蘇如飛

（中國(guó)工商銀行總行，北京 100132）

近年來(lái)，隨著我國(guó)一帶一路倡議的實(shí)施 ，中資銀行已經(jīng)在境外布局廣泛。以英國(guó)為例，截止2020年4月，共有中、農(nóng)、工、建、交、中信、浦發(fā)、招商等8家銀行在倫敦設(shè)立了分行，國(guó)開行、興業(yè)等多家機(jī)構(gòu)設(shè)立了代表處。為加強(qiáng)金融制裁執(zhí)法，在2020年3月，英國(guó)財(cái)政部因英國(guó)渣打銀行(Standard Chartered PLC)違反制裁規(guī)定對(duì)其處罰2047萬(wàn)英鎊（根據(jù)當(dāng)日匯率折合人民幣約1.8億元）。在2020年1月31日，英國(guó)已經(jīng)脫離歐盟，進(jìn)入脫歐的過(guò)渡期，到2020年12月31日結(jié)束。原則上，歐盟在英國(guó)實(shí)施的金融監(jiān)管規(guī)則將逐步為英國(guó)本地監(jiān)管規(guī)則取代。渣打銀行本次被處罰，是英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)歐盟金融制裁規(guī)定作出的罰單，分析與研究該罰單，對(duì)了解英國(guó)金融制裁執(zhí)法特點(diǎn)，強(qiáng)化我國(guó)商業(yè)銀行制裁合規(guī)管理，具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

一、英國(guó)金融制裁監(jiān)管體制

（一）國(guó)際金融制裁相關(guān)背景

經(jīng)濟(jì)制裁屬于國(guó)家或國(guó)際組織為了實(shí)現(xiàn)特定對(duì)外政策，實(shí)施的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制行為，例如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的制裁措施含資產(chǎn)凍結(jié)、旅行禁令、武器禁運(yùn)、商品禁運(yùn)、金融制裁等。金融制裁指對(duì)被制裁對(duì)象的資金融通進(jìn)行阻止或限制,以干擾被制裁對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的措施，含凍結(jié)或者沒(méi)收資產(chǎn)、禁止金融業(yè)務(wù)、制裁銀行體系等。其中，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁委員會(huì)發(fā)布名單具備普遍的國(guó)際法效力，各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守。此外，美國(guó)與歐盟還制定了自身金融制裁名單。歐盟所有成員國(guó)作為一個(gè)整體進(jìn)行制裁，大部分以歐盟條例的形式發(fā)布制裁要求，歐盟的法人或者實(shí)體要遵守歐盟制裁名單要求。在脫歐之前英國(guó)也可以制定自身的額外制裁名單。

2018年英國(guó)制定《2018制裁與反洗錢法》（sanction and anti money laundering 2018 ），擴(kuò)大了英國(guó)政府列舉制裁對(duì)象的權(quán)力，明確了英國(guó)政府進(jìn)行金融制裁例外和許可的情形，建立脫歐后金融制裁制度框架。一旦英國(guó)完成脫歐，所存在的歐盟制裁法律將以法定文書方式自動(dòng)變成英國(guó)法律。英國(guó)在2020年1月31日脫離歐盟，進(jìn)入過(guò)渡期，繼續(xù)沿用歐盟制裁要求，而《2018制裁與反洗錢法》將從2020年12月31日晚上11點(diǎn)(英國(guó)與歐盟存在一個(gè)小時(shí)時(shí)差)開始全面生效。整體上，英國(guó)發(fā)布的《2018制裁與反洗錢法》保持了英國(guó)金融制裁制度的整體監(jiān)管框架穩(wěn)定。

（二）英國(guó)金融制裁監(jiān)管體制

1.法律框架

英國(guó)涉及到金融制裁方面的法律主要有: 《2018制裁與反洗錢法》、《2017警務(wù)和犯罪法》、《2010恐怖主義資產(chǎn)凍結(jié)法》、《2008反恐怖主義法》、《2001反恐怖主義、犯罪與安全法》等。

