●李 磊

PPP 模式順應(yīng)了市場(chǎng)對(duì)城市建設(shè)和投資發(fā)展的需求，彌補(bǔ)了政府資金有限、建設(shè)資金不足等問(wèn)題，從很大程度上滿足了城市建設(shè)和發(fā)展的需要。但因?yàn)槟壳皩?duì)項(xiàng)目融資的法律環(huán)境尚不成熟，管理和要求也越來(lái)越嚴(yán)格，PPP 項(xiàng)目發(fā)展仍存在困境，使得部分項(xiàng)目由于資金不足暫時(shí)擱淺，或者無(wú)法按期完成，進(jìn)而損害了投資者和政府雙方的共同利益。

一、當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下融資難點(diǎn)分析

1.PPP 項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)見(jiàn)性。由于PPP 項(xiàng)目普遍投資周期較長(zhǎng)，投資金額大，項(xiàng)目自身融資對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目收益掌控程度不高，對(duì)政府履約能力狀況也無(wú)法把控，僅僅依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政能力評(píng)價(jià)分析無(wú)法完整評(píng)判社會(huì)經(jīng)濟(jì)未來(lái)十年或者更長(zhǎng)周期的發(fā)展?fàn)顩r。

2.項(xiàng)目公司主體自身特點(diǎn)。項(xiàng)目公司主體主要為政府和私人組織，其中融資主體多為私人組織，即新設(shè)成立的一個(gè)獨(dú)立核算的項(xiàng)目公司。在這樣的背景條件下，除非政府在PPP 協(xié)議中約定的保底政策比較優(yōu)厚，或者私人組織中的成員為國(guó)企或收益較好的公司，否則，銀行授信審批條件相對(duì)于其他公司較為苛刻，融資成本較高，導(dǎo)致項(xiàng)目公司獨(dú)立融資能力不強(qiáng)。

此外，金融機(jī)構(gòu)要求社會(huì)資本即私人組織給予擔(dān)保，或者資產(chǎn)抵押，項(xiàng)目公司很難或者沒(méi)有能力滿足金融機(jī)構(gòu)的要求。

3.項(xiàng)目公司規(guī)范化程度。在實(shí)際操作中，部分項(xiàng)目公司因客觀原因，在項(xiàng)目建設(shè)前期未納入財(cái)政部項(xiàng)目管理庫(kù)，未取得環(huán)評(píng)、財(cái)評(píng)、物評(píng)等對(duì)應(yīng)相關(guān)銀行條款的重要手續(xù)，故銀行融資審核程序時(shí)無(wú)法順利開(kāi)展。

二、當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下PPP 項(xiàng)目融資的解決方案

PPP 項(xiàng)目的融資來(lái)源，主要可分為權(quán)益融資和債務(wù)融資兩方面。其中債務(wù)融資中，占主導(dǎo)地位的主要為銀行貸款。

1.股東借款。向股東借款是最快的一種籌資方式，能幫助項(xiàng)目公司及時(shí)快速籌集資金。但是股東借款受協(xié)議中股東人數(shù)的影響，有時(shí)候需要股東之間按出資比例借款，會(huì)導(dǎo)致辦理相關(guān)手續(xù)的時(shí)間延長(zhǎng)。融資成本方面也要看股東的約定情況，但一般股東給予的借款利率相對(duì)較低，或者基本等于同期銀行貸款水平。

2.銀行貸款、收益權(quán)質(zhì)押貸款、票據(jù)、債券等。此種方式在實(shí)際操作中，需要項(xiàng)目公司具備完善的手續(xù)，比如合同、相關(guān)權(quán)證的資料、股東擔(dān)保的資料、財(cái)評(píng)、物評(píng)、環(huán)評(píng)、可研、初設(shè)等一系列資料，資料不齊全通過(guò)難度較大。此外，還需要股東方擔(dān)保、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等附加條款限制。但是此種方式一旦獲批，大多數(shù)情況下，可以按照項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)年限來(lái)融資，融資周期較長(zhǎng)，比較契合項(xiàng)目本身使用需要。但是成本需要根據(jù)銀行獲批的授信方案，主要是根據(jù)項(xiàng)目的背景條件來(lái)定。

3.其他社會(huì)資本投資入股、合伙經(jīng)營(yíng)等。目前可進(jìn)行股權(quán)直投的金融機(jī)構(gòu)主要有政企合作基金、信托公司、私募股權(quán)投資基金、融資租賃公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。此類方式對(duì)項(xiàng)目本身要求比較嚴(yán)苛，會(huì)存在一定的與項(xiàng)目周期不匹配的現(xiàn)象發(fā)生，一般不被項(xiàng)目公司采納。

