李立國(guó) 張海生

摘要： 中國(guó)高等教育治理變遷70年，大致經(jīng)歷了中國(guó)高等教育制度的探索與建立（1949～1977年）、中國(guó)高等教育辦學(xué)體制和管理體制改革（1978～2011年）以及以治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革為旨?xì)w（2012至今）三個(gè)階段。從70年的治理變遷中不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高等教育改革發(fā)展呈現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特征，主要體現(xiàn)為：始終堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府政策始終發(fā)揮主導(dǎo)作用、高等學(xué)校內(nèi)部治理的基本制度框架始終是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等。這些相關(guān)治理制度在高等教育實(shí)踐中不斷形成、確立、完善和定型，并逐漸成為中國(guó)高等教育治理的根本制度。同時(shí)，在這70年中，中國(guó)高等教育治理在高等學(xué)校的法律地位、學(xué)術(shù)權(quán)力在高等教育治理中的作用以及全球化背景下中國(guó)高等教育治理方式等三個(gè)方面都發(fā)生了轉(zhuǎn)變。未來(lái)，在國(guó)家治理視域下，中國(guó)高等教育治理應(yīng)著重考慮如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;高等教育治理;治理體系和治理能力現(xiàn)代化;治理效能

中圖分類(lèi)號(hào)：G640文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-0717（2020）01-0029-08

一、問(wèn)題提出

2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）?！稕Q定》重點(diǎn)論述了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大議題，并明確提出國(guó)家進(jìn)行治國(guó)理政的總體目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃[1]。這就為接下來(lái)中國(guó)的改革發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)指引，也為把我國(guó)的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了有力保證。

高等教育作為國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，其治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化得以全面實(shí)現(xiàn)的重要標(biāo)志。隨著“國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”不斷被提上議事日程，關(guān)于高等教育治理體系和治理能力的研究也逐漸增多[2]，研究的重心也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)向：從靜態(tài)的制度、結(jié)構(gòu)、模式的探討轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)高等教育治理能力的研究[3];從治理主體轉(zhuǎn)向治理規(guī)則[4];從治理體系轉(zhuǎn)向治理能力;從治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向治理效能[5]。因此，在新中國(guó)成立70周年之際，在高等教育治理體系和治理能力研究發(fā)生重大轉(zhuǎn)向的新形勢(shì)下，我們必須改變以往多從學(xué)術(shù)史進(jìn)行高等教育治理變遷研究的路徑依賴(lài)，應(yīng)從國(guó)家治理的高度來(lái)審視新中國(guó)成立以來(lái)高等教育治理變遷的軌跡，也就是要將高等教育置于更為宏觀的大背景中。這樣，有利于我們更為準(zhǔn)確地把握新中國(guó)成立70年來(lái)高等教育治理變遷的歷程、主要特征和未來(lái)趨勢(shì)，從而為我們今后高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效推進(jìn)提供政策指引和實(shí)踐基礎(chǔ)。系統(tǒng)總結(jié)新中國(guó)成立70年來(lái)高等教育制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，還有利于明確以下問(wèn)題：我們應(yīng)該堅(jiān)持和鞏固什么樣的高等教育制度;我國(guó)高等教育的制度優(yōu)勢(shì)是什么;如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，并在治理實(shí)踐中補(bǔ)齊制度短板，提高制度執(zhí)行能力，不斷推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化。鑒于以往針對(duì)高等教育治理變遷的研究多側(cè)重于歷史梳理和政策文本研究，本研究雖然也注重政策文本的分析，但不同點(diǎn)在于從更為宏觀的層面即國(guó)家治理視野來(lái)審視中國(guó)高等教育的歷史變遷，并著重刻畫(huà)和重點(diǎn)闡述高等教育治理70年進(jìn)程中高等教育治理的變與不變。

二、高等教育治理變遷的歷史回顧

從頒布實(shí)施的一系列高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的政策、法規(guī)和規(guī)范性文件中不難看出，新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)高等教育治理大致經(jīng)歷了中國(guó)高等教育制度的探索與建立（1949～1977年）、中國(guó)高等教育辦學(xué)體制和管理體制改革（1978～2011年）、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革為旨?xì)w（2012至今）三個(gè)階段。

