關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)治理的幾點反思

2020-03-03 15:24:35

今天 2020年18期

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院云南昆明 650201）

改革開放以來，隨著我國高等教育快速發(fā)展，現(xiàn)代大學(xué)的治理在深入推進。中共中央1985年頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，《決定》提出政府要轉(zhuǎn)變自身職能，給予大學(xué)充分的辦學(xué)自主權(quán)，同時要讓社會充分的參與進來，打破政府的“壟斷格局”，實現(xiàn)多元辦學(xué)。2010年7月29日，新華社發(fā)布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》。《綱要》中指出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)，公辦高等學(xué)校要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”，探索多元共治途徑，發(fā)揮教師、學(xué)生和社會的作用，達到善治。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《決定》指出“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。高校大學(xué)治理也在積極推進，都制定有大學(xué)章程，治理能力也有了一定提高。然而，在隨著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的推進，現(xiàn)有高校治理中面臨的一些問題仍然突出，認識和反思這些問題及及其原因，提出對策建議，對推進現(xiàn)代大學(xué)治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

1.大學(xué)治理與大學(xué)管理的區(qū)別

治理被普遍認為誕生于20世紀80年代至90年代，在現(xiàn)代漢語中，據(jù)《辭?！?、《現(xiàn)代漢語詞典》等解釋，治理有統(tǒng)治、管理、處理、修正的意思，比如治理國家、環(huán)境治理等。［1，2］1916年法約爾在《工業(yè)管理與一般管理》中首次提出“管理活動指的是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”。管理一詞出現(xiàn)的時間早于治理，管理貫穿人類社會的各種活動，治理一詞出現(xiàn)較晚，起源于公司的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生分離。

大學(xué)治理不同于大學(xué)管理，大學(xué)治理的主體是大學(xué)的利益相關(guān)者、客體是人和組織，大學(xué)管理的主體是大學(xué)的管理者、客體是大學(xué)的人、財、物，包括有形的和無形的各類資源；大學(xué)通過內(nèi)外部機制治理大學(xué)，通過計劃、組織、指揮、協(xié)和控制等手段管理大學(xué)；大學(xué)治理溝通關(guān)系是雙向的，可以自上而下，也可以自下而上，大學(xué)管理的溝通是單向的，是自上而下、下級服從上級的關(guān)系。不是所有的大學(xué)都需要大學(xué)治理，但是所有的大學(xué)都需要管理，一般情況下是大學(xué)管理已經(jīng)到了成熟階段，為了大學(xué)進一步健康發(fā)展，治理與管理要雙管齊下。

大學(xué)治理，治理什么？一是協(xié)調(diào)大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的外部關(guān)系，實現(xiàn)大學(xué)依法獨立自主辦學(xué)；二是協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各種人和組織的關(guān)系，做到資源配置合理，組織各方人員共同辦好大學(xué)，推動大學(xué)持續(xù)健康發(fā)展。［3］不論是協(xié)調(diào)外部關(guān)系還是內(nèi)部關(guān)系，都離不開行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力。從大學(xué)外部關(guān)系來看，政府、學(xué)校和社會分別代表著行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力；從大學(xué)內(nèi)部來看，以管理者、教師為代表的學(xué)術(shù)組織和其他教師組織、學(xué)生組織分別代表著行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力。

2.現(xiàn)代大學(xué)治理涉及的理論

大學(xué)治理主要涉及四個理論，利益相關(guān)者理論、馬斯洛需求層次理論、委托代理理論和法人治理理論。

利益相關(guān)者理論產(chǎn)生于20世紀60年代，1984年弗里曼在《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》中明確指出利益相關(guān)者理論是企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關(guān)者的利益要求而進行的管理活動。利益相關(guān)理論與公司的股東至上理論大有不同，股東至上理論強調(diào)股東的利益是最重要的，是企業(yè)的中心，利益相關(guān)者理論則強調(diào)企業(yè)所有的利益相關(guān)者掌握企業(yè)的所有權(quán)，各相關(guān)利益者之間互相獨立、平等，共同承擔(dān)企業(yè)的風(fēng)險。大學(xué)的利益相關(guān)者包括：行政管理人員、教師、學(xué)生和社會群體等一切與大學(xué)有直接或間接利益的相關(guān)者，所以對于大學(xué)的治理，這些利益相關(guān)者應(yīng)共同參與，努力創(chuàng)建一種互惠互利的平衡機制。

