吳可書(shū)

（江蘇省中醫(yī)藥研究院，江蘇南京210028）

1 研究背景

隨著社會(huì)不斷的發(fā)展，創(chuàng)新成為現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的核心源泉?？萍嫉陌l(fā)展是促進(jìn)創(chuàng)新的第一動(dòng)力，每年中央對(duì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度持續(xù)提高，以2018—2019年兩年政府公共預(yù)算支出公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)計(jì)算，科學(xué)技術(shù)支出每年以14%的速度增長(zhǎng)，占總支出的4%。以往，煩瑣的科研管理流程不但沒(méi)有良好地把控科研經(jīng)費(fèi)腐敗的發(fā)生，也阻礙了科研人員自主開(kāi)展科研活動(dòng)的腳步，繁冗復(fù)雜的科研經(jīng)費(fèi)使用法規(guī)、細(xì)則、流程需要科研人員將很大一部分精力放到開(kāi)展科研活動(dòng)以外的工作中去，導(dǎo)致科研工作開(kāi)展不暢。2018年為了進(jìn)一步激勵(lì)科研人員的積極性、創(chuàng)新性，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列關(guān)于科研激勵(lì)政策，包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)），某科研院所所處的地方政府也出臺(tái)了《關(guān)于深化科技體制改革促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展若干政策的實(shí)施細(xì)則》，為地方科研院所深化科技改革提供依據(jù)。與此同時(shí)，科研管理的“松綁”“放權(quán)”也帶來(lái)了科研經(jīng)費(fèi)管控的高風(fēng)險(xiǎn)，由此帶來(lái)管控過(guò)程中“放”和“管”的一系列新問(wèn)題，也為科研院所內(nèi)控管理體系建設(shè)提出了新的要求。

2 推進(jìn)“放管服”政策落地的科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀及難點(diǎn)

目前，科研項(xiàng)目承擔(dān)單位，特別是科研院所依據(jù)國(guó)家及地方出臺(tái)的各類(lèi)科研改革指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合院所自身的管理需要對(duì)科研管理的制度、流程進(jìn)行了梳理。但由于各科研院所對(duì)政策理解不一，再加上多數(shù)科研院所屬于體制內(nèi)單位，行政化管理模式還根深蒂固，仍然寄希望于國(guó)家、上級(jí)主管單位對(duì)科研管理進(jìn)行統(tǒng)一管理、細(xì)則管理。雖然按照國(guó)家相關(guān)要求，各科研院所出臺(tái)了科研管理改革的相關(guān)制度和舉措，但將政策落實(shí)到位還有一定的差距，甚至僅制定了相關(guān)制度，實(shí)施尚未到位，僅將“放管服”政策流于形式，在落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)了不少矛盾和問(wèn)題，這為科研院所進(jìn)行科研管理改革帶來(lái)了難度。而科研經(jīng)費(fèi)管理作為科研管理的重要環(huán)節(jié)，如何把控對(duì)其“放管服”的尺度，平衡和解決由此帶來(lái)的矛盾成為科研改革新政策落地的關(guān)鍵［1］。

