肖劍波，劉宇曦，鐘佳寧，陳 斌

(贛南醫(yī)學院 1.2018級碩士研究生；2.心血管病防治教育部重點實驗室；3.第一附屬醫(yī)院 普外科，江西 贛州 341000)

1 新發(fā)傳染病防控概況

新發(fā)傳染病是指新出現(xiàn)的、再度肆虐的或死灰復燃的傳染性疾病[1]，一直是公共衛(wèi)生領域關注的熱點，常給全球經濟和公共衛(wèi)生造成極大的負擔。普遍認為新發(fā)傳染病的發(fā)生主要由社會、經濟、環(huán)境和生態(tài)因素導致[2]。近年來，由于人口快速增長、城鎮(zhèn)化進程加快、環(huán)境改變，國際貿易與旅游、耐藥性、病原微生物進化及生物恐怖襲擊等因素，新發(fā)傳染病發(fā)生頻率不斷增加。

有效防控新發(fā)傳染病，主要通過早期監(jiān)測預警，變被動應對為主動防御；疫情暴發(fā)后，主要依靠疫苗研制和高效應急處置。經過SARS等事件過后，雖然我國傳染病防控法律法規(guī)逐步完善、監(jiān)測方法不斷改進、應急能力得到提升，但是傳染病防控工作仍然任重道遠。目前新發(fā)傳染病防控難點和重點主要體現(xiàn)在：①對野生動物攜帶的病原體譜和進化規(guī)律了解甚少，在新發(fā)傳染病監(jiān)測預警及應急處置處于被動局面；②在動物和人群中存在大量隱性感染，疫情難以得到徹底控制；③現(xiàn)有的傳染病監(jiān)測手段單一，缺乏科學、有效、完整的綜合監(jiān)測體系；④各部門在新發(fā)傳染病防控方面缺乏有效的協(xié)調、合作及長效防控機制；⑤國內人口流動增加及國際交流合作加深，加大了傳染病防控難度。

2 網格化管理概況

網格化管理是近年來出現(xiàn)的一種新興概念，隨著中國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，傳統(tǒng)城市管理模式存在管理粗放、滯后等問題[3]，此時，我們需要探索新的、適用的、更高效的社會管理模式。近年來信息技術的快速發(fā)展，為城市管理模式的改革奠定了技術基礎，推動了城市網格化管理模式的實施。

傳統(tǒng)的社會管理結構是職能分割的遞階結構模式，網格化管理結構模式是在保持遞階結構管理體系和權力體系的同時，增加各個橫向節(jié)點之間的互融互通，使割裂的職能部門重新整合起來，形成一個個網格結構，在這種結構上進行的管理創(chuàng)新稱為網格化管理[4]?！熬W格結構、條塊合總”，這是網格化管理的結構模式。此外，我們從服務對象來看，在現(xiàn)有的街道社區(qū)劃分的基礎上，再細分為若干單元網格，利用城市管理部件法、3S(GIS、RS、GPS)等技術采集網格內“人、地、事、物、組織”等基礎信息收錄組成各級網格數據庫[5]，建立資源共享、信息融通；流程重組、職責明確，無縫化、精準的城市管理服務體系。

3 網格化管理和現(xiàn)代傳染病防控體系相似點

①從組織體系來看，兩者都需要一個權威的核心指揮協(xié)調和監(jiān)督機構，負責各部門之間的溝通與銜接，以形成合力；②從工作內容來看，均需要數字化的城市基礎設施和資源，并形成資源共享；③從實施手段來看，兩者均需要運用行政、法律、經濟等多種手段，統(tǒng)一調配人、財、物等社會資源；④從技術和理念來看，兩者都是依靠互聯(lián)網為技術支撐的動態(tài)、精準的管理體系，以預防為主，防治結合的理念進行管理。因此，我們將網格化管理理念引入新發(fā)傳染病防控體系有一定的理論基礎。

4 網格化管理理念、方法和技術在新發(fā)傳染病早期監(jiān)測預警的應用優(yōu)勢

4.1互聯(lián)網監(jiān)測預警系統(tǒng)在過去10年，互聯(lián)網使用量和利用互聯(lián)網尋求健康行為增加，這為開發(fā)創(chuàng)新的互聯(lián)網監(jiān)測系統(tǒng)創(chuàng)造了新的可能性[6]。據CNNIC發(fā)布的數據顯示：截至 2018 年 12 月，我國網民規(guī)模為8.29 億，搜索引擎用戶規(guī)模達6.81億，其中手機搜索用戶數約占95.8%[7]，國內常用的搜索引擎有谷歌、百度、雅虎等。此外，社交媒體(如微博)作為信息來源和傳播信息的手段在公共衛(wèi)生領域越來越得到認可[8]。因此，有學者提出利用在線尋求健康的行為來監(jiān)測傳染病的發(fā)生，即通過跟蹤可能患傳染病的人或相關人員在互聯(lián)網上搜索傳染病相關的關鍵術語的頻率變化來估計發(fā)病率。城市網格化管理是 “互聯(lián)網+社會工作”的城市管理模式，其核心技術是互聯(lián)網技術，可利用其互聯(lián)網技術和單元網格管理法于新發(fā)傳染病早期監(jiān)測預警。該方法具有實時快速、數據豐富、覆蓋面廣、成本低，適合用于大數據分析，但也存在信息偏倚、干擾因素多、無法實現(xiàn)傳染病發(fā)生的因果判斷，可作為傳統(tǒng)監(jiān)測手段的補充。

