易 楠，李仕軒，易 凌

（1.浙江理工大學(xué)，浙江 杭州 311121； 2.浙江萬里學(xué)院 ，浙江 寧波 315100）

引言

粵港澳大灣區(qū)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中最重要的一環(huán)，是中國(guó)開放程度最高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具有活力的地區(qū)之一，推動(dòng)大灣區(qū)建設(shè)，也是以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體的重大決策，由習(xí)近平總書記親自部署，親自推動(dòng)的重大國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃，2017年7月1日，在習(xí)近平總書記的倡導(dǎo)下簽署了《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》[1]，2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃從此上升為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃，不再是區(qū)域的自我經(jīng)濟(jì)合作，同年3月,李克強(qiáng)總理在兩會(huì)政府工作報(bào)告中指出，要落實(shí)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，從國(guó)家層面推動(dòng)發(fā)展，讓粵港澳大灣區(qū)成為中國(guó)改革開放新的領(lǐng)航區(qū)，“一帶一路”建設(shè)的重要支撐，使之在“一國(guó)兩制”基礎(chǔ)上，成為內(nèi)地與港澳深度合作的探索示范區(qū)。[2]

在“一國(guó)兩制”的前提下，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)必然是粵港澳一體化的過程，一體化的過程涉及到兩種不同社會(huì)制度與不同法律體系的融合，區(qū)域協(xié)調(diào)難度較大，要順利推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)一體化建設(shè)，區(qū)域立法協(xié)調(diào)成為不可忽缺的重要環(huán)節(jié)。

然而，現(xiàn)有的粵港澳合作既不同于跨國(guó)界的區(qū)域合作，也不同于在同一政治體制下內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域合作，而是在“一國(guó)兩制”的前提下，面對(duì)不同法律制度與社會(huì)文化而形成的特殊區(qū)域合作。區(qū)域全面整合，必須有良好的法律規(guī)制才能實(shí)現(xiàn)，沒有法律的統(tǒng)一規(guī)制，面對(duì)法律沖突，會(huì)明顯增加三地金融、人才、物流等生產(chǎn)要素交易的成本，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)融合過慢，從而影響整個(gè)大灣區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，只有解決好區(qū)域立法沖突才能從根本上解決粵港澳法治協(xié)同的瓶頸問題，為粵港澳大灣區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的法治基礎(chǔ)。

一、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同建設(shè)難點(diǎn)

《中華人民共和國(guó)憲法》中沒有具體規(guī)定地方政府間的合作協(xié)議與立法協(xié)定，對(duì)如何簽訂協(xié)議，簽訂的方式，立法協(xié)作方式等均未規(guī)定，《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《香港基本法》與《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《澳門基本法》）中也沒有相關(guān)的規(guī)定，缺少特別行政區(qū)與內(nèi)地其他地區(qū)政府簽訂協(xié)議與聯(lián)合立法的規(guī)定，僅僅有《香港基本法》第九十五條和《澳門基本法》第九十三條規(guī)定了特區(qū)司法機(jī)關(guān)與我國(guó)其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法協(xié)助與司法聯(lián)系的原則性規(guī)定。[3]雙方都缺乏統(tǒng)籌與統(tǒng)一規(guī)制，面對(duì)多種利益沖突,阻礙了粵港澳協(xié)同立法的有效實(shí)現(xiàn)。概括起來存在以下突出問題：

