孫壯珍

摘要：環(huán)境治理形勢(shì)嚴(yán)峻，而且具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，因此需要社會(huì)公眾積極支持與理性的政治參與。目前公眾參與環(huán)境治理依然存在諸多問(wèn)題，如政策在博弈中難以落地，相關(guān)法律實(shí)際操作層面相對(duì)匱乏，治理引導(dǎo)上一概而論，缺乏層次性與差異化等。必須建立完善機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)政策的落地落實(shí);注重程序，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的可操作性;差異對(duì)待，建立適應(yīng)性治理機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理外在激勵(lì)，更好地促進(jìn)公眾參與到環(huán)境治理中。

關(guān)鍵詞：外在激勵(lì);公眾參與;環(huán)境治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C93

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3605（2020）01-0020-12

一、引言

目前中國(guó)正面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染形勢(shì)，環(huán)境污染問(wèn)題已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板，成為中國(guó)當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題?！?017中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示“2016年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，有99個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占全部城市數(shù)的29.3%;而空氣質(zhì)量超標(biāo)的城市為239個(gè)，占到了70.7%?！笨諝馕廴緝H是環(huán)境污染問(wèn)題顯現(xiàn)的冰山一角，其他的諸如水、土壤的污染狀況也觸目驚心，時(shí)任環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰在2014年提到“除空氣質(zhì)量外，中國(guó)的水環(huán)境質(zhì)量也‘不容樂(lè)觀，10%的地表水依然受到嚴(yán)重污染，涉及飲水安全的水環(huán)境突發(fā)事件也不少。這幾年每年都有十幾起?！?/p>

環(huán)境治理形勢(shì)嚴(yán)峻，而且具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，因此需要社會(huì)公眾積極的政治心理支持和理性的政治參與，畢竟公眾離環(huán)境“最近”，是環(huán)境問(wèn)題的直接承受者，公眾的壓力才能促使更多環(huán)保活動(dòng)出現(xiàn)，澳大利亞，公認(rèn)的“環(huán)保王國(guó)”之所以環(huán)境保護(hù)做的比較好，最主要的可取之處就在于當(dāng)?shù)毓姷姆e極參與。正如科爾曼所說(shuō)：“要想成功地建立生態(tài)社會(huì)，或?qū)崿F(xiàn)某些有益于環(huán)境的改良，（公眾）必須擁有權(quán)利去影響公共政策，影響政治經(jīng)濟(jì)生活的組織與開(kāi)展。以珍重地球?yàn)榧喝蔚囊粓?chǎng)運(yùn)動(dòng)和一個(gè)社會(huì)必定會(huì)珍重棲息于地球的每一個(gè)人，他們會(huì)賦予全體人以權(quán)利，使之積極參與到建設(shè)自己幸福、實(shí)現(xiàn)自己抱負(fù)的事業(yè)中?！?/p>

我國(guó)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中明確提出要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，把更多的社會(huì)力量凝聚起來(lái)，最大限度地形成環(huán)境治理的合力。然而，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理中公眾“參與失靈”現(xiàn)象還普遍存在，本文嘗試從外在激勵(lì)的視角探討公眾參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀以及不足，并提出相應(yīng)的對(duì)策，提升公民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的自覺(jué)意識(shí)和參與能力。

二、公眾參與環(huán)境治理外在激勵(lì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

（一）政策制定的偏好發(fā)生轉(zhuǎn)變，綠色執(zhí)政理念已經(jīng)走進(jìn)政治中心區(qū)域，成為引領(lǐng)國(guó)家政治發(fā)展的重要價(jià)值理念

