●包玉華 麻秋燃

一、生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)概況

（一）生態(tài)旅游與生物多樣性的內(nèi)涵

近年來，生態(tài)文明的觀念不斷發(fā)展，其中心思想是“人與自然和諧共生，和諧發(fā)展。”現(xiàn)代意義上的生態(tài)文明觀念，旨在能夠?qū)ふ业浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的平衡點(diǎn)，生態(tài)旅游作為既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的一種方式，非常適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展。但是現(xiàn)如今的生態(tài)旅游中存在著大量的問題，尤其突出的是對于當(dāng)?shù)厣锒鄻有员Ｗo(hù)的問題。

生態(tài)旅游興起于20 世紀(jì)80年代的發(fā)達(dá)國家，我國對于生態(tài)旅游的研究起步較晚，1993年在北京召開的第一屆東亞地區(qū)國家公園與保護(hù)區(qū)會議上才首次提出。然而，由于我國自然環(huán)境的不斷改善，人們在追求經(jīng)濟(jì)生活的同時(shí)更多地開始重視精神層面的生活，享受自然環(huán)境帶來的美好，人們更加崇尚綠色，生態(tài)旅游就為人們提供了很好的機(jī)會。

“生物多樣性”一詞最早是由美國學(xué)者威爾遜在1985年提出的。在《生物多樣性公約》中，生物多樣性被這樣定義：所有來源的活的生物體中變異性，這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體，這包括物種內(nèi)，物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。而我國政府制定并公布的《中華人民共和國生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》中認(rèn)為：所謂生物多樣性，就是地球上所有的生物、植物、動(dòng)物和微生物及其所構(gòu)成的綜合體；包括生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性。

（二）我國生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)狀

我國地域?qū)拸V，幅員遼闊，為生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展提供了很好的地域環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國建立了各級各類的自然保護(hù)區(qū)等，通過這些保護(hù)措施，很好地保護(hù)了許多自然生態(tài)系統(tǒng)和大多數(shù)重要的野生動(dòng)植物種群，一些珍稀瀕危的動(dòng)植物種群得到恢復(fù)。

我國《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃（2016- 2025）》中提到經(jīng)過20 多年的發(fā)展，生態(tài)旅游已經(jīng)成為一種增進(jìn)環(huán)保、崇尚綠色、倡導(dǎo)人與自然和諧共生的旅游方式，并初步形成了以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等為主要載體的生態(tài)旅游目的地體系?！熬G水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念已經(jīng)逐步成為共識。生態(tài)旅游更強(qiáng)調(diào)對自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，對生物多樣性的維護(hù)，是可持續(xù)發(fā)展的旅游。

但是，發(fā)展過程中的問題也隨之而來，一些地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只顧眼前利益，不重視環(huán)境保護(hù)和資源規(guī)劃，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境并造成環(huán)境污染，造成生物多樣性下降，還有不考慮環(huán)境承載量，大肆開放旅游環(huán)境，接納游客，造成環(huán)境破壞和生物多樣性保護(hù)困難。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在兩會上答記者問時(shí)指出“我國生物多樣性保護(hù)的形式不容樂觀，生物多樣性下降的總體趨勢還沒有得到根本遏制，生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)之間的矛盾一定程度上依然存在?！?/p>

二、我國生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)存在的法律問題

（一）生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)滯后

首先在立法上，并沒有專門針對生態(tài)旅游的具體法律規(guī)范，何談生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。如此也導(dǎo)致了對于生態(tài)旅游的相關(guān)法律規(guī)定沒有系統(tǒng)化，盡管在其他諸多部門法律中都有生態(tài)旅游的相關(guān)規(guī)定，但是不同的制定主體針對不同的調(diào)整對象所作的規(guī)定也并不相同，制定主體往往是針對本部門的立法目的和需求進(jìn)行規(guī)定，沒有對生態(tài)旅游的整體來制定規(guī)劃。如此散亂的規(guī)定對于目前迅速發(fā)展的生態(tài)旅游業(yè)來說沒有規(guī)范性，缺乏法律規(guī)范的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