1949～1977年，我國(guó)高等教育治理模式經(jīng)歷了由“全面學(xué)蘇”到“探索和建立適宜當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)情的高等教育管理體制——國(guó)家趨向的本土治理模式”[6]，集中表現(xiàn)為中央高度集中統(tǒng)一。在這一階段，中國(guó)高等教育外部治理的總體趨勢(shì)是中國(guó)高等教育制度的探索與建立，著重點(diǎn)在高等教育管理體制改革上，主要圍繞中央和地方的集權(quán)與放權(quán)，并形成了“中央高度集中統(tǒng)一”的高等教育宏觀管理體制;在高等學(xué)校內(nèi)部管理體制上，關(guān)鍵在于確立了高等學(xué)校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制和治理制度的雛形，即初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)和民主管理的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[7]。此后的高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)均是在此基礎(chǔ)上的不斷完善（見(jiàn)表1）。

1978～2011年，這一時(shí)期的高等教育治理主要圍繞辦學(xué)體制和管理體制而展開(kāi)（見(jiàn)表2）。在高等教育外部治理方面，主要體現(xiàn)為：（1）辦學(xué)體制逐漸由中央、省、中心城市三級(jí)辦學(xué)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾醒牒褪?、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)政府辦學(xué)為主，社會(huì)各界廣泛參與辦學(xué)的格局;（2）宏觀管理體制由集中領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理轉(zhuǎn)向中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理，分工負(fù)責(zé);（3）開(kāi)始注重法律制度的建立，即從法律上確定了高等學(xué)校的法人地位，為“依法治教”和“依法治?！碧峁┝朔梢罁?jù)。在高等學(xué)校內(nèi)部治理方面，主要體現(xiàn)為：（1）高等學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制與部分高校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制試點(diǎn)并行、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并存、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等四個(gè)階段[8];（2）持續(xù)推進(jìn)人事制度改革，恢復(fù)實(shí)施教師職務(wù)聘任制度和職稱(chēng)評(píng)審制度，發(fā)揮學(xué)生和教職工參與治理和民主監(jiān)督的作用;（3）內(nèi)部管理體制主要體現(xiàn)在高校后勤社會(huì)化改革。

2012年黨的十八大以來(lái)，我國(guó)高等教育治理主要圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化而展開(kāi)。從外部來(lái)看，在法律制度方面，通過(guò)一系列法律的修訂和規(guī)章制度的建立，不斷使高等教育治理合法化、規(guī)范化、科學(xué)化。如，2012年教育部頒布實(shí)施的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，以及《高等教育法》在2015年和2018年的兩次修訂，為進(jìn)一步明確高等學(xué)校與政府、社會(huì)的法律關(guān)系，依法落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)提供了法律依據(jù)。在宏觀管理方面，核心議題是轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。例如，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》（2015）、《教育部等五部門(mén)關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（2017）等文件的頒布實(shí)施，就為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了制度框架。在高等學(xué)校內(nèi)部管理制度方面，主要形成了具有中國(guó)鮮明特色的高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)——黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)和民主管理。在高等學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)上，一方面以高校章程制定和修訂為契機(jī)，不斷促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，并通過(guò)制度建設(shè)不斷完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如2019年2月頒發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》就明確指出，要推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)[9]。而《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》則提出，要深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，推進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化[10]。另一方面，通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)制度的建立，不斷加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力尤其是教授在高等教育治理中的作用，最典型的就是2014年教育部《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》的頒布與實(shí)施。

總體來(lái)看，新中國(guó)成立70年的高等教育治理變遷主要圍繞擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)而展開(kāi)[11]，經(jīng)歷了集權(quán)—放權(quán)—集權(quán)—放權(quán)的多次反復(fù)。2012年以來(lái)，實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化則成為我國(guó)高等教育改革發(fā)展的新愿景[12]。經(jīng)過(guò)70年的治理變遷，中國(guó)高等教育逐漸改變了中央集權(quán)統(tǒng)一的管理體制，走向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理;形成了以公辦高等教育為主體，社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)體制;建立了以“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”為重點(diǎn)的高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制;構(gòu)建了以“建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度治理體系與治理能力現(xiàn)代化”為旨?xì)w的、具有中國(guó)特色的高等教育治理機(jī)制。

三、高等教育治理的根本制度

我國(guó)高等教育治理變遷70年，形成了高等教育改革與發(fā)展的中國(guó)道路，呈現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色。這種中國(guó)特色主要體現(xiàn)為相關(guān)制度在高等教育實(shí)踐中不斷地形成、確立、完善和定型，由此也成為中國(guó)高等教育治理的底色和特色。在高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，我們必須始終堅(jiān)持，一以貫之。

