王 靜 李春麗 王連權(quán)

（1，2.廣州市團(tuán)校，廣東 廣州 510635；3.廣州市鼎和社會(huì)工作服務(wù)中心，廣東 廣州 510070）

流浪乞討是世界性現(xiàn)象，古今均有之，這種現(xiàn)象盡管與繁華的城市看上去很不協(xié)調(diào)，但越是繁華的城市越容易出現(xiàn)。在我國(guó)，有一些外來(lái)流動(dòng)人口因?yàn)槎喾N原因沒(méi)有工作與固定住所，他們?cè)诔鞘欣锘蛄骼?、或乞討、或賣藝，尤其以在超大城市居多，被稱為“流浪乞討人員”。城市流浪乞討是一個(gè)綜合經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多重因素的長(zhǎng)期社會(huì)問(wèn)題。[1]這既是流動(dòng)人口社會(huì)治理領(lǐng)域里的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一，也是扶貧濟(jì)困需解決的重要問(wèn)題，對(duì)此問(wèn)題的解決將檢驗(yàn)著城市尤其是超大城市的綜合治理能力。

一、問(wèn)題提出

我國(guó)政府歷來(lái)注重對(duì)流浪乞討人員救助工作。起先，我國(guó)對(duì)于流浪乞討人員實(shí)行強(qiáng)制性的收容遣送制度，2003年廣州“孫志剛事件”②發(fā)生后，全國(guó)掀起了對(duì)收容遣送制度的抨擊及反思，催生了《城市生活無(wú)著流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的正式實(shí)施[2]，使得流浪乞討人員救助從“強(qiáng)制”開(kāi)始轉(zhuǎn)為“自愿受助、無(wú)償救助”?！掇k法》提出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”，為社工機(jī)構(gòu)參與流浪乞討人員救助服務(wù)提供了發(fā)展機(jī)遇。

廣州作為我國(guó)5個(gè)超大城市③之一，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、氣候宜人以及當(dāng)?shù)厝藗冇兄鴺?lè)善好施的慈善救助傳統(tǒng)，一直吸引眾多的外來(lái)流浪乞討人員聚集。廣州政府一直深入開(kāi)展流浪乞討人員救助工作，尤其是在“孫志剛事件”后，更是全力改革和優(yōu)化救助工作，不斷探索專業(yè)、有效的救助方式。2014年，廣州政府開(kāi)展“福彩有愛(ài)·棄討返鄉(xiāng)”流浪乞討人員社工救助服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目。2015年11月，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，承擔(dān)救助主要職能的政府部門——廣州市民政局以政府公開(kāi)招投標(biāo)形式，向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，廣州市鼎和社會(huì)工作服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“鼎和機(jī)構(gòu)”）承接了“廣州市流浪乞討人員社會(huì)工作介入服務(wù)項(xiàng)目”，開(kāi)啟了專業(yè)社會(huì)工作介入救助的廣州實(shí)踐。因此，本文對(duì)廣州專業(yè)社會(huì)工作介入流浪乞討人員救助的實(shí)踐案例分析，能夠?yàn)槌蟪鞘辛骼似蛴懭藛T救助工作提供借鑒經(jīng)驗(yàn)，值得深入討論。

二、廣州市流浪乞討人員救助現(xiàn)狀

2004年11月，廣州市召開(kāi)流浪乞討人員救助管理工作會(huì)議，建立聯(lián)席會(huì)議制度。[3]2005年6月，廣州市政府成立了以分管市領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的廣州市救助管理工作專項(xiàng)小組，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全市相關(guān)職能部門開(kāi)展救助工作。[4]經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，廣州建立起了以民政部門牽頭，公安、城管、衛(wèi)生、財(cái)政等部門支持和配合，社工機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)組織、愛(ài)心企業(yè)和基金會(huì)等積極參與的救助格局。在此格局中，民政部門統(tǒng)籌各救助站、流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)開(kāi)展救助工作；公安、城管部門協(xié)助對(duì)街頭流浪乞討人員指引、勸導(dǎo)和護(hù)送以及打擊違法乞討行為工作；衛(wèi)生部門協(xié)助危重病人、精神病人等流浪乞討人員救治工作；財(cái)政部門提供必要經(jīng)費(fèi)保障；社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展專業(yè)社工服務(wù)；志愿服務(wù)組織或團(tuán)隊(duì)開(kāi)展志愿服務(wù)；愛(ài)心企業(yè)和基金會(huì)提供物質(zhì)或資金捐贈(zèng)。以上政府職能部門和社會(huì)力量各司其職，有效構(gòu)建了“政社合作”的廣州救助網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了廣州流浪乞討人員救助工作。[5]