此外，英國(guó)政府在發(fā)布的《反洗錢反恐怖融資條例2019》，也存在金融制裁要求，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（英文簡(jiǎn)稱FCA）作為金融行為監(jiān)管和防范金融犯罪主管機(jī)構(gòu)，發(fā)布了監(jiān)管指引和各種制裁主題審查報(bào)告（如小銀行如何防控制裁風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告）。英國(guó)還存在行業(yè)組織-聯(lián)合反洗錢指導(dǎo)小組，針對(duì)反洗錢和金融制裁發(fā)布指引（JMLSG Guidance），經(jīng)英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，作為指導(dǎo)制裁合規(guī)管理文件。

2.金融制裁種類

當(dāng)前英國(guó)金融制裁類型有：一是定向資產(chǎn)凍結(jié)，限制制裁對(duì)象對(duì)資金和經(jīng)濟(jì)資源獲取，適用于指定個(gè)人，企業(yè)實(shí)體和非企業(yè)團(tuán)體，相關(guān)人員被列入OFSI綜合制裁名單(consolidated list)中。二是限制進(jìn)入金融市場(chǎng)獲取服務(wù)。含：投資禁令、限制進(jìn)入資本市場(chǎng)、停止銀行業(yè)務(wù)關(guān)系、在支付某些款項(xiàng)之前通知或?qū)で笥嘘P(guān)機(jī)構(gòu)授權(quán)、限制提供財(cái)務(wù)，保險(xiǎn)，經(jīng)紀(jì)或咨詢服務(wù)或其他財(cái)務(wù)援助；三是限制開展業(yè)務(wù),禁止從事指定業(yè)務(wù)類型。

3.監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)

在金融制裁方面，根據(jù)英國(guó)實(shí)施的《2017警務(wù)和犯罪法》（Policing and Crime Act 2017 (PACA 2017)，英國(guó)在財(cái)政部下面建立了金融制裁執(zhí)行辦公室(Office of Financial Sanctions Implementation，英文簡(jiǎn)稱OFSI)，從2017年4月1日起專門負(fù)責(zé)金融制裁執(zhí)法。負(fù)責(zé)金融制裁的許可和執(zhí)法，并要求金融機(jī)構(gòu)報(bào)告金融制裁的相關(guān)事項(xiàng)。對(duì)違規(guī)事項(xiàng)，OFSl可以罰款，在單筆最高達(dá)1百萬(wàn)英鎊或者交易價(jià)值一半金額，兩者之間更高金額處罰。通過(guò)，根據(jù)英國(guó)監(jiān)管法律，所有違反制裁的行為都是犯罪行為，罰金不存在封頂限制，而且最高可處以7年監(jiān)禁刑期。

同時(shí)，英國(guó)行為監(jiān)管局（英文簡(jiǎn)稱FCA）作為防范金融犯罪的主管機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)在制裁管理方面的制度和內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)管，如違反相關(guān)的監(jiān)管要求，F(xiàn)CA也可以進(jìn)行監(jiān)管處罰。

二、英國(guó)渣打銀行億元罰單相關(guān)情況

渣打銀行成立于1853年，自1969年以來(lái)在倫敦證券交易所上市，并作為英國(guó)富時(shí)100指數(shù)公司。渣打銀行業(yè)務(wù)主要分布在亞洲、非洲和中東，近年來(lái)逐步增加在歐洲市場(chǎng)的比重。①相關(guān)介紹來(lái)自渣打銀行官方網(wǎng)站，[DB/OL] 網(wǎng)址：https://www.sc.com/uk/訪問(wèn)時(shí)間2020年4月10日。渣打銀行總部位于英國(guó)倫敦,根據(jù)英國(guó)監(jiān)管規(guī)定，截止到英國(guó)完成脫歐過(guò)渡期，適用于渣打銀行的制裁名單主要有聯(lián)合國(guó)制裁名單、歐盟制裁名單和英國(guó)制定的制裁名單，而一旦相關(guān)交易與美國(guó)有聯(lián)系，也要遵守美國(guó)制裁名單。

