張應(yīng)強 周欽

摘要： 高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展是現(xiàn)代大規(guī)模高等教育的基本特征之一，其形成機制主要有兩種：一是通過市場的競爭機制而自然形成;二是通過政府的政策性機制而人為形成。我國難以實現(xiàn)高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展的主要原因在于：高等教育類市場化治理模式限制了競爭機制的作用、地方政府高等教育競爭強化了高校的辦學(xué)層次競爭、“雙一流”建設(shè)引發(fā)新一輪院?！巴壐偁帯?，以及高等教育評估制度的導(dǎo)向作用和文化傳統(tǒng)的負面影響。要實現(xiàn)我國高校的分類分層建設(shè)和特色發(fā)展，需要準確把握我國高等教育的發(fā)展階段，理性地發(fā)展高等教育;需要遵循大學(xué)漸進成長發(fā)展規(guī)律和教育家辦學(xué)規(guī)律;需要改革和創(chuàng)新高等教育評估制度。

關(guān)鍵詞：“雙一流”建設(shè);高等教育強國;高等教育體系;高校分類;辦學(xué)定位;治理模式

中圖分類號：G640文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1672-0717（2020）01-0014-08

一、高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展的? 兩種形成機制

（一）作為一種理想形態(tài)的高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展

高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展涉及國家高等教育體系和高等學(xué)校體系建設(shè)問題，是現(xiàn)代大學(xué)制度中的大學(xué)與大學(xué)之間關(guān)系的體現(xiàn)，也是完善現(xiàn)代大規(guī)模高等教育體系的必然要求。

一個完善的現(xiàn)代高等教育體系，應(yīng)該具有一個多元化和異質(zhì)性的內(nèi)部結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代教育體系一般由學(xué)校教育體系、社會教育體系、家庭教育體系所構(gòu)成，目前正在向?qū)W習(xí)化社會發(fā)展。其中，學(xué)校教育體系占據(jù)主導(dǎo)地位。就現(xiàn)代高等教育體系中的高等學(xué)校教育體系來說，它不僅應(yīng)該具有不同類型的高等學(xué)校，而且也應(yīng)該具有不同層次和辦學(xué)特色的高等學(xué)校，從而形成一個以多樣化為特征、具有合理院校生態(tài)結(jié)構(gòu)的高等教育生態(tài)體系。現(xiàn)代高等教育體系之所以是“現(xiàn)代的”，就在于其以多樣化為基礎(chǔ)形成了“體系”，因而超越了單純的“大學(xué)教育時期”。

現(xiàn)代大學(xué)制度作為國家的高等教育制度安排，既涉及大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會的關(guān)系，也涉及大學(xué)與大學(xué)之間的關(guān)系，即國家的高等教育院校構(gòu)成結(jié)構(gòu)問題。它要求不同類型和層次的高校實現(xiàn)各自準確定位，辦出特色，充分發(fā)揮各自作用，從而實現(xiàn)整個高等教育院校系統(tǒng)的職能分工和功能耦合。我國開展的現(xiàn)代大學(xué)制度研究和建設(shè)，一直比較忽視對大學(xué)與大學(xué)關(guān)系的研究。其實，它是國家高等教育體系建設(shè)不可或缺的內(nèi)容。我們既要建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，也要重視建設(shè)一流的高等教育體系。

高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展是與高等教育大眾化和市場化過程相伴相隨的現(xiàn)象。從世界范圍來看，高等教育大眾化呈現(xiàn)出三個典型特征：一是高等教育需求旺盛導(dǎo)致高等教育規(guī)模不斷擴張，形成了大規(guī)模高等教育體系;二是大規(guī)模高等教育體系是以高等教育需求多樣化為基礎(chǔ)形成的，高等教育需求多樣化促使高等教育供給側(cè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化;三是通過高校類型和辦學(xué)層次的多樣化，來滿足高等教育的多樣化需求。高等教育大眾化以“大規(guī)模”和“多樣化”為人們所認識。高等教育市場化主要表現(xiàn)為高校面向社會需要和市場需要辦學(xué)，相對于高等教育的“認識論哲學(xué)”而言，“政治論哲學(xué)”處于優(yōu)先地位，因而市場競爭機制進入高等教育領(lǐng)域，并成為高等教育結(jié)構(gòu)和院校結(jié)構(gòu)調(diào)整、變革的主導(dǎo)性機制。

其實，高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展是高等教育系統(tǒng)構(gòu)建中的一種理想狀態(tài)。作為一種理想狀態(tài)，它要求高校能面向多樣化的高等教育需求，從服務(wù)于特定對象出發(fā)來確定學(xué)校使命和責(zé)任，根據(jù)自身特色與優(yōu)勢，合理定位、準確定位、安于本位，開展錯位競爭，堅持特色發(fā)展，從而實現(xiàn)不同類型和層次高校的協(xié)調(diào)發(fā)展和功能耦合，增強高等教育系統(tǒng)對多樣化社會需要的適應(yīng)性。

（二）高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展是怎樣形成的

作為一種理想狀態(tài)的高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展是怎樣形成的？是高等教育系統(tǒng)內(nèi)部通過自適應(yīng)機制自動形成的，還是一種主動計劃或規(guī)劃的產(chǎn)物？

