時(shí)也表明，依據(jù)政府失職瀆職判定征收行為發(fā)生還存在爭(zhēng)議。如在海陸(Sea-Land)服務(wù)公司起訴伊朗案中(3)Sea-Land Service，Inc. v Iran (Sea-Land)，Award No 135-33-1，Award，22 June 1984，reprinted in 6 Iran-US CTR 146.，伊朗地方政府嚴(yán)重干涉原告的集裝箱服務(wù)管理并造成了其投資虧損。原告歸咎于伊朗政府行為失職并申請(qǐng)索賠。仲裁庭裁定該局面確實(shí)是當(dāng)?shù)卣袨槭氁鸬?，但是該失職不?gòu)成間接征收，認(rèn)為海陸服務(wù)公司將伊朗地方政府的一項(xiàng)聲明作為控告政府玩忽職守和不作為的證據(jù)，雖顯示了港口運(yùn)營(yíng)惡化的事實(shí)，但是很難證明征收的存在。

二是有利于東道國(guó)。國(guó)際法和仲裁決議都已廢除“政府收購(gòu)是構(gòu)成征收的基礎(chǔ)”這一觀點(diǎn)，因?yàn)樵撚^點(diǎn)嚴(yán)重削弱了對(duì)被征收一方的保護(hù)(4)L Yves Fortier CC QC and Stephen L Drymer， Indirect Expropriation in the Law of International Investment： I Know It When I See It or Caveat Investor， Asia Pac L Rev，No.13，2005，p.79，98.，征收的發(fā)生，必須存在恰當(dāng)合理的行為，否則將僅有利于東道國(guó)，對(duì)投資者造成不公正待遇。這方面一個(gè)典型案例是歐多拉·奧爾金起訴巴拉圭案，該案中東道國(guó)去控制投資或投資催生的其他收益(5)Andrew Newcombe， The Boundaries of Regulatory Expropriation in International Law， ICSID Review-Foreign Invest L J，No.20，2005，pp.15-16.，以獲取投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)益。仲裁庭認(rèn)為，征收是政府當(dāng)局運(yùn)用法律或事實(shí)上的力量，通過(guò)所有權(quán)轉(zhuǎn)移方式從個(gè)人身上獲取其私有財(cái)產(chǎn)(6)S.D. Myers， Inc. v Government of Canada (S.D. Myers)， UNCITRAL Case， Partial Award， 13 November 2000， para 280.。該案例表明了政府推出的有爭(zhēng)議行為，影響了投資者權(quán)益，因而構(gòu)成了不合理間接征收。

三是故意針對(duì)投資者。此舉意味著政府存在剝奪投資者資產(chǎn)的主觀意愿。如果一項(xiàng)政府措施的頒發(fā)旨在針對(duì)特定投資者，這項(xiàng)措施很有可能導(dǎo)致投資者申索征收補(bǔ)償。在Biloune起訴加納政府的案中(7)Biloune and Marine Drive Complex Ltd v Ghana Investments Centre and the Government of Ghana (Biloune v Ghana)， UNCITRAL Case， Award on Jurisdiction and Liability， 27 October 1989， paras 207-210.，投資者在完成大量建設(shè)工作后，被一家政府部門(mén)禁止繼續(xù)從事該項(xiàng)目建設(shè)，理由是該公司缺少一項(xiàng)建設(shè)許可，但投資者早已提交了建設(shè)許可申請(qǐng)，卻一直沒(méi)有得到回復(fù)，而政府早在禁令頒發(fā)一年前就已經(jīng)知曉該建設(shè)項(xiàng)目的存在。仲裁庭認(rèn)為，政府此舉存在故意針對(duì)Biloune公司運(yùn)營(yíng)的干涉，會(huì)剝奪該公司對(duì)其投資的利用和收益，因此裁定間接征收確實(shí)存在。