（一）歐盟制裁俄羅斯規(guī)定當(dāng)中存在豁免條款

2014年7月，因?yàn)樵瓰蹩颂m領(lǐng)土克里米亞地區(qū)進(jìn)行公投加入俄羅斯,歐盟對(duì)那些破壞或威脅烏克蘭領(lǐng)土完整，主權(quán)和獨(dú)立的行為的責(zé)任者采取了制裁措施，分別體現(xiàn)在歐盟條例833/2014號(hào)文(EU Council Regulation 833/2014 ) 及歐盟金融制裁第3號(hào)令-2014年烏克蘭條例上（The Ukraine (European Union Financial Sanctions) (No.3)Regulations 2014 ）。

這兩份法規(guī)所包含的制裁措施旨在防止某些俄羅斯銀行，無(wú)論是公司層面還是其子公司機(jī)構(gòu)進(jìn)入歐盟一級(jí)和二級(jí)資本市場(chǎng)（包括獲得貸款）。從2014年9月開始生效的歐盟條例833/2014號(hào)文的第5條（3）款規(guī)定，禁止任何歐盟個(gè)人或者機(jī)構(gòu)向受制裁實(shí)體發(fā)放貸款或者信貸或者參與還款期超過(guò)30天的貸款或者信貸安排。

同時(shí)歐盟條例833/2014號(hào)文的第5（3）（a）條規(guī)定了對(duì)第5（3）條禁止措施的豁免規(guī)定，允許發(fā)放具有以下特定目標(biāo)且有文件證明的貸款或信貸：只要是為任何歐盟與第三國(guó)之間非禁止商品進(jìn)出口的融資就可以豁免，以避免損害歐盟合法貿(mào)易。因此該制裁規(guī)定豁免要求的關(guān)鍵點(diǎn)在于貿(mào)易融資的貨物在歐盟進(jìn)出口（具備歐盟聯(lián)系EU nexus ）。從歐盟的制裁規(guī)定來(lái)看,歐盟在2014年對(duì)俄羅斯進(jìn)行制裁,體現(xiàn)了歐盟的定向制裁特點(diǎn).這種制裁視目標(biāo)狀況決定增強(qiáng)或者減弱制裁力度,追求精確性。這也為渣打銀行后續(xù)的違規(guī)存在一定的隱患。①對(duì)歐盟的定向制裁的論述，可以參見歐盟對(duì)外制裁決策:制度設(shè)計(jì)及影響因素[J].國(guó)際觀察,2016(1)的論述。

（二）英國(guó)OFSI發(fā)現(xiàn)渣打銀行存在違規(guī)

1.渣打銀行貸款業(yè)務(wù)被發(fā)現(xiàn)違規(guī)

英國(guó)金融制裁執(zhí)行辦公室（Office of Financial Sanctions Implementation,英文簡(jiǎn)稱OFSI）在2018年對(duì)渣打銀行的監(jiān)管檢查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，渣打銀行在2015年4月8日到2018年1月26日向土耳其丹尼斯銀行（DenizbankA.?）銀行提供了102筆貸款，發(fā)放貸款時(shí)土耳其丹尼斯銀行是俄羅斯儲(chǔ)蓄銀行（Sberbank）幾乎全資控股的銀行，俄羅斯儲(chǔ)蓄銀行自2014年7月被納入歐盟制裁名單，因此相關(guān)的制裁措施根據(jù)歐盟制裁規(guī)定也應(yīng)適用于土耳其丹尼斯銀行的業(yè)務(wù)上。