馬丁·特羅在談到高等學(xué)校分層現(xiàn)象時說，西方工業(yè)社會高等院校的分層，實質(zhì)上反映出兩種相當(dāng)不同的分層原則：一種分層原則以各個院校相互競爭為基礎(chǔ)，即各個院校通過在市場上競爭獲得有助于提高學(xué)術(shù)名望的條件（如學(xué)術(shù)聲譽、著名教授、研究經(jīng)費、捐贈等）而提高院校的地位;在另一種分層原則里，（院校）等級是由政府分配給各院校和高等教育各部門的職能、權(quán)利、特權(quán)和資源決定的。其分配方式是政府政策和其他措施的反映[1]。這實際上談到了高等學(xué)校分層現(xiàn)象的形成機制問題，即高等學(xué)校分層現(xiàn)象是在兩種不同機制的作用下形成的。

第一，通過市場競爭機制而自然形成。通過市場競爭機制而形成高等學(xué)校的分類分層結(jié)構(gòu)和特色發(fā)展，主要表現(xiàn)為高校為了適應(yīng)或滿足市場需要，為了通過滿足市場需要而在市場和資源競爭中獲取生存和發(fā)展的空間和資源，必須通過錯位競爭形成自己的辦學(xué)定位和辦學(xué)特色，由此形成整個高等教育體系中院校的類型結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)和辦學(xué)特色的“自然秩序”。這種自然秩序不是事先規(guī)劃和設(shè)計出來的，而是完全由高校的自由競爭所形成的。它當(dāng)然也就不需要進行人為的院校類型結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)調(diào)整和刻意追求某種辦學(xué)特色，因為市場競爭機制在對這種自然秩序進行調(diào)節(jié)。高校在市場競爭中通過自適應(yīng)機制自然而然地形成自己的辦學(xué)定位，說明高校具有完全的自主性和充分的主動性，因而真正是“自己的選擇”，也就不可能出現(xiàn)不安于本位的現(xiàn)象。如果高校不安于本位，就會喪失辦學(xué)特色，就會失去因辦學(xué)特色所形成的競爭力，就會在市場競爭中敗下陣來。

美國高等教育系統(tǒng)就是主要通過市場競爭機制形成高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展的典型代表。在美國的4 000余所高校中，既有世界頂尖級的一流大學(xué)，又有專司本科教育的特色鮮明的小型文理學(xué)院，還有眾多適應(yīng)不同入學(xué)目的人群的社區(qū)學(xué)院，它們各自在自己的類型和層次上展開競爭。院校的充分競爭強化了高校的辦學(xué)特色，促進了高校的特色發(fā)展，提高了整個高等教育系統(tǒng)的社會適應(yīng)性，因而能夠?qū)Σ粩嘧兓纳鐣钭龀鲎羁斓姆磻?yīng)和最大的適應(yīng)。在美國高等教育發(fā)展史上，人們曾多次否定建立一所國家大學(xué)的設(shè)想和提議，認為政府建設(shè)一所國家樣板大學(xué)會抑制大學(xué)競爭，導(dǎo)致所有大學(xué)都向國家樣板大學(xué)看齊，從而限制高校的特色發(fā)展，破壞多樣化的院校生態(tài)，阻礙高等教育多樣化。

第二，通過政府的政策性機制而人為形成。通過政策性機制而形成高等學(xué)校的分類分層結(jié)構(gòu)和特色發(fā)展，主要表現(xiàn)為政府通過政策引導(dǎo)，規(guī)定和賦予不同高校以不同辦學(xué)層次、辦學(xué)類型、辦學(xué)資源、服務(wù)面向等而形成整個國家高等教育院校體系的層次結(jié)構(gòu)和類型結(jié)構(gòu)。相對于前述的由市場競爭機制所形成的“自然秩序”而言，我們可以將之稱作為“計劃秩序”。這種計劃秩序在很大程度上是政府出于高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展的理想目標(biāo)，對整個國家高等教育體系所做的一種理想設(shè)計。在這種計劃秩序中，高校在政府政策規(guī)定或者影響下形成辦學(xué)定位，說明高校在辦學(xué)定位的選擇和確定上是被動的。一旦相關(guān)政策出現(xiàn)矛盾或者不公平，使高校的資源獲取和發(fā)展空間受到限制時，高校就很容易出現(xiàn)不安于本位的現(xiàn)象。以我國新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，教育部發(fā)布的有關(guān)政策文件認為，新建地方本科院校面臨發(fā)展困境的主要原因在于其辦學(xué)定位出現(xiàn)了偏差，因此提出了“四個轉(zhuǎn)到”要求。但相關(guān)高校認為學(xué)校面臨的發(fā)展困境主要是由于學(xué)校辦學(xué)層次太低造成的，因此無法使教育部相關(guān)政策文件要求的“四個轉(zhuǎn)到”落到實處。這就是說，實現(xiàn)這種計劃秩序常常面臨理想與現(xiàn)實的沖突，面臨政府與高校之間的博弈。為了解決這種沖突，政府往往會通過不斷的政策調(diào)整來彌補政策漏洞，以應(yīng)對現(xiàn)實中的新情況和新問題。

我國高等教育就是通過政策性機制實現(xiàn)高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展的典型，相關(guān)具體政策主要有如下三種：