（一）粵港澳存在一個(gè)國(guó)家，兩種社會(huì)制度，三種法域的獨(dú)特政法現(xiàn)狀

此狀況阻礙了貨幣、海關(guān)、物流等各要素的自由流通與融合發(fā)展。香港的經(jīng)濟(jì)制度是資本主義制度，發(fā)行官方貨幣，即港幣，并且有香港獨(dú)立的海關(guān)，香港法律制度承自英國(guó)的判例法，保留判例法的傳統(tǒng)。澳門的經(jīng)濟(jì)制度也是資本主義制度，發(fā)行澳元，擁有獨(dú)立自主的關(guān)稅系統(tǒng)，其法律制度則承自葡萄牙，為典型的歐洲大陸法系。內(nèi)地則為社會(huì)主義制度，人民幣為官方貨幣，海關(guān)則是國(guó)家統(tǒng)一的海關(guān)系統(tǒng)，均為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。即粵港澳三地三種不同的法律制度，在這種一國(guó)內(nèi)獨(dú)特的法治結(jié)構(gòu)下，粵港澳三地?fù)碛懈髯缘姆审w系與法律管轄權(quán)，使得粵港澳三地協(xié)同發(fā)展遇到天然的歷史屏障，獨(dú)特的法律制度與不同的法律管轄權(quán)使得三地直接面臨著法治的“割據(jù)”。法律是一種利益調(diào)節(jié)工具，在這種獨(dú)特的法治結(jié)構(gòu)下，粵港澳三地的法律沖突將被直接放大，不同的立法機(jī)構(gòu)與立法理念，不同的司法體系與不同的執(zhí)法模式，而且法律淵源與法律空間也不盡相同，存在著巨大差異，一旦三地融合發(fā)展，這種差異將在利益的沖突下更加明顯和突出。

（二）粵港澳三地法治建設(shè)不均衡，立法協(xié)調(diào)難度大

三地的法治建設(shè)各有千秋，港澳在長(zhǎng)期的發(fā)展中，逐步完善并形成了一套自身的法治體系，并不斷地完善與發(fā)展，特別是香港，其法治體系的完善與法治水平已經(jīng)得到世界各國(guó)的公認(rèn)，名列世界前列。廣東近幾年因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，其法治水平也走在中國(guó)前列，是中國(guó)法治領(lǐng)頭省份之一，但是與香港和澳門還是存在一定差距，而且廣東九市各個(gè)市的法治水平也參差不齊，深圳、廣州遙遙領(lǐng)先，其余城市則在其后尾隨，在中央的決策中，廣東將起到帶頭模范作用，但與香港的法律制度相比還有不小的差距，在大灣區(qū)法治協(xié)同中,廣東能否起到引領(lǐng)作用也是對(duì)廣東省的考驗(yàn)。

（三）行政級(jí)別與主體權(quán)限不同，協(xié)商缺少統(tǒng)一的法律規(guī)范

香港和澳門為中央人民政府直接管轄的特別行政區(qū)，擁有高度的自治權(quán)，享有行政管理權(quán)與立法權(quán)力，且司法權(quán)與終審權(quán)可以獨(dú)立行使，不受制約。而廣東九市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與立法權(quán)限不一，廣州屬于副省級(jí)城市，深圳為計(jì)劃單列市，擁有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，深圳與珠海則為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與其他城市也不盡相同，各個(gè)市的獨(dú)特地位也影響到立法權(quán)不盡相同。而簽訂的協(xié)議多為自愿履行協(xié)議，沒有強(qiáng)制力的保障，在法律責(zé)任的劃分與義務(wù)的承擔(dān)中都沒有明確的規(guī)定，香港、澳門與內(nèi)地之間缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范去協(xié)調(diào)和規(guī)制。

二、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同原則

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)是“一國(guó)兩制”帶來的制度紅利，雖然在某些方面還存在一定的法律沖突與制度上的阻礙，但是只要解決融合難題，就會(huì)成為世界上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的増長(zhǎng)點(diǎn)，甚至成為世界經(jīng)濟(jì)引擎示范區(qū)之一，成為各國(guó)效仿的對(duì)象。雖然粵港澳大灣區(qū)各地區(qū)法律法規(guī)對(duì)權(quán)利或利益保護(hù)的角度、側(cè)重點(diǎn)、方式有所不同，但共同遵循一些基本原則和基本規(guī)則則是必須的，特別是在粵港澳大灣區(qū)法律法規(guī)發(fā)生沖突的情況下，確立處理沖突應(yīng)當(dāng)遵循的共同的、基本的準(zhǔn)則尤為必要。因此，結(jié)合國(guó)內(nèi)外區(qū)域立法的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，以下一些原則應(yīng)成為處理和協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)法律法規(guī)沖突適用的基本原則：