英國(guó)OFSI評(píng)估后認(rèn)為，102筆貸款當(dāng)中的部分是允許獲得豁免的。但70筆貸款，交易價(jià)值超過(guò)2.66億英鎊的貸款，不符合該條的豁免條件，違反了歐盟條例的833/2014號(hào)文。其中，9740萬(wàn)英鎊的貸款在2017年4月7日到2018年1月26日之間發(fā)放，因?yàn)楦鶕?jù)英國(guó)實(shí)施的《2017警務(wù)和犯罪法》（Policing and Crime Act 2017 (PACA 2017), 從2017年4月1日起金融制裁由OFSI執(zhí)行處罰，經(jīng)評(píng)估，OFSI認(rèn)為這些違規(guī)行為的情節(jié)屬于最嚴(yán)重違規(guī)情節(jié)。

2.英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為渣打銀行不適用豁免條款

英國(guó)OFSI經(jīng)調(diào)查了解到，渣打銀行清楚了解涉及俄羅斯的制裁規(guī)定，在丹尼斯銀行成為歐盟金融制裁的實(shí)體時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)立即終止和該行的貿(mào)易融資業(yè)務(wù)。但考慮到存在豁免條款，渣打銀行還是進(jìn)行了相應(yīng)的業(yè)務(wù)安排，進(jìn)行分期付款貸款，以尋求適用豁免條件。

但OFSI經(jīng)評(píng)估后認(rèn)為，這些貸款進(jìn)行分期付款并不合適，這種通過(guò)業(yè)務(wù)分期獲取歐盟連接因素的安排并不符合相應(yīng)的豁免要求，也違反了歐盟的833/2014號(hào)文。違規(guī)行為延續(xù)了較長(zhǎng)的時(shí)間，導(dǎo)致渣打銀行重復(fù)向丹尼斯銀行發(fā)放貸款，情節(jié)屬于最嚴(yán)重的違規(guī)。

同時(shí)，OFSI考慮到渣打銀行主動(dòng)向OFSI披露了涉嫌違反金融制裁的行為，并對(duì)違規(guī)行為開展內(nèi)部調(diào)查，向OFSI提供了詳細(xì)的報(bào)告，積極與OFSI的調(diào)查合作。因此，OFSI根據(jù)其發(fā)布的案例評(píng)估指引將每項(xiàng)罰款減少了30%。

在評(píng)估此案時(shí)，OFSI將21筆貸款中的14筆歸為一項(xiàng)調(diào)查并處理，其他7筆作為單獨(dú)案件處理。其中，OFSI于2019年8月5日對(duì)前14筆違規(guī)罰款為的11,900,000英鎊（1,190萬(wàn)英鎊）；對(duì)其他7筆違規(guī)在2019年12月6日罰款19,600,000英鎊（1,960萬(wàn)英鎊）。

（三）英國(guó)財(cái)政部對(duì)處罰最終認(rèn)定

根據(jù)英國(guó)《2017警務(wù)和犯罪法》147條規(guī)定，被OFSI處以罰款的任何人都有權(quán)獲得財(cái)政部部長(zhǎng)級(jí)官員的復(fù)審。在進(jìn)行復(fù)審時(shí)候，部長(zhǎng)級(jí)官員可以作出以下決定：堅(jiān)持OFSI的罰款；維持施加罰款的決定，但改為其他金額；取消施加罰款的決定。在2020年1月7日渣打銀行根據(jù)規(guī)定向英國(guó)財(cái)政部提出要重新審查這兩筆處罰。英國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)本人親自對(duì)該處罰案進(jìn)行了審查。

經(jīng)審查，英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)支持OFSI進(jìn)行罰款的決定。部長(zhǎng)贊同以下事實(shí)，認(rèn)為渣打銀行提供了21筆貸款，合并價(jià)值達(dá)到9740萬(wàn)英鎊，提供給歐盟法規(guī)833/2014號(hào)文下的制裁名單實(shí)體，違規(guī)了制裁規(guī)定，違規(guī)情節(jié)屬于最嚴(yán)重的等級(jí)。