中國(guó)的制度變遷基本由政府主導(dǎo)，沒(méi)有政府的反思和覺(jué)悟，制度的變遷無(wú)從談起。政府是制度革新的主要推動(dòng)力量，“制度變遷的軌跡和方向取決于參與其中的多重制度邏輯及其相互作用”。中國(guó)之前政策制定的偏好主要在于不遺余力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，這種傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向下的發(fā)展模式僅對(duì)發(fā)展帶來(lái)的直接增長(zhǎng)過(guò)度關(guān)注，對(duì)生態(tài)性缺乏必要的考慮，對(duì)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注偏少，隨著環(huán)境的逐步惡化，環(huán)境與政治的關(guān)聯(lián)性不斷增強(qiáng)，促使政府開(kāi)始重新審視環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，逐步調(diào)整相關(guān)的制度安排。在政策制定的偏好上政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變一一逐漸由單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型的政府向追求生態(tài)型政府轉(zhuǎn)變，在發(fā)展理念上，從以單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為宗旨，轉(zhuǎn)向以可持續(xù)的、協(xié)調(diào)的發(fā)展為最高訴求。

最典型的表現(xiàn)是頂層設(shè)計(jì)上對(duì)綠色理念的倡導(dǎo)，改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)環(huán)境政策有了許多變化，環(huán)境與政治的高度關(guān)聯(lián)使高層領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始愈發(fā)重視環(huán)境問(wèn)題，“國(guó)家和政府已將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升到了國(guó)家戰(zhàn)略和政治意識(shí)形態(tài)的層面，綠色執(zhí)政理念已經(jīng)走進(jìn)政治中心區(qū)域，成為引領(lǐng)國(guó)家政治發(fā)展的重要價(jià)值理念”。尤其是十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)擺上重要的戰(zhàn)略位置，作出一系列重大的總體決策部署，如圖1。相關(guān)制度出臺(tái)的頻度也有了前所未有的加強(qiáng)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了40多項(xiàng)有關(guān)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的具體改革方案，甚至將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”作為行動(dòng)綱領(lǐng)，寫(xiě)入了黨章。這些都意味著，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重要組成部分，意味著綠色執(zhí)政理念已經(jīng)走進(jìn)政治中心區(qū)域，成為引領(lǐng)國(guó)家政治發(fā)展的重要價(jià)值理念。

由于制度存在一定的惰性和“韌性”，制度變遷存在一定的路徑依賴(lài)，因此制度偏好轉(zhuǎn)變帶來(lái)的外部激勵(lì)效果的外顯性可能不會(huì)立竿見(jiàn)影，但如果長(zhǎng)期堅(jiān)持推進(jìn)，帶來(lái)的共振效應(yīng)必然會(huì)在社會(huì)生活中逐步顯現(xiàn)，“制度影響政治生活，因?yàn)樗鼈兘o定了行為人的身份、權(quán)力和戰(zhàn)略”。終將帶來(lái)全社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題上理念與認(rèn)知上的根本轉(zhuǎn)變。

（二）法律規(guī)范的支持力度加大，使公眾在法律的框架內(nèi)參與環(huán)境治理有了一定制度依據(jù)

塔塔羅維奇和戴恩斯認(rèn)為：“社會(huì)規(guī)制政策首先關(guān)心的是根據(jù)法律的新的行為規(guī)范，以此來(lái)改變現(xiàn)存的社會(huì)價(jià)值、制度慣例、個(gè)人相互間的行為規(guī)范等?！笨梢?jiàn)法律法規(guī)的支持是一個(gè)行為相對(duì)重要的外部激勵(lì)因素。公眾環(huán)境參與相關(guān)的法律規(guī)范是制度政策理念偏好的一種邏輯延伸與外在顯像，隨著制度安排與政策制定理念對(duì)環(huán)境保護(hù)偏好的顯現(xiàn)，黨的十八大報(bào)告提出在生態(tài)文明建設(shè)中必須對(duì)公眾決策參與權(quán)進(jìn)行保障，在《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中明確提出要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，提升公眾的環(huán)境參與的權(quán)利，在法律規(guī)范的支持上也有了具體的反映，尤其是2012年以后，對(duì)環(huán)境治理中公眾參與的法律支持力度進(jìn)一步加大，密集化出臺(tái)了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，如上圖2。強(qiáng)調(diào)建立公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)更多公眾參與到環(huán)境治理中來(lái)，公眾環(huán)境參與制度開(kāi)始被當(dāng)做法律理念的重要實(shí)踐。不僅出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等規(guī)范性文件，而且新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度進(jìn)行了完善，首次用專(zhuān)門(mén)一章的形式對(duì)有關(guān)信息公開(kāi)和公眾參與的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，并第一次提出公民可以進(jìn)行公益訴訟，使公眾有了一定實(shí)際意義上的環(huán)境參與權(quán)利，隨之為了推動(dòng)公眾參與工作有序開(kāi)展，貫徹落實(shí)新環(huán)保法關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的相關(guān)規(guī)定，2015年7月，環(huán)保部出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》其中規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公眾參與的具體范圍。