2.1 項(xiàng)目承擔(dān)科研單位“放權(quán)”與“監(jiān)管”的矛盾

按照“放管服”科技改革意見(jiàn)的指導(dǎo)和要求，相關(guān)科研院所在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)管理的時(shí)候既要遵循科研活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，同時(shí)也要滿(mǎn)足精簡(jiǎn)管理流程。實(shí)行綜合預(yù)算編制管理，下放預(yù)算自主調(diào)劑權(quán)，在滿(mǎn)足預(yù)算總額不變的情況下，科研課題負(fù)責(zé)人可以根據(jù)科研的進(jìn)展和需求靈活地調(diào)整預(yù)算；提高間接經(jīng)費(fèi)的比例，各科研項(xiàng)目承擔(dān)單位可以根據(jù)單位自身的情況制定相關(guān)制度，確定間接經(jīng)費(fèi)的發(fā)放和使用范圍，甚至擴(kuò)大間接經(jīng)費(fèi)和直接經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支范圍，同時(shí)在執(zhí)行預(yù)算、開(kāi)支科研經(jīng)費(fèi)時(shí)簡(jiǎn)化采購(gòu)、報(bào)銷(xiāo)流程。但是，目前大多數(shù)科研院所都屬于體制內(nèi)事業(yè)單位，所使用的資金大部分為財(cái)政撥款，一方面“放管服”政策賦予科研人員自主權(quán)，另一方面各種審計(jì)、巡查、檢查等對(duì)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督檢查的重點(diǎn)仍按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，與改革尚未同步，導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)科研單位使用和管控科研經(jīng)費(fèi)時(shí)，無(wú)法準(zhǔn)確把握自主使用經(jīng)費(fèi)的管控尺度，明晰其責(zé)任主體。

2.2 科研人員的“責(zé)任”與“權(quán)利”的矛盾

“放管服”政策的出臺(tái)是在充分信任的前提下，為了能讓科研人員按照科研活動(dòng)開(kāi)展需要靈活有效地使用科研經(jīng)費(fèi)，增加科研人員的積極性、激發(fā)其創(chuàng)新能力，為科研人員開(kāi)展研究提供便利，讓其從以往煩瑣的科研經(jīng)費(fèi)管理制度中解放出來(lái)。但是，在實(shí)際政策實(shí)施的過(guò)程中，很多科研人員“底線(xiàn)”“紅線(xiàn)”意識(shí)淡薄。編制的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算不合理，無(wú)理由任意修改預(yù)算，即使有預(yù)算也不執(zhí)行，甚至無(wú)預(yù)算；執(zhí)行不科學(xué)，經(jīng)費(fèi)支出不合法、不合規(guī)，報(bào)銷(xiāo)單據(jù)不誠(chéng)信等問(wèn)題層出不窮。以某科研院所為例，為了規(guī)避報(bào)銷(xiāo)簽字大金額流程，故意將同一事項(xiàng)大金額采購(gòu)化整為零，進(jìn)行多次拆分報(bào)銷(xiāo)。大宗采購(gòu)科研試劑材料時(shí)，以個(gè)人的名義與對(duì)方公司簽訂合同，沒(méi)有意識(shí)到需要走相關(guān)的手續(xù)，認(rèn)為只要科研需要就可以隨意購(gòu)買(mǎi)，可以超越單位內(nèi)控管理制度和流程。一方面是由于科研人員缺乏財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理的經(jīng)驗(yàn)，另一方面是科研人員不能正視權(quán)利和責(zé)任之間的相互關(guān)系，只看到了“權(quán)利”，未擔(dān)起“責(zé)任”。

2.3 管理職能部門(mén)的“管理”與“服務(wù)”的矛盾

科研經(jīng)費(fèi)管理涉及管理部門(mén)多、流程長(zhǎng)，即使放權(quán)簡(jiǎn)化流程，依然存在多頭管理、配合不力的問(wèn)題。目前，大多數(shù)科研院所在管理過(guò)程中行政化色彩濃重，各個(gè)職能科室既不愿意承擔(dān)科研改革經(jīng)費(fèi)管理的權(quán)利，也不愿意承擔(dān)由此產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任，僅僅滿(mǎn)足于當(dāng)前的管理模式，不愿意做出改變，缺乏配合溝通，從而使得科研經(jīng)費(fèi)使用流程冗長(zhǎng)繁復(fù)。以某科研院所采購(gòu)科研實(shí)驗(yàn)試劑為例，涉及科研項(xiàng)目管理部門(mén)立項(xiàng)、預(yù)算管理部門(mén)批復(fù)預(yù)算、采購(gòu)管理部門(mén)審批與采購(gòu)流程、資產(chǎn)管理部門(mén)登記入庫(kù)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)管理部門(mén)報(bào)銷(xiāo)經(jīng)費(fèi)等多道環(huán)節(jié)，各個(gè)管理部門(mén)都有自己的流程和要求，只有單獨(dú)的信息管理系統(tǒng)，導(dǎo)致信息傳遞不暢，需要多次反復(fù)人工傳遞造成延遲，導(dǎo)致科研人員工作效率降低，需要花大把的時(shí)間用在走各個(gè)職能科室的各種流程中，甚至買(mǎi)一個(gè)試劑從需求到付款完成周期達(dá)到半年之久［2］。

