●曹 霞 姚 婷 馮 莉

2018年我國天然氣消費保持強勁增長，進口量約1254 億立方米，增幅高達31.7%，進口量首次超過日本，成為全球第一大天然氣進口國，對外依存度升至45.3%。對外依存度的顯著提升凸顯了我國對天然氣的需求趨勢。作為非常規(guī)天然氣資源較為豐富的山西省，煤層氣資源總量約占全國的1/4，探明儲量占全國90%。同時，山西省還有致密砂巖氣等煤系天然氣資源賦存。這就要求山西必須盡快推動非常規(guī)天然氣開發(fā)利用，盡快增儲上產(chǎn)。2020年伊始，山西省政府重點研究提出“煤成氣增儲上產(chǎn)”問題，又一次將包括煤層氣在內(nèi)的煤成氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展置于推動山西能源革命的重要抓手位置上。但針對“增產(chǎn)”環(huán)節(jié)，目前仍受相關(guān)政策法律和制度所限，其中煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題仍是阻礙山西省煤層氣產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展的瓶頸，亟待解決。

一、礦權(quán)重疊引致的問題

受制于礦權(quán)重疊問題，各類主體無法在煤成氣富集區(qū)打開非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通路，阻礙著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要體現(xiàn)在：

（一）權(quán)屬重疊阻礙產(chǎn)業(yè)安全健康有序發(fā)展

現(xiàn)有煤系天然氣礦業(yè)權(quán)因礦種細化導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊，進一步造成礦業(yè)權(quán)人在開發(fā)利用過程中的權(quán)利重疊、利益沖突，阻礙權(quán)利行使、影響運行效率和安全等問題。尤其是資源重疊區(qū)塊礦業(yè)權(quán)主體勘探開采的協(xié)調(diào)機制尚未完全發(fā)揮作用，礦業(yè)權(quán)主體在勘探開采過程中如互不謙讓、相互影響，會給安全生產(chǎn)帶來潛在的影響和風(fēng)險，主要表現(xiàn)在：采氣井施工和壓裂對煤炭開采時頂板和煤體造成破壞，頂板管理難度增加；采掘作業(yè)通過采氣井時需要對套管進行切割，同時采氣井內(nèi)的瓦斯和水可能對采掘作業(yè)造成影響；同一區(qū)塊或相鄰區(qū)塊縱向多層疊加重合區(qū)域，由于不同資源、不同埋深的采礦權(quán)屬于不同的主體，同時開采作業(yè)存在著崩塌、透水等安全隱患；煤層氣主要為吸附氣，采煤采氣同時作業(yè)一方面會顯著影響周邊煤層氣的開采，另一方面煤炭開采造成井口倒吸現(xiàn)象，為煤炭開采造成潛在安全隱患。

（二）責(zé)權(quán)利多維沖突難協(xié)調(diào)

多維沖突主要體現(xiàn)在不同級別的開發(fā)利用主體、各級政府、當(dāng)?shù)鼐用裰g因責(zé)權(quán)利分配不合理造成的各種沖突難以協(xié)調(diào)解決。礦業(yè)權(quán)重疊問題的核心和關(guān)鍵在于要設(shè)立公平合理的利益分配和補償機制。目前，歸屬于不同級別的開發(fā)主體、基層政府、當(dāng)?shù)鼐用裰g錯綜復(fù)雜的關(guān)系也給礦業(yè)權(quán)重疊問題的解決帶來諸多困難，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費在中央政府與省及政府之間，省級政府與市、縣級地方政府之間的分配存在不平衡。而基本上縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基本沒有納入利益分配范圍，但被破壞和污染了的生態(tài)環(huán)境及其治理則更多地需要由基層政府負擔(dān)、所在地民眾承擔(dān)。權(quán)責(zé)利的不匹配造成矛盾沖突，尤其是在央企與地方企業(yè)之間產(chǎn)生權(quán)利沖突時，下級政府在解決礦業(yè)權(quán)重疊問題上缺乏積極性和主動性的情況更為明顯。