這些相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)利配置、參與領(lǐng)域、參與程序和發(fā)揮社會(huì)組織作用等方面做出重要安排，并開(kāi)始進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的執(zhí)行問(wèn)題，使相關(guān)的法律、法規(guī)在實(shí)際應(yīng)用中與具體操作中不斷完善，從籠統(tǒng)模糊逐漸走向日漸具體。為公眾從法律層面更加切實(shí)深入地參與到環(huán)境項(xiàng)目決議中創(chuàng)造積極有利的條件。從外在激勵(lì)的角度來(lái)看，這些日漸完善的法律法規(guī)使民眾在法律的框架內(nèi)參與環(huán)境治理有了一定的依據(jù)，使廣大民眾依法參與環(huán)境治理有了一定制度內(nèi)的底氣，給公眾參與環(huán)境治理帶來(lái)了一定的外部激勵(lì)效果。

（三）政府的包容程度增強(qiáng)，開(kāi)始注重回應(yīng)社會(huì)環(huán)境關(guān)切

過(guò)去，在“穩(wěn)定壓倒一切”的特殊語(yǔ)境下，我國(guó)追求的是一種“剛性穩(wěn)定”，即追求社會(huì)的絕對(duì)安定，把一切抗議都視為無(wú)序與混亂，都會(huì)采取一切手段進(jìn)行壓制，因此，采取社會(huì)管治的方式總是簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化，非此即彼，非黑即白，沒(méi)有灰色中間地帶和討價(jià)還價(jià)的余地，會(huì)把一些公眾利益表達(dá)方式當(dāng)成對(duì)社會(huì)管治秩序的破壞。這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)缺乏必要的延展性與韌性，沒(méi)有任何的緩沖地帶。隨著時(shí)代不斷進(jìn)步與發(fā)展，逐漸這種追求剛性穩(wěn)定的排斥性體制開(kāi)始向追求韌性治理的包容性體制轉(zhuǎn)變，政府不再習(xí)慣性地將一切沖突都看做社會(huì)和諧的對(duì)立面，對(duì)一些非政治敏感性的社會(huì)矛盾與沖突包容度開(kāi)始提升，并嘗試為這些矛盾和沖突提供制度化的解決渠道，開(kāi)始逐步增強(qiáng)制度化解風(fēng)險(xiǎn)、容納社會(huì)矛盾和沖突的能力。

由于中國(guó)與西方社會(huì)政治秩序的差異，在目前轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，其社會(huì)問(wèn)題的反應(yīng)機(jī)制也有所不同。社會(huì)問(wèn)題大多并不是以社會(huì)運(yùn)動(dòng)與利益集團(tuán)的形態(tài)來(lái)表現(xiàn)出來(lái)，大多主要通過(guò)個(gè)案性或臨時(shí)性的群體性事件反應(yīng)出來(lái)。在環(huán)境治理中的公眾參與也不例外，除了少數(shù)體制內(nèi)的參與外，公眾對(duì)環(huán)境訴求的表達(dá)大多以“鄰避沖突”的形式顯現(xiàn)出來(lái)，近些年以自身利益為動(dòng)力的“鄰避運(yùn)動(dòng)”對(duì)政府影響巨大。