然而，英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)重新考慮了渣打銀行提交的調(diào)查報(bào)告，認(rèn)為渣打銀行沒(méi)有故意違反歐盟制裁制度。渣打銀行本著誠(chéng)意行事，原本是打算遵守有關(guān)制裁限制，并且已與OFSI充分合作，并已經(jīng)采取整改措施。

綜上，英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)處罰金額進(jìn)行重新考慮。英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)都維持了兩種情形下施加罰款的決定，但減少了罰款金額。其中，對(duì)14筆違規(guī)金額減少至7,693,233.50英鎊，7筆違規(guī)貸款的罰款減少至12,778,576.33英鎊，總罰款值為20,471,809.83英鎊。渣打銀行未在規(guī)定的期限提交到英國(guó)高等法院的上訴庭，因并已支付罰款，該案現(xiàn)已結(jié)案。

（四）本案的焦點(diǎn)：渣打銀行是否違規(guī)

歐盟的制裁一貫以來(lái)都秉承靈巧制裁的理念。所謂靈巧制裁，就是相關(guān)制裁措施的制定不影響相關(guān)人道主義措施的實(shí)施，不影響正常的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。歐盟條例833/2014號(hào)文的第5（3）（a）條所規(guī)定的對(duì)歐盟與任何第三國(guó)的貿(mào)易融資進(jìn)行豁免就是這種理念的體現(xiàn)。同時(shí)在歐盟2015年發(fā)布的執(zhí)行制裁措施指引當(dāng)中，76條詳細(xì)概括了人道主義安全、環(huán)境保護(hù)等多種的豁免情形，反應(yīng)了歐洲強(qiáng)調(diào)金融制裁減輕被制裁對(duì)象民眾壓力的理念。

英國(guó)渣打銀行提出，其在發(fā)放涉及到土耳其丹尼斯銀行貸款時(shí)，就是依據(jù)歐盟條例833/2014號(hào)文的第5（3）（a）開展業(yè)務(wù)。但102筆貸款當(dāng)中，70筆依據(jù)分期付款貸款的方式來(lái)獲得涉及歐盟因素，是否就符合豁免條件，就存在模糊的地方。

因此，英國(guó)的OFSI在其公示的罰單就指出，OFSI施加了罰款，因?yàn)镺FSI在概率平衡上（on the balance of probabilities），確信渣打銀行違反了金融制裁立法所施加的禁令，并有合理的理由懷疑其違反了該禁令。也就是說(shuō)，OFSI認(rèn)為，從業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)來(lái)看，渣打銀行違反了833/2014號(hào)文的要求。

三、渣打處罰案體現(xiàn)的英國(guó)金融制裁執(zhí)法特點(diǎn)及啟示

（一）案件反映的英國(guó)金融制裁執(zhí)法特點(diǎn)

1.英國(guó)采取整體性方法評(píng)估違規(guī)，要求對(duì)制裁風(fēng)險(xiǎn)持最大審慎管理態(tài)度

英國(guó)OFSI在其2020年1月發(fā)布的《金融制裁一般指引》當(dāng)中提出，OFSI對(duì)違規(guī)行為的評(píng)估是基于對(duì)金融制裁合規(guī)性的整體評(píng)估方法（holistic approach）。這種方法涵蓋了在金融制裁方面合規(guī)的整個(gè)生命周期。鑒于金融制裁通常會(huì)被得到廣泛宣傳，并且金融機(jī)構(gòu)（尤其是在國(guó)際上開展業(yè)務(wù)的跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)）將有合理的理由懷疑制裁可能與業(yè)務(wù)有關(guān)。因此，金融機(jī)構(gòu)將無(wú)法僅因不考慮制裁風(fēng)險(xiǎn)而避免承擔(dān)責(zé)任。OFSI希望所有從事適用金融制裁活動(dòng)的企業(yè)都與現(xiàn)行制裁制度保持同步，以考慮其業(yè)務(wù)可能受到制裁的可能并考慮到其業(yè)務(wù)的特殊性質(zhì)，采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)減輕這些風(fēng)險(xiǎn)。