（一）“一國(guó)兩制”原則

首先，“一國(guó)兩制”原則是粵港澳聯(lián)合協(xié)同發(fā)展的政治基石，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與主權(quán)完整是最為核心的國(guó)家利益?；浉郯娜仉m然擁有不同的社會(huì)制度與法律制度，但是統(tǒng)一的國(guó)家主權(quán)是建設(shè)的最基礎(chǔ)邏輯起點(diǎn)，我國(guó)憲法與基本法明確規(guī)定，中央人民政府為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，所有地方政府必須在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，我們?cè)O(shè)計(jì)的一切制度都必須在統(tǒng)一主權(quán)的框架內(nèi)實(shí)施。

其次，“一國(guó)兩制”原則已經(jīng)被實(shí)踐證明是解決香港澳門不同社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)模式等問題最成功的探索，對(duì)于以后臺(tái)灣的回歸也提供了可復(fù)制、可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此,我們解決粵港澳融合發(fā)展問題，要給予兩地平等與尊重，通過在“一國(guó)兩制”的框架下用法律協(xié)調(diào)來解決，依據(jù)憲法與港澳基本法的規(guī)定來協(xié)調(diào)兩地的法律關(guān)系。

在大灣區(qū)的建設(shè)初期，粵港澳三地已經(jīng)開始探索三地政府合作，如CAPE等通過WTO貿(mào)易規(guī)則進(jìn)行合作，但是在CAPE框架下的合作是一種國(guó)際合作，即政治上繼續(xù)保持一國(guó)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展中視對(duì)方為他國(guó)，合作仍然有局限性，面對(duì)大灣區(qū)的整體戰(zhàn)略，粵港澳要建設(shè)成為高度融合的世界級(jí)大灣區(qū)，就必須從根本上融合，從各方面超越原有的CAPE，如果還是適用經(jīng)濟(jì)上的兩國(guó)模式發(fā)展，適用國(guó)際規(guī)則來建設(shè)，則不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。所以在“一國(guó)兩制”的基礎(chǔ)上就不能原封不動(dòng)地照搬國(guó)際規(guī)則，而要使粵港澳成為國(guó)內(nèi)法框架內(nèi)兩種制度的區(qū)域合作關(guān)系。[4]

（二）以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的原則

大灣區(qū)設(shè)立之初就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的戰(zhàn)略規(guī)劃，促使粵港澳三地的人才、資源、資金、物流等全方位的加速流通實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，我們所有的立法制度設(shè)計(jì)都應(yīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，要兼顧各方面的利益訴求，探索新型的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展模式，讓合作持續(xù)下去，為三地經(jīng)濟(jì)交往提供穩(wěn)定而現(xiàn)實(shí)的制度保障，尤其是利用制度優(yōu)勢(shì)來降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作成本，實(shí)現(xiàn)高效便民。調(diào)整好政府參與協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的位置與角色，通過兩種不同社會(huì)制度的碰撞找到結(jié)合點(diǎn)，突出服務(wù)型政府職能，深化行政體制改革，深化改革開放，用制度創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展保駕護(hù)航。因此,粵港澳大灣區(qū)應(yīng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展為主導(dǎo)的高度一體化建設(shè)，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅猛發(fā)展。