面對(duì)公眾“怒氣沖天”的環(huán)境訴求表達(dá)，大多地方政府表現(xiàn)得相對(duì)理性與克制，開(kāi)始容忍這種“日益成長(zhǎng)的公民社會(huì)”發(fā)起的正常社會(huì)抗?fàn)帲瑢⑵渑c需要用暴力解決的、嚴(yán)禁的政治抗議相區(qū)分，開(kāi)始嘗試把正常的鄰避抗?fàn)幬者M(jìn)政治結(jié)構(gòu)中，消解其挑戰(zhàn)性與破壞性。幾次典型的鄰避沖突的解決都反應(yīng)了政府正以積極的姿態(tài)聽(tīng)取、回應(yīng)并吸納公眾的訴求，甚至寬容公眾的某些不妥行為，大多數(shù)鄰避項(xiàng)目都最終采納或部分采納了公眾的意見(jiàn)，如表1。

從政府對(duì)待一些典型鄰避沖突的態(tài)度，可以看出在環(huán)保領(lǐng)域開(kāi)放的程度有了明顯的改進(jìn)，政府對(duì)環(huán)保領(lǐng)域公眾的批評(píng)和質(zhì)疑的包容程度有了明顯的提升，地方政府開(kāi)始理性應(yīng)對(duì)和有效吸納公眾的鄰避抗?fàn)幵V求，這一定程度上提升了環(huán)境治理中公眾參與的外在激勵(lì)。在公眾參與過(guò)程中，政府或公眾自身的資源消耗及付出、公眾對(duì)最終決策的影響程度和所獲得效益的大小都會(huì)對(duì)公眾是否積極參與產(chǎn)生影響。參與的成本效益是影響公眾參與的主要因素，公眾提出的意見(jiàn)是否在項(xiàng)目的最終決策中體現(xiàn)，會(huì)影響參與公眾的積極性。

政府對(duì)公眾環(huán)境訴求包容度的提升，對(duì)參與者產(chǎn)生一種心理效應(yīng)，使參與者的效能感提升，當(dāng)事人能預(yù)期得到一個(gè)較高的收益，公眾參與的積極性和主動(dòng)性就會(huì)相對(duì)增加;反之，他們往往會(huì)以參與冷漠等消極形式進(jìn)行逃避。公眾在環(huán)境決策中參與效能的提升，使得基于收益——成本理性考慮的公眾的參與積極性大為提升，可以激勵(lì)其參與環(huán)境決策中進(jìn)行利益博弈。

三、公眾參與環(huán)境治理外在激勵(lì)之不足

雖然目前政策制定的偏好、法律規(guī)范的支持程度以及對(duì)公眾參與行為的包容程度都出現(xiàn)轉(zhuǎn)變與提升，但公眾參與環(huán)境治理的外在激勵(lì)依然有諸多不足，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（一）環(huán)境政策在中央和地方博弈中可能難以落地

大多數(shù)的政策需要一個(gè)有效的執(zhí)行程序使之與社會(huì)相關(guān)，雖然目前我國(guó)中央政府的環(huán)保壓力逐漸增強(qiáng)，中國(guó)的環(huán)境政策偏好理念有了很大轉(zhuǎn)變，高層領(lǐng)導(dǎo)人愈發(fā)重視環(huán)境問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加快生態(tài)文明體制改革與制度建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)落實(shí)到改革的執(zhí)行層面。目前在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中地域維度仍然很突出，在執(zhí)行中央政策方面，地方政府直接決定和影響政策執(zhí)行的方向、力度和效果。地方政府作為環(huán)境政策執(zhí)行的主要角色，執(zhí)行情況主要取決于當(dāng)?shù)卣賳T的態(tài)度，地方政府通過(guò)利用自己手中的自由裁量權(quán)與實(shí)際控制權(quán)，“靈活變通”“創(chuàng)造性”地去執(zhí)行，“上有政策、下有對(duì)策”，一定程度上消解了上級(jí)政策的權(quán)威，甚至出現(xiàn)全國(guó)范圍去產(chǎn)能、局部地區(qū)忙復(fù)產(chǎn)的怪現(xiàn)象。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情高漲，對(duì)環(huán)境保護(hù)大都興趣索然，傳統(tǒng)發(fā)展與綠色發(fā)展的矛盾依然尖銳，從而使不斷強(qiáng)化的頂層動(dòng)力和根本動(dòng)力在傳導(dǎo)環(huán)節(jié)遭遇了困境與障礙。

