衡振融

（南京藝術學院，江蘇南京210013）

1 研究背景

學科建設是高校治學體系的重要組成部分，是推進和提升高校辦學水平的強大驅動力。以江蘇省高校優(yōu)勢學科建設工程為例，江蘇省自2010 年實施優(yōu)勢學科建設工程，截至2019年年底，省級財政資金共計投入超過70 億元。在2017 年12 月教育部公布的全國第四輪學科評估結果中，江蘇高校有80 個A 類學科，其中85%以上為江蘇省第二期優(yōu)勢學科建設工程項目?？梢姡趶姶蟮馁Y金投入下，作為“世界一流學科”培育機制的優(yōu)勢學科建設工程建設成果顯著。伴隨著資金的大量投入，經費管理的問題也逐漸顯現(xiàn)，藝術類優(yōu)勢學科尤甚。

藝術類經費使用中的不確定性是加強其管理的根本。理工科類的優(yōu)勢學科建設經費主要用于實驗室建設、設備和耗材的購買等方面。而本身就具有服務大眾屬性的藝術類學科，其優(yōu)勢學科建設經費主要投入在田野調查、采風、藝術展演、學術研討等方面，建設多以實踐和交流的形式展開。建設過程中，上級文件的條款在藝術類優(yōu)勢學科經費的實際管理使用中常?！八敛环?；田野調查、采風及學術研討會的規(guī)模和效用難以控制等問題頻發(fā)。因此，高效、規(guī)范和科學地管理使用藝術類優(yōu)勢學科建設經費顯得尤為重要。

2 藝術類高校優(yōu)勢學科建設經費管理的現(xiàn)狀

2.1 管理制度缺位，經費管理使用嚴重僵化

上級主管單位在制定專項經費管理文件時，常常需要通盤考慮文件發(fā)布施行后的普遍適用性，但對藝術類優(yōu)勢學科建設中的某些較為特殊但合理且必要的經費來講，文件的普遍適用卻并不通用。文件條款的含糊不清或缺失常給藝術類高校優(yōu)勢學科經費的使用帶來困惑。此外，隨著“放管服”工作的深入開展，教育及財政主管單位為了能使高校依照學校實際及學科特點自主、靈活地使用專項經費，上級管理文件的條款也發(fā)生了根本性變化——由以前在條文中明確設立設備費、材料費、專家咨詢費等各項費用的定義、使用標準及范圍變?yōu)榱舜志€條式的綱領型文件，不再對經費使用做過多的詳細規(guī)定，這一文件內容的變化使得上述問題變得更加突出。

上述問題的出現(xiàn)，究其原因有以下兩點：一是校內制度的缺位。部分藝術類高校尚未針對優(yōu)勢學科專項經費的使用制定專門的管理文件；即使有制定，也存在制定不完善、修訂不及時等問題。在藝術類高校優(yōu)勢學科經費主管部門本就因上級政策依據(jù)的缺失而導致對經費的管理使用無所適從的情況下，校內專項經費管理制度的缺位則加劇了這一情況的發(fā)生。二是對校內配套制度的不自信。藝術類高校優(yōu)勢學科建設主管部門，在對某些符合校內制度但沒有上級文件支撐的經費使用常常舉棋不定；有時為了規(guī)避后續(xù)的審計、巡視等風險，常常依照老文件、慣例對經費的使用進行審批，或者直接放棄某些工作的開展以規(guī)避費用的支出可能帶來的風險。上述現(xiàn)象的存在直接影響了優(yōu)勢學科建設的效率和質量，阻礙了優(yōu)勢學科的建設進程。顯然，優(yōu)勢學科建設專項資金在部分藝術類高校的管理使用中較為僵化。

2.2 經費的過程管理環(huán)節(jié)薄弱，資金使用率低下

相較于綜合類高校，專項經費的獲得對于辦學體量小、資金來源少的藝術類高校顯得尤為重要。部分藝術類高校雖十分重視專項資金的申報工作，但后續(xù)對專項資金的過程管理顯得較為輕視。