4.2多部門聯(lián)合監(jiān)測預警系統(tǒng)近年來，許多新發(fā)傳染病揭示了人類、動物和植物健康之間的密切聯(lián)系，強調多尺度、多部門防控新發(fā)傳染病的必要性和緊迫性[9]。新發(fā)傳染病的性質往往限制了傳統(tǒng)監(jiān)測模式的有效性[10]，而數字監(jiān)測[11-12]和多部門、多哨點聯(lián)合監(jiān)測[9]可以提高衛(wèi)生事件檢測的敏感性和及時性。世界動物衛(wèi)生組織提出“One Health”理念，其內涵是人和動物的健康是相互依存的，并與他們共同生活的生態(tài)系統(tǒng)的健康密不可分[13-14]。據估計，60.0%～75.0%的人類新發(fā)傳染病源自動物，其中約71.0%來自野生動物[2]，并且與野生動物的數量和多樣性呈顯著正相關[2]；而環(huán)境和氣候又是影響病媒生存和數量的重要因素[15]。人類行為始終在傳染病發(fā)生過程中起著核心作用，人類的活動造成了環(huán)境和生態(tài)的破壞，影響病原生物的宿主移位和進化。在經濟全球化的今天，全球貿易(包括野生動物)和旅游等人類行為直接導致新發(fā)傳染病的風險在不斷升高[16]。此外，貧困、經濟發(fā)達指數、城市布局、居民健康狀況也是新發(fā)傳染病的潛在因素?？傊掳l(fā)傳染病的發(fā)病因素是多方面，多環(huán)節(jié)引發(fā)的。例如：1998在馬來西亞暴發(fā)的尼帕病毒(Nipah virus NIV)疫情事件，與土地使用和農業(yè)集約化相關，當地居民在豬舍周圍種植了大量的芒果樹，導致狐蝠與豬的持續(xù)接觸風險增加，NIV為人畜共患病，養(yǎng)豬工人在與病豬接觸中被感染，同時，病豬大量銷售至其他地方及國外，引起國內和新加坡的擴散[17-18]。人畜共患病報告不足和人與動物衛(wèi)生檢疫分離，妨礙了新發(fā)傳染病監(jiān)測工作，目前包括法國在內的多個國家已將動物疾病加入公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)。盡管單一的某個因素對傳染病的預測價值有限，但網格化管理的多部門協(xié)作與數據共享理念與方法，有助于建立包括動物、環(huán)境、氣象、工商等在內的多環(huán)節(jié)、多部門的聯(lián)合監(jiān)測體系，使新發(fā)傳染病在暴發(fā)前預警成為可能。

4.3癥狀監(jiān)測預警系統(tǒng)近年來，癥狀群監(jiān)測在國內外得到迅速發(fā)展，癥候群監(jiān)測系統(tǒng)的根本目標是在證實診斷和向公共衛(wèi)生部門報告之前，早期發(fā)現(xiàn)疾病的聚集性，并啟動快速反應系統(tǒng)，以減少發(fā)生率和死亡率[6,19]。癥狀監(jiān)測是針對公共衛(wèi)生系統(tǒng)、持續(xù)地收集和分析早期異?！鞍Y狀”相關數據，并做出合理解釋和及時發(fā)現(xiàn)傳染病在時空分布的異常聚集苗頭。癥狀群的監(jiān)測數據來源包括臨床資料，如：醫(yī)院急診和基層衛(wèi)生服務機構、養(yǎng)老院的主訴和癥狀記錄、耐藥情況、120求助電話、獸醫(yī)記錄等；非臨床數據包括：學校學生缺課人數、工廠曠工人數、藥店退熱藥、抗病毒藥、 抗菌素和止疼藥銷售記錄等[20]。網格化管理的“條塊合總”模式和信息技術有利于加強衛(wèi)生、教育、工商、民政、食品藥監(jiān)等部門統(tǒng)一協(xié)作，數據規(guī)范采集。社區(qū)單元網格的劃分為癥狀群精準監(jiān)測提供了便利。

5 網格化管理能夠快速、有效應對公共衛(wèi)生危機

5.1有利于進行科學決策首先基于網格化理念的新發(fā)傳染病綜合監(jiān)測數據為政府決策提供了全面、完整的的信息。由于信息來源于多方面，信息的核實、管理和分析需要各部門聯(lián)合協(xié)作。其次，信息轉化為決策需要相關的專業(yè)知識，公共危機處置措施又涉及城市管理各方面，而當有關專家將其分析局限于自己的能力領域而不考慮這些領域之外的其他相關的、甚至有時是關鍵的因素時，這種專業(yè)知識可能會受到限制。缺乏理性的決策往往造成不可逆轉和不可彌補的損失。因此，信息共享和信息綜合分析更能為公共危機提供及時、科學的決策。再次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一種非常規(guī)突發(fā)事件，具有高度的動態(tài)性，衛(wèi)生應急決策也具有明顯的動態(tài)特性,是階段性處置結果與突發(fā)事件發(fā)展趨勢的動態(tài)博弈過程[21]。網格化管理具有持續(xù)、動態(tài)、實時的特點，利用其監(jiān)測數據能夠為公共衛(wèi)生危機動態(tài)科學決策提供指導。

