呂文浩

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史研究所，北京 100101)

晚清民國(guó)時(shí)期的中國(guó)人口總數(shù)及其性質(zhì)，在當(dāng)時(shí)曾經(jīng)是參與度頗高而聚訟紛紜、久懸未決的重大問(wèn)題，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案的設(shè)計(jì)、人口政策應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)生育還是節(jié)制生育等問(wèn)題均與此有關(guān)。約略言之，中國(guó)人口占當(dāng)時(shí)世界人口的四分之一，中國(guó)人口狀況不清楚，世界人口總體狀況也不可能清楚。尤為令人尷尬的是，當(dāng)時(shí)西方世界通行的全國(guó)人口普查已漸為東方國(guó)家所接受，中國(guó)人口占據(jù)世界未經(jīng)普查人口絕對(duì)多數(shù)的事實(shí)，在在顯示這個(gè)國(guó)家未能躋身“文明國(guó)家”之列。遺憾的是，在官方直接調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面，曾有1910年、1912年、1928年三次舉辦全國(guó)人口普查(1)今人習(xí)以為常的名詞“全國(guó)人口普查”，在民國(guó)時(shí)期多見(jiàn)于相關(guān)專家學(xué)者的論述，在政府工作系統(tǒng)中通常稱為“全國(guó)戶口普查”。這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的觀念講究“口系于戶”“戶著于地”，換言之，“任何人口必有他所歸屬的戶，每戶必在一房屋宅院或其他處所。因之，查口必先查戶。而‘戶口’就成為不可分割的名詞”。參見(jiàn)朱君毅：《民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)工作》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1988年版，第53頁(yè)。的嘗試，然而最終皆因方法未盡科學(xué)以及客觀因素限制而未能竟其全功。不得已而求其次，在間接估算統(tǒng)計(jì)方面，教會(huì)、海關(guān)、郵政總局及中外專家學(xué)者各自根據(jù)所掌握的片段的材料估計(jì)出各種數(shù)字，最高者5.4億，最低者2.6億，由此引出無(wú)數(shù)不能達(dá)成共識(shí)的筆墨官司。不能得到經(jīng)全國(guó)戶口普查而獲知的全國(guó)人口數(shù)字，長(zhǎng)期以來(lái)一直是官方和民間深以為恥的一件事情。

近30年來(lái)，在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于民國(guó)時(shí)期全國(guó)戶口普查比較有影響的研究成果，大致是在以下三種學(xué)術(shù)脈絡(luò)中進(jìn)行的：一是中國(guó)近代人口史研究，重點(diǎn)考察人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)活動(dòng)對(duì)人口數(shù)據(jù)獲取的影響(2)有較大影響的研究成果包括：何炳棣：《明初以降人口及其相關(guān)問(wèn)題(1368—1953)》，葛劍雄譯，北京：三聯(lián)書店，2000年版(此書英文版初版于1959年，1989年由上海古籍出版社出版了葛劍雄中譯、著者部分校閱的《1368—1953年中國(guó)人口研究》，三聯(lián)書店2000年版則是著者全部校訂并作出重要修改的版本)；姜濤：《中國(guó)近代人口史》，杭州：浙江人民出版社，1993年版；侯楊方：《中國(guó)人口史》第6卷(1910—1953年)，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001年版。；二是中國(guó)近代戶政史研究，主要研究警察戶口調(diào)查、保甲戶口調(diào)查、戶籍人口登記，以及統(tǒng)計(jì)部門的戶口普查等戶政工作的演變過(guò)程及其相互關(guān)系(3)較有系統(tǒng)性和代表性的研究成果當(dāng)推夏衛(wèi)東、王霞：《中國(guó)近代戶政研究(1900—1949)》，北京：團(tuán)結(jié)出版社，2016年版。；三是中國(guó)人口普查的近代化過(guò)程研究，側(cè)重分析政府部門及民間學(xué)術(shù)團(tuán)體對(duì)于近代人口普查方法的探索和實(shí)踐(4)通論性的研究成果主要有王大任：《近代中國(guó)人口調(diào)查的現(xiàn)代化過(guò)程與方法論演進(jìn)》，收入黃興濤、夏明方主編：《清末民國(guó)社會(huì)調(diào)查與現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)興起》，福州：福建教育出版社，2008年版。個(gè)案研究成果主要有：呂文浩：《被遮蔽的光彩——李景漢與中國(guó)近代人口調(diào)查研究》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期；呂文浩：《國(guó)情意識(shí)與科學(xué)意識(shí)的結(jié)合——陳達(dá)關(guān)于全國(guó)人口普查方案的探索及其論爭(zhēng)》，《江漢論壇》2019年第11期。。亦有學(xué)者從統(tǒng)計(jì)學(xué)的傳入與中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查的興起，從政府統(tǒng)計(jì)工作和統(tǒng)計(jì)資料的整理等角度對(duì)全國(guó)戶口普查工作有所涉及(5)李章鵬：《現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)學(xué)的傳入與清末民國(guó)社會(huì)調(diào)查的興起》，收入黃興濤、夏明方主編：《清末民國(guó)社會(huì)調(diào)查與現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)興起》，福州：福建教育出版社，2008年版；馬敏、陸漢文：《民國(guó)時(shí)期政府統(tǒng)計(jì)工作與統(tǒng)計(jì)資料述論》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第6期。。早在1992、1993年之交，中國(guó)第二歷史檔案館在整理公布相關(guān)館藏檔案的同時(shí)，對(duì)民國(guó)時(shí)期政府籌辦全國(guó)戶口普查過(guò)程的基本史實(shí)有簡(jiǎn)要的梳理(6)中國(guó)第二歷史檔案館：《1947年內(nèi)政部籌辦全國(guó)戶口普查的一組史料》(上、下)，《民國(guó)檔案》1992年第4期、1993年第1期；劉鼎銘：《國(guó)民政府籌辦全國(guó)戶口普查經(jīng)過(guò)述略》，《民國(guó)檔案》1993年第1期。。以上成果為本文的研究工作奠定了堅(jiān)實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)，也提示了一些值得進(jìn)一步挖掘、分析的線索。以全國(guó)戶口普查主管機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)作來(lái)觀察這項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，還是一個(gè)前人未曾嘗試的努力方向，本文試圖在這方面作一些初步的探索。

1928年南京國(guó)民政府內(nèi)政部的全國(guó)戶口普查嘗試失敗后，國(guó)民政府轉(zhuǎn)而將這項(xiàng)重大職責(zé)委之于統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。1931年4月成立的主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局被賦予全國(guó)最高統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，負(fù)責(zé)全國(guó)戶口普查的工作職責(zé)，至1945年3月這項(xiàng)業(yè)務(wù)劃歸內(nèi)政部戶政司為止，前后長(zhǎng)達(dá)14年之久。前6年，普查立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)支持皆處于緩慢發(fā)展階段，籌備未獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；后8年，隨著中央及地方政府支持力度的加大，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局在選縣戶口普查、戶口普查立法、戶政系統(tǒng)調(diào)整等工作上取得不少成績(jī)。要研究民國(guó)時(shí)期全國(guó)戶口普查的實(shí)際進(jìn)行狀況，了解其何以有時(shí)進(jìn)展緩慢、有時(shí)快速發(fā)展，以及何以采取某種變相的方式來(lái)加以推動(dòng)，必須對(duì)主管全國(guó)戶口普查機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)作狀況作深入考察。

一、最初6年全國(guó)戶口普查籌備未獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展

主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局成立于1931年4月1日，其前身為1928年10月成立的立法院統(tǒng)計(jì)處。兩個(gè)機(jī)構(gòu)一脈相承，前者在事實(shí)上扮演了政府統(tǒng)計(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)角色，后者則是法理上的全國(guó)最高統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)。