馬斯洛于1943年提出馬斯洛需求層次理論，基本內(nèi)容是將人的需求從低到高依次分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。馬斯洛需求層次理論認為人具有一些先天需求，當(dāng)滿足了較低層次的需求后，會出現(xiàn)較高級的需求。因為有需求動機，所以產(chǎn)生了“有限理性經(jīng)濟人”（“有限理性”指的是介于完全理性和非理性之間的狀態(tài)），展現(xiàn)了人的欲望無限，大學(xué)治理者可以通過手中的權(quán)力去努力滿足自己的多方面需求。

上世紀30年代，美國經(jīng)濟學(xué)家伯利和米恩斯提出了委托代理理論，當(dāng)時企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)未分離，增加了企業(yè)的運營風(fēng)險，委托代理理論提出了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的辦法。委托代理理論是研究委托人在不得不對代理人的行為后果承擔(dān)風(fēng)險的前提下，委托人和代理人之間關(guān)系和相互作用的結(jié)果及其調(diào)整。委托代理理論應(yīng)用逐漸增多，信息不對稱和激勵問題隨之而來，委托代理問題主要解決的就是由于委托代理雙方效用不同而產(chǎn)生的激勵問題。在大學(xué)中委托代理理論的應(yīng)用無處不在，政府與行政管理層之間、學(xué)校和學(xué)院之間、學(xué)院和教師之間都構(gòu)成了委托人和代理人的關(guān)系，這其中的很多人都扮演著雙重身份，既是上一級的代理人、又是下一級的委托人，既要考慮上層的代理訴求，又要考慮自己作為委托人的權(quán)利和要求，在角色轉(zhuǎn)換過程中容易產(chǎn)生權(quán)力混亂。

法人是依照法律法規(guī)享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人治理理論是企業(yè)在追求利益的目的下，企業(yè)的所有者為了彌補在自己經(jīng)營能力不足的情況下，將自己的財產(chǎn)交給經(jīng)營者，經(jīng)營者利用這些財產(chǎn)創(chuàng)造更多的“財產(chǎn)”。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第30條規(guī)定了大學(xué)具有法人資格，大學(xué)校長為法定代表人。

3.我國現(xiàn)代大學(xué)治理面臨的問題

現(xiàn)代的大學(xué)處于從“大學(xué)管理”到“大學(xué)治理”的時代，雖然我過在積極開展大學(xué)治理的工作，但仍處于探索階段。在外部，大學(xué)治理主體多以政府為主，在內(nèi)部，大學(xué)治理主體多是行政管理人員。

3.1 治理主體單一。教師參與度低（這里的教師指的是純教師，不擔(dān)任行政職務(wù)）。教師的參與認知程度低，部分教師認為“治?！笔菍W(xué)校高層應(yīng)該負責(zé)的事務(wù)，學(xué)校的未來發(fā)展與自己無關(guān)，對國家的相關(guān)政策了解少。教師的參與行為不足，尤其在公辦高校內(nèi)，某些“端著鐵飯碗”的教職工更是秉持著“事不關(guān)己，高高掛起”的姿態(tài)，不主動了解也不主動參與，一直處于并甘愿處于被管理的處境，雖然學(xué)校存在學(xué)術(shù)委員會，但大部分成員都是行政管理人員，基層教師并沒有權(quán)力參與決策事務(wù)。教師對參與現(xiàn)狀不滿，有訴求卻無門訴、無人訴、不敢訴，不利于教師的教學(xué)和科研工作。