在救助實(shí)施上，主要以站內(nèi)救助、街面救助、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與救助等。在站內(nèi)救助上，主要提供生活、醫(yī)療、尋親、返鄉(xiāng)、未成年人教育等服務(wù)，全市現(xiàn)有市級(jí)救助管理站2家，站內(nèi)設(shè)未成年人救助保護(hù)中心、婦女兒童庇護(hù)所、流浪精神病人協(xié)助接回辦公室，另有區(qū)級(jí)(縣級(jí)市)救助管理站4家；在街面救助上，自2005年起，市民政、公安、城管等部門聯(lián)合成立流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)，開(kāi)展街頭流浪乞討人員的勸導(dǎo)、救助和護(hù)送入站工作，現(xiàn)有市級(jí)流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)1支、區(qū)級(jí)流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)11支；在社會(huì)力量參與救助上，除愛(ài)心企業(yè)、基金會(huì)等參與外，廣州現(xiàn)有10多個(gè)社會(huì)組織與團(tuán)隊(duì)從事流浪乞討救助，主要開(kāi)展專業(yè)社工服務(wù)、志愿服務(wù)，如鼎和、啟智、穗星、心明愛(ài)等社工機(jī)構(gòu)，羊城花園義工隊(duì)、廣州市關(guān)懷露宿者義工隊(duì)、厚德公益、尚炳輝工作室等志愿組織或團(tuán)隊(duì)，有力地彌補(bǔ)政府救助范圍和方式的不足。以2019年1-6月為例，廣州積極救助了流浪乞討人員共14765人次（成年人14513人次、未成年人252人次）。

三、社會(huì)工作介入救助服務(wù)中的模式及成效

在《辦法》實(shí)施后，因“強(qiáng)制性收容遣送”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽甘苤?、無(wú)償救助”，這對(duì)流浪乞討人員救助提出了更高要求，相比于以物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)幫扶為主的傳統(tǒng)行政救助，社會(huì)工作因其專業(yè)優(yōu)勢(shì)得到了應(yīng)用。2015年11月，廣州市民政局向鼎和機(jī)構(gòu)購(gòu)買“廣州市流浪乞討人員社會(huì)工作介入服務(wù)項(xiàng)目”，項(xiàng)目周期由2015年11月至2020年4月，配備專職社工8人，每服務(wù)年度投入100萬(wàn)元人民幣，每年提供不少于12144小時(shí)的專項(xiàng)社工服務(wù)，服務(wù)區(qū)域主要在越秀、荔灣、天河、白云等流浪乞討人員聚集的行政區(qū)。此后，廣州市、區(qū)民政及其他政府部門又陸續(xù)向鼎和機(jī)構(gòu)購(gòu)買了5個(gè)相關(guān)項(xiàng)目，分別是“志愿巡查救助流浪者項(xiàng)目”“社工+志愿者街道巡查勸導(dǎo)項(xiàng)目”“廣州市救助站社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”“番禺區(qū)救助站社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”“海珠區(qū)社會(huì)工作介入流浪者服務(wù)項(xiàng)目”。

（一）建立“四四二”救助服務(wù)模式

在4年多的實(shí)踐中，鼎和機(jī)構(gòu)社工運(yùn)用“以人為本”“助人自助”的理念，提升救助對(duì)象的自我認(rèn)同感，增強(qiáng)其改變的動(dòng)力和信心[6]，從而使其擺脫流浪乞討生活、重新回歸家庭和社會(huì)，形成了以“政社合作”為核心的“四四二”救助服務(wù)模式，即四個(gè)聯(lián)動(dòng)、四大內(nèi)容、兩個(gè)中心。

1.有效建立“四個(gè)聯(lián)動(dòng)”

第一個(gè)聯(lián)動(dòng)是政府和社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)?；陧?xiàng)目協(xié)議職責(zé)，市民政局社會(huì)事務(wù)處，市、區(qū)救助站以及公安、城管、勞動(dòng)、衛(wèi)生、街鎮(zhèn)基層政府等作為政府職能部門，鼎和機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織，共同加入到“政社合作”救助網(wǎng)絡(luò)中。其中，市民政局社會(huì)事務(wù)處負(fù)責(zé)落實(shí)全市流浪乞討人員救助工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分管市、各區(qū)救助站及流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)，同時(shí)也作為項(xiàng)目購(gòu)買方，在每個(gè)季度均會(huì)牽頭召開(kāi)一次多方聯(lián)席工作會(huì)議，為項(xiàng)目實(shí)施提供必要行政和資源支持；通過(guò)入站、協(xié)同街面巡邏等方式，鼎和機(jī)構(gòu)為受助對(duì)象建立個(gè)案服務(wù)檔案，開(kāi)展臨時(shí)救助、情緒疏導(dǎo)、就業(yè)輔導(dǎo)、返鄉(xiāng)安置⑤、返鄉(xiāng)養(yǎng)老⑥、尋親返鄉(xiāng)等專業(yè)社工服務(wù)；救助站提供及時(shí)的臨時(shí)安置、協(xié)助購(gòu)買車票返回家鄉(xiāng)；公安部門為無(wú)證人員及時(shí)辦理證件；勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)就業(yè)咨詢和輔導(dǎo)；公立醫(yī)院負(fù)責(zé)醫(yī)療救助；街鎮(zhèn)基層政府提供轄區(qū)內(nèi)行政支持等。

