杜偉珊

（廣州市廣播電視大學(xué)天河區(qū)分校，廣東 廣州 510655）

在城市化的進(jìn)程中，城市邊界不斷地?cái)U(kuò)展，城市用地規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大，原屬郊區(qū)的農(nóng)村被逐漸納入城市的范圍，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)結(jié)合部。[1]學(xué)者們把城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的主要難題歸納為以下幾個(gè)方面：土地問(wèn)題（土地利用、土地保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)等），社會(huì)安全，社區(qū)建設(shè)（公共物品供給、衛(wèi)生環(huán)境治理、流動(dòng)人口管理、被征地農(nóng)民保護(hù)等）（劉偉，2007；呂君、劉麗梅，2009；東敏，2003；戚本超、周達(dá)，2007）。其中，流動(dòng)人口管理在城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)管理中具有基礎(chǔ)性意義，是城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合治理的核心點(diǎn)，它包含衛(wèi)生環(huán)境管理和治安防控問(wèn)題。多年來(lái)，傳統(tǒng)的社會(huì)綜合治理措施在城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理中取得一定的成效，但是很多問(wèn)題不能有效地解決。因此，必須拓寬社會(huì)治理視角、創(chuàng)新社會(huì)治理措施，這個(gè)措施就是協(xié)同治理。[2]

協(xié)同治理是由治理發(fā)展而來(lái)的一種新策略，是協(xié)同理論與治理理論的有機(jī)結(jié)合。學(xué)者們對(duì)“協(xié)同”和“治理”內(nèi)涵的“協(xié)同治理”有不同的解讀。一種觀點(diǎn)是，籠統(tǒng)概括政府與政府以外其它場(chǎng)域的合作。比如，哈利（Hartley）等人認(rèn)為協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)第一部門、第二部門、第三部門中多元角色的參與。[3]郁建興、鄭恒峰等人認(rèn)為，協(xié)同治理應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，由政府搭建社會(huì)參與的平臺(tái)，保護(hù)、尊重和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的主體地位。[4]本文試就采取協(xié)同治理策略對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口治理進(jìn)行探討。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口治理存在的突出問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口成員復(fù)雜，不好管理

第一，城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口受教育層次不高，文化素質(zhì)普遍偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市目前登記在冊(cè)流動(dòng)人口有943.54萬(wàn)人，高中學(xué)歷（中專、中技）455.58萬(wàn)人，占48.28%;小學(xué)學(xué)歷21.88萬(wàn)人，占2.32%。他們來(lái)自不同地區(qū)，省外人口595.46萬(wàn)人，占63.11%。[5]他們多數(shù)對(duì)城市管理及法律法規(guī)了解和掌握不夠，法律意識(shí)淡薄，工作不穩(wěn)定，流動(dòng)性大。

第二，外來(lái)人口中大部分居住出租房，或者棲身在個(gè)體小旅店、建筑工地。廣州市有683.17萬(wàn)人流動(dòng)人口居住在出租屋，占流動(dòng)人口72.41%，住單位宿舍78.08萬(wàn)人，占8.28%，還有7.96萬(wàn)人住工地工棚，占0.84%。

第三，流動(dòng)人口工作、收入和住房的不穩(wěn)定,使他們很難融入城市,容易變成一個(gè)缺乏歸屬感的特殊社會(huì)群體。

（二）流動(dòng)人口服務(wù)管理單一

雖然從2014年廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局成立以來(lái)，來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理的信息化建設(shè)被作為一項(xiàng)重要的職能固定下來(lái)。但是流動(dòng)人口和出租房屋信息掌握往往滯后于人口的實(shí)際流動(dòng)，一些流動(dòng)人口甚至處于脫漏失管狀態(tài)。制約性管理措施弱化，普遍沒(méi)有履行暫住登記辦證，更有不配合管理、拒絕躲避登記的現(xiàn)象。對(duì)一些不辦暫住證的流動(dòng)人口，民警只能“動(dòng)之以情、曉之以理”地進(jìn)行動(dòng)員，不僅耗掉有限的人力，管理效率也不好。

第一，流動(dòng)人口服務(wù)管理信息缺乏共享。流動(dòng)人口服務(wù)管理涉及公安、衛(wèi)計(jì)、人社、教育、民政等諸多部門。各部門常常各自為戰(zhàn)、多頭管理,側(cè)重于自己的職能實(shí)行條塊管理。部門之間缺乏有效地溝通與協(xié)作,管理信息資源難以共享,使得綜合管理沒(méi)有真正落實(shí)。