學(xué)生參與度低。盧靜（2015）為了了解學(xué)生對大學(xué)治理的參與情況，對山東省內(nèi)高校在校學(xué)生隨機進行網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和實地問卷調(diào)查，從學(xué)生參與的意愿、動機、內(nèi)容、途徑和層次等五個維度開展調(diào)查，結(jié)果顯示，學(xué)生鮮有參與大學(xué)治理。［4］學(xué)生的參與認知程度不足，學(xué)生自身并沒有認識到參與大學(xué)治理是自己應(yīng)有的權(quán)力，不僅僅是一個提升自己能力、豐富自己閱歷的機會，學(xué)生甚至只聽說過“大學(xué)管理”，并不知道“大學(xué)治理”。學(xué)生的參與行為“弱”，學(xué)生的參與行為主要處于基層階段，并沒有上升到參與重大事務(wù)戰(zhàn)略階段，對學(xué)校具體的發(fā)展戰(zhàn)略知之甚少，大部分學(xué)生只是停留在實行學(xué)校高層定制的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略，即使學(xué)校設(shè)立了很多意見箱，可以提出自己對學(xué)校的意見或建議，但不見得“事事有回應(yīng)”。學(xué)生參與治理的成功案例少，幾乎無處借鑒，雖然國外學(xué)生參與大學(xué)治理有成效，但我國高校的發(fā)展與國外頗有不同，不能一味照搬照抄，學(xué)生參與治理的邊界和限度也難以界定，更多的只能是“自己”探索。

社會參與度低。社會的參與認知程度低，學(xué)校培養(yǎng)的人才是用來服務(wù)國家、服務(wù)社會的，社會理應(yīng)參與學(xué)校的治理，但社會并沒有意識到這是“自己”的權(quán)力和義務(wù)。社會的參與行為低，公眾對國家出臺的某些政策、學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃并不清楚，甚至不想去清楚，只是一味的選擇接受，導(dǎo)致學(xué)校社會與學(xué)校信息不對稱，學(xué)校培養(yǎng)的人才與社會的需要錯位，學(xué)校也并不清楚社會到底需要哪些類型的人才。

3.2 治理機制不健全。就目前大學(xué)治理情況來看，大學(xué)治理與大學(xué)管理的實際工作相差不大，大學(xué)治理權(quán)掌握在少數(shù)行政人員手里，大學(xué)的治理機構(gòu)多由大學(xué)的高層管理者構(gòu)成，高校缺乏治理機構(gòu)，完善的治理體制更是少之又少，多數(shù)高校的內(nèi)部治理情況可以簡單概括為：治理者一定是管理者，管理者不一定是治理者，被管理者也一定不會是治理者。

4.我國現(xiàn)代大學(xué)治理問題的原因分析

4.1 相關(guān)法規(guī)不完善——基于委托代理理論和法人治理理論。權(quán)責(zé)不落實。我國高等教育改革提出了完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策，2013年以來，各高等院校也先后制定了自己的大學(xué)章程，章程中關(guān)于大學(xué)的辦學(xué)形式、組織管理比較清晰，學(xué)校黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會、工會和教職工代表大會、學(xué)院、教職工、學(xué)生和校友的權(quán)力和義務(wù)也很明確，但各項內(nèi)容的具體落實不到位，政府與行政管理層之間、學(xué)校和學(xué)院之間、學(xué)院和教師之間雖然構(gòu)成了委托人和代理人的關(guān)系，但權(quán)責(zé)的落實不到位，越位缺位不到位的現(xiàn)象仍然存在。在大學(xué)外部治理中，本應(yīng)是政府、大學(xué)管理層和社會共同治理，極端地說應(yīng)該是“三足鼎立”的局面，但實際上是政府是決策者，高校是執(zhí)行者，社會是觀眾；雖然賦予大學(xué)法人的資格和校長法定代表人的地位，但高校辦學(xué)資金主要來源于政府，高校的管理機構(gòu)也多從政府的行政機構(gòu)“轉(zhuǎn)化”而來，所以政府仍處于主控地位，大學(xué)要按照政府的章程辦事，大學(xué)要對政府絕對服從。在大學(xué)內(nèi)部治理中，本應(yīng)是行政管理人員、教師、學(xué)生和社會共同參與，但實際卻是學(xué)生和社會處于“失語”狀態(tài)，“行政化”現(xiàn)象仍然突出，無權(quán)參與大學(xué)治理，行政權(quán)力高于一切，甚至影響學(xué)術(shù)發(fā)展，部分教師可以參與治理原因是這部分教師扮演者雙重角色，即教師和行政管理者。