第二個(gè)聯(lián)動(dòng)是社工和志愿者的聯(lián)動(dòng)。2017月7月，鼎和機(jī)構(gòu)成立了廣州市街友關(guān)懷志愿隊(duì)，有退休人士、律師、醫(yī)生、在校大學(xué)生等志愿者加入其中。在項(xiàng)目實(shí)施中，鼎和社工組成越秀、荔灣、天河、白云等四個(gè)救助服務(wù)小組，分別在四區(qū)的火車站、汽車站、地鐵口等主要公共場(chǎng)所設(shè)置10個(gè)服務(wù)站點(diǎn)，每個(gè)站點(diǎn)每日均保持著1名社工加至少2名志愿者開(kāi)展網(wǎng)格化式的巡察幫扶?，F(xiàn)有志愿者600多人，每日有80多名志愿者與社工一起開(kāi)展救助服務(wù)。如廣州天河區(qū)羊城花園志愿隊(duì)自2017年7月開(kāi)始加入救助，在每天的3個(gè)時(shí)段（上午8:30到12:30；下午12:30到17:30；晚上17:30到23:00）均有2名志愿者參加。該隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)A女士⑦是廣州市志愿者協(xié)會(huì)評(píng)出的優(yōu)秀志愿服務(wù)領(lǐng)隊(duì)，她說(shuō)“對(duì)流浪乞討人員有價(jià)值的事情，我們都會(huì)積極去做，這很有意義”。

第三個(gè)聯(lián)動(dòng)是社會(huì)組織和企業(yè)的聯(lián)動(dòng)。項(xiàng)目開(kāi)展中，鼎和機(jī)構(gòu)努力挖掘和調(diào)動(dòng)愛(ài)心企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和資源，如鏈接就業(yè)資源等。如鼎和機(jī)構(gòu)鏈接了越秀一家刺繡藝術(shù)企業(yè)資源，參與對(duì)殘疾乞討人員的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)幫扶，幫助他們通過(guò)掌握廣繡手藝自食其力，不再靠乞討為生；來(lái)自湖北的青年JG⑧因手機(jī)和財(cái)物丟失，失去與家人的聯(lián)系，流落廣州街頭，靠乞討和撿拾廢品為生，社工通過(guò)街面救助發(fā)現(xiàn)JG,通過(guò)對(duì)其心理輔導(dǎo)及就業(yè)分析、協(xié)助JG投簡(jiǎn)歷求職、并鏈接企業(yè)資源鼓勵(lì)其面試等，最終讓JG成功獲得某廣告公司的工作，脫離了乞討生活。

第四個(gè)聯(lián)動(dòng)是社會(huì)組織和研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)。除一線服務(wù)外，鼎和機(jī)構(gòu)注重項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)輸出和開(kāi)展學(xué)術(shù)研究，研發(fā)了社工服務(wù)指南，聯(lián)合社工協(xié)會(huì)、救助站、高校學(xué)者等編寫(xiě)救助案例集、相關(guān)學(xué)術(shù)論文等。

2.提煉“四大內(nèi)容”

在服務(wù)中，鼎和機(jī)構(gòu)提煉出救助服務(wù)“四大內(nèi)容”，即建立檔案、個(gè)案幫扶、鏈接援助和跟蹤回訪。

建立檔案，是指在政府支持下，鼎和社工為服務(wù)中的每位流浪乞討人員建立個(gè)人檔案，內(nèi)含年齡、籍貫、身體情況、服務(wù)需求、流浪乞討原因和家庭結(jié)構(gòu)、人生經(jīng)歷等，尤其以調(diào)研報(bào)告形式總結(jié)和分析廣州流浪乞討人員特征等情況，豐富了廣州流浪乞討人員數(shù)據(jù)庫(kù)和相關(guān)素材，為后續(xù)開(kāi)展救助服務(wù)工作奠定良好基礎(chǔ)。