其次，生態(tài)旅游的相關(guān)法律規(guī)定過于原則性和概括性，缺乏具體的要求，可操作性差。我國出臺的各部門條例和規(guī)章等，雖然針對生態(tài)旅游做出了部分的規(guī)定，但是并沒有系統(tǒng)的、詳細(xì)的規(guī)定，法律法規(guī)之間不能相互協(xié)調(diào)，對同一問題重復(fù)規(guī)定，導(dǎo)致在適用法律上難以抉擇。同時(shí)，在已有的條文中，鼓勵(lì)性、原則性條款多，約束性、禁止性條文少。例如《旅游法》中“國家鼓勵(lì)各類市場主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。”又如《自然保護(hù)區(qū)條例》中“違反本條例規(guī)定，給自然保護(hù)區(qū)造成損失的，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門責(zé)令賠償損失?！逼渲小霸斐蓳p失”是指什么程度的損失，具體包括什么樣的情形；“賠償損失”賠償?shù)慕痤~，賠償?shù)姆绞降榷紱]有具體明確的規(guī)定，這類模糊的法條，給實(shí)踐中具體操作增加了很大的難度，很可能導(dǎo)致權(quán)力濫用的情況。

（二）生態(tài)旅游資源開發(fā)、規(guī)劃、管理體制不合理

首先，在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，我國生態(tài)旅游管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置很不科學(xué)，并沒有形成完善的管理體制。我國中央對地方具體的生態(tài)旅游景區(qū)不能把控，在這種地方權(quán)力過大的情形下很容易造成權(quán)力濫用和各部門職權(quán)重疊的情況。我國生態(tài)旅游的開展多以世界遺產(chǎn)等為具體對象，這些資源不僅能帶來經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是有非常高的保護(hù)價(jià)值，從我國現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)形式上看，對同一景區(qū)，不同的資源分屬不同的部門管轄。例如：景區(qū)內(nèi)的森林歸林業(yè)部門管，文物建筑歸文物部門管，然而對于景區(qū)內(nèi)的整體環(huán)境，整體的生物多樣性保護(hù)就沒有具體的部門全權(quán)負(fù)責(zé)了，每個(gè)部門都可以對其管轄范圍內(nèi)的生物多樣性進(jìn)行保護(hù)和管理，每個(gè)部門都能管，就是沒有人管。

其次，在生態(tài)旅游的資源開發(fā)和規(guī)劃上不科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。生態(tài)旅游的基本載體都是需要國家重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)環(huán)境，對于需要保護(hù)的環(huán)境進(jìn)行開發(fā)和利用，就需要專業(yè)人員的科學(xué)專業(yè)規(guī)劃，開發(fā)規(guī)劃主體就需格外謹(jǐn)慎。然而，我國生態(tài)旅游資源開發(fā)規(guī)劃主體不明確，既沒有明確開發(fā)的主體，也沒有規(guī)定開發(fā)過程中的重點(diǎn)注意事項(xiàng)，更別提在開發(fā)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)保護(hù)生物多樣性。在開發(fā)過程中也存在著許多問題，由于生態(tài)旅游管理部門缺乏專業(yè)的人才，使得旅游景區(qū)內(nèi)的規(guī)劃缺乏科學(xué)的生態(tài)環(huán)保理念，各地方工作人員即使喊著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的口號，卻依然是以經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先。

（三）缺少生態(tài)旅游認(rèn)證制度

為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，生態(tài)旅游是目前能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要方式。因此，必須建立即科學(xué)又合理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，其中生態(tài)旅游認(rèn)證就是依據(jù)一定的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，對依托旅游資源開發(fā)的旅游產(chǎn)品及服務(wù)各方面進(jìn)行評估。生態(tài)旅游認(rèn)證不僅能夠幫助管理者和開發(fā)者實(shí)現(xiàn)對生態(tài)旅游資源的科學(xué)有效利用，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的優(yōu)化整合，確?？沙掷m(xù)發(fā)展。我國許多生態(tài)旅游景區(qū)打著生態(tài)旅游的旗號吸引游客，增加游客量從而提高經(jīng)濟(jì)利益，但實(shí)際上，他們并沒有為游客提供真正高質(zhì)量，符合標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)旅游產(chǎn)品和服務(wù)。不標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)旅游制度，忽視了資源環(huán)境的承載能力，大大降低了環(huán)境保護(hù)和維護(hù)生物多樣性的力度。

（四）生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)的環(huán)境教育制度不完善

生態(tài)旅游的興起源于人們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的提高，現(xiàn)如今國家和地方都認(rèn)為普及環(huán)境教育也是極為重要的一環(huán)。生態(tài)旅游環(huán)境教育是指通過在旅游過程中融入環(huán)境教育手段，加強(qiáng)參與者的環(huán)保意識，增進(jìn)其對環(huán)境問題的認(rèn)識從而促使他們自覺地保護(hù)環(huán)境。但是目前我國的生態(tài)旅游環(huán)境教育還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這樣的目的，大部分生態(tài)旅游景區(qū)只是掛出不要亂扔垃圾、不得隨意破壞文物等一些淺顯的要求，基本上沒有針對本生態(tài)旅游區(qū)的特色、重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性的保護(hù)等問題進(jìn)行解說并提出遵守基本法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)的要求。很多生態(tài)旅游區(qū)的導(dǎo)游或解說員并非是專業(yè)人士，他們不能針對本區(qū)域的地質(zhì)地貌或者動(dòng)植物的習(xí)性以及對于生態(tài)環(huán)境的重要性進(jìn)行講解。這樣不能達(dá)到讓游客在領(lǐng)略生態(tài)環(huán)境的美的過程中認(rèn)識到維持生物多樣性的目的。