（三）資源綜合利用難達成

我國資源綜合利用程度低，資源綜合勘探開發(fā)利用水平不高，共伴生礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用受許多因素制約，使得資源綜合利用推進緩慢。煤層氣在煤炭資源賦存區(qū)富集，但在鼓勵開發(fā)利用煤層氣政策出臺之初，因缺乏頂層制度設(shè)計，煤層氣礦業(yè)權(quán)無償劃撥給了相應(yīng)的煤層氣勘探開發(fā)主體，且沒有同步出臺相應(yīng)的政策及制度確保資源高效開發(fā)利用，導(dǎo)致煤層氣布局及開采制約并影響了煤炭資源的開采。同時，因缺乏操作性強的綜合協(xié)調(diào)機制，確保資源綜合利用、合作開發(fā)，進而造成兩種礦產(chǎn)資源不同程度的浪費。調(diào)研了解到，目前煤炭企業(yè)、尤其是高瓦斯突出礦井企業(yè)在煤炭資源開采過程中，受制于安全生產(chǎn)的嚴格限制和要求，不得不從地面和采掘進程中加大抽采力度降低瓦斯?jié)舛?，因而對煤層氣資源的綜合利用較為積極。而低瓦斯礦井對瓦斯氣的綜合利用較低，排空現(xiàn)象普遍。另外，煤層氣資源勘探過程中，因氣態(tài)資源的賦存特點使得勘探試采期就存在資源產(chǎn)出，但由于試采期間資源回收政策落實不到位，大量煤層氣資源在勘探階段回收水平低，大量浪費，亟待加大利用。

二、礦權(quán)重疊原因探究

礦產(chǎn)資源共伴生特性以及在同一區(qū)塊之下埋藏深度不同導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊有其發(fā)生的客觀基礎(chǔ)，但同時也因后期礦業(yè)權(quán)設(shè)置及管理不當(dāng)造成實踐中的矛盾與糾紛，進而影響了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。導(dǎo)致煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的原因主要有以下幾方面：

（一）新增礦種礦業(yè)權(quán)與舊有礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生重疊

資源共伴生現(xiàn)象客觀導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊。共生資源因埋藏于地面以下、海底及海床以下的同一個區(qū)塊中，因不同礦產(chǎn)資源品種共生伴生于同一區(qū)塊中，在勘探開發(fā)利用方面都存在著無可避免的重疊影響。隨著科技進步與技術(shù)突破，能源資源范圍不斷擴大，導(dǎo)致新礦種產(chǎn)生。新礦種礦業(yè)權(quán)的設(shè)定有可能與舊礦種礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生重疊問題。煤層氣和煤炭資源礦業(yè)權(quán)重疊即為典型表現(xiàn)。盡管煤炭開發(fā)利用過程中，人類早已知曉“瓦斯”的存在，但由于受傳統(tǒng)煤層具有強吸附性、氣體難以運移觀念的束縛，以及過去開發(fā)利用瓦斯氣技術(shù)的限制，其利用價值在過去相當(dāng)長時間內(nèi)并未被認知和發(fā)掘。煤層氣在被認定為資源之前，是被當(dāng)作安全隱患抽采后直接排空的。之后，隨著煤層氣作為清潔能源的資源價值得到認可和重視，并通過技術(shù)研發(fā)使得抽采和產(chǎn)業(yè)化利用煤層氣成為可能，也使得20 世紀90年代前后煤層氣礦業(yè)權(quán)的有償取得與先前的煤炭資源礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生了重疊。

（二）多頭管理體制銜接不周延造成的礦業(yè)權(quán)重疊

我國礦業(yè)權(quán)多頭分散的管理體制，加之早期礦業(yè)權(quán)信息化管理水平不高，造成礦業(yè)權(quán)因管理能力不足導(dǎo)致重疊問題。一是礦業(yè)權(quán)管理分類分級管理體制導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊。在我國，礦產(chǎn)資源探礦證、采礦證以及不同種類的礦產(chǎn)資源采礦證按照相關(guān)規(guī)定歸屬于“國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣四級審核發(fā)放”，形成對資源勘探、開發(fā)等環(huán)節(jié)的碎片化管理，造成信息不能及時有效對接、難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)集中管理，引發(fā)資源權(quán)屬配置的重疊。二是由于機構(gòu)改革和職能調(diào)整等歷史原因?qū)е裸暯舆^程中產(chǎn)生礦業(yè)權(quán)重疊。1998年以前，我國煤炭礦區(qū)規(guī)劃和設(shè)置由國家計委和煤炭工業(yè)部批準，國家計委和煤炭部撤消后，原國家計委、煤炭部批準的礦區(qū)范圍未得到延續(xù)和執(zhí)行，再加上煤礦企業(yè)對自身的礦業(yè)權(quán)也未給予足夠的關(guān)注，沒有及時獲得相應(yīng)的煤層氣探礦權(quán)和采礦權(quán)。造成的結(jié)果是，從1998年至今，非煤企業(yè)登記了大量的油氣、煤層氣等礦業(yè)權(quán)。三是信息化管理及核查技術(shù)滯后導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)重疊。礦業(yè)權(quán)的設(shè)置和核查均嚴格依賴于技術(shù)。管理方面，早期我國信息化建設(shè)相對滯后，基本采用紙質(zhì)礦業(yè)權(quán)登記存檔。之后礦業(yè)權(quán)登記進入信息化，但2007年之前，我國四級礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)的礦業(yè)權(quán)審批信息系統(tǒng)相互獨立，長期處于相對分離的狀態(tài)，并未實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致各級礦業(yè)權(quán)信息不能及時反饋和匯總，不同級別核發(fā)的礦業(yè)權(quán)證存在范圍交叉重疊的現(xiàn)象。核查方面，我國地理信息早期能力不足，缺乏統(tǒng)一比例尺的地圖，在紙質(zhì)地圖上標(biāo)記區(qū)塊時，不同級別和不同部門在礦業(yè)權(quán)劃定方面因地理坐標(biāo)信息比例尺不統(tǒng)一和精度差，造成部分礦業(yè)權(quán)的交叉重疊。