（三）“求同存特”原則

“求同存特”原則，是指在區(qū)域地方立法中對(duì)具有共性的立法內(nèi)容強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一的同時(shí)，還須在具體情況和實(shí)際需要方面體現(xiàn)地方適用性，是法制同本行政區(qū)客觀實(shí)際的有機(jī)結(jié)合。“求同存特”要求法制保持統(tǒng)一性的條件下考慮地方特殊性，不光要考慮在立法協(xié)調(diào)中針對(duì)共性問題的立法統(tǒng)一，還應(yīng)當(dāng)對(duì)各自區(qū)域的具體問題具體分析，在實(shí)際情況中考慮獨(dú)特的適用性，這是粵港澳三地協(xié)調(diào)立法與各自區(qū)域不同的客觀實(shí)際的有機(jī)結(jié)合，既要突顯粵港澳的獨(dú)特性，也要保持三地立法協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性。整體而言，這里的區(qū)域法治要區(qū)別現(xiàn)有的國(guó)家整體法治與其他地區(qū)的法治，要保留區(qū)域獨(dú)特性，對(duì)本地與突出問題要有針對(duì)性對(duì)策，通過具體問題具體分析，因地制宜的方式解決區(qū)域發(fā)展中的實(shí)際問題。[5]

在法制建設(shè)方面，粵港澳大灣區(qū)立法主體可從以下幾方面體現(xiàn)“求同存特”的法制要求：一是體現(xiàn)區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢(shì)。通過合理的資源優(yōu)化分布去主導(dǎo)三地發(fā)展，如廣東連接各大資源產(chǎn)地，制造業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)可以推動(dòng)整體產(chǎn)業(yè)園和制造業(yè)的法制建設(shè)。二是人文資源發(fā)展。通過獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)與特色去帶動(dòng)周邊發(fā)展，比如澳門旅游以博彩業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，就可依托澳門大力發(fā)展粵港澳大灣區(qū)旅游業(yè)的法制建設(shè)。三是利用地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)。如香港的大型港口，可圍繞香港進(jìn)行國(guó)際貿(mào)易及金融法治的協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，以特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)區(qū)域法制發(fā)展，在法治的協(xié)調(diào)中充分體現(xiàn)“求同存特”的立法協(xié)同原則。

三、國(guó)內(nèi)外區(qū)域立法協(xié)調(diào)模式及啟示

國(guó)內(nèi)外區(qū)域立法協(xié)調(diào)較具代表性的模式主要有以下三種：

（一）國(guó)與國(guó)之間的立法協(xié)調(diào)模式——?dú)W盟一體化經(jīng)驗(yàn)

歐盟一體化的過程，是各國(guó)代表各自的國(guó)家利益與他國(guó)利益相互沖突、協(xié)調(diào)、磨合，最后整合優(yōu)化,達(dá)成一致協(xié)議的立法協(xié)調(diào)過程。從一開始的法德煤礦的合采到“鋼煤聯(lián)營(yíng)”，再到經(jīng)濟(jì)政治一體化的歐洲15國(guó)聯(lián)盟。他們通過協(xié)調(diào)來進(jìn)行發(fā)展，才從幾個(gè)國(guó)家發(fā)展成為人口5.7億、438萬平方公里、生產(chǎn)總值超16.22萬億美元的世界級(jí)超國(guó)家性質(zhì)的政治、經(jīng)濟(jì)一體化的“歐洲聯(lián)盟”。

歐盟實(shí)際上屬于國(guó)家間的法制協(xié)作，對(duì)于粵港澳大灣區(qū)的立法協(xié)同有很強(qiáng)的借鑒意義，但在機(jī)制的具體設(shè)計(jì)中也有所區(qū)別，我國(guó)屬于單一制國(guó)家，在國(guó)家的全面統(tǒng)管下進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法，屬于典型的權(quán)力下放，即國(guó)家權(quán)力讓渡給地方權(quán)力，但歐盟屬于各國(guó)進(jìn)行權(quán)力讓渡，是一種不同國(guó)家的“立法聯(lián)盟”及國(guó)家間開展的區(qū)域立法協(xié)調(diào)。