第一種是高等教育重點建設(shè)政策。新中國成立后不久，我國即確立了重點大學(xué)制度，政府指定了一批高校作為重點大學(xué)，重點大學(xué)在政策支持、資源配置和辦學(xué)自主權(quán)等方面享有特殊性和優(yōu)先性。1985年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》提出，要“有計劃地建設(shè)一批重點學(xué)科，重點學(xué)科比較集中的學(xué)校，將自然形成既是教育中心，又是科學(xué)研究中心”[2]。從重點大學(xué)制度、重點學(xué)科制度到“211工程”“985工程”，再到目前的“雙一流”建設(shè)，我國高等教育重點建設(shè)思路一直延續(xù)至今。進入重點建設(shè)名單的高校，不僅可以獲得國家政策賦予的資源和支持，也給高校和學(xué)科貼上了高質(zhì)量的標(biāo)簽。這對高校的社會聲譽和影響力，以及吸引高質(zhì)量生源和高水平教師都有著重要影響。

第二種是通過實施學(xué)位與研究生教育授權(quán)審核制度來區(qū)分高校辦學(xué)層級和辦學(xué)水平。學(xué)位與研究生教育授權(quán)審核制度，是我國高等教育領(lǐng)域的重要制度，也是我國學(xué)位與研究生教育制度的基本特點之一。高校要開展研究生教育，必須通過國家的學(xué)位與研究生教育授權(quán)審核。學(xué)位與研究生教育授權(quán)審核制度，將全國高校區(qū)分為博士學(xué)位授權(quán)高校、碩士學(xué)位授權(quán)高校、學(xué)士學(xué)位授權(quán)高校，以及不能授予學(xué)士學(xué)位的高職高專院校。1977年至2002年我國還建立了大學(xué)研究生院審批制度，在此期間，國務(wù)院學(xué)位委員會先后批準了56所大學(xué)設(shè)置研究生院，對博士學(xué)位授權(quán)高校進行了進一步的層次區(qū)分和辦學(xué)水平區(qū)分。這就使得不斷提升辦學(xué)層次成為高校辦學(xué)的重要目標(biāo)。

第三種是通過大學(xué)排行和學(xué)科評估制度來區(qū)分高校水平層級。20世紀90年代以來，我國開始引入并實施大學(xué)排行和學(xué)科評估制度。大學(xué)排行和學(xué)科評估排名成為反映高校辦學(xué)水平和辦學(xué)實力的根本性標(biāo)志，也是區(qū)分高校水平層次的基本依據(jù)。2017年教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心（以下簡稱“學(xué)位中心”）第四輪學(xué)科評估結(jié)果公布后，盡管學(xué)位中心一再強調(diào)要科學(xué)合理地使用學(xué)科排名結(jié)果，但不少社會機構(gòu)和高校都將高校獲得的A+和A類學(xué)科的數(shù)量，作為細分39所原“985大學(xué)”等級的重要依據(jù);將高校獲得的A-和B+學(xué)科的數(shù)量，作為細分70余所原“211大學(xué)”等級的重要依據(jù);將高校獲得的上榜學(xué)科（C-學(xué)科）數(shù)量，作為細分一般本科院校等級的基本依據(jù)?？梢钥闯觯鐣C構(gòu)和高校對學(xué)科評估結(jié)果的運用，實際上對全國本科高校的辦學(xué)水平和發(fā)展實力進行了“條分縷析”式的細分和細化。這就使得所有高校無論有無類型差異、無論辦學(xué)層次高低、無論有無特色，都處在學(xué)科排名競爭狀態(tài)。

二、為什么我國難以實現(xiàn)高校的分類? 分層建設(shè)和特色發(fā)展

（一）高等教育類市場化治理模式限制了競爭機制的作用

1992年以來，我國高等教育形成了“雙重體制”下的類市場化治理模式。所謂高等教育類市場化治理模式，指的是在高等教育治理體系中政府計劃管理機制發(fā)揮著決定性作用，而市場競爭機制發(fā)揮的作用比較有限。其本質(zhì)是政府計劃治理，是基于政府計劃管理的治理，通過發(fā)揮政府在治理中的主體作用，同時有效利用市場競爭機制來為政府管理服務(wù)，實現(xiàn)政府管理目標(biāo)。它在形式上表現(xiàn)為“計劃為體，市場為用”[3]。

雖然我國高等教育采取類市場化治理模式具有必然性和一定的合理性，但仍然面臨著如何充分發(fā)揮市場競爭機制在高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展中的作用問題。如前所述，政府的政策機制更多的是將由市場的競爭機制所形成的自然秩序作為一種理想狀態(tài)，希望以政府的政策機制為主導(dǎo)來實現(xiàn)高校的分類分層建設(shè)和特色發(fā)展。從理論上來說，這兩種機制是可以實現(xiàn)某種程度的調(diào)和的，因為政府的政策也可以通過營造市場競爭環(huán)境和鼓勵高校競爭來實現(xiàn)政策機制所追求的目標(biāo)。但要在具體操作中實現(xiàn)兩者的調(diào)和，關(guān)鍵是要把握好政府政策在促進高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展中的“度”，即政府管理方式的選擇和管理力度的把握問題;需要政府有效運用市場競爭機制，由對高校的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯庸芾砼c間接管理相結(jié)合，由強力管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧ぐl(fā)內(nèi)驅(qū)力的管理。事實上，自1992年以來，我國高等教育領(lǐng)域逐步引入市場競爭機制，推行“項目制治理”，政府逐步轉(zhuǎn)變職能，減少了對高校的行政授權(quán)審批事項，高校逐步獲得了一些辦學(xué)自主權(quán)，這就為實現(xiàn)兩種機制的調(diào)和提供了一些基本條件。但總體上來說，市場競爭機制目前只是作為政府政策機制的一種補充，處于被政府政策機制所支配的地位，仍然難以解決我國高等教育領(lǐng)域長期存在的高校面向政府辦學(xué)與面向社會辦學(xué)的矛盾、高等教育重點建設(shè)與普遍提高的矛盾、典型示范與高等教育多樣化的矛盾。