（三）單一礦產(chǎn)資源開發(fā)模式導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)重疊

我國礦產(chǎn)資源賦存特點是資源種類豐富，品類齊全，但貧礦多、富礦少，共生礦多、單一礦少。實際上，共伴生礦產(chǎn)的開發(fā)利用更適合采用綜合開發(fā)模式。雖然我國就資源綜合利用出臺過相關(guān)政策及法律，鼓勵企業(yè)進行綜合勘探開發(fā)和利用。然而，改革開放以來，資源類企業(yè)發(fā)展聚焦單一礦產(chǎn)資源進行開發(fā)利用，無論是設(shè)備更新、技術(shù)研發(fā)、資金投入都圍繞主業(yè)資源，造成了資源綜合利用方面的投入嚴重不足。這與我國改革開放之初國家經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)落后，同時又要努力趕超發(fā)達國家、大力發(fā)展工業(yè)的歷史背景不無關(guān)系?！鞍凑諅鹘y(tǒng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，我國除天然氣、石油施行綜合勘探開采外，不同礦產(chǎn)在同一區(qū)塊上出現(xiàn)重疊，在實踐及長期的資源管理中被認為是對多個礦床進行的開發(fā)利用?！边@種開發(fā)利用模式下，相應(yīng)的共生伴生礦產(chǎn)資源無法實現(xiàn)綜合開發(fā)。典型的例子是：油氣勘探開發(fā)企業(yè)側(cè)重于常規(guī)油氣的開發(fā)，不重視非常規(guī)資源的開發(fā)；采煤企業(yè)只管采煤，忽視煤層氣開發(fā)。開發(fā)利用主體在礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)申請時更傾向基于成本收益的考量，圍繞和突出主業(yè)進行礦業(yè)權(quán)申請，較少考慮其他礦種的礦業(yè)權(quán)申請。

（四）時間空間錯位導(dǎo)致礦權(quán)重疊沖突激化

目前，政府部門在做有關(guān)煤炭和煤層氣資源開發(fā)利用相關(guān)規(guī)劃過程中，規(guī)劃的銜接不充分，煤炭企業(yè)、煤層氣企業(yè)各自的發(fā)展規(guī)劃沒有充分對接，造成開發(fā)利用時序上存在錯位。一般而言，煤炭資源開發(fā)利用的規(guī)劃期為5年，而煤層氣企業(yè)基于煤層氣資源開發(fā)利用的周期較長，一般項目規(guī)劃都在10年以上。這樣就存在煤層氣資源規(guī)劃時限和煤炭資源規(guī)劃時限上存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，進而在采礦時序的安排上存在規(guī)劃時限上的無法對接。我們可以認為，在煤炭資源開發(fā)利用規(guī)劃在10～12年之外的礦區(qū)，如果存在煤層氣礦權(quán)的重疊，會因為提前布局煤層氣地面抽采，在10年之后煤炭資源開采到這個區(qū)塊的時候，煤層氣資源已經(jīng)完成了地面抽采，并可以由煤層氣企業(yè)為煤炭企業(yè)開采煤炭資源提供地下瓦斯氣體含量降低到8%之下的證明。在時間安排銜接合理的情況下，煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)之間礦權(quán)重疊問題是可以很好地得到解決的。而礦權(quán)重疊沖突較為突出的問題出現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)存續(xù)時間在10年之內(nèi)的煤層氣礦權(quán)與煤炭礦權(quán)重疊的區(qū)塊上。沖突直接體現(xiàn)為煤層氣開采的時間工序緩慢與煤炭資源大型機械化快速開采之間造成的相互牽制與阻礙，進而造成氣、煤礦權(quán)主體之間的利益沖突難協(xié)調(diào)、難解決。