四是出于非公共目的性。判定東道國(guó)政府管控措施是否構(gòu)成間接征收，需要對(duì)政府管制措施的目的進(jìn)行合法性評(píng)估。如果政府管制措施出于公共目的或者是為了提升大眾福利時(shí)，該項(xiàng)措施則可能不構(gòu)成征收行為，這一準(zhǔn)則在諸多國(guó)際法律中得到認(rèn)可。例如在哈佛草案公約(國(guó)際對(duì)外國(guó)人傷害的國(guó)際責(zé)任草案公約)中就明確：“來(lái)自執(zhí)行稅法，來(lái)自貨幣一般價(jià)值轉(zhuǎn)化，來(lái)自國(guó)家當(dāng)局保持公共秩序、健康和道德的行動(dòng)，來(lái)自有效行使交戰(zhàn)權(quán)力或常規(guī)的國(guó)家法律運(yùn)作”，則“不應(yīng)被認(rèn)為是不法行為”。正因?yàn)槿绱?，在美?guó)簽署的大量協(xié)議中，有一項(xiàng)重要的假定，即“除非在極端情況下，一方采取用以保護(hù)合法公共福利的無(wú)歧視監(jiān)管行動(dòng)，如健康、安全、環(huán)保等，將不構(gòu)成間接征收”。目前國(guó)際投資領(lǐng)域認(rèn)為政府措施不構(gòu)成間接征收的情形主要有三種類(lèi)型：一者為了規(guī)范公共秩序，保障本國(guó)公民和外國(guó)投資者的福利和安全；二者保護(hù)人類(lèi)健康和環(huán)境，旨在控制傳染性疾病和避免環(huán)境遭到破壞；三者頒布稅法或執(zhí)行新的稅收政策，構(gòu)建合法的稅收制度。如果政府管制措施超出了上述范圍，出于非公共目的，則很有可能會(huì)構(gòu)成間接征收。

要素二，對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的干涉程度

對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的干涉程度，是由東道國(guó)政府對(duì)投資者采取的措施結(jié)果決定的，是確定是否為間接征收的一項(xiàng)關(guān)鍵要素。這一要素的核心環(huán)節(jié)是“程度”的度量，對(duì)干涉程度的認(rèn)定，主要應(yīng)考慮干涉行為對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)影響的嚴(yán)重性和干涉時(shí)間的持續(xù)性。

一是對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)影響的嚴(yán)重性。國(guó)際仲裁庭認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)影響的干涉應(yīng)該足夠大才能構(gòu)成間接征收，也就是說(shuō)，如果外國(guó)投資者的“商業(yè)所有權(quán)、使用權(quán)、享用權(quán)或管理權(quán)”被剝奪或宣布無(wú)效時(shí)，征收就可能會(huì)發(fā)生。需要注意的是這些權(quán)利必須是被剝奪或宣布無(wú)效時(shí)才能滿足要求。但如果投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有被剝奪而只是大幅度減少就不構(gòu)成征收，而且這一情形是“不可逆的”(8)H Ruiz Fabri，The Approach Taken by the European Court of Human Rights to the Assessment of Compensation for “Regulatory Expropriations” of the Property of Foreign Investors，NYU Envtl L J， Vol.11，No.1，2002，p.148，173.。判定對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)影響嚴(yán)重性的具體標(biāo)準(zhǔn)似應(yīng)包括：(1)致使投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重失效或事實(shí)上無(wú)用；(2)對(duì)投資授權(quán)進(jìn)行有效限制，并剝奪投資者基本所有權(quán)；(3)完全或大部剝奪財(cái)產(chǎn)使用權(quán)或合理預(yù)期收益；(4)徹底剝奪投資使用權(quán)和享用權(quán)，財(cái)產(chǎn)利用價(jià)值消失；(5)投資者財(cái)產(chǎn)不能合理使用。在Metalclad起訴墨西哥的案例中，原告在墨西哥開(kāi)設(shè)一家有害廢物處理廠，并滿足了當(dāng)?shù)卣械暮戏ㄒ螅陧?xiàng)目實(shí)施后，當(dāng)?shù)卣殖雠_(tái)禁令，禁止其建設(shè)運(yùn)營(yíng)。仲裁庭認(rèn)為，政府出臺(tái)的不合理禁令，徹底影響了Metalclad公司的運(yùn)營(yíng)，并且使之失去了投資帶來(lái)回報(bào)的可能，因此這一禁令構(gòu)成了間接征收。