個(gè)案幫扶，是指社工用個(gè)案管理方式，了解流浪乞討人員的就業(yè)、返鄉(xiāng)安置、家庭關(guān)系、醫(yī)藥支持、物品支持等需求，通過(guò)情緒慰藉和心理輔導(dǎo)等方式增進(jìn)關(guān)系，在深度訪談后進(jìn)行針對(duì)性跟進(jìn)，通過(guò)逐漸改變認(rèn)知，樹(shù)立信心，提高生存能力，促進(jìn)其返家生活和就業(yè)；對(duì)于不愿入站者和“職業(yè)”乞討者，社工會(huì)為其提供個(gè)性化和專業(yè)化服務(wù)，在保障基本生存需求的前提下，幫助他們重塑信心，引導(dǎo)其放棄乞討返回家鄉(xiāng)、自食其力，從而減少街頭流浪乞討人員。

鏈接援助，是指根據(jù)當(dāng)前救助政策和流浪乞討人員需求，鼎和機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地與救助站、公安、就業(yè)、衛(wèi)生對(duì)接服務(wù)，使流浪乞討人員得到相應(yīng)入站、返鄉(xiāng)、辦理證件、就業(yè)、就醫(yī)等救助；當(dāng)然，鼎和機(jī)構(gòu)也接收救助站、公安、醫(yī)院、基層街鎮(zhèn)政府和基層社區(qū)、其他社工項(xiàng)目等的轉(zhuǎn)介服務(wù)需求，通過(guò)鏈接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)介，使流浪乞討人員獲得無(wú)間斷幫助。

跟蹤回訪，是對(duì)返回家鄉(xiāng)或者就業(yè)的流浪乞討人員進(jìn)行跟蹤了解，派出社工或委托流浪乞討人員所在家鄉(xiāng)的政府部門或志愿組織等探訪服務(wù)對(duì)象，確保知曉流浪乞討人員返鄉(xiāng)生活狀況。鼎和機(jī)構(gòu)曾經(jīng)與3000公里之外的吉林省松原市民政局及救助站、2000公里之外的河南省上蔡縣志愿服務(wù)組織，聯(lián)合進(jìn)行流浪乞討人員返鄉(xiāng)救助服務(wù)。

3.構(gòu)建“兩個(gè)中心”

“兩個(gè)中心”指服務(wù)中心和資源中心。服務(wù)中心是指鼎和機(jī)構(gòu)用1年多時(shí)間跨地域、跨行業(yè)、整合資源，發(fā)起建立了“廣州市街友關(guān)懷服務(wù)聯(lián)盟”。2017年6月，經(jīng)鼎和機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)，16家關(guān)愛(ài)流浪乞討人員的志愿服務(wù)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、法律團(tuán)體、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立服務(wù)聯(lián)盟，使流浪乞討人員在物資、法律、醫(yī)療、職業(yè)技能、社會(huì)保障等方面獲得服務(wù)，改善緩解了反復(fù)流浪乞討的資源條件。資源中心是指在廣州市慈善會(huì)資助下，鼎和機(jī)構(gòu)以公益創(chuàng)投項(xiàng)目形式建立街友關(guān)懷愛(ài)心超市，而后在廣州市慈善會(huì)、騰訊樂(lè)捐支持下建立網(wǎng)絡(luò)募捐平臺(tái)。上述兩個(gè)中心在發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與救助，改善流浪乞討人員生存狀況上發(fā)揮了重要作用，并得到政府和社會(huì)的有力支持。

（二）社會(huì)工作介入救助服務(wù)的良好成效

1.扶弱濟(jì)困，救助了數(shù)以千計(jì)的流浪乞討人員

作為項(xiàng)目購(gòu)買方，市民政局對(duì)項(xiàng)目成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)包括：獲得救助的人數(shù)、真實(shí)返鄉(xiāng)人數(shù)、真實(shí)就業(yè)人數(shù)、鏈接物品資源等。2015年11月29日至2018年3月31日，在政府支持下，鼎和機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中開(kāi)展日間和夜間服務(wù)達(dá)2482次和262次，在救助站提供33次服務(wù)，開(kāi)展30場(chǎng)社區(qū)活動(dòng)；為流浪乞討人員建立檔案1985份，開(kāi)展深度個(gè)案幫扶954例，其中666例已經(jīng)結(jié)案，鏈接援助93例；幫助366人返鄉(xiāng)安置，動(dòng)員158人主動(dòng)棄討返鄉(xiāng)，對(duì)返鄉(xiāng)人員跟蹤回訪176人次；成功推薦16人就業(yè)；通過(guò)社會(huì)募集，為流浪乞討人員提供衣物920件、洗漱套裝265份、食品2178份。