三、解決礦權(quán)重疊的意見建議

2020年新春伊始，山西省政府第58 次常務(wù)會議上提出“加大煤成氣勘探開發(fā)力度是開展能源革命綜合改革試點的重要任務(wù)”。未來快速推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展中需從以下幾方面入手，著力解決實際問題。

（一）加強資源綜合利用原則的指導(dǎo)作用

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用應(yīng)堅持綜合開發(fā)利用原則，考慮資源開發(fā)利用的綜合成本和收益。在礦業(yè)權(quán)制度頂層設(shè)計的過程中，需要抓住資源綜合高效利用這一主線，對共伴生資源權(quán)利設(shè)置、分配和流轉(zhuǎn)進行綜合協(xié)調(diào)、高效管理，減少礦業(yè)權(quán)沖突。加強資源綜合利用同時，基于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，建立多礦種綜合勘查、協(xié)調(diào)開發(fā)機制，積極推進礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)庫及信息化平臺建設(shè)。通過技術(shù)進步，實現(xiàn)區(qū)塊分層、分礦種的三維立體礦業(yè)權(quán)數(shù)字化管理，一方面避免后續(xù)礦業(yè)權(quán)重疊問題的產(chǎn)生，另一方面對資源綜合利用進行管理方面的技術(shù)支撐。此外，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域就礦產(chǎn)資源的學(xué)術(shù)名稱、資源管理及相關(guān)法律概念的界定問題開展深入研究。如礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域資源產(chǎn)權(quán)界定是否應(yīng)當(dāng)與地質(zhì)學(xué)術(shù)研究的礦產(chǎn)資源命名存在一一對應(yīng)關(guān)系。以自然物理及化學(xué)特性為分類基礎(chǔ)的、細致的學(xué)術(shù)分類作為資源管理及立法依據(jù)，會造成實踐中管理和立法成本過高，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不利于礦業(yè)權(quán)的高效行使。尤其是在礦業(yè)權(quán)設(shè)置過程中，不考慮開發(fā)過程中資源綜合利用實際而對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進行過分細化，會為資源綜合利用帶來阻礙，提高資源綜合利用成本。

（二）建立煤企和氣企的綜合協(xié)調(diào)機制

資源綜合開發(fā)利用原則要求建立長效穩(wěn)定的綜合開發(fā)利用協(xié)調(diào)機制，要考慮產(chǎn)業(yè)的上中下游的協(xié)調(diào)發(fā)展機制，以確保各利益主體對未來的穩(wěn)定預(yù)期，提供長期合作和協(xié)同發(fā)展的政策法律環(huán)境。作為煤炭資源的共生資源，煤炭和煤層氣在開發(fā)利用過程中需要統(tǒng)籌兼顧、時序協(xié)調(diào)。盡管目前已經(jīng)形成了多種合作模式，但協(xié)調(diào)機制仍不穩(wěn)定、欠規(guī)范，亟須建立更加穩(wěn)定有力的協(xié)調(diào)機制，促進資源科學(xué)布局、有序開發(fā)、綜合利用。針對煤層氣的賦存和開采條件，有針對性地進行協(xié)調(diào)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“采煤采氣一體化”和“先采煤、后采氣”原則過于僵化，未能結(jié)合資源賦存和開發(fā)的實際情況，這種“一刀切”政策在一定程度上也制約了煤層氣及煤炭資源的有效協(xié)調(diào)開采。因此，建議在煤層氣資源開采條件較好的區(qū)塊，優(yōu)先采氣，后采煤。一方面由于煤層氣在開采過程中極為敏感，易受多種因素的影響而直接影響出氣量，所以要先采氣以增強整裝煤層氣資源的開發(fā)利用水平；另一方面，先采氣可有效保證后續(xù)采煤的安全水平。在煤層氣資源開采條件不佳的區(qū)塊，建議采煤采氣同步進行。一方面降低采氣和利用煤層氣的成本，另一方面可保障煤礦生產(chǎn)安全，實現(xiàn)雙贏。同時，還應(yīng)建立起綜合協(xié)調(diào)機制，在沖突發(fā)生后給予合理路徑解決沖突，維護權(quán)利高效運行。此外，需要在目前簽訂《安全互保協(xié)議》的基礎(chǔ)上，對企業(yè)雙方的溝通機制進行細化，例如需雙方建立互通小組，定期共享開發(fā)開采資料等。