（二）地方政府高等教育競爭強化了高校的? 辦學(xué)層次競爭

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“為了調(diào)動各級政府辦學(xué)的積極性，實行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、中心城市三級辦學(xué)的體制?！薄敖窈蟮胤桨l(fā)展教育事業(yè)的權(quán)力和責(zé)任更大了，各級黨委和政府都要按照黨的十二大的決策，把教育擺到戰(zhàn)略重點的地位，把發(fā)展教育事業(yè)作為自己的主要任務(wù)之一，上級考察下級都要以此作為考績的主要內(nèi)容之一?！盵2]因此，各級政府根據(jù)本區(qū)域高等教育發(fā)展水平，進行逐級政績考核，通過地方政府政績考核機制，促使地方政府重視高等教育改革發(fā)展。20世紀末期，我國進行了高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，“基本形成中央和省級政府兩級管理、分工負責(zé)，在國家宏觀政策指導(dǎo)下，以省級政府統(tǒng)籌為主的條塊有機結(jié)合的新體制”[4]，進一步規(guī)范和明確了地方政府統(tǒng)籌發(fā)展地方高等教育的責(zé)任和權(quán)利。

通過地方政府高等教育競爭來發(fā)展高等教育，是我國高等教育改革發(fā)展的典型特征之一，為促進我國高等教育快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用[5]。1992年以來，通過政績考核來調(diào)動地方政府發(fā)展高等教育的積極性，成為中央政府高等教育政策的重要政策取向之一。比如，“211工程”不僅要求地方政府承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，而且要求有配套經(jīng)費投入;高等教育大眾化強化了地方政府的主體責(zé)任，促使各省級政府都制定了實現(xiàn)高等教育大眾化的時間表;教育部高校本科教學(xué)工作水平評估撬動了地方政府對本科教育三項經(jīng)費的投入;“省部共建”和“部省合建”政策也旨在充分發(fā)揮地方政府的高等教育統(tǒng)籌作用。

目前，地方政府對“雙一流”建設(shè)有著極為高漲的熱情，屬地高校和省屬高校進入“雙一流”建設(shè)高校行列數(shù)量的多少，一方面表明了該省高等教育競爭力的大小，另一方面也是地方政府政績的重要表現(xiàn)。因此，省級人民政府圍繞“雙一流”建設(shè)開展了激烈的高等教育競爭，紛紛制定了省級政府層面的“雙一流”建設(shè)計劃，如有的省實施“高等教育‘沖補強提升計劃”，有的市出臺了“高峰高原學(xué)科建設(shè)計劃”。特別是“雙一流”建設(shè)績效評估和動態(tài)調(diào)整、動態(tài)支持機制的確立，觸發(fā)了地方政府和地方高校在“雙一流”建設(shè)上的激烈競爭。但地方政府和地方高校都秉承重點建設(shè)思路，在提升高校辦學(xué)層次和學(xué)科發(fā)展水平上展開競爭，這就弱化了高校分類建設(shè)和特色發(fā)展政策的功能與作用。

（三）“雙一流”建設(shè)引發(fā)新一輪院校“同軌 競爭”

“雙一流”建設(shè)是我國高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑挠忠豁椧揽空唑?qū)動的重大改革。2015年國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》不僅提出了“三步走”的總體目標(biāo)，而且提出了“堅持以一流為目標(biāo)、堅持以學(xué)科為基礎(chǔ)、堅持以績效為杠桿、堅持以改革為動力”的基本原則，并將“強化績效，動態(tài)支持”作為三種支持措施之一：從2016年開始，以五年為一個周期對“雙一流”建設(shè)高校的建設(shè)績效進行評估，以改變過去重點建設(shè)存在的“身份固化”現(xiàn)象。動態(tài)調(diào)整和動態(tài)支持，既給高校注入了巨大的發(fā)展動力，激發(fā)了高校辦學(xué)活力，也給高校發(fā)展帶來了巨大壓力，引發(fā)了新一輪院校辦學(xué)層次競爭。各省級政府也按照中央政府確定的“雙一流”建設(shè)原則和措施，開展省級層面的“雙一流”建設(shè)，省屬高校也展開了辦學(xué)層次競爭。其競爭目的就是為了進入國家層面或者省級層面的“雙一流”建設(shè)對象高校名單?！半p一流”建設(shè)高校成為過去“985高校”“211高?！钡摹疤娲贰薄榱嗽诟偁幹腥俸兔摲f而出，所有高校都以一流為目標(biāo)，追求高層次辦學(xué)，重視學(xué)科建設(shè)和研究生教育，追求科研績效，對照評估指標(biāo)體系開展“雙一流”建設(shè)，由此形成了一個圍繞學(xué)科建設(shè)和科研績效的多層套嵌的院校辦學(xué)層次競爭體系。這種“同軌競爭”導(dǎo)致高校分層建設(shè)和特色發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。