（二）美國(guó)舊金山大灣區(qū)立法模式

在20世紀(jì)初期，美國(guó)著手建立舊金山大灣區(qū)，但剛提出大灣區(qū)建設(shè)概念時(shí)，就遭到多種聲音的反對(duì)，遇到各種阻力。一方面，舊金山灣區(qū)的各個(gè)州都有其自主制定的發(fā)展方案，他們的發(fā)展規(guī)劃中，都有著不同的法規(guī)與政策配套，法律、目標(biāo)、計(jì)劃都存在不同程度的沖突。另一方面，土地的使用及資源的利用，環(huán)境保護(hù)都沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理規(guī)劃，導(dǎo)致沖突與爭(zhēng)議不斷。但是，經(jīng)過數(shù)十年的探索與發(fā)展，舊金山各地與政府聯(lián)合建立了“灣區(qū)政府協(xié)會(huì)”（ABAG）。通過這個(gè)政府間自愿聯(lián)合組成的“組織”來負(fù)責(zé)大灣區(qū)中資源分配、環(huán)境協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等方面的協(xié)調(diào)治理，雖然這個(gè)“組織”是一個(gè)有限組織，但仍然為舊金山大灣區(qū)的法治建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，具有歷史性的里程碑式意義。

相對(duì)于粵港澳大灣區(qū)，有全面管制權(quán)理論的支撐，就可以避免舊金山大灣區(qū)的彎路，直接由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，粵港澳三地聯(lián)合機(jī)制可以直接運(yùn)行，而且由國(guó)家牽頭組織，如粵港澳大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，避免了權(quán)限阻力問題，可以更直接，更快速高效的運(yùn)行，所以我國(guó)可以借鑒舊金山灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治協(xié)同的目標(biāo)。

（三）國(guó)內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法的有益探索——長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作立法模式

2014年1月7日,長(zhǎng)三角三省一市和國(guó)家八部委共同構(gòu)建的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在上海正式宣告啟動(dòng)。長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會(huì)議審議通過了《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程》，研究討論了《長(zhǎng)三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等文件，將“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則確立為區(qū)域立法協(xié)作的總基調(diào)，標(biāo)志著長(zhǎng)三角大氣污染防治區(qū)域協(xié)作機(jī)制的框架已初步形成，為開啟長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)作實(shí)踐奠定了重要基礎(chǔ)。

2014年5月8日，蘇浙皖滬長(zhǎng)三角三省一市大氣污染防治區(qū)域協(xié)作立法論證會(huì)在上海召開。長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)作立法論證會(huì)的啟動(dòng)，在全國(guó)地方人大立法實(shí)踐中屬于首次。[6]在論證會(huì)上，四地人大共同認(rèn)為，根據(jù)大氣污染防治的立法特點(diǎn)及當(dāng)前區(qū)域立法協(xié)作的工作基礎(chǔ)，應(yīng)該采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式進(jìn)行立法操作，即經(jīng)過三省一市共同協(xié)商確定一個(gè)示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時(shí)則可有個(gè)性化差異，最終形成若干個(gè)不同版本的立法文件，由各地人大常委會(huì)分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。經(jīng)過各地的共同努力，長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制獲得重大成果，四地共同確定將以下內(nèi)容列入?yún)^(qū)域立法協(xié)作的范圍：一是推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在地方立法層面的制度化；二是推進(jìn)三省一市在節(jié)能減排、污染排放、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰等方面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步對(duì)接；三是強(qiáng)化大氣環(huán)境信息共享及污染預(yù)警聯(lián)動(dòng)、信息通報(bào)和應(yīng)急協(xié)調(diào)；四是采取有效措施推進(jìn)秸稈禁燒；五是推動(dòng)建立和完善以流動(dòng)源為重點(diǎn)的區(qū)域協(xié)同監(jiān)管；六是推動(dòng)建立可能對(duì)相鄰省、市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項(xiàng)目的信息通報(bào)機(jī)制；七是推進(jìn)大氣污染防治方面的信息共享和科研合作。