環(huán)境政策在地方的執(zhí)行中之所以出現(xiàn)偏差，主要在于地方政府是基于有限理性基礎(chǔ)上做出的決策，是基于對(duì)利益得失博弈后做出的選擇，政府一方面是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，另一方面也是地方的主要環(huán)境保護(hù)者，面臨著GDP增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的兩難選擇，在對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行過(guò)程中會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)包容之間顯而易見(jiàn)的沖突，在執(zhí)行中不可避免加入自己的利益和算計(jì)，會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境破壞之間來(lái)平衡當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的優(yōu)先等級(jí)，是否執(zhí)行，怎樣執(zhí)行，執(zhí)行到何種程度，往往取決于當(dāng)?shù)赜靡越鉀Q環(huán)境問(wèn)題可獲得的資源。在鑒于環(huán)境治理所面臨的正向外溢性，地方政府大都不愿去治理環(huán)境污染，擔(dān)心財(cái)政支出的增加，也不愿監(jiān)管環(huán)境污染，擔(dān)心財(cái)政收入的減少，因此，在政府自身動(dòng)機(jī)和中國(guó)官僚制度規(guī)定雙重因素的作用下，地方政府的決策活動(dòng)、公共支出以及注意力會(huì)更多地集中促進(jìn)資源的優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展上，而對(duì)環(huán)保類(lèi)公共產(chǎn)品供給的注意力有限，出現(xiàn)“青山綠水”的諾言難以超于“污染的GDP”的效用，導(dǎo)致環(huán)境政策的難以真正落地，公眾參與環(huán)境治理的宏觀氛圍難以形成。

（二）相關(guān)法律實(shí)際操作層面相對(duì)匱乏

目前雖然公眾各種實(shí)體性環(huán)境權(quán)益得到了法律較為全面的明確和保護(hù)，但也不能樂(lè)觀地將相關(guān)法律法規(guī)與政策的不斷完善等同于公眾參與各類(lèi)環(huán)境決策的意愿就一定會(huì)更加強(qiáng)烈。其中還有一些其他的社會(huì)因素需要被考量進(jìn)去?！爸贫雀母锔淖冃袨槭且环N假說(shuō)，而不是一個(gè)公理。制度理論家們?nèi)狈梢钥刂频沫h(huán)境，因而不能對(duì)改變規(guī)則產(chǎn)生的影響進(jìn)行實(shí)證的評(píng)估”。受到我國(guó)法治建設(shè)當(dāng)中“重實(shí)體而輕程序”理念的影響，在具體實(shí)施中缺乏相應(yīng)的程序性的法律保障，導(dǎo)致目前很多法律法規(guī)和規(guī)定更多偏向于一種制度宣示，參與的具體程序與線條太粗，缺乏細(xì)化，參與者的身份虛化，灰色地帶太大，實(shí)際的操作層面相對(duì)匱乏。