（四）高等教育評估制度的導(dǎo)向作用

我國現(xiàn)行的高等教育評估制度主要傾向于排名競爭和基于績效評估的問責(zé)。社會上流行的形形色色的大學(xué)排行榜主要是進行大學(xué)綜合實力排名，對高校類型和辦學(xué)層次不做區(qū)分，用同一個指標(biāo)體系對所有高校進行綜合實力評價和排名。各種類型的學(xué)科評估主要根據(jù)全國高校的學(xué)科評估結(jié)果進行學(xué)科排名，用名次直接反映高校學(xué)科建設(shè)和發(fā)展水平，促使所有高校爭奪學(xué)科排行名次;高校內(nèi)部則主要根據(jù)教師科研績效對教師進行學(xué)術(shù)評價，并建立了與科研績效掛鉤的薪酬和獎勵制度體系，使得所有高校教師都高度重視科研而相對忽視教學(xué)和人才培養(yǎng)工作。這種不區(qū)分高校類型和辦學(xué)層次，甚至主要根據(jù)評估結(jié)果來劃分高校辦學(xué)層次的高等教育評估制度，嚴重影響了高校的準確辦學(xué)定位，導(dǎo)致高等教育同質(zhì)化，影響了高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展。

（五）文化傳統(tǒng)的負面影響

中國傳統(tǒng)文化中的等級、身份、面子文化根深蒂固，對個人和機構(gòu)的活動取向和評價取向有著重要影響。從總體上來說，人們的評價取向是社會性的——個人和機構(gòu)的成功和成就往往要通過他人的肯定和羨慕才能獲得成功體驗，要在媒體宣傳中體現(xiàn)成就感，要通過與人攀比體現(xiàn)自我滿足感，而不是相對于自己而言所獲得的對成功和成就的主體性心理體驗和感受。

我國傳統(tǒng)文化中的等級意識和身份、面子文化，一直潛在地影響著我國高等教育的改革發(fā)展，包括影響著高等教育政策的制定。目前，人民群眾對優(yōu)質(zhì)高等教育的需求非常旺盛，但優(yōu)質(zhì)高等教育的判斷標(biāo)準就是名校提供的學(xué)術(shù)型高等教育。用人單位往往傾向于錄用名校畢業(yè)生，高校也傾向于引進國外一流大學(xué)畢業(yè)生作為師資。這就導(dǎo)致所有學(xué)生都想上名校，追求辦學(xué)層次高的高校，認為名校提供的教育就是“優(yōu)質(zhì)高等教育”，而不認為適合于自己的教育才是優(yōu)質(zhì)高等教育。因此，高校辦學(xué)被社會上的這種“名校情結(jié)”所左右，把提升學(xué)校辦學(xué)層次，努力辦成名校作為辦學(xué)目標(biāo)。高等教育領(lǐng)域持續(xù)不斷的高?！案L(fēng)”“升格風(fēng)”就是典型例證。在此背景下，職業(yè)高等教育被看作是一種辦學(xué)層次（?？茖哟危皇且环N有別于普通高等教育的高等教育類型，導(dǎo)致職業(yè)高等教育定位失準、特色喪失，成為普通本科教育的“壓縮型”。曾經(jīng)有位大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)在某次高職教育大會上講到，現(xiàn)在大家都說高職教育重要，但有哪位愿意自己的孩子或?qū)O子上高職高專院校？這種“高職教育之問”，深刻地說明了傳統(tǒng)文化潛在地影響著高校的分類分層建設(shè)和特色發(fā)展。傳統(tǒng)文化對高等教育改革發(fā)展的負面影響，有時候甚至可能使國家的政策調(diào)控難以發(fā)揮作用。

三、如何實現(xiàn)我國高校的分類分層建設(shè)和特色發(fā)展

縱觀我國高等教育發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，要實現(xiàn)我國高校的分類分層建設(shè)和特色發(fā)展可謂任重而道遠。自1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》到2019年的《中國教育現(xiàn)代化2035》，我國出臺的重大高等教育政策文件都將之作為重要的政策議題。這一方面說明了實現(xiàn)高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展對我國高等教育體系建設(shè)的重要性，另一方面也反映出這一問題始終沒有得到有效解決?；谏衔牡姆治?，筆者在此從“雙一流”建設(shè)和建設(shè)高等教育強國的角度，就幾個關(guān)鍵性問題談點粗淺的認識。

（一）準確把握我國高等教育的發(fā)展階段，? ?理性地發(fā)展高等教育

總體而言，我國近代以來的高等教育改革發(fā)展采取的是趕超型現(xiàn)代化模式。特別是自1992年以來，我國高等教育充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，遵循重點建設(shè)思路，實施了“211工程”“985工程”，開展“雙一流”建設(shè)，努力建設(shè)教育強國，并將建設(shè)教育強國上升到“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)性工程”的高度，高等教育改革發(fā)展取得了歷史性輝煌成就，各級各類高等學(xué)校煥發(fā)出奮發(fā)向上、爭創(chuàng)一流的良好精神狀態(tài)。對此，我們既要以高度自信的心態(tài)來實現(xiàn)高等教育趕超，也要以深刻自省的態(tài)度來準確把握我國高等教育的發(fā)展階段，理性地發(fā)展高等教育。