其中，涌現(xiàn)出了許多成功救助流浪乞討人員的個(gè)案。如廣西人LY⑨，因在離婚、無(wú)房、無(wú)工作的三重打擊下，精神狀態(tài)不佳，與家人斷絕聯(lián)系，帶著分別六歲、四歲的兩個(gè)女兒離開(kāi)家鄉(xiāng)，四處流浪乞討近三年，小孩一直也沒(méi)有接受教育。2018年5月底，母女三人流浪到廣州，被好心居民發(fā)現(xiàn)居住在河邊廢棄的水泥管道內(nèi)。鼎和機(jī)構(gòu)社工得知此事后，聯(lián)系區(qū)救助隊(duì)、警察和所在地社區(qū)工作人員一起探訪。在社工的幫助和勸說(shuō)下，LY愿意聯(lián)系親友返回家鄉(xiāng)，社工聯(lián)系上LY的姐姐和哥哥，由其姐姐陪同LY母女三人到醫(yī)院檢查身體，然后到救助站暫時(shí)住宿；之后，社工入站對(duì)母女三人提供心理輔導(dǎo)和情緒支持，有志愿者捐贈(zèng)衣物。最終，LY同意攜女返鄉(xiāng)，市救助站市區(qū)分站工作人員、鼎和機(jī)構(gòu)社工以及醫(yī)生組成專門護(hù)送小組，在LY親屬陪同下，護(hù)送陪同LY和女兒成功返鄉(xiāng)。期間，LY表示“我今后會(huì)好好活下去，好好照顧兩個(gè)女兒，我會(huì)讓她們讀書(shū)的?！?/p>

2.降低惡性乞討比例，穩(wěn)定城市社會(huì)秩序

高逐利性致使“職業(yè)”乞討者以多種類型的惡性行為經(jīng)營(yíng)乞討活動(dòng)，借助老、弱、病、殘等弱群體特征為工具，或欺詐乞討，或賣藝、賣花乞討，或抱腿攔路乞討，或乞討掩蓋下偷盜，五花八門經(jīng)營(yíng)性乞討已成為部分落后農(nóng)村人口的職業(yè)選擇。[7]鼎和機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)展有效的專業(yè)社工服務(wù),對(duì)于“職業(yè)”乞討人員進(jìn)行勸阻和服務(wù)，對(duì)于反復(fù)流浪乞討的未成年人、殘疾人、孤寡老人等，社工護(hù)送回鄉(xiāng)后，與來(lái)源地以及流入地的民政部門進(jìn)行合作,促進(jìn)當(dāng)?shù)孛裾块T幫助和妥善安置“職業(yè)”流浪乞討人員，使救助工作形成無(wú)縫對(duì)接，盡量降低惡性“職業(yè)”乞討比例。

3.提交政策提案，推動(dòng)了政府購(gòu)買社工服務(wù)力度

鼎和機(jī)構(gòu)依托專業(yè)優(yōu)勢(shì)，于2017年6月向政府部門遞交了《積極引導(dǎo)社會(huì)力量介入流浪乞討人員救助服務(wù)的政策提案》，倡議加大政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的力度，引導(dǎo)更多社會(huì)力量參與救助服務(wù)。此提案意見(jiàn)后被采納繼而影響了政府購(gòu)買社工服務(wù)力度。自2018年起，廣州市民政局、市救助站市區(qū)分站以及番禺、花都、從化、增城、海珠等救助站或流動(dòng)救助服務(wù)隊(duì)先后購(gòu)買了專業(yè)社工服務(wù)，引入鼎和、心明愛(ài)等多家專業(yè)社工機(jī)構(gòu)開(kāi)展救助服務(wù)。

4.形成了系列服務(wù)指南和研究成果，提供了可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)

一是撰寫(xiě)了《廣州市流浪救助社會(huì)工作實(shí)務(wù)手冊(cè)》。在服務(wù)中，鼎和機(jī)構(gòu)逐步形成了社工服務(wù)指南，涵蓋服務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)管理、專業(yè)評(píng)估等內(nèi)容；提出一系列服務(wù)指引，包括《流浪乞討人員社會(huì)工作介入員工手冊(cè)》《志愿者參與流浪乞討人員流動(dòng)救助服務(wù)項(xiàng)目管理手冊(cè)》《志愿者參與流浪乞討人員流動(dòng)救助服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)手冊(cè)》。上述成果豐富了我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)介入救助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二是編撰了系列研究成果。與廣州救助站市區(qū)分站合作編寫(xiě)《廣州市流浪乞討人員救助工作案例匯編》，與廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)合作編寫(xiě)《我們與街友在廣州的相遇》故事集，與高校專家合作撰寫(xiě)相關(guān)學(xué)術(shù)文章，被收錄在《廣州社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告》中。上述研究成果豐富了流浪乞討人員救助的理論和實(shí)踐研究。