1927年4月，國(guó)民政府成立后，各機(jī)關(guān)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作皆頗注重，當(dāng)時(shí)大學(xué)之中爭(zhēng)設(shè)統(tǒng)計(jì)科目，而中央與地方政府皆爭(zhēng)設(shè)統(tǒng)計(jì)部門，形成了“統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)，一時(shí)紛起”的現(xiàn)象(7)劉大鈞：《中國(guó)之統(tǒng)計(jì)事業(yè)》，《統(tǒng)計(jì)月報(bào)》第2卷第10期(1930年10月)。。在所有這些政府部門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)里，立法院統(tǒng)計(jì)處職權(quán)最高、規(guī)模最大。立法院統(tǒng)計(jì)處1929年10月提出的“全國(guó)人口農(nóng)業(yè)普查計(jì)劃”(8)《本處呈請(qǐng)于清查戶口時(shí)附帶清查農(nóng)業(yè)》，《統(tǒng)計(jì)月報(bào)》第1卷第8期(1929年10月)。同樣的內(nèi)容，以《立法院請(qǐng)調(diào)查農(nóng)業(yè)，于清查戶口時(shí)附帶辦理》為題連載于天津《大公報(bào)》1929年10月31日、11月2日、11月3日。統(tǒng)計(jì)處處長(zhǎng)劉大鈞呈文及立法院院長(zhǎng)胡漢民批復(fù)由《統(tǒng)計(jì)月報(bào)》和《大公報(bào)》大致同時(shí)發(fā)表，業(yè)內(nèi)業(yè)外皆能看到。，在1930年初發(fā)展為系統(tǒng)化的《全國(guó)人口產(chǎn)業(yè)總查計(jì)劃大綱》(9)立法院統(tǒng)計(jì)處：《全國(guó)人口產(chǎn)業(yè)總查計(jì)劃大綱》，1930年1月。。這個(gè)計(jì)劃是仿效西方國(guó)家流行的國(guó)情普查(在中國(guó)近代亦稱“基本國(guó)勢(shì)普查”)理念和實(shí)踐而設(shè)計(jì)的。計(jì)劃的前后版本在不同時(shí)間以不同方式經(jīng)立法院轉(zhuǎn)呈國(guó)民政府研究，中央政治會(huì)議先是交由有關(guān)部門協(xié)商，后決議適當(dāng)推遲舉辦人口和農(nóng)業(yè)普查，使之與工商業(yè)普查一并進(jìn)行。立法院統(tǒng)計(jì)處建議1931年同時(shí)舉辦人口普查和農(nóng)業(yè)普查的計(jì)劃不得不暫時(shí)擱置(10)參見(jiàn)劉大鈞：《中國(guó)之統(tǒng)計(jì)事業(yè)》，《統(tǒng)計(jì)月報(bào)》第2卷第10期(1930年10月)。。

1931年4月1日，立法院統(tǒng)計(jì)處因地位、聲望關(guān)系，“將全部組織與人員，改為主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局”(11)朱君毅：《民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)工作》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1988年版，第7頁(yè)。當(dāng)時(shí)《民國(guó)日?qǐng)?bào)》的報(bào)道最簡(jiǎn)潔，但把兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系交代得也最清楚，其標(biāo)題為《主計(jì)處今日成立，立法院統(tǒng)計(jì)處已結(jié)束》，正文稱：“主計(jì)處四月一日成立，立法院統(tǒng)計(jì)處三十一日已結(jié)束”，參見(jiàn)《民國(guó)日?qǐng)?bào)》1931年4月1日。。新成立的主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局直屬于國(guó)民政府，一方面，作為全國(guó)最高統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)有指導(dǎo)、推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展的職能；另一方面，作為主計(jì)處的一部分，它與主計(jì)處的另外兩個(gè)部門——?dú)q計(jì)局、會(huì)計(jì)局，共同組成連環(huán)中的一環(huán)，這對(duì)它開(kāi)展全國(guó)戶口普查形成相當(dāng)大的制約。

1932年10月19日，國(guó)民政府公布《統(tǒng)計(jì)法》。該法第三條規(guī)定，政府應(yīng)辦統(tǒng)計(jì)五種，第一種為“基本國(guó)勢(shì)調(diào)查之統(tǒng)計(jì)”；第四條指出，基本國(guó)勢(shì)調(diào)查“在中央由國(guó)民政府主計(jì)處，在地方由省政府或直隸于行政院之市政府主計(jì)機(jī)關(guān)，分別辦理之”；第九條規(guī)定，“全國(guó)戶口，至少每十年應(yīng)普查一次，其他重要統(tǒng)計(jì)，能于普查戶口時(shí)普查，應(yīng)同時(shí)為之”(12)《國(guó)民政府公報(bào)》洛字第38號(hào)(1932年10月20日)。。這些規(guī)定對(duì)全國(guó)戶口普查的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和定期舉行的要求，以及對(duì)主計(jì)處負(fù)責(zé)基本國(guó)勢(shì)調(diào)查等情況作了基本的說(shuō)明。

1934年4月24日，國(guó)民政府公布的《統(tǒng)計(jì)法施行細(xì)則》第十和十一條規(guī)定了基本國(guó)勢(shì)調(diào)查的內(nèi)容范圍，明確將戶口普查納入其中，“是為以戶口靜態(tài)統(tǒng)計(jì)為目的之近代式戶口普查之始見(jiàn)于我國(guó)法規(guī)者”(13)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁(yè)。按：戶口普查是直接調(diào)查所有人口在某一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間的基本狀況，屬于戶口靜態(tài)統(tǒng)計(jì)。。

主計(jì)處籌劃全國(guó)戶口普查的法理依據(jù)是《統(tǒng)計(jì)法》及《統(tǒng)計(jì)法施行細(xì)則》關(guān)于“基本國(guó)勢(shì)調(diào)查之統(tǒng)計(jì)”的有關(guān)規(guī)定。但戶口普查事務(wù)繁多，需要?jiǎng)訂T的人力財(cái)力巨大，要想運(yùn)作自如，最好能夠得到單行法規(guī)《戶口普查法》的支持。因此，1934年7月初，主計(jì)長(zhǎng)陳其采向中央政治會(huì)議建議，由立法院制定《戶口普查法》，再由主計(jì)處擬定具體的普查方案，同時(shí)擇定若干縣市先行試查，作為草擬及實(shí)驗(yàn)方案的根據(jù)。7月11日，國(guó)民政府訓(xùn)令轉(zhuǎn)達(dá)中央政治會(huì)議的決議，要求由主計(jì)處會(huì)同內(nèi)政部先行擬定試查方案，規(guī)定試查區(qū)域及概算，呈中政會(huì)核定；至于制定《戶口普查法》一節(jié)，“應(yīng)俟試查得有結(jié)果再行決定”(14)參見(jiàn)《國(guó)民政府公報(bào)》第1486號(hào)(1934年7月13日)。按：1934年7月2日，天津《大公報(bào)》發(fā)表消息，稱主計(jì)長(zhǎng)陳其采建議舉辦“全國(guó)戶口總清查”，但未提將建議提交給哪個(gè)部門，也未提其他具體建議細(xì)節(jié)，而只是言說(shuō)其意義如何重大。。主計(jì)處希望先制定《戶口普查法》作為依據(jù)，但中政會(huì)認(rèn)為戶口普查立法并非前提條件。