我國目前是世界上僅有的超大規(guī)模的高等教育大國，但還不是高等教育強國，高等教育面臨著“由大轉(zhuǎn)強”的艱巨任務(wù)。我國實現(xiàn)高等教育“由大轉(zhuǎn)強”，首先需要解決超大規(guī)模高等教育大國所面臨的特殊問題。一是我國接受高等教育的人口數(shù)量超大，高等教育發(fā)展“底部沉重”。我國建設(shè)高等教育強國，需要有一定的高等教育規(guī)模作為基礎(chǔ)，規(guī)模過小難以成為高等教育強國。但超大規(guī)模的高等教育，會使制約高等教育強國建設(shè)的因素更加復(fù)雜和更具不確定性，從而影響高等教育強國建設(shè)進程。二是東中西部高等教育發(fā)展嚴重不平衡，城鄉(xiāng)人口的優(yōu)質(zhì)高等教育機會公平問題難以在短期內(nèi)解決。在某種意義上說，判斷我國是否建成高等教育強國的重要標(biāo)準之一，就是中西部高等教育發(fā)展能力和水平是否得到了有效提高，農(nóng)村人口的高等教育獲得感和滿意度是否得到了有效增強。改革開放以來，我國高等教育采取“梯度發(fā)展”策略，建設(shè)和發(fā)展東部高等教育“增長極”，但“梯度發(fā)展”策略的效果并不顯著，“增長極”的帶動效應(yīng)并不明顯，甚至產(chǎn)生了“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致東中西部高等教育發(fā)展能力和水平兩級分化越來越嚴重。西部和農(nóng)村人口的高等教育需求體量也很大，超大高等教育規(guī)模和高等教育區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡，導(dǎo)致高等教育公平與效率的關(guān)系極為復(fù)雜。

其次，要解決超大規(guī)模的高等教育大國走向高等教育強國的路徑問題。目前世界上的高等教育強國，其高等教育適齡人口規(guī)模相對于我國來說要小很多，并且主要都是“自然成長型”的——其發(fā)展成為高等教育強國經(jīng)歷了長期的、緩慢的自然演化過程?？傮w來看，后發(fā)的現(xiàn)代化國家建設(shè)成為高等教育強國的例子并不多見。我國的高等教育強國建設(shè)是“目標(biāo)導(dǎo)向型”的，如何從“自然成長型”高等教育強國借鑒經(jīng)驗，選擇符合我國國情的、科學(xué)的建設(shè)路徑，是我們建設(shè)高等教育強國面臨的重要問題。

再次，要正確認識我國高等教育與世界高等教育體系的關(guān)系。世界高等教育強國不僅具有一大批世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，也形成了各類型各層次高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的一流高等教育體系。改革開放40余年來，我國探索出了在人口大國和高等教育基礎(chǔ)薄弱的國家快速發(fā)展高等教育的經(jīng)驗，高等教育迅速崛起，舉世矚目。但是，我們也要清醒地認識到，二戰(zhàn)后的國際競爭已經(jīng)從意識形態(tài)之爭轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍紝嵙透叩冉逃龑嵙Φ母偁?，包括高等教育強國在?nèi)的世界各國都在積極努力地發(fā)展高等教育，一方面搶占新科技發(fā)展和高等教育發(fā)展的制高點，另一方面不斷優(yōu)化高等教育類型結(jié)構(gòu)和層次結(jié)構(gòu)。因此，我國高等教育目前是否處于從“跟跑”“并跑”向“領(lǐng)跑”轉(zhuǎn)變的階段，需要我們做出理性的判斷，從而理性地確立高等教育發(fā)展思想和發(fā)展模式，理性地選擇高等教育的發(fā)展道路。

（二）遵循高等教育辦學(xué)規(guī)律

辦大學(xué)是有規(guī)律的。我們可以從理論與實踐、從歷史與現(xiàn)實、從國際與國內(nèi)等多方面總結(jié)出諸多辦大學(xué)的規(guī)律。如要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要辦大學(xué)，不能把大學(xué)辦成“象牙塔”;要立足國情和文化教育傳統(tǒng)辦大學(xué)，同時要學(xué)習(xí)國際先進經(jīng)驗;教師是辦大學(xué)的主體，要依靠教師辦學(xué);辦大學(xué)要重視人才隊伍建設(shè)，引進和培養(yǎng)人才是辦好大學(xué)的關(guān)鍵;辦大學(xué)要辦好學(xué)科，重視學(xué)科建設(shè)是辦好大學(xué)的關(guān)鍵，等等。但根本性的辦學(xué)規(guī)律主要有以下三條：