缺乏保障“多元”參與大學(xué)治理的措施。沒有實質(zhì)性的機構(gòu)監(jiān)管“多元”治理政策，雖然學(xué)校設(shè)立了工會和教職工代表大會，也賦予了教職工代表大會行使職權(quán)，但其成員也多為行政管理者，容易造成監(jiān)管者就是治理者，誰來治理誰來監(jiān)管，無法評定治理水平。

4.2 “誰想動我的奶酪”——基于利益相關(guān)者理論。“官本位”思想嚴重，學(xué)術(shù)只是“上位”的手段，成為行政領(lǐng)導(dǎo)才是最終目標(biāo)，一旦成為行政領(lǐng)導(dǎo)，行政權(quán)力處于制高點，自然多了許多便利之處。權(quán)柄下移，“他”怎么肯？每個人都是“有限理性經(jīng)濟人”，都會追求自己的利益最大化，沒有法律的束縛，誰肯主動放權(quán)。在大學(xué)治理內(nèi)部，行政管理者理應(yīng)從大學(xué)的整體利益出發(fā)，尋求提高大學(xué)整體績效的辦法，但行政管理者從事管理活動又獨攬治理事務(wù)，若是處于利己不損人的情況，他們首先維護的是行政管理人員小團體的利益，然后再去考慮大學(xué)整體利益。大學(xué)的利益相關(guān)者包括：行政管理人員、教師、學(xué)生和社會群體等一切與大學(xué)有直接或間接利益的相關(guān)者，治理機構(gòu)自然也要由這些群體組成，但各群體的利益目標(biāo)又不一致，各個群體都想分一杯羹，在決策時需要考慮多方利益，容易產(chǎn)生分歧，造成僵化的局面，所以若無法律規(guī)定，治理機構(gòu)的人員選拔自然是在行政管理人員內(nèi)部抽選，大家的目標(biāo)大體一致，行政管理人員“一支獨大”，相對來說決策更加容易，獲益會更多。

4.3 其他群體參與意識薄弱——基于馬斯洛需求層次理論。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求層次從低到高分別為安全需求、生理需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求，在人的低層需求為滿足之前，很少會考慮更高的需求，教師、學(xué)生和社會群體參與大學(xué)治理就是較高層次的需求。大學(xué)的治理成果難以評價，善治的結(jié)果具有滯后性，參與治理但卻并不一定能得到回應(yīng)，費時費力，與其追求未知數(shù)，不如先顧眼前的利益。此外，學(xué)生和社會認為學(xué)校不會重視他們的意見，對學(xué)校的決策產(chǎn)生不了實質(zhì)性的影響。

總之，“多元共治”難以實現(xiàn)的根本原因在于教師、學(xué)生和社會群體的參與意識低，行政管理人員不肯分權(quán)，又缺乏法律來規(guī)定大學(xué)治理機構(gòu)的人員組成，如政府、大學(xué)行政管理者、純教師、學(xué)生和社會各占比多少，以及這些群體在監(jiān)管機構(gòu)中又各占比多少，所以比較容易“鉆空子”，產(chǎn)生上下級關(guān)系和誰治誰監(jiān)誰管誰獲益的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)大學(xué)的多元共治。

5.我國現(xiàn)代大學(xué)治理的建議

5.1 加快相關(guān)法律制定，完善治理機制。大學(xué)多元治理的實現(xiàn)需要法律約束，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，明確大學(xué)治理中政府、行政管理層、教師、學(xué)生和社會的權(quán)力和地位，從法律層面賦予治理主體權(quán)威，確保各個群體權(quán)力制衡，削弱行政權(quán)力，提升學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力地位，明確有效參與治理途徑，既有宏觀上的指導(dǎo)，又要有切實可行的落實方法，確保整體利益最大化，而不是某一方的利益最大化。設(shè)立有效的監(jiān)管機制，多元治理需要多元監(jiān)管，多元監(jiān)管的目的是減少做樣子、充門面的事情，防止出現(xiàn)小團體膨脹現(xiàn)象，不論是在教學(xué)、科研方面還是在人事、財務(wù)和后勤方面都要確保多元監(jiān)管。具體來說可以通過法律強制規(guī)定人員組成結(jié)構(gòu)。