（一）高等教育治理始終堅(jiān)持和完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本制度

70年來(lái)，中國(guó)高等教育治理始終未變的就是堅(jiān)持和完善了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本制度，而且進(jìn)入新時(shí)代后，黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)。如2018年中國(guó)共產(chǎn)黨中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，就旨在加強(qiáng)黨中央對(duì)教育工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[13]。具體而言，堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）中國(guó)高等教育的治理變遷史本質(zhì)上是一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷貫徹落實(shí)黨的教育方針——堅(jiān)持教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，把立德樹(shù)人作為教育的根本任務(wù)，全面實(shí)施素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，辦好人民滿(mǎn)意的教育——的過(guò)程。黨的教育方針的不斷完善，從根本上解決了教育培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰(shuí)培養(yǎng)人這一根本問(wèn)題。（2）黨和國(guó)家一直非常重視教育、尤其是高等教育的發(fā)展，在眾多重要的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略中，均把教育放在了非常重要的位置，形成了諸如“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”“教育優(yōu)先發(fā)展”“科教興國(guó)”等宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展布局。為了有效實(shí)施這些戰(zhàn)略規(guī)劃，黨和國(guó)家通過(guò)頒布一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）、《中華人民共和國(guó)高等教育法》（1998）、《中共教育部黨組關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2013）、《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》（2014）、《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》（2019）等，從國(guó)家整體的高度保障了高等教育改革與發(fā)展的順利實(shí)施和有效推進(jìn)。

一言以蔽之，中國(guó)高等教育70年治理變遷所取得的成就，離不開(kāi)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨在高等學(xué)校的核心地位和指導(dǎo)思想為高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展從根本上提供了合法性前提[13]。實(shí)踐也證明，黨對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的制度安排是黨的領(lǐng)導(dǎo)在高等教育治理中的有效實(shí)現(xiàn)形式。正是由于我們始終堅(jiān)持和完善黨對(duì)高等教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，才有效保障了我國(guó)高等教育事業(yè)的社會(huì)主義性質(zhì)和高等學(xué)校的辦學(xué)方向[14]，才為諸多教育問(wèn)題的有效解決提供了組織保障。因此，推進(jìn)教育現(xiàn)代化，辦好人民滿(mǎn)意的教育，必須始終堅(jiān)持和完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本制度。

（二）國(guó)家政策直接主導(dǎo)下的高等教育治理方式

中國(guó)高等教育的發(fā)展史是一部國(guó)家政策主導(dǎo)下的高等教育治理變遷史[15]（P29-36）。無(wú)論是高等教育外部治理還是高等學(xué)校內(nèi)部治理，中國(guó)高等教育治理變遷都與國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)制度改革緊密相連。可以說(shuō)，在很大程度上，國(guó)家政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的改革與推進(jìn)，尤其是黨和國(guó)家頒布實(shí)施的一系列的政策和法規(guī)，深刻影響著高等教育治理的變革路徑。換言之，高等教育治理變遷對(duì)國(guó)家政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革有著很大的路徑依賴(lài)。但這種路徑依賴(lài)不是直接作用于高等教育的，而是通過(guò)國(guó)家和教育行政主管部門(mén)頒布和實(shí)施的一系列政策間接對(duì)高等教育治理發(fā)生作用的，政府政策實(shí)際上在高等教育治理變遷中發(fā)揮著直接的主導(dǎo)作用，推動(dòng)著中國(guó)高等教育治理的變遷[15]（P29-36）。舉例來(lái)說(shuō)，無(wú)論是新中國(guó)成立后接管和改造舊中國(guó)的高等教育，還是1952年全面學(xué)蘇進(jìn)行大規(guī)模的全國(guó)院系調(diào)整，都是在政府政策的統(tǒng)一直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。1978年后，隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，高等教育也逐漸改變以往那種由國(guó)家包辦的辦學(xué)體制，尤其是1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺(tái)，為中國(guó)高等教育后續(xù)的改革與發(fā)展包括高等教育辦學(xué)體制、高等教育宏觀管理體制、高等學(xué)校內(nèi)部管理制度等提供了政策指引。時(shí)至今日，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中的很多規(guī)定仍沒(méi)有完全落實(shí)。再如，在2012年之前，只有極小比例的高等學(xué)校擁有自己的學(xué)校章程，但隨著2012年教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的頒布實(shí)施，全國(guó)的高等學(xué)?；旧隙己芸熘贫藢儆谧约旱摹皯椪隆?，不僅為高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)提供了制度基礎(chǔ)，也為政府、高校、社會(huì)三者之間的新型關(guān)系建立指引了方向，這是政府政策推動(dòng)高等教育改革和發(fā)展的有力證明。