一是大學(xué)循序漸進成長和發(fā)展的規(guī)律。大學(xué)是一種文化和學(xué)術(shù)機構(gòu)，歷史積淀對大學(xué)成長和發(fā)展來說非常重要，大學(xué)的文化底蘊、大學(xué)精神氣質(zhì)的形成，都是一個漸進的歷史積淀過程。1998年教育部發(fā)布的《面向21世紀教育振興行動計劃》指出：“國際上一流大學(xué)都是經(jīng)過長期的建設(shè)形成的。一流大學(xué)建設(shè)要有政府的支持、資金的投入，但更重要的是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生長年累月辛勤奮斗的結(jié)果……因此，辦成一流的大學(xué)，需要有一定的歷史過程，要經(jīng)過社會實踐的考驗。對此，既要有雄心壯志，又必須腳踏實地?！盵4]我國要實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)確立的“三步走”發(fā)展目標(biāo)，最終建成世所公認的高等教育強國，必須要有遠大目標(biāo)和雄心壯志，同時也需要遵循大學(xué)循序漸進成長和發(fā)展的規(guī)律，腳踏實地地開展“雙一流”建設(shè)。對大多數(shù)高校而言，需要根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)歷史和基礎(chǔ)條件，做到科學(xué)定位、準確定位，確立實事求是的發(fā)展目標(biāo)，在自身的辦學(xué)類型和辦學(xué)層次上爭創(chuàng)一流、辦出特色，為建設(shè)我國一流的高等教育體系服務(wù)。

二是依靠改革創(chuàng)新促進大學(xué)成長和發(fā)展的規(guī)律。中外大學(xué)發(fā)展史證明，堅持改革創(chuàng)新是促進大學(xué)成長和發(fā)展的不二法門。執(zhí)掌哈佛大學(xué)40余年的艾略特（Charles William Eliot）通過實施“平行課程計劃”和“自由選課制”，使得科學(xué)課程突破了人文學(xué)教授的抵制而進入哈佛大學(xué)課程體系，實現(xiàn)了哈佛大學(xué)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型;柏林洪堡大學(xué)在新人文主義思想指導(dǎo)下，開啟了德國大學(xué)史上的“第二次大學(xué)革命”，成為現(xiàn)代大學(xué)的典范;約翰·霍普金斯大學(xué)改造了德國大學(xué)理念和模式，建立了美國第一所研究型大學(xué)，成為美國研究型大學(xué)群體崛起的先聲;威斯康星大學(xué)在《莫雷爾法案》支持下，創(chuàng)新了大學(xué)社會職能，“威斯康星思想”向世界各國高等教育擴散;斯坦福大學(xué)的快速崛起，并領(lǐng)創(chuàng)業(yè)型大學(xué)風(fēng)氣之先，原因也在于適應(yīng)知識生產(chǎn)模式II和“學(xué)術(shù)資本主義”發(fā)展所做出的重大辦學(xué)思想創(chuàng)新。在我國，20世紀70年代末期，朱九思領(lǐng)導(dǎo)的華中工學(xué)院率先突破高等教育“蘇聯(lián)模式”，成為改革開放后我國第一所實施改革的大學(xué)[6]，為華中科技大學(xué)的后來居上奠定了堅實基礎(chǔ);朱清時從現(xiàn)代大學(xué)制度的普適性要求出發(fā)，在南方科技大學(xué)實施先行先試改革，確立了一種具有探索性意義的大學(xué)建設(shè)和發(fā)展模式。

通過改革創(chuàng)新來促進大學(xué)建設(shè)和發(fā)展，與遵循大學(xué)循序漸進成長和發(fā)展的規(guī)律并不是矛盾的。改革創(chuàng)新意味著對傳統(tǒng)的辦學(xué)思想和模式的突破，是在對高等教育發(fā)展趨勢準確把握和判斷基礎(chǔ)上，在前瞻性辦學(xué)理念指導(dǎo)之下的改革創(chuàng)新。改革創(chuàng)新也要遵循高等教育發(fā)展規(guī)律和大學(xué)辦學(xué)規(guī)律，而不是對辦學(xué)規(guī)律的突破，否則改革創(chuàng)新就成為一種莽撞行為和瞎折騰。在我國這種后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家發(fā)展高等教育，開展“雙一流”建設(shè)，要突破大學(xué)辦學(xué)的嚴重路徑依賴，更需要通過改革創(chuàng)新來促進大學(xué)建設(shè)和發(fā)展。

三是教育家辦學(xué)的規(guī)律。古今中外的大學(xué)發(fā)展史說明，辦好大學(xué)的根本在于教育家辦學(xué);世界一流大學(xué)的成長和發(fā)展，與教育家型學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人高度相關(guān)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要“造就一批教育家，倡導(dǎo)教育家辦學(xué)”。教育家是具有教育情懷、熱愛教育事業(yè)、有教育價值追求、有先進教育思想理念，對教育規(guī)律和辦學(xué)規(guī)律有深刻把握的人。我國強調(diào)教育家辦學(xué)，其實質(zhì)就是要堅持中國特色社會主義辦學(xué)方向，遵循教育規(guī)律和辦學(xué)規(guī)律，培養(yǎng)能夠擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時代新人。在中國特色社會主義新時代，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人要努力成為社會主義政治家和教育家，實現(xiàn)堅持社會主義辦學(xué)方向和遵循高等教育辦學(xué)規(guī)律的高度統(tǒng)一，努力實現(xiàn)高等教育的“四個服務(wù)”。辦大學(xué)與辦企業(yè)不一樣，管理大學(xué)與管理其他機構(gòu)和組織也不一樣。教育家辦大學(xué)，實質(zhì)是尊重高等教育辦學(xué)規(guī)律、遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律。教育家辦大學(xué)，需要大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人具有深厚的教育情懷和高遠的教育價值追求，不以追求個人辦學(xué)政績?yōu)槟康?，而以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人為目的。