主計(jì)處之所以汲汲于《戶口普查法》的制定與支持，大概與它辦理基本國(guó)勢(shì)調(diào)查感到力不從心有關(guān)?！督y(tǒng)計(jì)法》與《統(tǒng)計(jì)法施行細(xì)則》規(guī)定它應(yīng)承擔(dān)起基本國(guó)勢(shì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的責(zé)任，但它屬下的統(tǒng)計(jì)局，就其組織架構(gòu)而言并不是專門的國(guó)情普查局。統(tǒng)計(jì)局是附設(shè)于主計(jì)處的一個(gè)部門，與主計(jì)處的另外兩個(gè)部門歲計(jì)局和會(huì)計(jì)局相互連鎖、彼此制約。在主計(jì)處的組織架構(gòu)里，統(tǒng)計(jì)局是“主計(jì)三聯(lián)制”的一環(huán)，不是獨(dú)立自主的部門，其統(tǒng)計(jì)的職能不能不受到制約。據(jù)曾長(zhǎng)期擔(dān)任主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)的朱君毅解釋，所謂“主計(jì)三聯(lián)制”，是指歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)三者的聯(lián)系有如連環(huán)：統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生歲計(jì)，歲計(jì)產(chǎn)生會(huì)計(jì)，會(huì)計(jì)又復(fù)產(chǎn)生統(tǒng)計(jì)。具體說(shuō)來(lái)，即“根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，編制施政計(jì)劃；根據(jù)計(jì)劃，編制預(yù)算；根據(jù)預(yù)算，辦理會(huì)計(jì)；根據(jù)會(huì)計(jì)報(bào)告，編成決算報(bào)告，因而產(chǎn)生統(tǒng)計(jì)報(bào)告，再根據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，借知政事的進(jìn)展，再編造施政計(jì)劃及預(yù)算，周而復(fù)始，有如連環(huán)”(15)朱君毅：《民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)工作》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1988年版，第17頁(yè)。。在“主計(jì)三聯(lián)制”的設(shè)計(jì)里，要舉辦大規(guī)模的基本國(guó)勢(shì)調(diào)查，勢(shì)必打破歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)三者之間的平衡。朱君毅事后深有感觸地說(shuō)：“如果舉辦大規(guī)模的戶口普查，必須增加大量經(jīng)費(fèi)，添置大批人員，這就與歲計(jì)、會(huì)計(jì)失去平衡，發(fā)生矛盾，因而在實(shí)施上就有了阻礙。主計(jì)制度下的統(tǒng)計(jì)，成績(jī)貧乏，原因當(dāng)然很多，但組織地位受了牽制，是原因之一?！?16)朱君毅：《民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)工作》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1988年版，第17—18頁(yè)。

另外，主計(jì)處在中央各機(jī)關(guān)和省市縣地方政府的分支機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)度遲緩，經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期不能獨(dú)立，也是其工作進(jìn)展緩慢的原因之一。1935年，主計(jì)處成立四載，在中央機(jī)關(guān)中，僅設(shè)實(shí)業(yè)部統(tǒng)計(jì)長(zhǎng)一員，其余各機(jī)關(guān)均以“國(guó)家多故”，未能繼之設(shè)置(17)《現(xiàn)在中央各機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)逐漸完成：政府統(tǒng)計(jì)事業(yè)的展望》(下)，天津《大公報(bào)》1937年3月1日。。時(shí)任主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)的吳大鈞不得不“提請(qǐng)?jiān)缛赵O(shè)置中央各機(jī)關(guān)辦理統(tǒng)計(jì)人員，健全統(tǒng)計(jì)組織，以利計(jì)政之推行”。吳大鈞擬定的辦法是：先在中央各機(jī)關(guān)一律設(shè)置統(tǒng)計(jì)處或統(tǒng)計(jì)室，其原有統(tǒng)計(jì)組織照規(guī)定改正，以不擴(kuò)大各機(jī)關(guān)原有統(tǒng)計(jì)部分及不更動(dòng)現(xiàn)任統(tǒng)計(jì)人員為原則；人事任免權(quán)，依照組織法隸屬主計(jì)處，但同時(shí)受所在機(jī)關(guān)長(zhǎng)官之指揮監(jiān)督。這個(gè)提議得到了中央政治會(huì)議的批準(zhǔn)(18)參見(jiàn)《國(guó)民政府公報(bào)》第1754號(hào)(1935年5月30日)。。自此以后，中央各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)才陸續(xù)得以建立健全起來(lái)。至1937年春，行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，內(nèi)政、外交、海軍、教育、交通、司法行政、銓敘、審計(jì)等部，全國(guó)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、蒙藏、振務(wù)、僑務(wù)、考選等委員會(huì)，行政法院、中央研究院、衛(wèi)生署等機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)處室均已陸續(xù)設(shè)立；財(cái)政部、鐵道部及北平故宮博物院之辦理統(tǒng)計(jì)人員，正在商洽設(shè)置；中央各機(jī)關(guān)之組織法或組織條例中，有關(guān)歲計(jì)、會(huì)計(jì)及統(tǒng)計(jì)職權(quán)行使的條文亦已各加修正，先后經(jīng)國(guó)府公布在案。至此，中央各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)網(wǎng)已初步形成(19)參見(jiàn)《現(xiàn)在中央各機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)逐漸完成：政府統(tǒng)計(jì)事業(yè)的展望》(下)，天津《大公報(bào)》1937年3月1日。。

地方政府的統(tǒng)計(jì)處室設(shè)置進(jìn)度更為緩慢。在1931年主計(jì)處成立之后，到1940年主計(jì)處呈準(zhǔn)公布《省(市)政府統(tǒng)計(jì)室組織規(guī)程》和1942年公布《縣(市)政府統(tǒng)計(jì)處組織規(guī)程》之前，地方主計(jì)機(jī)關(guān)尚未成立，省市縣政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，只就原有組織略事更張。除了省市政府設(shè)置統(tǒng)計(jì)委員會(huì)，委員長(zhǎng)由主設(shè)機(jī)關(guān)委派，以及各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)受主計(jì)處的監(jiān)督指揮以外，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局對(duì)地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制力有限。朱君毅在總結(jié)這一階段的工作時(shí)說(shuō)：“地方機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)組織的工作雖受主計(jì)處的監(jiān)督指揮，但統(tǒng)計(jì)人員的任用，則由各機(jī)關(guān)自行決定，與主計(jì)處無(wú)關(guān)，這是一種過(guò)渡階段。”(20)參見(jiàn)朱君毅：《民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)工作》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1988年版，第25頁(yè)。

根據(jù)“超然主計(jì)”的原則，全國(guó)統(tǒng)計(jì)人員由主計(jì)處任用，派在各機(jī)關(guān)辦事，其員額編制、統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)均由主計(jì)處規(guī)定，但列入所在機(jī)關(guān)預(yù)算。統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)分為經(jīng)常部分與臨時(shí)部分。經(jīng)常經(jīng)費(fèi)包括人員俸給與辦公開(kāi)支；臨時(shí)經(jīng)費(fèi)就是事業(yè)經(jīng)費(fèi)，單獨(dú)開(kāi)列。這些規(guī)定甚為明確，但事實(shí)上把主計(jì)部分經(jīng)費(fèi)從各機(jī)關(guān)預(yù)算中劃出，另列項(xiàng)目，不是很容易的。主計(jì)處在初期設(shè)置統(tǒng)計(jì)處室時(shí)，未能按照規(guī)定實(shí)施，直到1939年全國(guó)統(tǒng)計(jì)會(huì)議籌備會(huì)議把“確立主計(jì)經(jīng)費(fèi)”作為總決議案之一的時(shí)候，主計(jì)處才努力執(zhí)行。自1941年起，中央及地方各機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)俸給與事業(yè)經(jīng)費(fèi)才成為獨(dú)立預(yù)算，單獨(dú)列入各機(jī)關(guān)預(yù)算之內(nèi)。

以上從主計(jì)處的組織構(gòu)架“主計(jì)三聯(lián)制”、中央與地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的遲緩以及統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)的不夠獨(dú)立等方面觀察制度因素對(duì)全國(guó)戶口普查的重要影響，不難看出，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局成立多年，統(tǒng)計(jì)成績(jī)不夠突出，其職責(zé)中的基本國(guó)勢(shì)調(diào)查之一——全國(guó)戶口普查，在主計(jì)處成立6年間沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的啟動(dòng)。