中國(guó)高等學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷也具有明顯的政策主導(dǎo)特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1949～2018年間，與我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部治理相關(guān)的政策文本共計(jì)91份，計(jì)596 147個(gè)漢字[16]。為了貫徹和落實(shí)黨和國(guó)家對(duì)教育、尤其是高等教育的宏觀戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，教育部還針對(duì)重大的教育議題出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的教育政策對(duì)接國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并為高等教育改革和發(fā)展目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)提供政策指引，如《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993）、《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）、《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離? 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》（2015）等。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府尤其是省級(jí)政府根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)文件的精神，結(jié)合本地實(shí)際，不斷加大對(duì)省域高等教育的統(tǒng)籌力度，進(jìn)而提升高等教育服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力[17]。各高等學(xué)校則又根據(jù)本校實(shí)際和發(fā)展傳統(tǒng)，制定適宜于自身發(fā)展的規(guī)劃。這種層層傳達(dá)的“自上而下”的政策實(shí)施，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是政策主導(dǎo)下的高等學(xué)校內(nèi)部治理變遷。實(shí)際上，70年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放40年來(lái)，國(guó)家政府部門(mén)通過(guò)頒發(fā)一系列的政策和法規(guī)，不斷明確了政府、高校、社會(huì)等相關(guān)利益主體的權(quán)、責(zé)、利，由此也就形成了我國(guó)高等教育治理變遷的主要特征之一——政府政策主導(dǎo)的高等教育體制和機(jī)制變革。

需要注意的是，對(duì)政府政策的過(guò)度依賴(lài)極易造成高等教育改革發(fā)展的路徑依賴(lài)。如何將政策的有效引導(dǎo)與高等學(xué)校的自主發(fā)展和自我約束相結(jié)合，是后續(xù)高等教育治理需要思考的重要議題，也是更好推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)過(guò)程中必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。

（三）高等學(xué)校內(nèi)部治理的基本制度框架保持穩(wěn)定

高等學(xué)校內(nèi)部治理70年變遷也呈現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色，即形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義高等學(xué)校內(nèi)部治理基本框架結(jié)構(gòu)——黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)和民主管理。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，教授治學(xué)是根本，民主管理是基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之，就是在院校層面形成了符合中國(guó)國(guó)情的高等學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制——黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，形成了校務(wù)公開(kāi)制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制、教職工代表大會(huì)制度等;在院系層面則形成了黨政聯(lián)席會(huì)議制度、院學(xué)術(shù)委員會(huì)制等。盡管這些制度設(shè)計(jì)和安排在不同的時(shí)期對(duì)黨政之間的關(guān)系的關(guān)注重心不同，但總的趨勢(shì)是黨對(duì)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不斷明確和強(qiáng)化。

下面以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為例詳細(xì)闡釋之。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為一種組織制度設(shè)計(jì)與安排，充分體現(xiàn)了黨委和校長(zhǎng)職權(quán)的有機(jī)結(jié)合：作為一種權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制來(lái)說(shuō)，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在決策過(guò)程中強(qiáng)調(diào)重大事項(xiàng)是在師生充分參與的基礎(chǔ)上由委員會(huì)集體決定;而在執(zhí)行過(guò)程中則強(qiáng)調(diào)以校長(zhǎng)為首的行政權(quán)力。這就在一定程度上使決策與執(zhí)行相分離，保證了決策的科學(xué)性和民主性以及執(zhí)行的有效性，同時(shí)也體現(xiàn)出權(quán)力制衡與決策集中的統(tǒng)一。可以說(shuō)，這一制度設(shè)計(jì)使得高等學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的議事規(guī)則更加明晰，決策程序更加規(guī)范，執(zhí)行效率更加有效。實(shí)踐證明，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”不僅是新時(shí)代中國(guó)特色高等教育繼續(xù)前行的最大體制性?xún)?yōu)勢(shì)，也是有效推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本性原則，是黨和國(guó)家針對(duì)高等教育有效治理而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，具有強(qiáng)大的生命力和實(shí)踐活力。因此，在我國(guó)高等教育規(guī)模成為世界第一大國(guó)且正向高等教育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的征程中[18]，必須毫不猶豫地堅(jiān)持和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”這一根本領(lǐng)導(dǎo)制度，加強(qiáng)黨對(duì)高等教育的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)[19]。