2014年7月，上海市十四屆人大常委會(huì)十四次會(huì)議審議通過了《上海市大氣污染防治條例》，該條例第六章為“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，共9個(gè)條文，涵蓋大氣污染防治區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制、產(chǎn)業(yè)目錄調(diào)整、機(jī)動(dòng)車污染防治、船舶污染防治、重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和環(huán)境信息共享等內(nèi)容，率先以專章的方式規(guī)定了長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的主要內(nèi)容。隨后，2015年1月，安徽省十二屆人大四次會(huì)議又通過了《安徽省大氣污染防治條例》；2015年2月，江蘇省十二屆人大三次會(huì)議也通過了《江蘇省大氣污染防治條例》；2016年5月，浙江省十二屆人大常委會(huì)二十九次會(huì)議通過了《浙江省大氣污染防治條例》。長(zhǎng)三角三省一市的地方性法規(guī)都分別就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置了專門章節(jié),長(zhǎng)三角大氣污染防治區(qū)域立法協(xié)作形成的系列成果，不僅有效推動(dòng)了長(zhǎng)三角地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治工作的開展，而且標(biāo)志著長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)作實(shí)現(xiàn)了從理論構(gòu)想到立法實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性突破，積累了在國(guó)內(nèi)省級(jí)人大層面成功開展區(qū)域協(xié)作立法的寶貴經(jīng)驗(yàn),對(duì)粵港澳、京津冀等地的區(qū)域協(xié)同立法也具有啟發(fā)與借鑒意義。

四、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)制構(gòu)想

針對(duì)粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)調(diào)中存在的問題，借鑒國(guó)內(nèi)外區(qū)域立法協(xié)調(diào)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情,提出以下協(xié)調(diào)對(duì)策和構(gòu)想：

（一）設(shè)立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

為了協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)的立法沖突，我們建議設(shè)立粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可將其命名為“粵港澳大灣區(qū)法治工作協(xié)調(diào)委員會(huì)”。對(duì)該機(jī)構(gòu)的設(shè)立，提出以下構(gòu)想：(1)粵港澳三地立法機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部人員由粵港澳三地立法機(jī)關(guān)人員參與，吸收法律、經(jīng)濟(jì)、管理類專家加入，定期召開會(huì)議，討論常設(shè)機(jī)關(guān)提交討論的提案或立法項(xiàng)目，形成大會(huì)決議，來指導(dǎo)各地的立法工作，協(xié)調(diào)各地的法治沖突，降低不同社會(huì)制度與法律體系產(chǎn)生的壁壘。(2)為了緩解執(zhí)法沖突，解決“執(zhí)法難”與提高執(zhí)法效率，政府執(zhí)法部門也應(yīng)當(dāng)通過各種方式參與其中，讓處于執(zhí)法一線的執(zhí)法者來參與討論立法，充分考慮執(zhí)法者意見，便于解決執(zhí)法難、執(zhí)行難的問題。立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不僅是立法協(xié)調(diào)者，也是執(zhí)法監(jiān)督者，監(jiān)督各地法律法規(guī)的執(zhí)行，調(diào)研實(shí)際執(zhí)行情況并發(fā)現(xiàn)存在的問題，向各級(jí)政府或人大提供相應(yīng)的對(duì)策建議。

（二）通過制定“示范法”來統(tǒng)一和協(xié)調(diào)法律法規(guī)沖突

建議粵港澳大灣區(qū)可嘗試制定“示范法”,即通過全國(guó)人大、中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)等官方或非官方的組織來擬定不具有法律效力的“示范法”，供大灣區(qū)各地立法機(jī)關(guān)采用,或者對(duì)粵港澳三地的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織擬定的“示范法”予以認(rèn)可，形成粵港澳大灣區(qū)區(qū)域性規(guī)則的統(tǒng)一規(guī)范，從而有效減少大灣區(qū)區(qū)域性法律法規(guī)的差異和沖突。