二、“國(guó)勢(shì)普查案”通過(guò)及其后的選縣普查實(shí)踐

主計(jì)處成立6年時(shí)，全國(guó)戶口普查事業(yè)終于迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。1937年4月21日，中央政治會(huì)議舉行第41次例會(huì)，汪精衛(wèi)、王寵惠、孫科、居正、陳立夫等30余人出席。會(huì)議通過(guò)的各主要決議案中有“國(guó)勢(shì)普查”一項(xiàng)，決議案要求立即開(kāi)始準(zhǔn)備“國(guó)勢(shì)普查”，所需經(jīng)費(fèi)列入1937年度預(yù)算(21)《中政會(huì)昨開(kāi)例會(huì)》，天津《大公報(bào)》1937年4月22日。。“國(guó)勢(shì)普查”是主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局職責(zé)中的第一項(xiàng)，但其需要?jiǎng)佑玫娜肆ξ锪允志薮螅瑳](méi)有中央政府的大力支持并提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，只憑主計(jì)處的日常事業(yè)經(jīng)費(fèi)是無(wú)法推動(dòng)的。這不能不說(shuō)是中央政府釋放出來(lái)的一個(gè)重大的政策支持。按照中政會(huì)的決議精神，主計(jì)處決定擬于1937年下半年著手舉辦“國(guó)勢(shì)普查”的試辦事宜，計(jì)劃先從臨近首都南京的3個(gè)省開(kāi)始，在其他各省抽選20縣為代表，預(yù)定7月5日開(kāi)始試查，實(shí)施這項(xiàng)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)規(guī)定為30萬(wàn)至50萬(wàn)元；全國(guó)“國(guó)勢(shì)普查”則確定在1941年舉行(22)《國(guó)府主計(jì)處計(jì)劃普查全國(guó)人口，今夏先舉行試查》，天津《大公報(bào)》1937年4月23日。。主計(jì)處計(jì)劃中的全國(guó)“國(guó)勢(shì)普查”手續(xù)異常繁復(fù)，僅整理資料就需要花費(fèi)7年時(shí)間，至1948年才能完全發(fā)表。普查經(jīng)費(fèi)預(yù)算約需500萬(wàn)元，計(jì)：(1)訓(xùn)練指導(dǎo)及試查等費(fèi)30萬(wàn)元；(2)補(bǔ)助各地方查報(bào)等費(fèi)40萬(wàn)元；(3)普查表冊(cè)印刷及郵寄等費(fèi)70萬(wàn)元；(4)整理及編報(bào)等費(fèi)360萬(wàn)元(23)《國(guó)勢(shì)普查擬民國(guó)三十年實(shí)行，經(jīng)費(fèi)約需五百萬(wàn)》，天津《大公報(bào)》1937年5月4日。。耗時(shí)之長(zhǎng)、費(fèi)用之巨，皆足令人驚嘆，所幸這500萬(wàn)元總額分年支付，稍可減輕財(cái)政支出的壓力。這次全國(guó)“國(guó)勢(shì)普查”無(wú)疑是由主計(jì)處負(fù)責(zé)的，但內(nèi)政部也做了一些局部的配合工作。1937年5月3日出版的天津《大公報(bào)》報(bào)道說(shuō)，這次“國(guó)勢(shì)普查”中的人口普查是主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局與內(nèi)政部“合辦”，普查籌備開(kāi)始后已派員分赴各省考察，因山西省歷來(lái)戶籍調(diào)查辦理較善，決定從山西省著手；時(shí)任內(nèi)政部部長(zhǎng)的蔣作賓此前電商山西省政府主席趙戴文得到肯定的答復(fù)后，該部便派統(tǒng)計(jì)長(zhǎng)葛敬猷赴太原商洽進(jìn)行(24)《全國(guó)人口普查擬先從山西辦起，內(nèi)部派員赴并商洽》，天津《大公報(bào)》1937年5月3日。。

就在全國(guó)“國(guó)勢(shì)普查”籌備工作緊鑼密鼓地進(jìn)行之際，1937年7月7日爆發(fā)了盧溝橋事變。不過(guò)，事變究竟是局部沖突還是全面抗戰(zhàn)，在當(dāng)時(shí)人的心目中一時(shí)難有清晰的判斷，籌備工作在7、8月份緊張的氣氛中繼續(xù)有序推進(jìn)。7月23日，主計(jì)處決定設(shè)立第一屆全國(guó)戶口普查設(shè)計(jì)委員會(huì)，并擬定章程，呈請(qǐng)國(guó)民政府核準(zhǔn)備案；委員人選正在縝密考慮之中，暫未確定。該委員會(huì)的章程要點(diǎn)有：(1)設(shè)委員長(zhǎng)1人，由主計(jì)長(zhǎng)兼任；(2)設(shè)委員18至24人，由主計(jì)長(zhǎng)聘派；(3)設(shè)秘書1人，由委員兼任；(4)每月開(kāi)會(huì)一次；(5)委員會(huì)的職責(zé)為：討論主計(jì)長(zhǎng)交議計(jì)劃事項(xiàng)以及討論委員提出建議事項(xiàng)；(6)結(jié)果由主計(jì)長(zhǎng)核交統(tǒng)計(jì)局辦理(25)《國(guó)府主計(jì)處籌備全國(guó)戶口普查，將設(shè)首屆設(shè)計(jì)委會(huì)》，天津《大公報(bào)》1937年7月24日。。8月4日，行政院訓(xùn)令中央各機(jī)關(guān)、各省及特別市政府通知中央決議精神和要點(diǎn)，要求所屬各機(jī)關(guān)協(xié)助推進(jìn)(26)《內(nèi)政公報(bào)》第10卷第7—12期(1937年7月至12月)“統(tǒng)計(jì)”。。

行政院公文對(duì)全國(guó)“國(guó)勢(shì)普查”的進(jìn)行步驟(先戶口后其他、先試查與抽查再推及全國(guó))、業(yè)已完成的籌備工作和要求各部門協(xié)助推進(jìn)的意圖，都有簡(jiǎn)明扼要的說(shuō)明。收文各機(jī)關(guān)簽發(fā)遵照意見(jiàn)已是8月中旬以后的事情了。此時(shí)抗戰(zhàn)形勢(shì)愈趨緊張，之前的計(jì)劃不得不中斷?？箲?zhàn)時(shí)期，重慶國(guó)民政府實(shí)際控制區(qū)域有限，人力物力首先要保證抗戰(zhàn)的順利進(jìn)行，著眼于以基本國(guó)情數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)目標(biāo)的戶口普查根本不具備實(shí)施的條件。但從“抗戰(zhàn)建國(guó)”的大方針來(lái)說(shuō)，抗戰(zhàn)時(shí)期做一些準(zhǔn)備工作，如整理戶政機(jī)構(gòu)、進(jìn)行地方性試查等還是可能的，這些工作將會(huì)為戰(zhàn)后的社會(huì)建設(shè)提供基本的國(guó)情數(shù)據(jù)。

最初在設(shè)計(jì)全國(guó)戶口普查方案時(shí)，主計(jì)處曾計(jì)劃本著戶口普查本身的目的，籌劃全國(guó)省市縣試辦與推行，但旋即改變方針，“而謀如何使戶口普查與現(xiàn)行戶口行政融會(huì)貫通齊頭并進(jìn)之道”(27)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第18頁(yè)。。在經(jīng)過(guò)與黨政各方多次研討以后，主計(jì)處才逐漸注意到中國(guó)已有的戶口行政特別是保甲戶口編查的重要地位不容忽視。鑒于保甲戶口編查在國(guó)家治理中的重要作用，不能脫離保甲系統(tǒng)舉辦單純統(tǒng)計(jì)意義的戶口普查，乃決定將戶口普查方法和保甲整編結(jié)合起來(lái)。