第二，流動(dòng)人口權(quán)益保障缺陷。在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中強(qiáng)調(diào)做好流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)均等工作。但實(shí)際上在權(quán)益保障內(nèi)容上，流動(dòng)人口的社會(huì)保障主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，這兩項(xiàng)保險(xiǎn)的保障水平也很低。而且用工單位經(jīng)常出現(xiàn)少繳和欠繳社會(huì)保險(xiǎn)的情況。而醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房以及子女教育等方面的保障沒(méi)有得到落實(shí)。目前，廣州市流動(dòng)人口的就醫(yī)參保按照戶籍管理，還沒(méi)有歸入廣州市的社會(huì)保障體系中，所以有些社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的政策投入有限，社區(qū)的醫(yī)療援助水平難以滿足流動(dòng)人口的需求。[6]大多數(shù)農(nóng)民工選擇“小病不就醫(yī)、大病回老家”。尚未形成精神方面的保障, 如城市社會(huì)服務(wù)、社區(qū)支持、社會(huì)工作等。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口治理存在問(wèn)題的原因分析——基于協(xié)同治理的視角

（一）主體間關(guān)系不明晰，責(zé)權(quán)混亂，缺乏組織協(xié)同

城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理事務(wù)中，在參與主體上，存在普通民眾、群眾自治性質(zhì)的村（居）委會(huì)、社會(huì)治安管理機(jī)構(gòu)等多元主體。村委會(huì)、出租人、承租人三分共存，公安部門要查處流動(dòng)人口租房?jī)?nèi)的治安隱患，工商部門要處罰違規(guī)出租經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，建委要制止違章建筑、危房出租行為等,多部門缺少了及時(shí)密切的信息交流則極易造成管理漏洞。廣州市早在2008年施行了《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第10號(hào)），但是在流動(dòng)人口的治理中，行政力量、社會(huì)力量競(jìng)爭(zhēng)共存，管人與管房和管事既存在重合交叉又容易出現(xiàn)空白地帶，導(dǎo)致主體間組織協(xié)同不力，使流動(dòng)人口管理仍然是一個(gè)“老大難”的問(wèn)題。

（二）事務(wù)間整合不充分，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，缺乏資源協(xié)同

流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工，與其工作相關(guān)的勞動(dòng)合同簽訂情況，與其生活相關(guān)的住房安全情況，都直接關(guān)系到政府為其提供的各種公共服務(wù)。政府可以依據(jù)流動(dòng)人口的權(quán)益需求信息，提供治安管理、計(jì)劃生育、生殖健康、法律咨詢等社會(huì)服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)情況中，流動(dòng)人口多以租房為落腳點(diǎn)，要掌握流動(dòng)人口的具體信息，可以從城鄉(xiāng)結(jié)合部的房屋出租情況入手。流動(dòng)人口的租房的面積、時(shí)間、價(jià)格等信息，雖掌握在承租方和出租方手中，但公安部門沒(méi)有及時(shí)協(xié)助居（村）委會(huì)建立相關(guān)檔案進(jìn)行登記，實(shí)行流動(dòng)人口的電子信息化管理。在實(shí)際情況中，負(fù)責(zé)治安的公安部門一般是遇到違法犯罪、擾亂社會(huì)秩序的問(wèn)題時(shí)才找居（村）委會(huì)索要相關(guān)人口及住房信息，沒(méi)有盡早進(jìn)行資源協(xié)同共享，人口信息的不流動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)治安缺乏盡早預(yù)防和及時(shí)防范。

（三）觀念中認(rèn)識(shí)不到位，明哲保身，缺乏政策協(xié)同

我國(guó)對(duì)流動(dòng)人口的管理模式大概經(jīng)過(guò)1984年—1999年的防范型管理，2000年—2005年的綜合型管理，以及2006年至今的福利型管理。[7]各地政府部門對(duì)流動(dòng)人口的管理還停留在防范管理階段，還是處于被動(dòng)防范式的管理，沒(méi)有“以人為本”。認(rèn)為流動(dòng)人口給公共管理服務(wù)體制帶來(lái)壓力，服務(wù)意識(shí)淡薄，在流動(dòng)人口管理中，行政職能部門之間缺乏協(xié)作，基層社區(qū)的協(xié)調(diào)工作得不到配合，影響管理的效率，出現(xiàn)流動(dòng)人口管理各自為政，效率低下，未能充分發(fā)揮基層自治組織作用。像廣州市這樣超大城市的外來(lái)人口服務(wù)工作需要在一個(gè)共同服務(wù)平臺(tái)上開(kāi)展。[8]