（三）確立正確的高等教育評估導(dǎo)向，改革和創(chuàng)新高等教育評估制度

高等教育評估制度對高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展具有重要導(dǎo)向作用。一般說來，高等教育評估具有基礎(chǔ)性功能和衍生性功能，基礎(chǔ)性功能主要有診斷性功能、認證性功能、導(dǎo)向性功能;衍生性功能主要有排名競爭功能和問責(zé)功能[7]。建立科學(xué)的高等教育評估制度，實際上就是要在正確的評估目的引導(dǎo)下，對高等教育評估的功能做出科學(xué)的選擇。在具體操作上，評估制度要充分運用和體現(xiàn)高等教育評估的基礎(chǔ)性功能，合理使用和管控高等教育評估的衍生性功能。

如前所述，我國現(xiàn)行的高等教育評估制度主要傾向于排名競爭和基于績效評估的問責(zé)。這種不區(qū)分高校辦學(xué)層次和類型的評估，嚴重影響了高校的準確辦學(xué)定位，影響了高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展。高?，F(xiàn)在都認識到準確辦學(xué)定位和特色發(fā)展的重要性，但在目前的高等教育評估導(dǎo)向下，高校都難以在辦學(xué)過程中真正實現(xiàn)準確定位和特色發(fā)展，甚至認為誰走特色發(fā)展之路誰吃虧。因此，改革和創(chuàng)新高等教育評估制度迫在眉睫。

改革和創(chuàng)新高等教育評估制度的根本點在于確立和堅持正確的評估目的，實現(xiàn)評估思想的根本性轉(zhuǎn)變——高等教育評估要服務(wù)于高等教育質(zhì)量建設(shè)，服務(wù)于我國高等教育科學(xué)發(fā)展，服務(wù)于我國高等教育體系的完善，服務(wù)于高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展，從而杜絕高等教育評估的單純排名取向，矯正以排名代替辦學(xué)成就、以名次反映高校發(fā)展水平的社會認知。在具體操作上，制度要努力實現(xiàn)三個“轉(zhuǎn)變”，即由基于問責(zé)的評估向基于信任的評估轉(zhuǎn)變、由結(jié)果評估向形成性評估轉(zhuǎn)變、由綜合評估向分類分層評估轉(zhuǎn)變，從而給高校的準確辦學(xué)定位營造合適的環(huán)境和條件，給高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展留下相應(yīng)空間。

需要特別指出的是，目前改革和創(chuàng)新高等教育評估制度，需要政府部門加大力度治理高等教育評估市場，規(guī)范高等教育市場評估行為。目前，在我國流行的高等教育評估非常混亂，既有西方國家的媒體傳播和出版機構(gòu)開發(fā)的大學(xué)排行榜、學(xué)科排行榜及高被引論文和高被引科學(xué)家排行榜等，也有國內(nèi)有關(guān)社會組織機構(gòu)和高校開發(fā)的各種類型的大學(xué)排行榜和學(xué)科排行榜，還有針對學(xué)術(shù)期刊的期刊排行榜，形成了一個良莠不齊的大學(xué)評估排行群體，五花八門的排行榜令高校應(yīng)接不暇。不少評估機構(gòu)大多把直接和間接的商業(yè)利益放在首位甚至作為唯一目的。有的排行榜為了擴大關(guān)注度和知名度，劍走偏鋒，推出離奇的和超越常識的大學(xué)和學(xué)科排行結(jié)果;有的排行機構(gòu)走進高校進行“大學(xué)排行和發(fā)展咨詢”，或者與高校開展戰(zhàn)略合作，有傷評估排行的科學(xué)性和中立性，也不排除有尋租之嫌。我國高等教育領(lǐng)域“五唯”之所以盛行，在很大程度上是由各色各類不正確的高等教育評估和排行推動的。為此，現(xiàn)實需要以政府為主導(dǎo)來綜合治理大學(xué)評估排行市場。我們可以考慮出臺高等教育評估和排行認證辦法，對社會評估和排名機構(gòu)進行規(guī)范和認證，將那些明顯不科學(xué)、不規(guī)范，嘩眾取寵以吸引眼球的評估和排行機構(gòu)清理出高等教育評估排行市場。同時，我們可以考慮推行大學(xué)評估排行知情和許可制度，即大學(xué)評估排行機構(gòu)必須在征得高校同意和許可之后，才可以對高校進行評估和排行，給高校以基本尊重，并有效制止不科學(xué)、不負責(zé)任的排行行為。

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Abstract： The classified and hierarchical stratification construction and characteristic development of universities are some of the basic features of modern large-scale higher education. There are two main formation mechanisms; one is formed naturally through market competition mechanism， while the other is formed artificially through government policy mechanism. The following are the main reasons that make it difficult for China to achieve classified and hierarchical stratification construction and characteristic development of universities： the market-oriented governance model of higher education limits the role of competition mechanisms; local government higher education competition has strengthened the raising level competition among universities; the "double first-class university" construction has triggered a new round of "same track competition" among universities; the orientation from higher education evaluation system; the negative impact of cultural traditions. Therefore， it is necessary to accurately understand the development stage of higher education in China and rationally develop it. In addition， the law of the progressive development of universities and the law of managing universities by educators should be followed. Furthermore， there is a need to reform and innovate the evaluation system of higher education.

Key words： double first-class construction; a powerful country in higher education; higher education system; university classification; university orientation; governance model

（責(zé)任編輯? 黃建新）