5.做好社會(huì)倡導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)關(guān)愛(ài)流浪乞討人員

流浪乞討人員救助工作離不開(kāi)社會(huì)的關(guān)注，鼎和機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)展公益講座、媒體宣傳、社區(qū)宣傳等方式，讓公眾識(shí)別“職業(yè)乞討”，了解流浪乞討人員生活現(xiàn)狀，關(guān)注推動(dòng)更多人關(guān)愛(ài)流浪乞討人員；鼎和機(jī)構(gòu)還為政府人員、社工、志愿者、熱心居民等提供專業(yè)培訓(xùn)，極大地提高了培訓(xùn)人員的救助技能。

四、社會(huì)工作介入救助服務(wù)中的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)階段，我國(guó)流浪乞討人員救助處于“政社合作”的發(fā)展期，流浪乞討人員專項(xiàng)社工服務(wù)處于探索期，過(guò)程中有許多問(wèn)題有待解決，社會(huì)工作介入救助服務(wù)中仍有現(xiàn)實(shí)困境。[8]

（一）政府因素——政府購(gòu)買專項(xiàng)社工服務(wù)力度仍有不足

截至2018年底，在政府購(gòu)買社工服務(wù)方面，廣州市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政累計(jì)投入財(cái)政資金超26億元。然而相比覆蓋全市的社工站項(xiàng)目，政府在購(gòu)買流浪乞討人員專項(xiàng)社工服務(wù)政策支持、項(xiàng)目數(shù)量、資金投入、服務(wù)覆蓋面等方面仍有不足，難以滿足半年過(guò)萬(wàn)人次的廣州流浪乞討人員救助的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）資源因素——公益資源整合度有待加強(qiáng)

當(dāng)前，廣州長(zhǎng)期關(guān)注流浪乞討人員救助的公益隊(duì)伍雖然較多，但大多數(shù)隊(duì)伍側(cè)重在物資支持層面，公益隊(duì)伍之間的溝通機(jī)制仍有不足，存在流浪乞討人員被重復(fù)捐贈(zèng)物資等情況，且因?yàn)榱骼似蛴懭藛T需求多樣性，現(xiàn)有的公益資源供給豐富性仍有不足，受助對(duì)象需求與救助內(nèi)容存在錯(cuò)位，公益資源整合度有待加強(qiáng)。

（三）社會(huì)觀念因素——流浪乞討人員標(biāo)簽化現(xiàn)象難以消除

隨著社會(huì)進(jìn)步，越來(lái)越多的社會(huì)民眾能夠了解和關(guān)愛(ài)流浪乞討人員，但由于此類群體異于常人，有或示殘或示弱的“職業(yè)乞討”者，有在公共場(chǎng)所強(qiáng)討強(qiáng)要錢財(cái)?shù)摹奥殬I(yè)乞討者”，有因患精神疾病街上流浪者，造成相當(dāng)數(shù)量的民眾容易標(biāo)簽化此類群體，態(tài)度多以漠視、反感甚至歧視居多，并對(duì)社工開(kāi)展救助服務(wù)不理解，由此造成社工服務(wù)中面臨較大的壓力。

（四）人才因素——社工隊(duì)伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性不足

從表面上看，社會(huì)工作僅是為流浪乞討人員提供幫助，似乎只要掌握施助資源，任何人都能勝任。但從本質(zhì)上看，社會(huì)工作具有較強(qiáng)專業(yè)性，而流浪乞討人員的多樣復(fù)雜性、救助過(guò)程的持續(xù)性和服務(wù)場(chǎng)景的多變性使從業(yè)社工面臨許多挑戰(zhàn)，尤其是一線社工普遍年輕，雖有專業(yè)素養(yǎng)和社工情懷，但缺乏較為豐富的人生閱歷、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在跟進(jìn)“職業(yè)”乞討、精神障礙患者、攜子流浪等個(gè)案方面容易受挫，社工容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠后辭職流失。以鼎和機(jī)構(gòu)為例，自2015年啟動(dòng)項(xiàng)目至今，項(xiàng)目社工流動(dòng)率為50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類型社工項(xiàng)目。