4.信托計(jì)劃。目前主要是銀行資金或者保險(xiǎn)方面的資金通過(guò)相關(guān)的信托計(jì)劃參與PPP 項(xiàng)目融資。這種融資方式籌資成本往往無(wú)法與銀行、保險(xiǎn)等成本相比，高于此類融資成本。在追求低融資成本的PPP 項(xiàng)目中，不容易被項(xiàng)目公司采用。

目前，各信托公司也在積極調(diào)整適應(yīng)市場(chǎng)，推出各類新型工具參與PPP 項(xiàng)目融資，來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展變化，故仍存在一定的市場(chǎng)范圍。

三、思考和建議

1.完善規(guī)范項(xiàng)目前期工作，為融資工作奠定基礎(chǔ)。國(guó)家金融政策陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金【2017】92 號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管【2017】192 號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金【2018】23 號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件。

這些新規(guī)和文件強(qiáng)調(diào)了各方的責(zé)任，規(guī)范了PPP 項(xiàng)目管理，各項(xiàng)目公司在項(xiàng)目承接時(shí)需仔細(xì)研究這些規(guī)定對(duì)本業(yè)務(wù)帶來(lái)的重大影響，從項(xiàng)目前期開(kāi)始，嚴(yán)格按規(guī)定操作，比如項(xiàng)目的正常入庫(kù)，取得當(dāng)?shù)氐呢?cái)政評(píng)價(jià)、物有所值評(píng)價(jià)等一系列必備的支撐文件等，必須高效、有條不紊地按計(jì)劃取得，才能為后續(xù)融資創(chuàng)造良好的條件。

2.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，最大化確保各方的收益。銀行對(duì)PPP 項(xiàng)目較為謹(jǐn)慎，對(duì)于項(xiàng)目公司，主要還是需要股東方提供額外的擔(dān)保，實(shí)質(zhì)上也是通過(guò)股東方擔(dān)保，分?jǐn)偭艘欢ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目貸款本息的后期按期歸還。此外，要求項(xiàng)目公司將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押也是對(duì)貸款安全的一個(gè)重要保障。

股東方除了20%～25%的項(xiàng)目資本金的初始投入外，還需要根據(jù)銀行的融資要求對(duì)項(xiàng)目貸款提供全周期的擔(dān)保，股東方會(huì)加大對(duì)項(xiàng)目的過(guò)程了解和管控，從政策上給予支持和幫助。

項(xiàng)目公司主要風(fēng)險(xiǎn)在于建設(shè)期融資難度大，無(wú)法按期完成建設(shè)任務(wù)；運(yùn)營(yíng)期政府方不能按期付費(fèi)，造成項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。那么項(xiàng)目公司應(yīng)在PPP 協(xié)議中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分?jǐn)?，?duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出具體約束，確保有效控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，可以邀請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃，有效避免在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中由風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的嚴(yán)重后果，切實(shí)保障項(xiàng)目建設(shè)的穩(wěn)定性。

3.靈活使用資本市場(chǎng)融資工具，充分考慮多種融資模式。充分考慮引入股東借款、擔(dān)保公司、財(cái)務(wù)投資人、信托公司等模式，合理運(yùn)用過(guò)橋資金，通過(guò)過(guò)橋資金的融通，達(dá)到和長(zhǎng)期貸款資金對(duì)接的條件，保證建設(shè)期項(xiàng)目如期履約進(jìn)行。

PPP 項(xiàng)目究其本身，是基于實(shí)體項(xiàng)目基礎(chǔ)上開(kāi)展的，其融資行為和項(xiàng)目主體也密不可分，項(xiàng)目本身的盈利能力分析，實(shí)施方案、可研報(bào)告及項(xiàng)目總投預(yù)估等等，直接影響到項(xiàng)目的整體融資能力。項(xiàng)目需要有一定的自有資金或者相應(yīng)的資產(chǎn)、參與項(xiàng)目的私人公司有足夠的支撐、政府給予后續(xù)投資回報(bào)等方面的政策性支持，才能保證項(xiàng)目前期融資、后期還貸等業(yè)務(wù)的順利實(shí)施，保證項(xiàng)目在生命周期中存續(xù)良性發(fā)展。