四、高等教育治理的發(fā)展與完善

從上述中國(guó)高等教育治理變遷的歷史梳理中，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)高等教育至少在以下三個(gè)方面發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變：

（一）高等學(xué)校法律地位的確立

在1998年之前，我國(guó)高等學(xué)校的地位不明確，導(dǎo)致政府、高校、社會(huì)等相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)不明，致使高等教育管理體制陷入尷尬的境地。盡管在此之前，黨和國(guó)家以政策的方式不斷明確了高等學(xué)校的地位，如1992年《國(guó)家教委關(guān)于直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見(jiàn)》首次提出：“國(guó)家教委直屬高校是……教育實(shí)體，具有法人地位”[20];隨后，作為教育基本法的《中華人民共和國(guó)教育法》第三十一條首次以法條的形式規(guī)定學(xué)校具有法人資格[21];1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》也提出“逐步建立……學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的新體制……使高等學(xué)校真正成為自主辦學(xué)的法人實(shí)體”[22]，但高等學(xué)校的法律地位一直不明。而真正確立高等學(xué)校法人地位的標(biāo)志是1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》的頒布實(shí)施，對(duì)高等教育的一系列重大問(wèn)題作了法律上的規(guī)定：第六條規(guī)定了高等教育辦學(xué)體制;第十三條規(guī)定了高等教育管理體制;第三十條重申了高等學(xué)校的法人地位，并明確指出“高等學(xué)校的法人代表是高等學(xué)校的校長(zhǎng)”;第三十二條到第三十八條規(guī)定了高等學(xué)校的七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán);第三十九條明確規(guī)定了我國(guó)高等學(xué)校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制;第四十二條和四十三條則分別規(guī)定了要在高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)和以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，以保障教師對(duì)學(xué)術(shù)事項(xiàng)以及參與學(xué)校管理的合法權(quán)益等[23]。由此，我國(guó)高等教育就進(jìn)入了法人治理階段[24]。

這一切，都表明黨和國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到法律制度在明確高等教育管理體制和擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的重要性，并力圖由純靠經(jīng)驗(yàn)的管理方式轉(zhuǎn)向依賴(lài)制度和法律來(lái)管理。《高等教育法》的頒布就為政府、高校、社會(huì)三者之間新型關(guān)系的建立提供了法律依據(jù)，也為擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)以及高等學(xué)校依法辦學(xué)和依法治教提供了法律支持?？梢哉f(shuō)，這是一種根本的轉(zhuǎn)變。隨后，黨和國(guó)家頒布的一系列政策、法規(guī)（包括修法）和規(guī)范性文件無(wú)不都是在擴(kuò)大和落實(shí)“高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”這一關(guān)鍵性議題，核心議題實(shí)際上是改變以往政府“管得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死”的弊端，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)成為新趨。由此，政府對(duì)高等教育的管理也逐步制度化、規(guī)范化和法治化。

（二）學(xué)術(shù)權(quán)力在高等學(xué)校治理中地位與作用的確立

70年來(lái)，人事制度改革一直是我國(guó)高等學(xué)校為實(shí)現(xiàn)用人治事、激發(fā)教師參與治理的重要手段[25]。進(jìn)入新時(shí)期后，尤其是國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“雙一流”戰(zhàn)略后，如何有效激發(fā)教師參與治理的積極性和主動(dòng)性，成為高等學(xué)校院（系）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的重點(diǎn)工作之一。事實(shí)上，70年來(lái)，國(guó)家通過(guò)制定一系列與大學(xué)教師相關(guān)的政策文本，已經(jīng)從制度上基本構(gòu)建了高等學(xué)校教師有效參與高等教育治理的方式和路徑。例如，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)及教授等在學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)科建設(shè)、內(nèi)部治理等方面的作用;2014年《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》的頒布，標(biāo)志著教師尤其是教授參與高等教育治理不再是一句空話，學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)不再僅有批評(píng)建議權(quán)，還有決策權(quán)，這無(wú)疑是國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)和制度安排上的一個(gè)巨大進(jìn)步，也充分反映了教師有序參與高等教育治理的重要性。