在當(dāng)時(shí)的戶政系統(tǒng)中，20世紀(jì)30年代前期恢復(fù)的保甲制度作為四種主要的調(diào)查戶口系統(tǒng)之一(28)其余三種是警察的戶口調(diào)查、戶籍行政人員的戶口調(diào)查和主計(jì)處出于統(tǒng)計(jì)目的的戶口普查。，一直發(fā)揮著重要的輔助行政作用。保甲戶口編查，“其目的在確定戶長(zhǎng)，編組保甲，調(diào)訓(xùn)壯丁，清鄉(xiāng)弭盜，傳達(dá)政令，重視聯(lián)保連坐切結(jié)，而忽略統(tǒng)計(jì)報(bào)告”(29)《統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)朱君毅先生在四川省選縣戶口普查省講習(xí)會(huì)閉幕時(shí)之講演詞》，《統(tǒng)計(jì)界簡(jiǎn)訊》第8期(1942年5月10日)。。換言之，作為維護(hù)地方治安和幫助政府汲取地方資源的基層組織，保甲系統(tǒng)一直充當(dāng)政府機(jī)構(gòu)的重要幫手，但保甲戶口并不完整，它所注重的在于對(duì)上述兩方面需求“有用”的人口。

1938年春，抗戰(zhàn)局勢(shì)稍稍穩(wěn)定，西遷重慶的主計(jì)處派員赴四川、云南、貴州采集有關(guān)戶口行政及保甲整編的資料。主計(jì)處為籌辦全國(guó)戶口普查，有意在四川省選定區(qū)域舉辦試查。1939至1940年間，主計(jì)處曾派統(tǒng)計(jì)局第一科汪龍科長(zhǎng)先后數(shù)度赴蓉商洽，四川省民政廳胡次威廳長(zhǎng)認(rèn)為汪龍所攜計(jì)劃雖已顧及保甲與戶口普查的聯(lián)系，但仍不免偏重純統(tǒng)計(jì)的立場(chǎng)，未便貿(mào)然全盤接受。主計(jì)處于是先后在四川省合川縣沙溪鎮(zhèn)及該省之三峽實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試查，試驗(yàn)著重考察如何安排一套表式與辦法，一方面獲得戶口普查的結(jié)果，另一方面也適合保甲戶口編查使用，結(jié)果尚稱圓滿。主計(jì)處試圖以戶口普查方法改造保甲戶口調(diào)查，在保甲方面可免駢復(fù)查記之苦，而戶口普查遂賴保甲制度得以推行。

1939年，行政院縣政計(jì)劃委員會(huì)成立戶口組，邀請(qǐng)政府部門的主管領(lǐng)導(dǎo)以及有關(guān)專家學(xué)者組成，意在對(duì)戶口行政進(jìn)行通盤籌劃并加以調(diào)整，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)吳大鈞、四川省民政廳廳長(zhǎng)胡次威都是戶口組的委員。胡次威認(rèn)同吳大鈞試圖將國(guó)內(nèi)行政系統(tǒng)并行的四種戶口調(diào)查(警察系統(tǒng)、保甲系統(tǒng)、戶籍系統(tǒng)、主計(jì)系統(tǒng))加以合并、簡(jiǎn)化的意圖，并在討論吳大鈞擬具的《戶口行政總方案》過(guò)程中提出意見(jiàn)。胡次威曾在20世紀(jì)30年代擔(dān)任浙江省蘭谿自治實(shí)驗(yàn)縣縣長(zhǎng)，在任時(shí)舉辦過(guò)全縣的戶口普查并主持出版有《蘭谿實(shí)驗(yàn)縣戶囗統(tǒng)計(jì)及分析》，抗戰(zhàn)后擔(dān)任四川省民政廳廳長(zhǎng)，前不久曾對(duì)主計(jì)處第一科科長(zhǎng)汪龍所攜方案偏重統(tǒng)計(jì)立場(chǎng)持疑慮態(tài)度，經(jīng)過(guò)此番在戶口組與吳大鈞的深度交流，不經(jīng)意間態(tài)度已有所改變。1941年2月13日，主計(jì)處制定的《戶口普查條例》公布施行。戶口普查與整編保甲密切聯(lián)系之主旨既已確定，四川省政府亦決定同年4月舉行全省各縣整編保甲清查戶口。

1941年4月，四川省政府派民政廳第三科科長(zhǎng)劉炳中赴渝接洽，商定《四川省選縣戶口普查辦法綱要》，由主計(jì)處函送四川省政府商請(qǐng)同意。雙方并就戶口普查各項(xiàng)定義及技術(shù)問(wèn)題加以商討，目的在于使戶口普查統(tǒng)計(jì)的定義與方法適合整編保甲各項(xiàng)實(shí)施的需求，而原有保甲戶口方面各項(xiàng)規(guī)定中未盡合于科學(xué)原則的地方，依照戶口普查的定義與方法予以更正。雙方商討的結(jié)果，“深覺(jué)依照現(xiàn)行《戶口普查條例》之規(guī)定，戶口普查與編查保甲戶口非僅有一致之處，且相得益彰，尤可作為調(diào)整戶口行政基層工作之軌范”(30)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第166頁(yè)。。既然已達(dá)成共識(shí)，便由主計(jì)處依照《四川省選縣戶口普查辦法綱要》及《關(guān)于戶口普查各項(xiàng)定義及技術(shù)問(wèn)題商討結(jié)果》，起草《四川省選縣戶口普查方案》的草案。草案全文約20萬(wàn)言，此即后來(lái)正式出版的四川省選縣戶口普查委員會(huì)制定的《四川省選縣戶口普查》的初稿。初稿草成后，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)吳大鈞一行10余人赴蓉洽商，四川省政府當(dāng)即指派胡次威廳長(zhǎng)及李景清統(tǒng)計(jì)長(zhǎng)，會(huì)同主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局將原訂方案加以研討，提出若干修正意見(jiàn)，交由省普委會(huì)審議補(bǔ)正。四川省選縣戶口普查委員會(huì)于1941年11月26日正式成立，以主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)吳大鈞為主任委員，四川省民政廳廳長(zhǎng)胡次威為副主任委員，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局朱君毅副局長(zhǎng)、四川省政府李景清統(tǒng)計(jì)長(zhǎng)、主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局李成謨科長(zhǎng)為委員。1941年12月1日，四川省選縣戶口普查正式啟動(dòng)。

省普委會(huì)成立后，即著手審議普查方案，并逐章逐節(jié)詳加修訂，費(fèi)時(shí)1月有余，始畢其功。最重要的修改，圍繞“戶口普查即同時(shí)整編保甲”一點(diǎn)展開(kāi)。原方案草案根據(jù)吳大鈞所擬《戶口行政總方案》的精神，強(qiáng)調(diào)戶口普查與編查保甲戶口應(yīng)先有直接聯(lián)系，將查記分為“編戶”與“查口”兩段，故其所用戶口普查表式容納了一些保甲戶口調(diào)查的要求，以便兼顧整理保甲及使保甲戶口冊(cè)可直接由戶口普查表轉(zhuǎn)錄而得，不必另行舉辦戶口調(diào)查，而原始戶口普查表即供編制精密戶口統(tǒng)計(jì)之用。省普委會(huì)審議認(rèn)為，原稿的規(guī)定僅為“實(shí)質(zhì)”的聯(lián)系、“死”的聯(lián)系，尚不能解決戶口普查后如何繼續(xù)整編保甲的問(wèn)題——依據(jù)普查所得由戶口普查表轉(zhuǎn)錄的保甲戶口冊(cè)不過(guò)為戶口普查表之副本，并不是整編保甲所用的戶口冊(cè)籍。省普委會(huì)決定在查記的第一階段即“編戶”過(guò)程中同時(shí)整編保甲，增訂整編保甲各項(xiàng)辦法，從而將原草案所規(guī)定之“死”的聯(lián)系，一變而為“活”的聯(lián)系。