二是干涉時(shí)間的持續(xù)性。在判定政府管制措施干涉程度的同時(shí)，還要考慮該措施干涉持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短。在LG&E集團(tuán)公司起訴阿根廷的案例中，由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，阿根廷廢除了關(guān)于外來(lái)投資受保護(hù)的法律。仲裁庭仲裁時(shí)認(rèn)為，必須考慮這一措施的持續(xù)時(shí)間，因?yàn)樗苯雨P(guān)系對(duì)投資方所有權(quán)的干涉程度，因此在決定間接征收是否發(fā)生時(shí)，需將干涉的持續(xù)時(shí)間考慮在內(nèi)。阿根廷政府這一行為對(duì)原告股份價(jià)值的影響并非是永久的，原告的投資也并未停止，未永久剝奪LG&E的投資權(quán)利或投資價(jià)值，這些情形并不構(gòu)成征收。仲裁庭同時(shí)指出，征收通常必須是永久性的，一般不具備臨時(shí)屬性，除非在特定活動(dòng)、特定時(shí)刻對(duì)投資發(fā)展造成嚴(yán)重影響(9)LG&E Energy Corp.， LG&E Capital Corp.， and LG&E International， Inc. v Argentine Republic (LG&E v Argentina)， ICSID Case No. ARB/02/1， Decision on Liability， 3 October 2006， para 193.。也就是說(shuō)，當(dāng)政府臨時(shí)性管制措施發(fā)生在投資的特定活動(dòng)中或特定時(shí)刻時(shí)，嚴(yán)重阻礙投資的發(fā)展，政府管制措施將有很大可能構(gòu)成間接征收。由此可見(jiàn)，判定政府管制措施是否構(gòu)成間接征收，既要考慮對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)影響的嚴(yán)重性，也要考慮干涉時(shí)間的持續(xù)性及時(shí)間要素造成的影響。

要素三，基于目的和結(jié)果的綜合權(quán)衡

東道國(guó)政府的管制措施本質(zhì)上是否構(gòu)成間接征收，需要同時(shí)權(quán)衡該措施的目的和結(jié)果?，F(xiàn)行國(guó)際法普遍認(rèn)為，當(dāng)這項(xiàng)措施根據(jù)公共目的執(zhí)行時(shí)，此舉本身不能決定是否是間接征收；當(dāng)這項(xiàng)措施按照經(jīng)濟(jì)干預(yù)投資方式執(zhí)行時(shí)，也不能直接決定間接征收已經(jīng)發(fā)生，而是需要運(yùn)用均衡性原則，將目的和結(jié)果連接在一起進(jìn)行分析，對(duì)其進(jìn)行綜合權(quán)衡，搞清楚投資者和東道國(guó)雙方利益和債務(wù)的合理平衡關(guān)系。均衡性原則強(qiáng)調(diào)審視政府干涉是否過(guò)度和超出合理的承受范圍，也就是說(shuō)，判定東道國(guó)政府出臺(tái)一項(xiàng)管制措施是否構(gòu)成間接征收，很重要的一點(diǎn)就是要看這項(xiàng)措施對(duì)國(guó)際投資者的投資活動(dòng)干涉是否過(guò)度并超出其能夠承受的合理范圍，導(dǎo)致投資者與東道國(guó)的利益關(guān)系失去平衡。這項(xiàng)原則的引入有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)及促進(jìn)外國(guó)投資的目的。在當(dāng)今國(guó)際投資領(lǐng)域，均衡性原則作為區(qū)分監(jiān)管措施和間接征收的一個(gè)關(guān)鍵要素，已經(jīng)在雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定中被正式確立，其主要用來(lái)裁定政府措施是否因不合理或過(guò)度而構(gòu)成了間接征收。因此，為了公正地判定過(guò)錯(cuò)和責(zé)任，仲裁庭在裁定過(guò)程中，必須考慮投資者利益和東道國(guó)利益的平衡，這種觀點(diǎn)已經(jīng)被法學(xué)界多次強(qiáng)調(diào)。也就是說(shuō)盡管東道國(guó)出臺(tái)的管制措施表面上看其目的合法，但其表面現(xiàn)象很可能成為東道國(guó)政府對(duì)外國(guó)投資者肆意打壓行為和過(guò)度干預(yù)行為的掩護(hù)，以致于偏離了最初的目標(biāo)。