三、完善我國生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)的法律建議

（一）完善我國生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)體系

相對于我國在生態(tài)旅游法律法規(guī)和管理制度等方面的不成熟，以美國為首的西方國家對于生態(tài)旅游法律法規(guī)的建設(shè)和完善極為重視。美國最早頒布了《黃石公園保護(hù)法》，此后先后頒布了一系列法律法規(guī)，共同組成了美國完整的生態(tài)旅游資源保護(hù)法律體系。澳大利亞以其獨(dú)特的自然風(fēng)光使得生態(tài)旅游業(yè)多年來一直蓬勃發(fā)展，這樣成功的發(fā)展離不開其完備的法律法規(guī)體系和嚴(yán)格的執(zhí)法。澳大利亞在聯(lián)邦層面上先后制定了諸多部法律法規(guī)，各地方州又根據(jù)各自的實(shí)際情況制定了大量的地方性立法，已經(jīng)形成了從聯(lián)邦到地方的比較齊全的法律體系。

借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)該在已有的法律上做出修改，《旅游法》作為旅游業(yè)的根本法律，其重點(diǎn)在于對旅游市場的規(guī)范，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面提及的甚少，應(yīng)該增加生態(tài)旅游資源保護(hù)專章，規(guī)定生態(tài)旅游的發(fā)展目的、發(fā)展原則、基本制度以及重點(diǎn)對于生物多樣性的保護(hù)。另外在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)效仿日本，日本除了制定一系列生態(tài)旅游法律外，還配以施行規(guī)則和實(shí)施細(xì)則等，并及時(shí)對其進(jìn)行修改，這樣極大地增加了法律的可操作性。我國也應(yīng)該制定并及時(shí)修正生態(tài)旅游保護(hù)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，一定要做到有法可依并嚴(yán)格保證法律法規(guī)的有效施行，同時(shí)，地方各級政府應(yīng)結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況，在不違反上位法的條件下進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（二）健全我國生態(tài)旅游資源開發(fā)、規(guī)劃和管理體制

科學(xué)有效的生態(tài)旅游開發(fā)規(guī)劃和管理對我國生態(tài)旅游和生物多樣性的保護(hù)至關(guān)重要。美國國家公園采取的是典型的聯(lián)邦集中管理的模式，由聯(lián)邦政府下屬的國家公園管理局對全國各州的國家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理，形成了垂直的經(jīng)營管理模式。同時(shí)，美國國會又將國家公園的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，設(shè)置了特許經(jīng)營權(quán)，以確保國家公園內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)能夠得到有效的監(jiān)督，從而保證了企業(yè)的經(jīng)營行為不會對生態(tài)環(huán)境和生物多樣性造成威脅，使得經(jīng)營發(fā)展和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

美國的國家公園體制確有值得我國借鑒和學(xué)習(xí)的地方，綜合我國生態(tài)旅游的具體情況，我國可以在政府之外成立專門的部門委員會對生態(tài)旅游和生物多樣性保護(hù)的問題進(jìn)行統(tǒng)一管理，分級管理，層層監(jiān)管，明確各自的權(quán)責(zé)，提高管理效率。也要將管理和經(jīng)營分離開，企業(yè)在利用生態(tài)環(huán)境進(jìn)行收益的同時(shí)，也要將部分收益用于生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的修復(fù)和保護(hù)，一旦管理部門發(fā)現(xiàn)不合格的企業(yè)，即可取消經(jīng)營權(quán)限。另外，相關(guān)部門還要成立開發(fā)規(guī)劃中心，明確開發(fā)規(guī)劃主體，聘請專業(yè)人士進(jìn)行開發(fā)和規(guī)劃的制定，提高科學(xué)性和統(tǒng)一性。對于需要國家統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃的部分，必須制定詳細(xì)的規(guī)劃方案，下放到各單位進(jìn)行管理；而對于可以交給其他單位規(guī)劃的部分，一定要嚴(yán)格核查其資質(zhì)，確保專業(yè)科學(xué)有效的開發(fā)，并且要進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)不合理或者違法情況，及時(shí)處理或追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）構(gòu)建生態(tài)旅游認(rèn)證制度