從選縣戶口普查所使用的《戶口普查表》可以看出，普查項(xiàng)目向保甲戶口調(diào)查作了相當(dāng)大的傾斜，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了世界人口普查通常調(diào)查的那些基本項(xiàng)目(如年齡、性別、婚姻狀況、教育程度、職業(yè)等)，其目標(biāo)也不僅是基本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)了。如“在何學(xué)校畢業(yè)或肄業(yè)或入私塾幾年”“在何人家或廠號(hào)機(jī)關(guān)常時(shí)做事”等問(wèn)題，學(xué)校名稱、人家名稱和廠號(hào)機(jī)關(guān)名稱等在人口普查中通常被認(rèn)為無(wú)統(tǒng)計(jì)價(jià)值；再如“在本縣居住滿幾年幾月”“是否在本戶常時(shí)住宿”“普通戶內(nèi)不在本戶常時(shí)住宿之家屬他往何地居住”等問(wèn)題，完全是保甲戶口編查所需要明晰的問(wèn)題，而對(duì)于人口普查來(lái)說(shuō)則非基本問(wèn)題(31)《戶口普查表》見(jiàn)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第27頁(yè)。在2月13日正式公布的主計(jì)處制定的《戶口普查條例》中的有關(guān)條文中也已體現(xiàn)出這種對(duì)保甲編查的妥協(xié)，如第六條應(yīng)查記事項(xiàng)中有“教育程度與畢業(yè)或肄業(yè)學(xué)校之名稱”“從業(yè)或辦事處所與所任職務(wù)”等，與選縣戶口普查所用表格中的問(wèn)題正可相互印證。。主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)狀況的妥協(xié)，使得計(jì)劃已久的全國(guó)戶口普查終于獲得了一些試查的機(jī)會(huì)，四川省政府亦因主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局的技術(shù)協(xié)助而完成了強(qiáng)化保甲戶口清查的任務(wù)，雙方可以說(shuō)各有所得。這是主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局在當(dāng)時(shí)形勢(shì)下不得已的選擇。

1943年，三縣普查完竣后，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)修訂方案，連同三縣戶口普查總報(bào)告——《四川省選縣戶口普查總報(bào)告(彭縣雙流縣崇寧縣)》，送請(qǐng)各省市政府參酌辦理。同年，主計(jì)處又舉辦四川省成都、華陽(yáng)、溫江、郫縣、新都、新繁六縣戶口普查，連同此前的三縣普查，后合稱為“九縣戶口普查”。1944年，主計(jì)處指導(dǎo)西康省政府統(tǒng)計(jì)處舉辦雅安縣戶口普查，1945年舉辦西康省滎經(jīng)縣戶口普查。以上就是抗戰(zhàn)時(shí)期主計(jì)處在四川省和西康省試辦戶口普查的所有成就(32)④⑤ 朱君毅：《民國(guó)時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)工作》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1988年版，第85—86、53、61頁(yè)。。

當(dāng)時(shí)，對(duì)我國(guó)人口普查事業(yè)有重要貢獻(xiàn)的清華大學(xué)教授陳達(dá)對(duì)主計(jì)處主辦的選縣戶口普查曾有評(píng)論。他認(rèn)為，這使行政上糾纏多年的疑難問(wèn)題得到了明顯的解決，“但原則上，普查與保甲制度不應(yīng)聯(lián)結(jié)在一起”；這次普查充分利用保長(zhǎng)的作用，兩個(gè)星期即完成普查，“這可說(shuō)是我國(guó)自試行現(xiàn)代普查以來(lái)，最短期間完成的一個(gè)紀(jì)錄。雖則普查獲得如此迅速，但也因此而有顯著的錯(cuò)誤”(33)陳達(dá)：《現(xiàn)代中國(guó)人口》，廖寶昀譯，天津：天津人民出版社，1981年版，第15頁(yè)。。

這次選縣普查活動(dòng)的重要指導(dǎo)者，時(shí)任主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)的朱君毅事后對(duì)民國(guó)時(shí)期政府部門舉辦的戶口調(diào)查(包括主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局舉辦的選縣戶口普查)有一個(gè)總括性的評(píng)論：“在民國(guó)時(shí)期，政府方面對(duì)于戶口調(diào)查，曾采用各種方法辦理，然均非近代式的科學(xué)人口普查。主計(jì)處曾在小規(guī)模范圍內(nèi)，試辦近代式的戶口普查，但仍不能脫離當(dāng)時(shí)戶籍行政的影響，因此，不能稱為科學(xué)的人口普查?！雹芩麑?duì)這次選縣普查活動(dòng)的普查項(xiàng)目和統(tǒng)計(jì)過(guò)程也有深刻的反思，其云：“由于普查表內(nèi)，所列事項(xiàng)較多，整理統(tǒng)計(jì)時(shí)，花費(fèi)時(shí)間、人力、物力亦較多，此次三縣人口，只有六十一萬(wàn)人，費(fèi)了很大氣力，才把統(tǒng)計(jì)結(jié)果整理出來(lái)。這個(gè)事實(shí)，顯示‘戶口普查’，應(yīng)改為‘人口普查’，使其目的單純，專為得出有關(guān)口的數(shù)字即可。如既查口又查戶，則問(wèn)題變?yōu)閺?fù)雜。此次三縣戶口普查，與保甲戶口調(diào)查和戶籍人事登記，互相交織，彼此兼顧，使查記手續(xù)，格外繁瑣。如果把這種辦法，施行于全國(guó)普查，將必發(fā)生紛亂，而致失敗?！雹?/p>

主計(jì)處借保甲體系推行戶口普查，把本來(lái)旨在獲得基本國(guó)情數(shù)據(jù)的人口普查搞得格外繁瑣，意欲改造乃至替代保甲戶口編查，但最終的結(jié)果是被保甲戶口編查利用乃至改造了。以全國(guó)人口普查獲得基本國(guó)情數(shù)據(jù)誠(chéng)然也是政府所需要的，但其作用更為基本、更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，遠(yuǎn)非保甲戶口編查能救眼前之急。主計(jì)處推行基本國(guó)勢(shì)普查的初心，因適應(yīng)主政者的國(guó)家治理需求而偏離原初軌道，固然有其現(xiàn)實(shí)的合理性，但從中國(guó)近代人口普查的歷史來(lái)說(shuō)，不能不說(shuō)這是大河奔流過(guò)程中遇到大山阻隔以后所發(fā)生的轉(zhuǎn)向。作為一個(gè)在政府長(zhǎng)期任職的技術(shù)官僚，朱君毅的上述評(píng)價(jià)是基于專業(yè)立場(chǎng)作出的判斷，當(dāng)然也包含一定程度的政治批判。

三、戶口普查立法和實(shí)施步驟討論

1934年7月，主計(jì)處試圖推動(dòng)《戶口普查法》走向立法程序，結(jié)果未獲中央政治會(huì)議首肯?？箲?zhàn)初期，主計(jì)處在多方考察和尋求試查人口機(jī)會(huì)的同時(shí)，仍未放棄制定一部指導(dǎo)戶口普查工作的單行法規(guī)的努力。不得已而求其次，1940年9月21日，主計(jì)處草擬的《戶口普查條例草案》提交國(guó)民政府，9月25日再由國(guó)民政府文官處轉(zhuǎn)呈立法院審議(34)《立法院公報(bào)》第112期(1941年3月)。。4個(gè)多月后的1941年2月13日，《戶口普查條例》正式公布。時(shí)人有評(píng)論認(rèn)為，其“為我國(guó)惟一之全國(guó)性而具有現(xiàn)代化人口調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)之法令，今后國(guó)內(nèi)興辦戶口普查，當(dāng)以前項(xiàng)條例為母法”(35)馬長(zhǎng)榮：《〈戶口普查條例〉申述》，《統(tǒng)計(jì)副鐫》第37號(hào)(1941年9月30日)。。也有人認(rèn)為，抗戰(zhàn)時(shí)期乃至以后的若干年內(nèi)都缺乏舉辦全國(guó)戶口普查的條件，《戶口普查條例》的公布更多地具有象征性的意義，“我國(guó)對(duì)于近代式戶口靜態(tài)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的法規(guī)，這算是第一次。至其意義之重大，并不在本條例的本身，……是在表明對(duì)于建國(guó)具有絕大的信念。換句話說(shuō)，本條例的制定，也是建國(guó)的一個(gè)前奏”(36)吳顧毓：《評(píng)中央新訂的戶政法規(guī)草案》，《地方建設(shè)》創(chuàng)刊號(hào)(1941年2月1日)。。