在國(guó)際投資法中，判定間接征收的均衡性原則一般包括適用性原則、必要性原則和狹義均衡性原則。一是適用性原則。這是檢驗(yàn)相關(guān)措施的第一步。該原則要求東道國(guó)政府所采取的措施必須適合或有益于實(shí)現(xiàn)合法目的，任何與該措施相關(guān)的專(zhuān)制性或歧視性的影響都被認(rèn)為是不適用的。仲裁庭在審查某項(xiàng)措施的適用性時(shí)，必須依據(jù)該措施被采納時(shí)的證據(jù)和信息(10)Nicholas Emiliou， The Principle of Proportionality in European Law： A Comparative Study ，Kluwer， 1996，p.174； Mads Andenas and Stefan Zleptnig， Proportionality： WTO Law in Comparative Perspective， Tex Intl L J，No.42，2006，pp.388-389.。判斷這項(xiàng)措施是否得當(dāng)，任何后續(xù)信息必須被排除。當(dāng)該措施在危機(jī)或緊急情況下被采納時(shí)，適用性原則顯得更為重要。二是必要性原則。這是檢驗(yàn)相關(guān)措施的第二步。該原則要求東道國(guó)政府所采取的措施對(duì)于實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果是必要的，并且最大限度減少對(duì)外國(guó)投資者的限制和干涉。必要性原則的價(jià)值已經(jīng)在許多仲裁庭得到證實(shí)，被許多國(guó)家用以處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的解決措施。仲裁庭在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)是，只要一項(xiàng)措施是從一系列合理的選擇中篩選出來(lái)的，它就可以被確認(rèn)是必要的。三是狹義均衡性原則。這是檢查相關(guān)措施的最后一步。該原則要求東道國(guó)政府所采取的措施以適當(dāng)?shù)母深A(yù)程度實(shí)施，以平衡所涉及的所有利益(11)Takis Tridimas， The General Principles of EC Law，Oxford University Press，1999，pp.91-92.。如果措施具有過(guò)分有害影響，根據(jù)嚴(yán)格的均衡性分析它很可能被視為征收。狹義均衡性原則表明，只有征收效力過(guò)大導(dǎo)致投資者利益與東道國(guó)利益之間明顯失衡的情況，才能構(gòu)成間接征收。利用這種原則方式可使外國(guó)投資者更有信心投資，使東道國(guó)為其公民利益擁有更大的管理事務(wù)空間。雙方利益因此可以得到保護(hù)和平衡。均衡性原則在國(guó)際仲裁實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用。Tecmed案例中，原告是一家在墨西哥擁有兩家子公司的西班牙公司，該公司在墨西哥投資了一家有害工業(yè)廢物填埋處理廠，但兩年后卻無(wú)法續(xù)簽?zāi)鞲缯掳l(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證。因此，該公司要求索賠其因墨西哥政府任意和毫無(wú)憑據(jù)的決定而導(dǎo)致的投資損失，并起訴墨西哥征收。該案件的關(guān)鍵是“這些行為或措施是否與可能受到保護(hù)的公共利益和合法授予投資的保護(hù)成比例，同時(shí)考慮到這種影響的重要性在決定比例時(shí)起著的關(guān)鍵作用”(12)Técnicas Medioambientales Tecmed， S.A. v The United Mexican States (Tecmed v Mexico)， ICSID Case No. ARB (AF)/00/2， Award， 29 May 2003， para 122.。仲裁庭認(rèn)為“對(duì)外國(guó)投資者征收的費(fèi)用或權(quán)重與通過(guò)征收措施實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之間，必然存在著一個(gè)合理的均衡性關(guān)系。為了評(píng)估這些費(fèi)用或權(quán)重，衡量國(guó)際行為造成的所有權(quán)剝奪的規(guī)模以及這種剝奪是否得到補(bǔ)償是非常重要的”(13)Técnicas Medioambientales Tecmed， S.A. v The United Mexican States (Tecmed v Mexico)， ICSID Case No. ARB (AF)/00/2， Award， 29 May 2003， para 122.。仲裁庭支持原告及征收索賠。該判例證實(shí)了政府管制措施的目的與其效果之間的關(guān)系，并進(jìn)一步體現(xiàn)了均衡性原則的適用。