（1）優(yōu)勢學科建設專項資金預算工作水平低下，預算執(zhí)行的剛性不夠。部分藝術類高校的預算編制人員主要由學科帶頭人、主管和執(zhí)行部門領導、教學科研秘書及有關教職人員組成，預算編制缺少專業(yè)財務人員的參與。同時，為了能夠積極爭取到專項資金，部分藝術類高校在預算編制時，有目的的規(guī)避了一些存有風險點的預算項目，預算內容的真實性大打折扣，預算編制的結果缺乏科學性和準確性。預算編制的工作水平低下導致優(yōu)勢學科經費在建設過程中無法按照預算正常的執(zhí)行，甚至存在經費的使用完全處于無預算狀態(tài)，專項經費的使用進度緩慢、資金大量冗余積壓、資金的無效重復投入等資金無序混亂的使用狀態(tài)較為常見。此外，為應對財政及教育主管部門對財政專項資金使用經費進度的檢查，突擊花錢的現(xiàn)象也較為嚴重。

（2）工作的開展缺乏評價反饋機制。藝術類優(yōu)勢學科建設多以交流研討和實踐展演的形式展開，部分藝術類高校在優(yōu)勢學科建設過程中，常常追求學術研討會的規(guī)模和傳播影響，卻忽略了某些學術研討會的舉辦對理論研究或學術交流不具有推動作用；常常追求田野調查、寫生采風的頻次和地點，卻忽略了活動是否按需有序保質的開展；常常追求儀器設備的高端和數(shù)量，卻忽略了儀器設備的購置是否物美且價廉。評價反饋機制的缺失是“只管工作開展了沒有，只問經費支出了沒有，不問資金投入的成效如何”現(xiàn)象頻發(fā)的主要成因。

2.3 優(yōu)勢學科建設專項資金使用缺少內部監(jiān)管體系支撐

部分藝術類高校對優(yōu)勢學科建設專項資金的使用實際只有兩個方面的監(jiān)管：（1）主管部門對經費報銷的審簽管理；（2）財務部門對經費報銷合規(guī)性的審核管理。實際工作中，主管部門的審簽管理常常弱化為對報銷票據(jù)、審批手續(xù)等方面的審查。弱化后的監(jiān)管功能基本與財務報銷的審核功能重合。主管部門對經費的監(jiān)管缺乏了使用內容的導向性、使用質量的把控性和使用進度的調節(jié)性。

此外，審計監(jiān)察部門對優(yōu)勢學科建設專項資金的使用缺乏常態(tài)化、制度性的規(guī)定。審計部門和紀檢監(jiān)察部門對項目的審計監(jiān)察大多屬于隨機性的抽查審計監(jiān)察，例如主管部門領導的離任審計或上級教育主管部門的年度性審計。其審核監(jiān)察的重心集中于對專項資金使用的安全性審查，忽視了對資金的執(zhí)行進度、資金的預算管理、項目建設的質量及其目標的完成情況的審計監(jiān)察。審計監(jiān)察的功能及其目標單一，專項資金的審計監(jiān)督作用成效不大。

3 藝術類高校優(yōu)勢學科建設經費管理的對策及建議

3.1 完善制度建設，用制度規(guī)范和保障經費的有效使用

制度是優(yōu)勢學科建設的重要保障，完善制度建設就是從根本上規(guī)范和保障建設經費使用的有序性、科學性。

（1）完善校內制度的建設。藝術類高校應聯(lián)合優(yōu)勢學科建設主管部門、財務部門、審計監(jiān)察部門、學科建設執(zhí)行部門等單位，以學科建設為中心，以學科建設的階段性任務和總目標為導向，科學分析、合理謀劃，制定符合學校實際和藝術類學科建設特點的優(yōu)勢學科建設規(guī)劃細目并配套制定對應的資金管理、財務審批、預算編制及執(zhí)行、專項資金內部審計、監(jiān)察及績效評價等制度，并使之形成制度體系。校內各項制度的制定應遵循“細化可理解、適用可執(zhí)行”的原則，以確保專項資金在建設規(guī)劃細目內科學、合理、高效地使用。