主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局當(dāng)時(shí)撰文介紹，《戶口普查條例》僅及重要綱領(lǐng)與原則之規(guī)定，雖其第二十四條規(guī)定條例的施行細(xì)則將由國(guó)民政府主計(jì)處制定，但目前并不即予制定，而是要在實(shí)際推行時(shí)另訂標(biāo)準(zhǔn)方案與指定區(qū)域的實(shí)施方案作為依據(jù)，這樣可不受固定的條文約束，視時(shí)勢(shì)之需要而隨時(shí)有所改進(jìn)，“惟《戶口普查條例》本身尚系一種‘條例’，至正式戶口普查母法之制定當(dāng)視吾人推行之經(jīng)驗(yàn)為何如也”(37)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁(yè)。按：關(guān)于《戶口普查條例》的解釋，當(dāng)時(shí)作為單獨(dú)的文章曾在多個(gè)刊物上發(fā)表，同時(shí)收入《四川省選縣戶口普查》一書。。從這些表述來(lái)看，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局希望以《戶口普查條例》來(lái)確立戶口普查在戶政體系中的地位，規(guī)范戶口普查有關(guān)的政策舉措，但他們通過(guò)抗戰(zhàn)初期以來(lái)對(duì)當(dāng)時(shí)戶政紊亂狀況的研究以及接洽地方政府聯(lián)系試查時(shí)遇到的種種障礙，已經(jīng)充分地認(rèn)識(shí)到在中國(guó)推行近代式戶口普查將要面臨不少困難，因而對(duì)于《戶口普查條例》的制定，他們僅及基本原則的討論，不事先擬定可通行于各地的“施行細(xì)則”，抱持一種邊實(shí)踐、邊改進(jìn)的靈活策略。

《戶口普查條例》的基本立法精神表明，我國(guó)戶口普查的最終目的在于獲取人口靜態(tài)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其調(diào)查統(tǒng)計(jì)方法與各國(guó)近代式人口普查可相提并論，但在普查工作實(shí)際推行方面，同時(shí)應(yīng)顧及編組保甲與戶籍登記之需要與聯(lián)系。這是《戶口普查條例》“獨(dú)異之特點(diǎn)，為各國(guó)人口普查所不具”(38)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第20頁(yè)。。在這個(gè)立法精神的指導(dǎo)下，《戶口普查條例》在對(duì)“戶”的規(guī)定上、在對(duì)人口對(duì)象的規(guī)定上，以及在普查區(qū)域和普查組織上，都盡可能地在各國(guó)人口普查標(biāo)準(zhǔn)之外適應(yīng)保甲戶口編查的需求作出若干調(diào)整；而將普查資料集中在主辦普查的該級(jí)政府來(lái)加以統(tǒng)計(jì)，則是對(duì)現(xiàn)行保甲戶口編查的按級(jí)匯編統(tǒng)計(jì)辦法的重大改革。

1942年10月17日，為了協(xié)調(diào)主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局和內(nèi)政部戶政司在戶口行政上的關(guān)系，《戶口普查條例》經(jīng)過(guò)修正再次公布。修正稿第十四條提出，將來(lái)舉行全國(guó)普查時(shí)，擬以行政院院長(zhǎng)為普查長(zhǎng)，以主計(jì)長(zhǎng)及內(nèi)政部部長(zhǎng)為副普查長(zhǎng)。

《戶口普查條例》通過(guò)后一個(gè)星期，1941年2月20日，第一次全國(guó)主計(jì)會(huì)議在重慶國(guó)民政府大禮堂開(kāi)幕。陳長(zhǎng)蘅、衛(wèi)挺生等提出的“限期完成國(guó)勢(shì)調(diào)查，自民國(guó)30年起次第舉辦縣市普查，自民國(guó)32年起舉辦分省普查，自民國(guó)36年起舉辦全國(guó)普查”的議案，經(jīng)大會(huì)決議通過(guò)，自此，全國(guó)戶口普查新的時(shí)間表出臺(tái)(39)四川省選縣戶口普查委員會(huì)：《四川省選縣戶口普查》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(下)，福州：福建教育出版社，2014年版，第24頁(yè)。，下一步重要的事項(xiàng)就是如何落實(shí)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。清華大學(xué)國(guó)情普查研究所所長(zhǎng)陳達(dá)教授以顧問(wèn)名義受邀出席這次會(huì)議。他依據(jù)在云南呈貢縣的人口普查試驗(yàn)提出人口普查提案，其主要建議事項(xiàng)為：(1)以四川、貴州、云南為人口普查試驗(yàn)區(qū)，在每省之內(nèi)按照政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)情形選出若干縣份舉行現(xiàn)代式的人口普查及進(jìn)行相關(guān)的研究，這種試驗(yàn)工作可作將來(lái)全國(guó)人口普查的根據(jù)；(2)關(guān)于實(shí)現(xiàn)上述人口普查試驗(yàn)急待進(jìn)行的準(zhǔn)備工作，請(qǐng)立法院、內(nèi)政部、統(tǒng)計(jì)局會(huì)同籌備，妥擬計(jì)劃；(3)請(qǐng)與學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)合作，詳討實(shí)施的具體方法及調(diào)查與整理的技術(shù)，設(shè)法訓(xùn)練關(guān)于人口普查的各項(xiàng)人才，以資應(yīng)用；(4)請(qǐng)國(guó)民政府指定經(jīng)費(fèi)，以貫徹上述計(jì)劃。這個(gè)提案在第三組即統(tǒng)計(jì)組討論，小組同仁認(rèn)為本議案為會(huì)議基本議案之一，表示原則贊同，但對(duì)其在實(shí)際操作中的困難提出疑議，有人特別提出：“行政者以搜集自己所需用的材料為最高目的，對(duì)于學(xué)術(shù)的研究不感覺(jué)深切的興趣。”陳達(dá)的答復(fù)是：人口普查的主要內(nèi)容，政府的需要與學(xué)術(shù)界相符，并無(wú)沖突。他舉主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局和四川省政府?dāng)M議中的選縣戶口普查為例，說(shuō)明在人口普查同時(shí)編制保甲是可能的，并說(shuō)當(dāng)時(shí)蔣介石手令限四川省于3月底之前編完保甲，否則自民政廳廳長(zhǎng)起皆須受處分，因此四川省于最短期內(nèi)舉辦人口普查(40)陳達(dá)：《浪跡十年之聯(lián)大瑣記》，北京：商務(wù)印書館，2013年版，第259—261頁(yè)。。由陳達(dá)的提案和答復(fù)來(lái)看，他雖然于1939年在云南呈貢主持了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)仿照歐美人口普查舉辦的最規(guī)范的近代式人口普查，但他對(duì)于在實(shí)踐中結(jié)合近代人口普查方法和保甲編組的行政實(shí)際需要也是認(rèn)可的，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的條件下，這大概是最能推動(dòng)近代人口普查獲得進(jìn)展的途徑之一。陳達(dá)的提案主要著眼于在戰(zhàn)時(shí)西南地區(qū)如何穩(wěn)扎穩(wěn)打地在計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)、人才、試驗(yàn)諸方面積極籌備戰(zhàn)后將要舉行的全國(guó)人口普查。如果沒(méi)有這些具體而詳細(xì)的準(zhǔn)備工作作為基礎(chǔ)，大會(huì)決議通過(guò)的1941年起次第舉辦縣市普查、1943年起舉辦分省普查、1947年舉辦全國(guó)人口普查的議案必將是一紙空文。在某種意義上說(shuō)，陳達(dá)提案和大會(huì)決議通過(guò)的陳長(zhǎng)蘅、衛(wèi)挺生提案是相互呼應(yīng)的，一個(gè)側(cè)重推動(dòng)全國(guó)人口普查的基本步驟，一個(gè)側(cè)重如何進(jìn)行各方面的具體準(zhǔn)備工作。陳達(dá)的提案經(jīng)大會(huì)通過(guò)后交主計(jì)處參酌辦理。不過(guò)，限于各種實(shí)施上的困難，所謂“參酌辦理”并無(wú)下文。主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局除了在四川省和西康省做了若干個(gè)縣份的戶口普查試驗(yàn)以外，限于抗戰(zhàn)時(shí)期的人力物力條件，也很難再有更大的作為。