從渣打銀行一案來(lái)看，渣打作為國(guó)際銀行，對(duì)于向土耳其丹尼斯銀行發(fā)放貸款可能無(wú)法獲得豁免是明知的，但對(duì)其業(yè)務(wù)的特殊性考慮不足，認(rèn)為可以通過(guò)貸款分期而獲取歐盟聯(lián)結(jié)因素而獲取豁免，而且在采取減輕制裁風(fēng)險(xiǎn)的措施上存不足，正如OFSI所指出的，將不能僅因不考慮制裁風(fēng)險(xiǎn)而避免承擔(dān)責(zé)任，因而被OFSI以概率平衡（on the balance of probabilities）為理由，確信渣打銀行違反了金融制裁立法所施加的禁令并進(jìn)行處罰。

2.英國(guó)金融制裁執(zhí)法強(qiáng)調(diào)制裁的事前干預(yù)性及違規(guī)處罰的威懾性

OFSI在其2020年1月發(fā)布的《金融制裁一般指引》提出其合規(guī)和執(zhí)法的模型四要素：促進(jìn)、賦能、回應(yīng)和改變。

一是促進(jìn)，指的是促進(jìn)合規(guī)，宣傳金融制裁并與私營(yíng)部門合作。OFSI認(rèn)為，有效的合規(guī)方法可以通過(guò)多種渠道吸引正確的受眾，并通過(guò)他們回應(yīng)的信息來(lái)促進(jìn)合規(guī)。二是賦能，指的是讓合規(guī)性要求更容易遵守以提升可實(shí)施性，要提供指引和警示信息以幫助履行合規(guī)職責(zé)。OFSI認(rèn)為，有效的合規(guī)性方法可實(shí)現(xiàn)具有成本效益的合規(guī)性，使其易于合規(guī)，并通過(guò)制度設(shè)計(jì)將不合規(guī)機(jī)會(huì)降至最低。三是回應(yīng)，指的是通過(guò)對(duì)出現(xiàn)的嘗試違規(guī)行為進(jìn)行干預(yù)以有效的解決違規(guī)行為。OFSI提出，有效的合規(guī)方法應(yīng)始終如一，按比例，透明和有效地對(duì)不合規(guī)行為做出反應(yīng)，同時(shí)要充分考慮案件的全部事實(shí)，并從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)以不斷改進(jìn)的對(duì)策。四是改變，指的是通過(guò)合規(guī)和執(zhí)法行動(dòng)的影響，直接防止個(gè)人將來(lái)甚至更廣泛地違規(guī)。OFSI將從與監(jiān)管溝通的程度、回應(yīng)質(zhì)詢的程度和采取整改行動(dòng)的有效性來(lái)考慮是否起訴或者采取進(jìn)一步行動(dòng)。

從OFSI發(fā)布的金融制裁的合規(guī)和執(zhí)法模型來(lái)看，OFSI對(duì)渣打銀行的處罰體現(xiàn)了對(duì)渣打銀行意圖以分期貸款方式獲取豁免因素的不合規(guī)嘗試行為進(jìn)行的執(zhí)法干預(yù)。OFSI最初處罰金額為3150萬(wàn)英鎊，正好體現(xiàn)了罰金不封頂，違規(guī)重罰的特點(diǎn)。在英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的最終認(rèn)定當(dāng)中，則對(duì)渣打銀行開展了內(nèi)部調(diào)查，并積極向OFSI報(bào)告行為進(jìn)行充分肯定，體現(xiàn)了對(duì)渣打銀行在制裁合規(guī)管理的一種改變導(dǎo)向。

（二）本案對(duì)商業(yè)銀行制裁合規(guī)管理啟示

本處罰案案件事實(shí)比較清楚，就是渣打銀行違規(guī)向歐盟制裁名單上實(shí)體土耳其丹尼斯銀行發(fā)放貸款一事，但處罰金額為2047萬(wàn)英鎊，折合人民幣約1.8億元，這是2016年英國(guó)OFSI建立以來(lái)最大的一筆罰款，在國(guó)內(nèi)也屬于天價(jià)罰單之一。相關(guān)啟示有：