（二）注重程序，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的可操作性

要在環(huán)境治理實(shí)踐中使公眾參與的理念能真正有效地得以貫徹與落實(shí)，真正激發(fā)公眾參與的意愿與內(nèi)在動(dòng)力，在法律的制定中要從單純追求實(shí)體上的規(guī)定轉(zhuǎn)向法律程序性上對(duì)公眾環(huán)境參與權(quán)益的具體保障，探索從框架性的描述真正走向現(xiàn)實(shí)的操作化設(shè)計(jì)，探索從原則性理念化的理論到具體如何“落地生根”，探索在具體案例中，如何選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c形式，探索公眾參與的最適規(guī)范內(nèi)容，探索是否可能提出一個(gè)理想的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)所涉及的考量因素應(yīng)該有哪些，探索如何建立公眾參與形式的選擇標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題從程序上對(duì)公眾參與環(huán)境治理的主體、形式、評(píng)估等方面進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，對(duì)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的途徑、方式和配套進(jìn)行進(jìn)一步的擴(kuò)展，增強(qiáng)法律的可操作性。

考慮到目前由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的相關(guān)法律，不可能對(duì)每項(xiàng)具體措施、標(biāo)準(zhǔn)都一一詳細(xì)規(guī)定，存在著典型的模糊化、寬泛化與統(tǒng)一化，可以從我國(guó)立法實(shí)踐出發(fā)，授權(quán)地方上有立法權(quán)的相關(guān)部門(mén)結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，從本地區(qū)相應(yīng)的資源環(huán)境現(xiàn)狀出發(fā)，在不違背上位法基本原則與基本精神的范圍內(nèi)，因地制宜出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與部門(mén)規(guī)章，對(duì)本地區(qū)公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)渠道、具體程序、采取的方式以及涉及的范圍等做出詳細(xì)具體的規(guī)定，使模糊規(guī)定明確化、寬泛幅度具體化，統(tǒng)一規(guī)范區(qū)域化，從而既可以讓基本法確定的各項(xiàng)基本制度和基本原則“落地生根”，也可以讓公眾的參與更加符合實(shí)際情況，使公眾參與生態(tài)環(huán)境治理各個(gè)方面都有法可依，從而更好地規(guī)范和引導(dǎo)公眾參與到生態(tài)環(huán)境治理中去。

此外，要在實(shí)踐中探索環(huán)境治理公眾參與的政策試點(diǎn)示范，選取典型的城市、重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行具體的試點(diǎn)研究，梳理試點(diǎn)當(dāng)?shù)鼗蛟圏c(diǎn)領(lǐng)域的公眾參與狀況，分析和評(píng)價(jià)試點(diǎn)當(dāng)?shù)毓妳⑴c的手段與流程，諸如環(huán)境信息的公開(kāi)、環(huán)保宣傳教育、公眾參與政府決策的制定與實(shí)施、對(duì)環(huán)境社會(huì)監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境圓桌對(duì)話(huà)、環(huán)境社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制、環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、以及環(huán)境預(yù)警和化解機(jī)制等規(guī)范化試點(diǎn)，考察其可行性與有效性，從而從微觀推至宏觀，對(duì)這些先行示范城市公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行歸納總結(jié)，嘗試推廣至全國(guó)的法律法規(guī)體系中，從而推動(dòng)公眾制度化參與環(huán)境治理的完善與優(yōu)化。目前，浙江省嘉興市政府已探索了公眾參與環(huán)境治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，嘉興市在環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評(píng)議和審批以及后期的監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)中，廣泛邀請(qǐng)環(huán)保NGO、公眾和專(zhuān)家學(xué)者等參加，構(gòu)建了公眾參與環(huán)保治理進(jìn)程的對(duì)話(huà)協(xié)商機(jī)制，出現(xiàn)了“大環(huán)?！薄皥A桌會(huì)”“陪審員”“點(diǎn)單式”“道歉書(shū)”“聯(lián)動(dòng)化”等新現(xiàn)象，可以嘗試將嘉興模式在實(shí)踐中探索的一些公眾參與具體方法和措施上升為各種法律與制度，把權(quán)力和權(quán)利配置、參與的程序和方法與內(nèi)容固定下來(lái)，使之成為具有穩(wěn)定性、權(quán)威性、連續(xù)性和普遍適用性的規(guī)則，從而將環(huán)境保護(hù)中公眾參與從知識(shí)理性上升到實(shí)踐理性的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