（三）在立法協(xié)調(diào)的同時(shí)不斷完善仲裁聯(lián)盟，使仲裁聯(lián)盟成為世界級(jí)區(qū)域仲裁的典范

粵港澳大灣區(qū)仲裁聯(lián)盟于2019年成立，秘書處設(shè)立在中國(guó)南沙國(guó)際仲裁中心，我們要充分發(fā)揮仲裁作用，將仲裁變?yōu)榛浉郯拇鬄硡^(qū)商事糾紛解決的重要途徑之一，同時(shí)與立法協(xié)調(diào)相互配合，為大灣區(qū)協(xié)調(diào)立法，制定統(tǒng)一的區(qū)域法律規(guī)范提供緩沖期與借鑒經(jīng)驗(yàn)，通過仲裁的裁決、執(zhí)行來為將來的立法與執(zhí)法提供經(jīng)驗(yàn)，讓粵港澳三地的法治協(xié)同更具完整性與說服力。2019年4月2日，最高人民法院與香港律政司在香港特區(qū)簽署了《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院就仲裁程序相互協(xié)作保全的安排》，將香港與內(nèi)地的仲裁程序中的保全措施作相似對(duì)待，其中對(duì)保全的范圍及香港仲裁程序的界定，還有申請(qǐng)保全措施與申請(qǐng)保全處理等都進(jìn)行了全面規(guī)定，使得兩地法院可以通過預(yù)防性的救濟(jì)措施，來保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，面對(duì)粵港兩地不同的仲裁制度和仲裁庭在保全措施方面的權(quán)能不同、類型不同等差異，雙方求同存異，彼此尊重，探索出一條切實(shí)可行的創(chuàng)新且務(wù)實(shí)的道路。三地仲裁的聯(lián)合建設(shè)是區(qū)域司法協(xié)助的具體體現(xiàn)，是仲裁聯(lián)盟成為世界級(jí)區(qū)域仲裁中心的第一步，要發(fā)揮仲裁在化解糾紛中的重要作用，加強(qiáng)三地在仲裁領(lǐng)域的密切合作，健全司法對(duì)三地聯(lián)合仲裁的支持和監(jiān)督，要以三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民福祉為中心，在“一國(guó)兩制”的前提下，完善兩地司法協(xié)助體系，使仲裁成為三地法治協(xié)同的重要組成部分，為三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同的有效推進(jìn)作出貢獻(xiàn)。

（四）針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域開展協(xié)同立法

建議粵港澳大灣區(qū)在重點(diǎn)領(lǐng)域開展協(xié)同立法。一是在生態(tài)與資源保護(hù)領(lǐng)域中，注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理的立法協(xié)同，面對(duì)三地環(huán)境與資源保護(hù)，既要協(xié)同立法也要建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)環(huán)保治理模式的新發(fā)展。二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序與營(yíng)商環(huán)境方面，要促進(jìn)三地生產(chǎn)要素的合理流通，突破流通壁壘，促使資源、人才、資金的有效利用，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。三是在公共服務(wù)與社會(huì)保障方面，要在社會(huì)保障與人力資源信息服務(wù)優(yōu)化等方面進(jìn)行立法協(xié)作，協(xié)調(diào)區(qū)域勞動(dòng)人事爭(zhēng)議，促進(jìn)大灣區(qū)勞動(dòng)人事關(guān)系的和諧發(fā)展。四是在文化建設(shè)與旅游發(fā)展方面，要建立粵港澳旅游聯(lián)合執(zhí)法與綜合管理機(jī)制，推動(dòng)三地旅游業(yè)的協(xié)同發(fā)展。通過以上各重點(diǎn)領(lǐng)域的立法協(xié)同，為粵港澳大灣區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展提供高效務(wù)實(shí)的立法保障與制度供給。

（五）推進(jìn)區(qū)域技術(shù)協(xié)同立法

建議大灣區(qū)各地政府與行業(yè)協(xié)會(huì)，聯(lián)合對(duì)技術(shù)的研發(fā)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)同立法。一是在協(xié)商的基礎(chǔ)上建立行業(yè)統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)不同行業(yè)，三地可以協(xié)商負(fù)擔(dān)技術(shù)研發(fā)投入，無障礙進(jìn)行技術(shù)的交流與資源共享，從而制定統(tǒng)一的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。二是在各地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，使用三地聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn)或者三地現(xiàn)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中最高的標(biāo)準(zhǔn)與最完善的標(biāo)準(zhǔn)。三是各地在改變行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要盡可能在同一時(shí)間段內(nèi)一致行動(dòng)或者在立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下統(tǒng)一進(jìn)行。如三地可以制定共同的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)境產(chǎn)品的生產(chǎn)、檢驗(yàn)、銷售等環(huán)節(jié)減少壁壘，奠定進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)。