一是制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管制度密切相關(guān)。英國(guó)對(duì)渣打的處罰與英國(guó)的監(jiān)管方法有很大關(guān)系。雖然OFSI沒(méi)有公開宣布采用原則監(jiān)管的理念，但該罰單還是體現(xiàn)了英國(guó)金融監(jiān)管原則監(jiān)管的理念。英國(guó)原則監(jiān)管指的是英國(guó)在金融監(jiān)管過(guò)程當(dāng)中，并不關(guān)注相關(guān)規(guī)則的要求，更關(guān)注業(yè)務(wù)的效果，以結(jié)果判斷是否違規(guī)。本案當(dāng)中，OFSI就認(rèn)為，在概率平衡上（on the balance of probabilities）有合理的理由懷疑渣打銀行的21筆貸款是違反了該禁令，因?yàn)槠淠康氖峭ㄟ^(guò)分期方式來(lái)獲取歐盟因素，是典型的規(guī)避制裁行為。如果在嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則要求的其他國(guó)家，以概率平衡來(lái)認(rèn)定違規(guī)估計(jì)很受質(zhì)疑。這意味著不同的司法管轄區(qū)帶來(lái)不同的制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，中資銀行機(jī)構(gòu)海外經(jīng)營(yíng)應(yīng)確保他們充分了解金融制裁中包含的禁止和豁免措施，并制定適當(dāng)?shù)恼吆土鞒虂?lái)管理制裁風(fēng)險(xiǎn)，確保遵守屬地的相關(guān)禁令和要求。

二是對(duì)制裁的合規(guī)認(rèn)定更注重對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際審查。目前歐盟或者英國(guó)OFSI 都并未出臺(tái)強(qiáng)制性的關(guān)于特定金融制裁的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。只是出臺(tái)相關(guān)指引，但這種做法的背后更多的是要求商業(yè)銀行向制裁合規(guī)的最佳實(shí)踐靠攏。雖然英國(guó)渣打銀行被OFSI處罰，只是代表英國(guó)的做法，但英國(guó)這種審查業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)實(shí)際，整體評(píng)估違規(guī)的方法以分析是否規(guī)避制裁會(huì)越來(lái)越受各國(guó)青睞，從金融制裁的目的來(lái)看，金融制裁就是限制被制裁人獲取金融服務(wù)的，因此強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)審查符合政策的本義

三是保持與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通及合作很關(guān)鍵。英國(guó)的OFSI重視自愿披露。OFSI認(rèn)為，合作是誠(chéng)信的標(biāo)志，在嚴(yán)重情節(jié)的違規(guī)案件當(dāng)中，OFSI對(duì)于快速和全面披露違反金融制裁的機(jī)構(gòu)可以將罰金減免最大到50%的程度。如果OFSI將案件評(píng)估為“最嚴(yán)重”（如在案例所顯示）案例），對(duì)于自愿披露，最多可減少30%。本案渣打銀行就以良好的溝通和合作，獲得英國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的認(rèn)同，罰金獲得大幅降低。與監(jiān)管的溝通及合作在歐美國(guó)家獲得普遍的認(rèn)同，這也被稱為合規(guī)的激勵(lì)機(jī)制。

四、對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行加強(qiáng)制裁合規(guī)管理建議

當(dāng)前，全球反洗錢反恐怖融資監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)厲，英國(guó)OFSI作為英國(guó)金融制裁執(zhí)法機(jī)關(guān),雖然在影響力上僅限于英國(guó)本土,但英國(guó)作為國(guó)際金融中心，對(duì)渣打銀行制裁處罰體現(xiàn)的金融制裁執(zhí)法要求,如整體評(píng)估違規(guī)方法,從整個(gè)業(yè)務(wù)周期考量違規(guī),注重對(duì)違規(guī)的盡早干預(yù)和威懾都會(huì)對(duì)全球金融市場(chǎng)產(chǎn)生一定的影響，這是值得我國(guó)商業(yè)銀行特別是中資在英機(jī)構(gòu)關(guān)注的國(guó)際監(jiān)管動(dòng)向。