（三）切實推進礦業(yè)權(quán)退出機制有效落地

目前，阻礙煤層氣產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的一個重要制度障礙就是缺乏切實有效的退出機制。由于前期缺乏頂層設(shè)計，煤層氣企業(yè)在早期取得礦業(yè)權(quán)后，由于各種原因?qū)Y源占而不探、不采，煤層氣區(qū)塊資源壟斷造成產(chǎn)業(yè)活力不足現(xiàn)象突出。試點省份山西省已經(jīng)對煤層氣區(qū)塊的礦業(yè)權(quán)退出機制開展了相關(guān)試點，制定了相關(guān)退出政策。2016年，山西省人民政府就已經(jīng)出臺了《關(guān)于煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管的實施意見》，其中有關(guān)“建立煤層氣勘查開采約束機制”中規(guī)定，“煤層氣探礦權(quán)人要嚴格執(zhí)行勘查實施方案，按照合同約定，在承諾期限內(nèi)完成勘查活動，提交地質(zhì)報告。煤層氣探礦權(quán)人未按合同約定完成地質(zhì)勘查工作的，依照合同作出處理；未履行勘查承諾的，按照承諾作出處理，未完成投資比例的核減同比例的礦區(qū)面積?！?019年，山西省政府又宣布全面實行“煤層氣礦業(yè)權(quán)退出機制”，提出“未來將提高煤層氣區(qū)塊最低勘查投入標(biāo)準和區(qū)塊持有成本，企業(yè)取得煤層氣區(qū)塊后長期勘查投入不足的將受到處罰，具備開發(fā)條件的區(qū)塊將限期完成產(chǎn)能建設(shè)”，“對連續(xù)三年未完成最低勘查投入的，視情節(jié)輕重部分直至全部退出區(qū)塊?！蹦壳?，距離上述《實施意見》出臺已經(jīng)三年多，但尚無依據(jù)退出機制實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出的實例。可見政策的執(zhí)行和落地仍存在著各種困難。未來推進具體的落實過程中，相關(guān)部門仍需針對退出政策進一步細化實施機制，切實保障政策落地。

（四）以時間換空間解決礦業(yè)權(quán)重疊糾紛

在“先采氣、后采煤”政策的指引下，要進一步加強煤炭資源和煤層氣資源開發(fā)利用在規(guī)劃時限上的充分對接和銜接。規(guī)劃部門在規(guī)劃制定過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮資源/項目的開發(fā)周期和時限，做到對煤炭和煤層氣在開發(fā)利用的時限上進行銜接，做到現(xiàn)采區(qū)、規(guī)劃區(qū)、遠景區(qū)三區(qū)范圍內(nèi)氣與煤開采時序安排上的互補配合與協(xié)調(diào)。在“采煤采氣一體化”政策的指導(dǎo)下，要加強煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)之間良好的溝通與協(xié)作，建立煤炭企業(yè)對煤層氣企業(yè)的合理補償機制，并確保機制得以穩(wěn)定實施和落地。在煤炭企業(yè)即將要開采的區(qū)塊由煤層氣企業(yè)提前布井、加大布井密度、加快采氣速度，同時在煤炭采掘過程中加大抽采利用瓦斯氣，做到對煤層氣資源盡可能的吃干榨凈，確保煤炭企業(yè)生產(chǎn)安全、提高煤炭企業(yè)的生產(chǎn)能力和實際產(chǎn)量。此外，地方政府以及煤層氣公司所屬央企雙方應(yīng)當(dāng)主動溝通、積極協(xié)調(diào)，積極主導(dǎo)謀劃，提出相對具體的合作指導(dǎo)意見及補償標(biāo)準，理順煤層氣企業(yè)和煤炭企業(yè)合作發(fā)展的通路，為煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)之間提供良好的溝通談判合作平臺及軟環(huán)境。同時，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督制約機制，確保各方利益能夠得到保障和穩(wěn)定實現(xiàn)，最終實現(xiàn)各方“雙贏”及“多贏”的促進煤成氣產(chǎn)業(yè)健康快速可持續(xù)發(fā)展的局面。