生態(tài)旅游認(rèn)證制度是能夠使生態(tài)旅游和生物多樣性得到有效保護(hù)的一項(xiàng)制度。相比我國目前還尚未建立這一制度的情況，國外的生態(tài)旅游認(rèn)證發(fā)展了二三十年，取得了良好的效果，其中以澳大利亞的生態(tài)旅游認(rèn)證最為領(lǐng)先。該項(xiàng)制度所要認(rèn)證的內(nèi)容不僅包括當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境、所作的環(huán)保設(shè)施、當(dāng)?shù)靥厣幕?，還包括當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)參與情況、是否聘請專業(yè)人員的解說情況以及經(jīng)營管理的營銷手段等等，只有符合國家認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，才能算是認(rèn)證成功并授予證書，然而認(rèn)證成功的期限只有三年，超過三年的期限就要重新申請并以更嚴(yán)格的要求進(jìn)行認(rèn)證。這樣的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求不僅成就了現(xiàn)如今澳大利亞生態(tài)旅游認(rèn)證的世界領(lǐng)先地位，還有效地保護(hù)了澳大利亞自身獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的特色。

結(jié)合我國具體情況，可以設(shè)置生態(tài)旅游認(rèn)證辦公室，制定嚴(yán)格科學(xué)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，請各部門的專業(yè)人員兼職認(rèn)證工作，如需要對森林資源進(jìn)行認(rèn)證，則由林業(yè)部門的專職人員進(jìn)行認(rèn)證工作，一但認(rèn)證成功的項(xiàng)目發(fā)放統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)識，并進(jìn)行階段性的審查，一旦發(fā)現(xiàn)有不合格的情況，責(zé)令其限期改正，如改正仍達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)取消其認(rèn)證的資格，同時(shí)還要積極組織環(huán)保組織協(xié)助政府部門的工作。這樣嚴(yán)格的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)才能在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，還能有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，同時(shí)也能促使企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)旅游的健康發(fā)展。

（四）完善我國生態(tài)旅游與生物多樣性保護(hù)環(huán)境教育制度

發(fā)展環(huán)境教育，鼓勵(lì)全民參與是生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的重要一環(huán)，環(huán)境教育也是生態(tài)旅游的目的之一。日本的自然資源比較少，然而日本國民的環(huán)境保護(hù)意識非常強(qiáng)烈，日本政府經(jīng)常積極號召和鼓勵(lì)日本全民參與環(huán)境保護(hù)，國民也會積極響應(yīng)。日本生態(tài)旅游當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)和企業(yè)也會積極參與，發(fā)展旅游還能夠給他們帶來經(jīng)濟(jì)收益，日本基本上形成了政府監(jiān)督管理，社區(qū)、企業(yè)和生態(tài)保護(hù)協(xié)會共同開發(fā)規(guī)劃，經(jīng)營管理的格局。日本還在高校進(jìn)行環(huán)境教育，組織高素質(zhì)人才為生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)事業(yè)工作。

針對我國的基本情況，我國目前還沒有全民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，進(jìn)行環(huán)境教育的具體要求，所以首先應(yīng)該在制定法律法規(guī)時(shí)將環(huán)境教育和開展實(shí)踐活動(dòng)加入進(jìn)去，各地方制定可操作的實(shí)施細(xì)則，并對具體情況進(jìn)行監(jiān)管監(jiān)控。同時(shí)在各生態(tài)旅游區(qū)不再僅僅是懸掛簡單的標(biāo)語，積極組織社區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，開展多種形式的環(huán)境教育。還要分類別的進(jìn)行教育，對于游客和民眾重點(diǎn)在于教育其了解生態(tài)環(huán)境的重要性和如何保護(hù)；對于企業(yè)等開發(fā)者則要更加專業(yè)，在生態(tài)旅游環(huán)境的管理、經(jīng)營、規(guī)劃上都要進(jìn)行培訓(xùn)教育。這樣才能做到全民參與。

四、結(jié)語

綜上所述，在生態(tài)旅游蓬勃發(fā)展的今天，針對生態(tài)旅游和生物多樣性的保護(hù)已經(jīng)是重中之重，而其法律問題的解決也是刻不容緩。對此，政府等相關(guān)部門在對于法律法規(guī)的健全、開發(fā)規(guī)劃管理體制上的完善、生態(tài)旅游認(rèn)證制度的建立以及鼓勵(lì)全民參與，進(jìn)行環(huán)境教育等問題上，在借鑒國外優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上找到最適合我國的具體方式，進(jìn)一步完善我國生態(tài)旅游和生物多樣性保護(hù)的法律制度，促進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)，建設(shè)美麗中國。