70年來(lái)，學(xué)術(shù)權(quán)力在高等教育治理中的作用的不斷增強(qiáng)的發(fā)展軌跡表明，學(xué)術(shù)委員會(huì)參與大學(xué)治理的廣度和深度不斷加大，主要表現(xiàn)為：學(xué)術(shù)委員會(huì)制度的建立和確認(rèn)，尤其是2014年《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》的頒布，可以看作是黨和國(guó)家重視發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在高等學(xué)校內(nèi)部治理過(guò)程中的積極作用的典型表現(xiàn)，也是黨和國(guó)家充分尊重學(xué)術(shù)權(quán)力、尊重學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律所作的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，從根本上扭轉(zhuǎn)了學(xué)術(shù)事務(wù)為行政所把持的尷尬。需要注意的是，制度設(shè)計(jì)好了，不代表能夠落實(shí)到地，這涉及政策執(zhí)行的效果問(wèn)題。毋庸置疑，制度的確立和定型為擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校教師（尤其是教授）有序參與高等教育治理、提升教師在大學(xué)治理中的作用提供了制度支持?？梢灶A(yù)測(cè)，隨著各高校對(duì)“教師”這一關(guān)鍵主體作用的認(rèn)識(shí)不斷提高，教師將會(huì)在高等教育治理能力提升方面發(fā)揮更大的作用和效能。

（三）我國(guó)高等教育治理對(duì)于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒與轉(zhuǎn)化

在不斷推進(jìn)的全球化進(jìn)程中，中國(guó)高等教育治理在制度設(shè)計(jì)和治理方式等方面，不斷受到國(guó)外先進(jìn)制度設(shè)計(jì)的影響。這種影響主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：高校人事制度改革和國(guó)家科研制度改革。限于篇幅，以下主要以高校人事制度為例加以說(shuō)明。

自20世紀(jì)60年代起，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家就開(kāi)始了對(duì)高校教師發(fā)展和管理的探索，逐步形成了較為完善的制度體系[26]。隨著全球化的不斷推進(jìn)以及我國(guó)高等教育的日益開(kāi)放，這些先進(jìn)的教師發(fā)展理念及制度逐步被引入我國(guó)高校的人事制度改革實(shí)踐中?？梢?jiàn)，高等教育外部環(huán)境的變化和示范效應(yīng)對(duì)我國(guó)高校一直實(shí)行“精英主義和單位制”的組織和管理制度形成了壓力，倒逼我國(guó)高校開(kāi)始進(jìn)行改革與探索[27]。具體而言：在人事制度改革方面，我國(guó)高校主要受到國(guó)外教師崗位分類(lèi)設(shè)置、進(jìn)入退出、評(píng)價(jià)激勵(lì)等成熟人事管理制度的深刻影響，并在實(shí)踐中不斷踐行這些制度[28]。例如，在教師崗位分類(lèi)設(shè)置上，一方面越來(lái)越多的中國(guó)大學(xué)尤其是研究型大學(xué)逐漸建立了長(zhǎng)聘教職制度和終身教職制度，對(duì)于青年教師則采取“非升即走”的準(zhǔn)聘教職制度;另一方面，越來(lái)越多的高校根據(jù)教師所承擔(dān)的主要任務(wù)和個(gè)人特長(zhǎng)將教師群體進(jìn)行分類(lèi)分層管理——科研為主型教授、教學(xué)為主型教授、教學(xué)型教授。事實(shí)上，無(wú)論是長(zhǎng)聘/終身教職制度還是準(zhǔn)聘教職制度，抑或是教師的分類(lèi)分層管理制度，均是立足國(guó)情并借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的制度設(shè)計(jì)。

五、結(jié)語(yǔ)：將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

中國(guó)高等教育治理70年變遷的總體特征是，逐步形成了具有中國(guó)特色的治理制度，包括始終堅(jiān)持和完善黨對(duì)高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、政府政策主導(dǎo)下的高等教育治理路徑依賴(lài)、高等學(xué)校內(nèi)部治理基本制度框架的確立等。這些制度在國(guó)家整體治理下有效地推動(dòng)了高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。但我們接下來(lái)需要思考的是，如何將這些具有中國(guó)特色的教育制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能？我們認(rèn)為，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面協(xié)同考慮：