（四）執(zhí)行時(shí)參與不廣泛，事不關(guān)己，缺乏利益協(xié)同

部分出租房屋屬于違法建設(shè)，這些違法建設(shè)本身就沒(méi)有出租資格。為此，房東與房客怕麻煩，協(xié)管員入戶登記更加不配合。[9]出租房業(yè)主不配合主要是想從流動(dòng)人口中獲利但又不愿意付出服務(wù)和管理成本。因此想方設(shè)法規(guī)避稅收，聲稱“流動(dòng)人口是房主親戚朋友”等方式。[10]社區(qū)工作人員沒(méi)有維穩(wěn)治安的職責(zé)，工作利益的激勵(lì)不足導(dǎo)致他們工作責(zé)任意識(shí)淡薄，工作草率，對(duì)流動(dòng)人口排查工作不徹底。社區(qū)干部本應(yīng)隔三差五地對(duì)其所管轄的區(qū)域挨家挨戶進(jìn)行入戶登記，以保證人口信息的準(zhǔn)確更新。根據(jù)調(diào)查，白云區(qū)石井街流動(dòng)人員每年自覺(jué)辦理居住證并接受管理的不到一半。[11]管理人員對(duì)實(shí)際流動(dòng)人口數(shù)據(jù)中沒(méi)及時(shí)錄入新入人口、及時(shí)撤銷流出人口的情況。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口協(xié)同治理的策略

（一）明確職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化組織協(xié)同

首先，加強(qiáng)政府行政部門之間的合作。利用互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)各地政府協(xié)作，流動(dòng)人口個(gè)人信息在流出地有詳細(xì)記錄在冊(cè)，并配合流入地政府做必要的信息采集。流入地根據(jù)采集信息做好流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作。例如，成立流動(dòng)人口和出租房屋管理委員會(huì)，作為人口管理協(xié)同治理的主要參與者。將流動(dòng)人口管理與出租屋管理有機(jī)結(jié)合，提高流動(dòng)人口管理的社會(huì)地位。

其次，各執(zhí)法部門間加強(qiáng)合作，加強(qiáng)各個(gè)部門及主體之間的信息共享力度,充分發(fā)揮信息化、大數(shù)據(jù)的作用,建立信息共享、視頻聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,實(shí)現(xiàn)不同部門、不同領(lǐng)域、不同主體之間的聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)無(wú)區(qū)隔、無(wú)縫隙服務(wù)與管理。

最后，協(xié)調(diào)社區(qū)組織之間與地方政府和職能部門之間的關(guān)系，整合社區(qū)人力資源和技術(shù)資源。政府引領(lǐng)社區(qū)，社區(qū)自治組織、中介組織、居民以及駐街企事業(yè)單位的多元主體作用，建立多元整合的社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，將資源和信息的重新分配，形成穩(wěn)態(tài)治理結(jié)構(gòu)。

（二）打造共享平臺(tái)，增進(jìn)資源協(xié)同

通過(guò)信息化建設(shè)與大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合流動(dòng)人口信息與房屋信息，是進(jìn)行流動(dòng)人口管理的有利資源。

首先，建立流動(dòng)人口基本信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)立流動(dòng)人口信息資源的運(yùn)作平臺(tái)。提供流動(dòng)人口和政府部門各自所需的信息。歸結(jié)起來(lái)，是雙方的供需信息。單一的供需要求沒(méi)有流動(dòng)到市場(chǎng)，只能是普通數(shù)據(jù)，不能成為政府治理可供參考的信息資源。流動(dòng)人員主動(dòng)進(jìn)行租賃住房的信息登記，同時(shí)政府以其關(guān)心的社會(huì)保障和工作教育情況作為信息進(jìn)行交換，兩者實(shí)現(xiàn)資源共享與協(xié)同，促進(jìn)合作與雙贏。

其次，實(shí)現(xiàn)政府各職能部門之間流動(dòng)人口信息共享，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境治理、社會(huì)治安提供參考數(shù)據(jù)。當(dāng)務(wù)之急是一方面在各負(fù)其責(zé)、各盡其能的同時(shí)調(diào)動(dòng)積極性，又做到協(xié)同管理。充分發(fā)揮公安部門、信訪部門、工商部門、稅務(wù)部門等各方面的優(yōu)勢(shì)和作用，在流動(dòng)人口的工作記錄、租房記錄、個(gè)人信用記錄等方面實(shí)現(xiàn)資源共享。