5.2有利于構成公共衛(wèi)生應急處置聯(lián)防聯(lián)控機制中國傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生應急管理體制是一種建立在政治動員基礎上的平戰(zhàn)轉換和部門分割型體制，存在臨時性、模糊性、協(xié)調不暢等問題[22]。聯(lián)防聯(lián)控機制是指政府委托部門主要負責人牽頭，有關部門負責人參加針對特定事件開展工作協(xié)商、信息通報發(fā)布和督辦檢查的機構[23]。網格化理念在公共衛(wèi)生應急處置聯(lián)防聯(lián)控機制方面具有如下優(yōu)勢。

5.2.1高效動員動員能力主要取決于機構的行政級別及其合法性，網格化聯(lián)防聯(lián)控屬于政府的行政行為，具有較強的動員能力和號召力；唐賢興[24]認為，政府及其部門間長期缺乏良好的合作機制，是導致政府“運動式”治理模式的原因之一。在現(xiàn)代社會，絕大多數公共問題不是單一存在的, 而是相互依賴、交叉或重疊的。社會動員需要推進政府及其部門之間的合作。此外，網格化管理信息技術、雙向溝通模式、政府引導、基層自治模式能夠有效加強政府動員和民間動員的融合，既增強了動員效果又降低了動員成本[25]。

5.2.2綜合協(xié)調網格化管理協(xié)調機制包括部門間橫向協(xié)調與上下級縱向協(xié)調兩方面，即“條塊結合”。以疾病預防控制中心為軸心,輻射分散, 與同級醫(yī)療部門建立伙伴關系,與公安、交通、工商、農業(yè)、信息、學校、新聞媒體等相關部門建立合作機制, 共同應對衛(wèi)生危機[12,26]。衛(wèi)生應急通常涉及多個部門，因而橫向協(xié)調尤為重要，扁平化的行政層級與高效的信息傳遞有助于提高政策協(xié)調力度。此外，將專家委員會列為專門的工作機構，在防控物資儲備、疫苗供應、危重病人救治、民眾風險溝通等方面發(fā)揮了積極配合作用。

5.2.3基層防控疫情防控的關鍵在末梢，網格化管理能夠快速將各方防疫力量順網格結構有條不紊下沉到社區(qū)，廣泛發(fā)動群眾，有效利用社區(qū)網格員、家庭簽約醫(yī)生、預防保健醫(yī)生對網格內的人員流動、身體狀況、居民訴求等重要信息進行全面、動態(tài)的掌握并有針對性地采取防控措施，強化了對基礎信息的掌握和研判，提高了管理的敏感性和精細化程度[27]。

5.2.4衛(wèi)生應急風險溝通在SARS事件早期，政府因隱瞞疫情信息受到國際社會的批評，在此事件后中國開始重視風險溝通在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置中的應用，然而在本次武漢新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)事件早期，仍然暴露出同樣的問題。暫緩發(fā)布信息是中國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的傳統(tǒng)做法，這不僅不能引起公眾的警惕，還耽誤了疫情的及時處置[28]；這種信息溝通不暢往往還引起民眾的諸多猜測、謠言的大量產生及社會的恐慌，其次生影響及危害可能超過危機事件本身[29]。分析其原因可能與風險溝通意識不強[30]、機制不全[31]、渠道不暢、公民參與不足[32]相關。要解決此問題，除了加強法律法規(guī)建設外，網格化管理跨部門業(yè)務協(xié)同和資源共享、數據開放、監(jiān)督與責任劃分、政社互動、雙向溝通、移動通信技術和社交媒體等理念、方法和技術實現(xiàn)危機管理信息配置、傳遞、 協(xié)調與共享，將分散的危機信息整合成為一個高度共享的最優(yōu)系統(tǒng)[33]。通暢、及時、主動的應急風險溝通有利于增強民眾抗擊疫情的信心和對政府的信任[28]。

城市網格化管理是基于控制理論基礎上，綜合利用現(xiàn)代信息等高科技手段, 實施全方位、精準、高效率的城市管理活動。將網格化管理的信息整合、信息共享、統(tǒng)一指揮與分工協(xié)調、單元管理法和互聯(lián)網等相關理念和技術用于新發(fā)傳染病的早期監(jiān)測預警、衛(wèi)生應急風險溝通及處置等具有獨特的優(yōu)勢，盡管網格化管理理念和技術還在不斷探索及實踐完善中，但將其融入新發(fā)傳染病防控仍然不失為一種創(chuàng)新的方法，為進一步完善我國新發(fā)傳染病防控長效工作機制提供了一種參考。