要素四，外國(guó)投資者的合理期待

外國(guó)投資者和東道國(guó)之間的關(guān)系直接影響到二者糾紛爭(zhēng)端的產(chǎn)生和外資的去向，投資者希望東道國(guó)的投資環(huán)境要始終保持穩(wěn)定，并且具有可預(yù)測(cè)性，東道國(guó)則希望在引進(jìn)外國(guó)投資的同時(shí)，始終掌握對(duì)外資的監(jiān)管權(quán)力和主動(dòng)性。因此，合理期待是建立在東道國(guó)監(jiān)管投資的權(quán)利與投資者對(duì)穩(wěn)定有利投資環(huán)境的期望之間的動(dòng)態(tài)平衡，它的本質(zhì)是根植于公平公正。該學(xué)說(shuō)已經(jīng)在一系列司法程序范圍內(nèi)進(jìn)行了辯論、發(fā)展和認(rèn)可。在2004年美國(guó)制定的雙邊投資協(xié)定中，“獨(dú)特、合理的以投資為依靠的期望”一詞在規(guī)范間接征收時(shí)被提及，從此學(xué)術(shù)界對(duì)合理期待的學(xué)說(shuō)進(jìn)行了熱烈討論和深入研究，并在仲裁庭用于判定國(guó)際投資中的間接征收時(shí)得到廣泛使用。2004年的條款保留在2010年的美國(guó)雙邊投資協(xié)定中，提供了對(duì)國(guó)際投資法中“合理期待”認(rèn)知的證據(jù)。根據(jù)國(guó)際投資法，仲裁庭認(rèn)定間接征收和公平公正待遇條款適用于合理期待原則，目的是鼓勵(lì)創(chuàng)造一個(gè)合適的合法環(huán)境，促使開(kāi)始投資并發(fā)展壯大，而一個(gè)穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)和始終如一的監(jiān)管框架，是東道國(guó)吸引外國(guó)投資和這些投資實(shí)現(xiàn)合理期待目標(biāo)的關(guān)鍵條件。該框架對(duì)東道國(guó)及其外國(guó)投資者都是有利的，但對(duì)投資者的保護(hù)不能理解為對(duì)政府監(jiān)管部門(mén)施加限制，使其不發(fā)布新法律和新措施；而對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，合理期待應(yīng)建立在東道國(guó)政府合法監(jiān)管的基礎(chǔ)之上，而不能是盲目的、無(wú)條件的期待。

合理期待作為司法界普遍認(rèn)同的原則，基于一般法律、良好誠(chéng)信及合理原則，要求外國(guó)投資者的期待應(yīng)是合法的、適當(dāng)?shù)?。為使投資者的期待在國(guó)際法下合法合理，投資者在投資前應(yīng)深入了解東道國(guó)投資環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和歷史等，對(duì)投資可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)要作出充分預(yù)估，防止陷入被動(dòng)。合理期待原則與國(guó)際法中已經(jīng)確立的誠(chéng)信原則密切相關(guān)，具有一致性和相似性，它體現(xiàn)于不容反悔的國(guó)際規(guī)則，要求東道國(guó)政府不應(yīng)從協(xié)議承諾之外獲得利益，導(dǎo)致依賴(lài)這些承諾作出決定的一方則遭受損失(14)DW Bowett，Estoppel Before International Tribunals and its Relation to Acquiescence，Brit Y B Intl L，No.33，1957，pp.176-177.。在國(guó)際法中，禁止反言原則包含了三個(gè)關(guān)鍵要素：一是事實(shí)陳述必須明確無(wú)誤；二是事實(shí)陳述必須是自愿的、無(wú)條件的，且必須得到授權(quán)；三是必須以善意之心使用該陳述。