最后，可以根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部的實(shí)際情況，每月定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。公安部門通報(bào)人口流動(dòng)、戶籍辦理情況；醫(yī)院、計(jì)生服務(wù)站通報(bào)生育信息；房管部門通報(bào)外來(lái)戶租住情況；社區(qū)通報(bào)人口流入、流出情況，從而實(shí)現(xiàn)信息共享，提前預(yù)防。在各種流行病的關(guān)鍵時(shí)期，也可以大大減少基層人員挨家挨戶摸查和登記的工作量。

（三）創(chuàng)新管理模式，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同

在建設(shè)和諧社會(huì)背景下協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變是注重政府和基層群眾自治組織的管理模式。

一方面，可以借鑒北京市流動(dòng)人口的出租房屋契約化管理方式，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口管理提供參考。契約化管理是指在出租房屋以及轄區(qū)的流動(dòng)人口進(jìn)行摸底后，建立管理臺(tái)賬。依據(jù)村規(guī)、民約，居（村）民自治約束，引導(dǎo)出租業(yè)主和流動(dòng)人口自我管理、自我服務(wù)和自我約束。[12]實(shí)施出租房屋管理，通過(guò)實(shí)施出租屋契約化管理，將出租房屋的數(shù)據(jù)錄入“社區(qū)流動(dòng)人口管理平臺(tái)”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，這種制度化管理模式有助于實(shí)現(xiàn)政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，提高流動(dòng)人口的管理效率。

另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部對(duì)流動(dòng)人口的管理可以因地制宜，針對(duì)企業(yè)比較多的居（村）委會(huì)，可以采取村企聯(lián)管工作模式。針對(duì)院落、樓房比較多的社區(qū)，可以采取大院委托管理工作模式或居委會(huì)干部、樓門長(zhǎng)協(xié)助型工作模式。在流動(dòng)人口居住院落，由居委會(huì)干部和樓門長(zhǎng)管理，委托大院有名望的人協(xié)助，充分發(fā)揮大院里比較被認(rèn)可和受到普遍尊敬的名望人士的帶動(dòng)作用，與他們合作有效地開(kāi)展流動(dòng)人口管理工作。

（四）建立互惠機(jī)制，達(dá)成利益協(xié)同

首先，居委會(huì)或者物業(yè)管理處提供免費(fèi)的房屋租賃服務(wù)。業(yè)主和租客可以登記個(gè)人信息免費(fèi)提供租賃服務(wù)。并且通過(guò)建立房屋租賃網(wǎng)，在外地人口多的地方可設(shè)置房屋租賃信息觸摸屏，方便外來(lái)人員查閱。[13]

其次，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，通過(guò)評(píng)選頒發(fā)相應(yīng)證書并掛牌，公布在網(wǎng)站和張貼在樓道內(nèi)通報(bào)表?yè)P(yáng)，這也是建立出租屋口碑的一大創(chuàng)舉。由此為業(yè)主添光也會(huì)吸引更多的租客，也會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于不配合或者存在安全隱患突出或違法違紀(jì)的房東列為重點(diǎn)檢查對(duì)象，加強(qiáng)監(jiān)督。對(duì)常住的無(wú)違法違紀(jì)記錄的租房者通報(bào)表?yè)P(yáng)并提供就業(yè)推薦及家庭服務(wù)等民生問(wèn)題，讓他們感受到自己的存在感，主動(dòng)做好各種信息的匯報(bào)和登記。

最后，政府層面要逐漸建立統(tǒng)一的居民社會(huì)保險(xiǎn)制度,提高流動(dòng)人口社會(huì)保障水平。一方面，加強(qiáng)有針性的流動(dòng)人口的就業(yè)培訓(xùn)，包含職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、成人教育等在內(nèi)的多形式、多層次的終身教育體系；另一方面要加強(qiáng)工作技能培訓(xùn)、一般技能培訓(xùn)、職業(yè)資格培訓(xùn)等職前職后相關(guān)培訓(xùn),提升其就業(yè)能力,幫助他們更好地融入城市。[14]

總之，流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,人口流動(dòng)表現(xiàn)出新的特點(diǎn)與變化趨勢(shì),我國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理面臨新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。必須樹(shù)立多元主體共同參與的協(xié)同治理理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“全能型政府”的思想理念，打造政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體共同參與服務(wù)管理的新格局。