（一）商業(yè)銀行要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求，始終堅(jiān)持對(duì)制裁違規(guī)零容忍

近年來(lái)，全球監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)的制裁合規(guī)要求越來(lái)越高，違規(guī)重罰已經(jīng)成為制裁監(jiān)管處罰的特征。除了英國(guó)本次對(duì)渣打銀行處罰外，如2018年，荷蘭國(guó)際集團(tuán)因反洗錢和制裁合規(guī)缺陷被處罰7.75億歐元。2019年美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)因制裁違規(guī)對(duì)裕信銀行處罰13億美元等。制裁合規(guī)已經(jīng)成為中資銀行海外經(jīng)營(yíng)面臨的主要合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)之一。在國(guó)內(nèi)，人民銀行及銀保監(jiān)會(huì)多次強(qiáng)調(diào)制裁合規(guī)重要性。如 2019年1月29日開始實(shí)施的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)反洗錢反恐怖融資管理辦法》第20條明確規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議要求。

因此，商業(yè)銀行一是要嚴(yán)建立健全反恐怖融資管理機(jī)制，嚴(yán)格按照監(jiān)管要求，依法對(duì)相關(guān)資產(chǎn)采取資產(chǎn)凍結(jié)措施；二是要密切關(guān)注涉恐人員名單，加強(qiáng)對(duì)制裁名單的篩查和核查，及時(shí)優(yōu)化升級(jí)制裁篩查系統(tǒng)或做好外購(gòu)系統(tǒng)的維護(hù)，以確保阻止違反制裁規(guī)定的行為或盡早發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，及時(shí)整改。三是要抓好對(duì)本機(jī)構(gòu)客戶和交易進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，并持續(xù)完善盡職調(diào)查流程和其他制裁合規(guī)流程，保障與業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況相匹配，并始終堅(jiān)持對(duì)制裁違規(guī)零容忍，保持對(duì)制裁風(fēng)險(xiǎn)持最大審慎管理態(tài)度。

（二）中資銀行海外經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化制裁規(guī)定分析，抓好對(duì)制裁合規(guī)最佳實(shí)踐的分析與應(yīng)用

首先，從英國(guó)渣打銀行被罰來(lái)看，注重對(duì)業(yè)務(wù)全周期審查反映了境外金融監(jiān)管在制裁合規(guī)上的趨勢(shì)，中資銀行海外經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)高度重視，注重對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的把控，要充分了解金融制裁中包含的禁止和豁免措施，并制定應(yīng)對(duì)措施來(lái)管理制裁風(fēng)險(xiǎn)，確保遵守屬地的相關(guān)禁令和要求。

其次，渣打銀行的案例深刻說(shuō)明，制裁合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)在境外存在很大的自由裁量權(quán)。中資銀行海外經(jīng)營(yíng)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管發(fā)布相關(guān)案例及最佳行業(yè)實(shí)踐的分析研究，提煉合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，始終以最嚴(yán)合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)開展業(yè)務(wù)，做到盡職謹(jǐn)慎，保障合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

再次加強(qiáng)監(jiān)管溝通，積極加強(qiáng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。在部分歐盟成員國(guó)如英國(guó)，違反制裁規(guī)定屬于犯罪行為，不僅會(huì)罰款還會(huì)受到刑事處罰。如果出現(xiàn)制裁違規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)制裁規(guī)定當(dāng)中合規(guī)激勵(lì)制度的分析，做好與監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通，樹立正面的合規(guī)形象,強(qiáng)化整改，以爭(zhēng)取減輕或者免除處罰。