第一，繼續(xù)堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖，就是在貫徹落實(shí)黨的教育方針和堅(jiān)持立德樹(shù)人根本任務(wù)，就能始終保持高等教育的社會(huì)主義性質(zhì)和辦學(xué)方向。這是推進(jìn)中國(guó)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須要堅(jiān)持的根本制度和基本前提。

第二，堅(jiān)持依法治教。堅(jiān)持依法治教，就是要堅(jiān)持和踐行高等學(xué)校的獨(dú)立法人地位，根據(jù)法律規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，把該歸學(xué)校的自主權(quán)還給學(xué)校。其中的核心就在于轉(zhuǎn)變政府職能，政府要真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，即由“強(qiáng)政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭跽?、由“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌薄⒂伞叭苄驼鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。

第三，進(jìn)一步提升高等學(xué)校依法自主辦學(xué)的能力。擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的前提在于高等學(xué)校依法自主辦學(xué)能力的提升，否則依然會(huì)陷入“放—亂—死—收”的怪圈。因此，高等學(xué)校應(yīng)以新一輪大學(xué)章程的修訂為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，做到依法、依章程自主辦學(xué)，并逐步形成自我管理、自我約束、自我提升的治理機(jī)制。

第四，加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力在高等教育治理中的實(shí)質(zhì)作用?！陡叩葘W(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》已經(jīng)將高等學(xué)校的教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)、審議權(quán)、評(píng)定權(quán)和咨詢(xún)權(quán)等進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)與安排，但如何將這些職權(quán)真正落地，是擺在高等學(xué)校面前的重要議題。因此，高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)學(xué)校辦學(xué)條件和歷史傳統(tǒng)，不斷加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)制度的建設(shè)，使學(xué)術(shù)委員會(huì)真正在教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)中有效發(fā)揮作用。

第五，堅(jiān)持民主辦學(xué)。在高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，民主管理是非常重要的一環(huán)。教師和學(xué)生作為高等學(xué)校的關(guān)鍵主體，必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)使之有效地參與高等教育治理。具體而言，就是要將現(xiàn)有制度的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，通過(guò)相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)和安排，進(jìn)一步落實(shí)和發(fā)揮教職工代表大會(huì)制度和學(xué)生代表大會(huì)制度等能夠?qū)嵸|(zhì)參與高等教育治理制度的效能，使教師和學(xué)生真正成為高等學(xué)校民主管理和民主辦學(xué)的重要參與力量。

第六，強(qiáng)化社會(huì)參與治理。就是要加強(qiáng)外部社會(huì)利益主體對(duì)高等教育治理的參與度，充分發(fā)揮董事會(huì)和理事會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)。近些年，盡管很多高校的董事會(huì)和理事會(huì)制度已經(jīng)建立起來(lái)，但其制度優(yōu)勢(shì)還多局限于籌錢(qián)等單一事務(wù)上，尚未將其參與高等教育治理的效能充分發(fā)揮。后續(xù)需要考慮的是，如何激發(fā)董事會(huì)（理事會(huì)）在高校辦學(xué)理念、戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、人才培養(yǎng)目標(biāo)等方面的積極性和主動(dòng)性，使之與高等學(xué)校、政府、社會(huì)、市場(chǎng)等相關(guān)利益主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)高等教育治理走向協(xié)商共治。

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Abstract： In the past 70 years， China's higher education governance has experienced three stages of change： the exploration and establishment of China's higher education system （1949-1977）， the reform of China's higher education system? and management system （1978-2011）， and the modernization of governance system and governance capacity （2012-present）. The governance changes in the past 70 years show that the reform and development of China's higher education offers distinct Chinese characteristics， which are mainly typified in adhering to， and improving the Party leadership， the leading role of government policies， the basic institutional framework of internal governance of higher education institutions， the president responsibility system under the leadership of the Party Committee. These related governance systems have been continuously formed， established， improved， and shaped in the practice of higher education， and have gradually become the fundamental system of higher education governance in China. In addition， the governance of higher education in China has changed at least in three aspects; the legal status of higher education institutions， the role of academic power in the governance of higher education， and the governance mode of higher education. In the future， from the perspective of national governance， China's higher education governance should focus on how to transform the institutional advantages of socialism with Chinese characteristics into governance effectiveness.

Key words： national governance; higher education governance; modernization of governance system and capacity; governance effectiveness

（責(zé)任編輯? 陳劍光）