（五）職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素——社會(huì)工作者容易面臨高風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)工作者在服務(wù)過(guò)程中容易面臨疾病傳染、人身安全威脅等風(fēng)險(xiǎn)。在疾病傳染風(fēng)險(xiǎn)上，由于流浪乞討人員情況復(fù)雜，多數(shù)身處的環(huán)境“臟亂差”，當(dāng)中有混雜著吸毒等人員，極易感染上傳染病卻又難以發(fā)現(xiàn)病情，而社會(huì)工作者需要與其長(zhǎng)期且近距離接觸，故社會(huì)工作者存在高風(fēng)險(xiǎn)的疾病傳染威脅；在人身安全威脅風(fēng)險(xiǎn)上，由于絕大部分的流浪乞討人員是男性，平時(shí)較少與他人尤其是與女性接觸交談，有警覺(jué)性高、冷漠性強(qiáng)的特點(diǎn)，部分男性流浪乞討人員容易滋擾女性，社會(huì)工作者又以女性居多，社會(huì)工作者提供服務(wù)的過(guò)程中既存在人身安全威脅，又因?yàn)殡y以一時(shí)建立專業(yè)服務(wù)關(guān)系而增加了服務(wù)難度。

五、推動(dòng)社會(huì)工作介入救助服務(wù)的策略思考

流浪乞討人員救助工作，是關(guān)乎一個(gè)特殊弱勢(shì)群體的民生事務(wù)，也是一個(gè)城市的治理難點(diǎn)，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的公平與正義，社會(huì)工作介入其中尤為重要，未來(lái)需從“政社合作”、社會(huì)引導(dǎo)、專業(yè)人才培養(yǎng)、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范等方面進(jìn)一步加強(qiáng)，破解現(xiàn)實(shí)困境。

（一）強(qiáng)化“政社合作”方向，加強(qiáng)政府購(gòu)買和社會(huì)力量參與力度

“政社合作”正在成為我國(guó)流浪乞討人員救助改革的主流方向，未來(lái)要繼續(xù)加強(qiáng)“政社合作”，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成行政力量和社會(huì)力量的有效結(jié)合與良性互動(dòng)。要繼續(xù)加大政府購(gòu)買流浪乞討專項(xiàng)社工服務(wù)力度，加強(qiáng)相應(yīng)政策支持、提高購(gòu)買項(xiàng)目數(shù)量、資金投入以及服務(wù)覆蓋面等，以此補(bǔ)充政府救助力量的不足，可通過(guò)嚴(yán)格的招標(biāo)程序選擇優(yōu)秀的專業(yè)社會(huì)組織，讓契約成為政府與社會(huì)組織合作的重要保證，讓共同的愿景、使命和社會(huì)責(zé)任感成為政府與社會(huì)組織合作的重要基礎(chǔ)；要在政府支持下，繼續(xù)培育更多的專業(yè)社會(huì)組織，發(fā)揮專業(yè)社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)作用；要進(jìn)一步鼓勵(lì)、倡導(dǎo)更多社會(huì)力量開(kāi)展流浪乞討人員救助服務(wù)，讓更多的公益組織、志愿服務(wù)組織、幫困基金和愛(ài)心人士在提供捐贈(zèng)、資助、志愿服務(wù)等作用方面發(fā)揮更多作用；要加強(qiáng)公益資源的線上線下的整合性建設(shè)，可依托慈善公益、志愿服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)等已有的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立廣州流浪乞討人員救助公益地圖和資源庫(kù)，強(qiáng)化現(xiàn)有公益聯(lián)盟建設(shè)，促進(jìn)公益資源有效整合、合理供給和精準(zhǔn)投放。

（二）要加強(qiáng)社會(huì)引導(dǎo)，營(yíng)造關(guān)愛(ài)流浪乞討人員的良好社會(huì)氛圍

流浪乞討人員作為城市邊緣人群，短時(shí)期內(nèi)其標(biāo)簽化現(xiàn)象難以消除，需要不斷加強(qiáng)社會(huì)引導(dǎo)和改善社會(huì)公眾認(rèn)知，營(yíng)造關(guān)愛(ài)流浪乞討人員的良好社會(huì)氛圍。

要加強(qiáng)政策支持，廣州市作為改革開(kāi)放的先行地區(qū)和地處粵港澳大灣區(qū)核心區(qū)，具有超大城市的先然創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，未來(lái)可根據(jù)廣州救助模式特點(diǎn)，不斷推進(jìn)流浪乞討人員救助工作立法，促進(jìn)社會(huì)工作在社會(huì)救助領(lǐng)域的快速成長(zhǎng)和發(fā)展；要借助救助站“公眾開(kāi)放日”和“社工宣傳日”等開(kāi)展宣傳，讓更多的公眾近距離接觸救助服務(wù)，知曉救助對(duì)象、范圍、工作流程、管理制度等，普及公眾缺失的相關(guān)信息，幫助公眾理性判斷救助工作；要加強(qiáng)在火車站、地鐵、公交車、社區(qū)等公共場(chǎng)所的救助知識(shí)和社工服務(wù)宣傳，廣泛普及包括社工服務(wù)在內(nèi)的救助方式；要充分運(yùn)用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體,深入做好宣傳報(bào)道和輿論引導(dǎo)工作,吸引更多志愿者尤其是黨員志愿者加入服務(wù)隊(duì)伍；要發(fā)揮社會(huì)組織靈活性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)救助服務(wù)宣傳和技巧培訓(xùn)，讓有偏見(jiàn)的社會(huì)公眾了解流浪乞討群體，支持、認(rèn)同甚至參與救助工作。