合理期待原則在間接征收判定中的作用逐步受到關(guān)注。正如布雷德就Methanex案件所評(píng)論的那樣，“法庭把焦點(diǎn)放在投資者的期望上，以及國(guó)家是否為促進(jìn)這些期望采取了措施，這是北美自由貿(mào)易協(xié)定關(guān)于征收法理的一次全新且受人歡迎的進(jìn)步”(15)Bryan W Blades，The Exhausting Question of Local Remedies：Expropriation under NAFTA Chapter 11，Oregon Rev Intl L，No.8，2006，p.33，98.。隨著合理期待原則在國(guó)際上得到認(rèn)可，在國(guó)際仲裁實(shí)踐中也得到適用。例如，前述Biloune訴加納共和國(guó)案，該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于投資人已完成大量工程，加納政府部門(mén)因無(wú)建筑許可證禁止其繼續(xù)建造該工程，而投資者因此向政府部門(mén)提交了許可申請(qǐng)，但未得到回復(fù)。在本案裁決中，仲裁庭對(duì)投資者在許可證申請(qǐng)方面給予了關(guān)注。事實(shí)上，在發(fā)布停工令之前，政府部門(mén)已經(jīng)獲悉該工程存在了一年以上，而其他項(xiàng)目并不需要建筑許可證，也沒(méi)有明確申請(qǐng)建筑許可證的程序。鑒于這些事實(shí)，仲裁庭認(rèn)定加納政府部門(mén)采取的管制措施嚴(yán)重干涉影響了投資者的合理期待，構(gòu)成了間接征收。而在Azinian案中，仲裁庭審查了墨西哥政府因投資者的虛假陳述而終止特許權(quán)協(xié)議的行為，并得出未構(gòu)成間接征收的結(jié)論。仲裁庭在裁決中認(rèn)為“很多人會(huì)對(duì)與官方當(dāng)局的交涉感到失望，而當(dāng)國(guó)家法院駁回他們的申訴時(shí)又會(huì)再次感到失望”，而且“北美自由貿(mào)易協(xié)定并不致力于針對(duì)這種情況向外國(guó)投資者提供全面的保護(hù)，其條款中也沒(méi)有這方面的內(nèi)容”。從仲裁庭對(duì)這兩案的判定看，合理期待原則要素在國(guó)際投資中對(duì)間接征收案例的判定具有重要影響，國(guó)際投資者在確定資金投向投量時(shí)，必須充分考量東道國(guó)貿(mào)易環(huán)境條件，使合理期待合理合法，防止盲目期待；東道國(guó)應(yīng)保持穩(wěn)定的貿(mào)易環(huán)境，防止過(guò)度管制干預(yù)，侵害投資者的合理期待。

總之，間接征收雖然是一種不涉及實(shí)體征用或者直接剝奪的征收，但其影響將對(duì)投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益造成嚴(yán)重侵害，對(duì)東道國(guó)的國(guó)家形象、投資環(huán)境及外資引入也將產(chǎn)生不利影響。在判定政府管制措施是否構(gòu)成間接征收時(shí)，除充分考量上述關(guān)鍵要素及其產(chǎn)生的影響外，還應(yīng)關(guān)注以下原則要素：一是非歧視性原則。這一原則既體現(xiàn)在規(guī)范征收的合法性上，也體現(xiàn)在將政府的合法監(jiān)管與間接征收區(qū)分開(kāi)來(lái)，其核心是政府管制措施對(duì)投資者不能帶有歧視性；二是程序正當(dāng)原則。政府出臺(tái)管制措施實(shí)施征收必須依法依規(guī)確保正當(dāng)程序，否則“行動(dòng)將會(huì)按照正當(dāng)法律程序?qū)嵤睂⑹且痪淇赵?，正如仲裁庭在裁決中東水泥運(yùn)輸處理公司起訴埃及案例中指出的“盡管正常來(lái)說(shuō)，國(guó)家法院組織的扣押和拍賣(mài)不等于占取，但如果不按照正常法律程序的話，這些措施其影響則等同于征收”(16)Middle East Cement Shipping and Handling Co. S.A. v Arab Republic of Egypt (Middle East Cement v Egypt)，ICSID Case No. ARB/99/6，Award，12 April 2002，para 139.；三是非任意性原則。政府管制措施是否帶有任意性，柯特·哈姆洛克提出了一個(gè)四階檢驗(yàn)法，即采取的行動(dòng)不符合法律規(guī)范、動(dòng)機(jī)不純、在不相關(guān)的情境下采取行動(dòng)及行動(dòng)明顯不合理(17)Kurt Hamrock，The ELSI Case：Toward an International Definition of “Arbitrary” Conduct，Tex Intl L J，No.27，1992，p.837，852.；四是公正執(zhí)法原則。該原則與非歧視性和非任意性原則具有一致性，政府管制措施如果明顯的不公平，導(dǎo)致投資者投資利益受到嚴(yán)重?fù)p害，將會(huì)在很大程度上構(gòu)成間接征收；五是透明度原則。該原則要求東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者的監(jiān)管行動(dòng)應(yīng)具有一致性和可預(yù)測(cè)性，與投資者之間建立起一致的、無(wú)歧義的、完全透明的關(guān)系，確保投資者在投資前就預(yù)先知道東道國(guó)有關(guān)的法律規(guī)章和相關(guān)指令，以便對(duì)投資活動(dòng)作出正確規(guī)劃并付諸實(shí)施。在當(dāng)今國(guó)際法體系中要想解決判定是否發(fā)生間接征收的問(wèn)題，還必須鼓勵(lì)和促進(jìn)一種平衡的、基于事實(shí)的、逐條逐項(xiàng)的分析。審查人員要想就所謂的征收行為是否構(gòu)成間接征收作出結(jié)論，必須綜合考慮上述關(guān)鍵要素和其他要素，并找到相互之間的合理聯(lián)系，但必須與每個(gè)具體案例的實(shí)際情況相適應(yīng)，不能生搬硬套。通過(guò)綜合權(quán)衡各種要素，尋找一個(gè)判定間接征收的方法和途徑，是未來(lái)國(guó)際投資法學(xué)者和施行者需要不懈努力探索的問(wèn)題。