（三）差異對(duì)待，建立適應(yīng)性治理機(jī)制

對(duì)公眾參與環(huán)境治理的意愿與動(dòng)力進(jìn)行識(shí)別，并針對(duì)性地做出回應(yīng)，進(jìn)行差異化對(duì)待，建立適應(yīng)性治理機(jī)制，這是與奧爾森設(shè)計(jì)的選擇性激勵(lì)相類(lèi)似的一種動(dòng)力機(jī)制，這種激勵(lì)之所以是有選擇性的，“是因?yàn)樗髮?duì)集團(tuán)的每一個(gè)成員區(qū)別對(duì)待。”在激勵(lì)公眾參與環(huán)境治理上可以選擇對(duì)不同的公眾進(jìn)行差異化的引導(dǎo)方式，參考赫塞和布蘭查德的情境領(lǐng)導(dǎo)模型，此模型依據(jù)下屬的發(fā)展（成熟）程度即員工執(zhí)行任務(wù)所具有的能力與意愿的組合來(lái)選擇恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)方式。激發(fā)公眾參與到環(huán)境治理當(dāng)中的適應(yīng)性治理機(jī)制的建立也可以依據(jù)公眾的參與意愿和參與能力進(jìn)行分類(lèi)，依次不同組合采取多種治理機(jī)制，分別對(duì)待、分而治之，以達(dá)到最優(yōu)目的，如表2。

在現(xiàn)實(shí)中，公眾參與環(huán)境治理的能力與參與意愿存在一定的差別，對(duì)一些無(wú)能力又無(wú)意愿參與環(huán)境治理的公眾，政府可以制定一些強(qiáng)制性的措施，進(jìn)行指令性或命令性先迫使其參與進(jìn)來(lái)，使其形成一定的參與習(xí)慣;而對(duì)于一些無(wú)參與能力，缺乏參與知識(shí)，但卻愿意參與環(huán)境治理的公眾，政府可以進(jìn)行指導(dǎo)與引導(dǎo)，為其進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，提升其能力與知識(shí);而對(duì)于有能力有知識(shí)，但卻不愿意參與環(huán)境治理的公眾，政府應(yīng)發(fā)掘其參與的內(nèi)在需求，可以通過(guò)相應(yīng)的驅(qū)動(dòng)諸如經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)激勵(lì)（獲取聲望、尊重、友誼等）進(jìn)行誘導(dǎo)，進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)，促使其參與到環(huán)境治理中;對(duì)于參與環(huán)境治理有能力又有意愿的公眾，應(yīng)充分給予授權(quán)，公開(kāi)相關(guān)的信息，開(kāi)辟體制內(nèi)的渠道、途徑與保障性措施，持續(xù)激發(fā)其積極性與主動(dòng)性。

選擇適應(yīng)性的治理方式，可以根據(jù)公眾在環(huán)境治理中的參與意愿與參與能力，建立公眾多渠道的參與引導(dǎo)的制度機(jī)制，逐漸將公眾由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為主動(dòng)管理、將階段參與轉(zhuǎn)化為全程參與、將無(wú)為參與轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)業(yè)參與，轉(zhuǎn)變目前公眾單一的靠檢舉與揭發(fā)各種環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督參與，鼓勵(lì)公眾事前參與，引導(dǎo)公眾從末端參與向預(yù)案參與、行為參與以及過(guò)程參與過(guò)渡，從僅事后監(jiān)督表達(dá)向事前事中參與以及利益表達(dá)轉(zhuǎn)變，從環(huán)境個(gè)案微觀的參與向環(huán)境決策等宏觀參與轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)公眾參與的規(guī)范化與多樣化，走向真正意義上的公眾參與即預(yù)案參與、過(guò)程參與與行為參與，促使整個(gè)社會(huì)公眾參與環(huán)境治理氛圍的形成。

責(zé)任編輯：譚桔華