（三）要加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，加強(qiáng)流浪乞討專項(xiàng)社工人才隊(duì)伍建設(shè)

從人才培養(yǎng)角度，要加強(qiáng)與開(kāi)設(shè)社工專業(yè)高校的校企合作，可開(kāi)設(shè)相關(guān)課程、增設(shè)救助專業(yè)方向、提供實(shí)習(xí)崗位等方式，從人才供應(yīng)源頭培養(yǎng)更多的專項(xiàng)社工；從行業(yè)發(fā)展角度，可根據(jù)服務(wù)難度提高單個(gè)社工崗位的政府購(gòu)買金額，提高流浪乞討專項(xiàng)崗位待遇和薪酬待遇，適當(dāng)傾斜評(píng)優(yōu)、評(píng)先、督導(dǎo)等名額；從職業(yè)成長(zhǎng)角度，社工行業(yè)協(xié)會(huì)和社工機(jī)構(gòu)要健全專項(xiàng)社工成長(zhǎng)培養(yǎng)機(jī)制，幫助專項(xiàng)社工進(jìn)行自我職業(yè)生涯規(guī)劃和專業(yè)能力培訓(xùn)，從而加快流浪乞討專項(xiàng)社工人才隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展。

（四）要加強(qiáng)職業(yè)安全管理，提高社工風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

流浪乞討人員救助具有較高風(fēng)險(xiǎn)性，社工接觸的高危和疑難個(gè)案較多，需要加強(qiáng)職業(yè)安全管理，切實(shí)保障從業(yè)社工的權(quán)益，是救助服務(wù)順利開(kāi)展的基本保證。要進(jìn)一步掌握受助對(duì)象特征和需求，以特征、需求等劃分進(jìn)行分層分類服務(wù)設(shè)計(jì)和服務(wù)開(kāi)展，尤其針對(duì)精神或情緒異常人員、智障人員、患病人員等；要繼續(xù)鏈接救助站工作人員、警察、醫(yī)生、志愿者等人力資源共同開(kāi)展服務(wù)，成為社工開(kāi)展服務(wù)中的有力資源支持，以此增強(qiáng)人身安全風(fēng)險(xiǎn)防范等；政府部門作為項(xiàng)目購(gòu)買方要做好職業(yè)安全和風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)督工作，社工機(jī)構(gòu)要制定職業(yè)安全和風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度，找準(zhǔn)服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行職業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)及評(píng)估，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)建立切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)處理工作流程；要加強(qiáng)社工自身能力建設(shè)，項(xiàng)目購(gòu)買方、行業(yè)協(xié)會(huì)、社工機(jī)構(gòu)等要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)社工的職業(yè)安全培訓(xùn)，提高社工對(duì)救助風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)，提高工作人員風(fēng)險(xiǎn)防范、法規(guī)政策運(yùn)用、溝通安撫、應(yīng)對(duì)和處理特殊疑難問(wèn)題等能力；要通過(guò)增強(qiáng)社工機(jī)構(gòu)在體檢、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的投入，運(yùn)用好行業(yè)協(xié)會(huì)的“社工基金”等途徑，為社工提供權(quán)益保障。

注釋：

① 超大城市：國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，其中規(guī)定：城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

② 孫志剛事件：2003年3月20日，一名叫孫志剛的大學(xué)畢業(yè)生，因無(wú)暫住證在廣州被收容后因遭毒打致死，后被媒體廣泛報(bào)道，并推動(dòng)國(guó)務(wù)院廢除收容遣送條例，這一新聞事件被稱為“孫志剛事件”。

③我國(guó)超大城市：上海、北京、深圳、廣州、成都。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源：廣州市民政局民政統(tǒng)計(jì)季報(bào)表（2019年第一和第二季度）。

⑤ 返鄉(xiāng)安置：指根據(jù)流浪乞討人員的意愿，協(xié)助其返回家鄉(xiāng)并進(jìn)行生活安置。

⑥ 返鄉(xiāng)養(yǎng)老是指根據(jù)老年流浪乞討人員意愿，協(xié)助其返回家鄉(xiāng)養(yǎng)老。

⑦ 化名處理。

⑧ 化名處理。

⑨ 化名處理。