三、我國(guó)應(yīng)對(duì)間接征收的策略研究

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)已成為世界上最大的外資接收國(guó)之一，同時(shí)也是對(duì)外投資的大國(guó)，特別是隨著“一帶一路”倡議推進(jìn)，我在國(guó)際領(lǐng)域的投資活動(dòng)將更加活躍，間接征收問(wèn)題將是我國(guó)在國(guó)際投資舞臺(tái)上必將面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要求我們要從國(guó)情出發(fā)，緊密跟蹤國(guó)際投資領(lǐng)域新情況新做法，在深入分析間接征收判定各要素及其相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，研究應(yīng)對(duì)間接征收的對(duì)策措施，為我國(guó)國(guó)際投資活動(dòng)提供法律上的有力支撐。

(一)集智完善有中國(guó)特色的國(guó)際投資法體系。這是法治中國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義，也是適應(yīng)我國(guó)國(guó)際投資需要解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法學(xué)界對(duì)國(guó)際投資法作了不懈研究，在國(guó)際投資實(shí)踐中與世界上許多國(guó)家簽署了投資協(xié)議，其中對(duì)間接征收問(wèn)題作了約定和規(guī)范。面對(duì)新時(shí)代國(guó)際投資領(lǐng)域出現(xiàn)的復(fù)雜形勢(shì)和全新挑戰(zhàn)，應(yīng)以國(guó)際戰(zhàn)略視野，遵從國(guó)際投資特點(diǎn)規(guī)律，充分學(xué)習(xí)吸收國(guó)際國(guó)內(nèi)在投資方面的現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)我國(guó)的國(guó)際投資法體系建設(shè)從總體上作出規(guī)劃部署，加快構(gòu)建具有中國(guó)特色的、與國(guó)際接軌的國(guó)際投資法體系，從法律上既支撐我國(guó)投資活動(dòng)，又在國(guó)際法中提供“中國(guó)方案”。由于間接征收涉及因素廣、成因和背景復(fù)雜，現(xiàn)行國(guó)際法中尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，亟待推出全面系統(tǒng)的判定標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)。對(duì)此問(wèn)題研究要立足維護(hù)國(guó)家監(jiān)管權(quán)和保護(hù)投資者合法利益兩個(gè)方面綜合施策、打“主動(dòng)仗”，可以考慮組織國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者和業(yè)界人士，集中智慧對(duì)間接征收判定問(wèn)題進(jìn)行研究，把間接征收的關(guān)鍵要素及相互關(guān)聯(lián)逐個(gè)搞清楚，在理論和法律層面形成共識(shí)，為推出有中國(guó)特色國(guó)際投資法體系奠定基礎(chǔ)。