（六）應(yīng)用沖突規(guī)范選擇來解決粵港澳大灣區(qū)法律法規(guī)沖突

借鑒沖突法理論，粵港澳大灣區(qū)的法律法規(guī)沖突可適用以下沖突規(guī)范選擇來予以解決：

1.行為地法規(guī)則

“場(chǎng)所支配行為”理論表明，粵港澳大灣區(qū)在涉及有關(guān)交通運(yùn)輸、商業(yè)貿(mào)易等跨區(qū)域法律行為時(shí)，可適用合同簽訂地、合同履行地或主要行為地的法律規(guī)范。此時(shí)適用行為地法顯然是比較合理的做法。

2.相對(duì)人戶籍或住所地規(guī)則

在涉及行為人的身份、能力、資格等方面，粵港澳大灣區(qū)各地有不同規(guī)定時(shí)，應(yīng)適用行為人的戶籍所在地、住所地、法人或其他組織的注冊(cè)登記地法。之所以排除屬地法而適用屬人法，其主要原因在于有利于對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

3.法院所在地法

粵港澳大灣區(qū)在涉及本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)秩序、市政管理等方面的社會(huì)關(guān)系時(shí)，適用法院所在地法最能體現(xiàn)地方立法特色。

4.不動(dòng)產(chǎn)所在地法

在涉及房屋買賣、土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓等問題，粵港澳大灣區(qū)各地如果規(guī)定不一致而發(fā)生沖突時(shí),適用不動(dòng)產(chǎn)所在地法是不言而喻的。

上述沖突協(xié)調(diào)規(guī)則不僅可以在立法機(jī)關(guān)立法時(shí)作為參考，而且在法律規(guī)則缺失時(shí)也可以為法院、仲裁機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)提供判案及參考的依據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)是我國(guó)改革開放邁入新階段的實(shí)踐，也是新時(shí)代國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。[7]我們需要與時(shí)俱進(jìn),用時(shí)代發(fā)展的眼光去考量全局，雖然粵港澳三地的聯(lián)合發(fā)展多年一直從未停歇，但面臨的立法困境已逐步顯現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)將面臨前所未有的立法挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)減弱，地方保護(hù)主義的衍生，都將影響粵港澳大灣區(qū)的法治協(xié)調(diào)發(fā)展。

作為“一國(guó)兩制”背景下粵港澳大灣區(qū)的第一塊法治試驗(yàn)田，應(yīng)勇于迎接挑戰(zhàn)，面對(duì)世界級(jí)新問題，用創(chuàng)新之路重啟輝煌，通過現(xiàn)有的國(guó)家體制，結(jié)合大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持“一國(guó)兩制”的基本原則不動(dòng)搖，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，通過改革開放、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來建設(shè)，擺清楚各自地位，發(fā)揮我國(guó)中央集權(quán)制度的優(yōu)越性，利用中央的統(tǒng)一指導(dǎo)，通過三地立法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，完善大灣區(qū)法制建設(shè)，讓立法協(xié)同成為大灣區(qū)法治之路的護(hù)航者與推動(dòng)者。讓三地在遵守憲法與基本法的前提下真正實(shí)現(xiàn)融合，為我國(guó)區(qū)域法治一體化和臺(tái)灣回歸問題的解決提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?？傊?，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法是國(guó)家走向全面現(xiàn)代化的綜合改革法治試驗(yàn)，是對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的新的法治治理工具的探索，其大灣區(qū)協(xié)同立法實(shí)踐也必將推動(dòng)法治中國(guó)的建設(shè)，成為法治中國(guó)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。[8]