（2）上級教育及財政主管單位在“放管服”的背景下可適時采用制度備案措施。藝術類高校優(yōu)勢學科主管部門在實際工作對校內制度的不自信，主要源于上級文件內容較為寬泛，校內制度不能在上級文件中找到對應的理論支撐。加之校內各部門基于自身業(yè)務范圍對老文件、老辦法的慣性思維和對校內文件解讀的角度不同，導致同一條文出現(xiàn)不同的解釋，這一情況的出現(xiàn)嚴重阻礙了優(yōu)勢學科建設的進程。因此，上級教育及財政主管單位可在各高校自擬文件制度形成后采用上報備案的形式正式認可其校內文件的條款，以解決各高校使用專項資金的后顧之憂。同時，上級教育主管部門也可在備案過程中甄別出某些不當?shù)奈募l款，以便更好地指導各高校優(yōu)勢學科建設工程的高質量開展。

3.2 強化優(yōu)勢學科建設的過程管控

（1）優(yōu)化預算編制人員結構，完善預算工作機制，提升預算工作水平。預算編制隊伍中既要有學科領域里的專家學者、主管和執(zhí)行部門的相關人員參與，以確保預算編制的方向能貼合學科建設大方向和實際所需；也要有財務人員的參與，以確保能選擇合理的預算編制方法和資金使用編排的合理分布。同時，要建立動態(tài)的預算績效評價機制。主管部門和財務部門應根據(jù)藝術學門類下不同學科的特點選取符合不同學科建設實情的評價因子建立預算績效評價機制。通過預算績效評價機制保障項目預算及時、準確、合理的調整，促進資金合理、有序、高效的使用。預算績效評價機制的設立也能為項目的過程管控提供強有力的數(shù)據(jù)支撐。

（2）建立建設工作評價反饋機制。藝術類高校應設立由學科領域內的專家學者組成的評價專家組，對學科建設中具體項目的開展做出合理有序的規(guī)劃，并根據(jù)具體項目從理論積累、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新驅動等方面選取影響因子設立評價模式，在項目完成后對其完成質量及對優(yōu)勢學科建設的作用做出評價。同時，結合預算績效評價機制，對建設工作中分項目或活動進行資金使用效率分析，以便相關數(shù)據(jù)分析修正和規(guī)范后續(xù)工作的推進。

3.3 完善專項資金管理的內部監(jiān)管體系

完善內部監(jiān)管體系，首先是建立優(yōu)勢學科建設信息管理平臺。平臺應集項目申報、項目預算、資金管理、財務報銷、審計監(jiān)察、數(shù)據(jù)分析等功能于一體。優(yōu)勢學科建設工作中所有信息在平臺均可追溯、可共享，使用部門按照部門職權部分或者全部共享相關數(shù)據(jù)資料，以便于內部監(jiān)管工作的開展?；谛畔⑵脚_的使用，經費使用的審計監(jiān)察工作應制度化、常態(tài)化。同時，藝術類高校應明確各部門在內部監(jiān)控體系中的職能分工，避免管理功能的無效重合，并配套建設保障各部門有效履職的制度和工作清單手冊，確保各部門各司其職，有效履職。

此外，應建立由主管部門和財務部門牽頭、多部門參與的聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議應規(guī)定固定的會議召開期限，聯(lián)席會議機制依據(jù)預算績效評價機制和工作成效評價反饋機制的分析數(shù)據(jù)對固定時間段內的優(yōu)勢學科建設項目執(zhí)行工作進行全方位剖析，根據(jù)問題提出切實可行的修正意見并對下一階段的工作內容再次確認，確保優(yōu)勢學科的建設工作全程可控。

4 結語

藝術類高校對專項經費的管理使用應建立符合學校情況的經費管理機制。機制的有效建立有助于解決優(yōu)勢學科建設專項經費管理使用中存在的“一管就死，一放就亂”現(xiàn)象。同時，優(yōu)勢學科建設專項經費內部管理機制的建立也能提高藝術類高校對其他經費管理使用的水平，也更加完善了藝術類高校的治理結構，為推動藝術類高校的高效優(yōu)質發(fā)展，尤其是學科建設的長遠發(fā)展提供了強有力的保障。