(二)持續(xù)營(yíng)造和諧共贏的外資引入環(huán)境。改革開(kāi)放40年，我國(guó)在引進(jìn)外資為我所用方面取得了顯著成效，也摸索了有益經(jīng)驗(yàn)。引進(jìn)外資成功之舉得益于堅(jiān)持公平公正、互利共贏原則，以誠(chéng)信爭(zhēng)取和創(chuàng)造和諧共贏的投資環(huán)境，被外商稱(chēng)贊為最守信譽(yù)、值得信賴(lài)的東道國(guó)，但也有在實(shí)際工作中因依法行政不夠?qū)е率д`，比如有的在外資引進(jìn)時(shí)作出過(guò)度承諾，而后又因多種因素造成外商合理期待難以滿足；有的急于達(dá)成外資引入目的而忽略我方監(jiān)管權(quán)的明確具體界定等。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)引進(jìn)外資方面的得與失，依法持續(xù)營(yíng)造更加有利的外資引進(jìn)環(huán)境。針對(duì)間接征收應(yīng)重點(diǎn)處理好3個(gè)方面的關(guān)系：一是投資者經(jīng)濟(jì)利益與政府管制措施之間的關(guān)系。在簽署投資協(xié)議時(shí)既要考慮投資者的經(jīng)濟(jì)權(quán)，又要重視管制權(quán)，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的絕對(duì)地位和投資者投資利益安全；二是政府管制目的和投資結(jié)果之間的關(guān)系。政府出臺(tái)管制措施要貫徹公平公正和非歧視性原則，旨在維護(hù)公共利益和國(guó)家主權(quán)安全等，同時(shí)要貫徹均衡原則，達(dá)成目的和結(jié)果的綜合平衡；三是政府監(jiān)管程度與投資者合理期待之間的關(guān)系。政府對(duì)外資實(shí)施監(jiān)管要把握好度，防止濫用亂用政府監(jiān)管權(quán)而損害投資者合法權(quán)益，破壞經(jīng)濟(jì)環(huán)境，打擊投資者的積極性。在合理期待原則把握上，既要防止因政府“亂作為”而影響投資者合理期待利益，又要慎重簽訂投資協(xié)議和實(shí)施科學(xué)監(jiān)管，防止投資者“盲目期待”。

(三)積極做好對(duì)外投資的指導(dǎo)工作。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域大都扮演資本輸入國(guó)的角色，在“引進(jìn)來(lái)”方面卓有成效，但如何做好“走出去”下篇文章需要引起重視。隨著我國(guó)越來(lái)越多的企業(yè)加入“走出去”投資的隊(duì)伍，我國(guó)在對(duì)外投資方面將面臨更多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，一旦我國(guó)海外投資者在國(guó)外投資利益受損，不僅影響“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施，也對(duì)我國(guó)企業(yè)做大做強(qiáng)和維護(hù)國(guó)家形象造成不利沖擊。特別要看到，我國(guó)投資人在國(guó)外投資面對(duì)的是與國(guó)內(nèi)情況不同的新的環(huán)境條件，投資利益孤懸海外，防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力十分脆弱，維護(hù)投資人國(guó)外投資活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)利益，迫切需要國(guó)家支撐政府指導(dǎo)。做好新時(shí)期對(duì)外投資工作，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要做學(xué)法用法的明白人，善于運(yùn)用國(guó)際投資法律法規(guī)指導(dǎo)對(duì)外投資工作，防止因不懂法造成工作上的盲目和被動(dòng)。各級(jí)政府部門(mén)要高度關(guān)注所屬?lài)?guó)有和民營(yíng)企業(yè)的對(duì)外投資活動(dòng)，依法實(shí)施有力的投資指導(dǎo)，要幫助企業(yè)了解東道國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等投資環(huán)境，把握其政策規(guī)定及其走向，準(zhǔn)確判斷投資環(huán)境條件特別是政策可能變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，指導(dǎo)投資者簽訂投資協(xié)定，特別對(duì)間接征收問(wèn)題，要作出明確具體的規(guī)范和約定，防止東道國(guó)鉆法律“空子”對(duì)我國(guó)實(shí)施間接征收。一旦東道國(guó)對(duì)我國(guó)投資實(shí)施間接征收，政府部門(mén)要成為投資者的堅(jiān)強(qiáng)后盾，全力提供法律上的援助和支撐，指導(dǎo)幫助企業(yè)打好防范間接征收這一仗，最大限度保護(hù)投資利益。