四、余論

作為直屬于國(guó)民政府的最高統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局在制度設(shè)計(jì)上具有先天的缺陷。它受到“主計(jì)三聯(lián)制”的制約，若無(wú)中央政府的大力支持，全國(guó)戶口普查工作將難以推動(dòng)，而且它的所有規(guī)劃都需要由國(guó)民政府轉(zhuǎn)飭行政院及各省市政府執(zhí)行，不像內(nèi)政部直屬于行政院，可以直接指揮省市縣民政機(jī)構(gòu)。從戶政統(tǒng)一的角度說(shuō)，戶口普查屬于人口的靜態(tài)統(tǒng)計(jì)，而戶籍登記則記錄平時(shí)的人口變化，兩種工作相互配合，由一個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)最為合理。在主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局和內(nèi)政部?jī)烧叩谋容^之下，當(dāng)時(shí)不少人的意見(jiàn)都傾向于將原由主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局主管的全國(guó)戶口普查轉(zhuǎn)移到內(nèi)政部戶政司(后來(lái)改組為人口局)。曾在抗戰(zhàn)時(shí)期擔(dān)任行政院縣政計(jì)劃委員會(huì)戶口組組長(zhǎng)的陳長(zhǎng)蘅早在1942年就撰文提出這種主張，他認(rèn)為：“我國(guó)現(xiàn)有之主計(jì)機(jī)關(guān)既不能直接指揮各省市縣之民政機(jī)關(guān)，僅將普查方案擬妥交由各省市縣政府去執(zhí)行，其不易確收良效，自屬意料中事?！蕦?lái)理想的制度似應(yīng)將戶口普查與戶籍及人事登記均劃歸內(nèi)政部統(tǒng)籌辦理?；蜃畹拖薅葘?duì)于戶口普查應(yīng)改由內(nèi)政部與主計(jì)處會(huì)同辦理。主計(jì)處僅參加普查設(shè)計(jì)及為技術(shù)上之指導(dǎo)，并負(fù)匯編全國(guó)各種應(yīng)用統(tǒng)計(jì)提要之責(zé)。”(41)陳長(zhǎng)蘅：《人口統(tǒng)計(jì)與戶籍行政的革新》，《時(shí)代精神》第5卷第5期(1942年2月20日)。1944年初，陳達(dá)教授在《云南戶籍示范報(bào)告》中也明確指出：“揆諸事實(shí)，在中央方面，戶政的全部，應(yīng)由內(nèi)政部主持，非特因戶政為庶政之本，且因該部有直屬機(jī)關(guān)，如各省民政廳等，對(duì)于執(zhí)行法令，比較直接而迅速。”(42)云南環(huán)湖市縣戶籍示范實(shí)施委員會(huì)：《云南戶籍示范工作報(bào)告》，李文海主編：《民國(guó)時(shí)期社會(huì)調(diào)查叢編》第二編《人口卷》(中)，福州：福建教育出版社，2014年版，第446頁(yè)。按：據(jù)陳達(dá)當(dāng)時(shí)的記述，《云南戶籍示范工作報(bào)告》除統(tǒng)計(jì)章外，均由他起草，詳見(jiàn)陳達(dá)：《浪跡十年之聯(lián)大瑣記》，北京：商務(wù)印書館，2013年版，第331頁(yè)。

陳長(zhǎng)蘅和陳達(dá)都贊同戶政統(tǒng)一歸內(nèi)政部主管，歷史的道路正是朝著這兩位學(xué)者所建議的方向發(fā)展的。戶政需要統(tǒng)一，不僅主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局主管的戶口普查要?jiǎng)潥w內(nèi)政部戶政司，警察系統(tǒng)、保甲系統(tǒng)的戶口調(diào)查權(quán)力也要逐步移交內(nèi)政部戶政司，這是中國(guó)近代戶政發(fā)展的大趨勢(shì)，也是戶政規(guī)范化的必然歸宿，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局退出戶政系統(tǒng)只有放在這個(gè)大的歷史趨勢(shì)里才能獲得合理的解釋。

在對(duì)主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局籌劃、推動(dòng)全國(guó)戶口普查前后14年的歷程進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，我們不妨對(duì)它的貢獻(xiàn)和不足作出總結(jié)性的判斷：

第一，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局及其前身立法院統(tǒng)計(jì)處籌劃、推動(dòng)全國(guó)戶口普查，是以統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)而非傳統(tǒng)的戶籍行政機(jī)構(gòu)的身份來(lái)進(jìn)行的，而他們所規(guī)劃的全國(guó)戶口普查乃是基本國(guó)情普查的一個(gè)有機(jī)組成部分。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)是，它們都是中央政府主管統(tǒng)計(jì)工作的機(jī)構(gòu)——立法院統(tǒng)計(jì)處因職權(quán)、地位關(guān)系，做了一些組織、協(xié)調(diào)和建言的工作；主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局則是取得了法理上最高統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的地位，具有主管全國(guó)國(guó)情普查的工作職責(zé)。在中國(guó)近代史上，辦理全國(guó)戶口普查的機(jī)構(gòu)既有統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)也有戶政機(jī)構(gòu)，未來(lái)可以將主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局作為統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的代表作類型學(xué)的分析，以與戶政機(jī)構(gòu)的類型進(jìn)行比較研究。

第二，在前6年，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局辦理全國(guó)戶口普查之所以少有進(jìn)展，與主計(jì)處歲計(jì)會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)三局之間相互關(guān)聯(lián)、彼此制約的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，這種設(shè)計(jì)不利于舉辦像全國(guó)戶口普查乃至其他“國(guó)勢(shì)普查”這樣需要?jiǎng)佑么罅咳肆ξ锪Φ臉I(yè)務(wù)。中央和地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)遲遲不能按規(guī)定設(shè)立、地方統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期得不到保障等因素，都對(duì)全國(guó)戶口普查業(yè)務(wù)的進(jìn)展造成相當(dāng)不利的影響。

第三，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局在辦理全國(guó)戶口普查的后8年，政策條件已大為改善，因此它得以在地方性的試查、戶口普查立法和戶政系統(tǒng)的整合等方面作了一些積極的探索。首先，1937年4月中央政治會(huì)議通過(guò)的“國(guó)勢(shì)調(diào)查案”和給予的經(jīng)費(fèi)支持，雖然后來(lái)因戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)不得不中斷計(jì)劃，但它的巨大推動(dòng)作用仍是不可低估的；其次，四川省政府在選縣戶口普查上給予的巨大支持，使得西方近代式的全面人口統(tǒng)計(jì)借助中國(guó)傳統(tǒng)保甲制度得以暫時(shí)的推進(jìn)；再次，《戶口普查條例》的制定和修訂都是中國(guó)近代戶政規(guī)范化的重要標(biāo)志；最后，主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)吳大鈞擬具的《戶口行政總方案》和四川省選縣戶口普查委員會(huì)制定的《四川省選縣戶口普查》對(duì)中國(guó)近代戶政系統(tǒng)的現(xiàn)狀分析和調(diào)整建議，把對(duì)中國(guó)近代戶政的規(guī)范化認(rèn)識(shí)提升到了一個(gè)新的高度。凡此種種，都是值得肯定的。不過(guò)，我們也要看到，四川選縣戶口普查以近代人口普查的方法完善了當(dāng)時(shí)行政上極為需要的保甲戶口編查，使其更趨于嚴(yán)密和穩(wěn)固，對(duì)于當(dāng)時(shí)的政府行政工作上是有積極作用的；它同時(shí)也使得近代意義上的人口普查因偏離其固有軌道而變得格外繁瑣，若以此方法推向全國(guó)，必然導(dǎo)致全國(guó)戶口普查的失敗。