2.4 財(cái)務(wù)部門(mén)“服務(wù)”與“監(jiān)管”的矛盾

財(cái)務(wù)部門(mén)在管控科研經(jīng)費(fèi)的過(guò)程中，需要滿(mǎn)足方便科研人員靈活使用科研經(jīng)費(fèi)的同時(shí)又要滿(mǎn)足各類(lèi)審計(jì)、巡查所要求遵循的各類(lèi)規(guī)定、準(zhǔn)則。隨著國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)要求越來(lái)越高，這就要求財(cái)務(wù)部門(mén)在把控經(jīng)費(fèi)管理時(shí)非常謹(jǐn)慎，不愿意簡(jiǎn)化相關(guān)的流程，不愿意承擔(dān)責(zé)任。由于科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源繁多，規(guī)定也各不相同，要求財(cái)務(wù)人員在熟知相關(guān)規(guī)定的同時(shí)更加傾向于明確的條款規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員在審核科研人員使用經(jīng)費(fèi)過(guò)程中，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用形式上的合規(guī)更加注重，對(duì)于實(shí)質(zhì)性重視不夠。同時(shí)，有部分科研人員對(duì)科技改革的“松綁”“放權(quán)”理解就是財(cái)務(wù)部門(mén)在審核時(shí)的“放松”，導(dǎo)致了科研人員對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)管的誤解。一方面，財(cái)務(wù)人員無(wú)法把控對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管控的度，寧愿監(jiān)管?chē)?yán)一點(diǎn)、程序多一點(diǎn)；另一方面，科研人員認(rèn)為財(cái)務(wù)人員故意刁難，不愿落實(shí)科技改革的精神，做好科技改革的服務(wù)。

3 推進(jìn)“放管服”政策落地的科研經(jīng)費(fèi)管理對(duì)策

3.1 明晰項(xiàng)目承擔(dān)單位主體責(zé)任，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)

在“放管服”政策落地過(guò)程中，各個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家的相關(guān)政策，結(jié)合單位的實(shí)際情況，明晰自身項(xiàng)目承擔(dān)單位的主體責(zé)任，做到科研經(jīng)費(fèi)“誰(shuí)使用，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的同時(shí)，也要承擔(dān)自身監(jiān)管的職責(zé)。科研院所要充分信任自己的科研人員，制定激勵(lì)放權(quán)的政策，但是以信任為前提，不能沒(méi)有監(jiān)督，要充分平衡“信任”與“監(jiān)督”的關(guān)系。科研院所的領(lǐng)導(dǎo)和員工的責(zé)任意識(shí)是保障科研經(jīng)費(fèi)管理的重要環(huán)節(jié)。作為科研院所領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的管理要引起足夠重視，意識(shí)到自身對(duì)于經(jīng)費(fèi)管理所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)自身法人責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)造良好的科研學(xué)術(shù)環(huán)境，完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，明確對(duì)各類(lèi)違規(guī)違法行為的處罰措施，做到早預(yù)防、早防控，將科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控體系作為科研院所的內(nèi)控建設(shè)的一部分，納入單位的整體內(nèi)控建設(shè)體系。以某科研院所為例，在單位科技改革落實(shí)過(guò)程中，建立科研人員的誠(chéng)信體系，完善了相關(guān)科研誠(chéng)信制度，為科研人員開(kāi)展科研工作把好關(guān)，并將科研人員的誠(chéng)信信息納入個(gè)人績(jī)效考核，對(duì)科研人員開(kāi)展科研活動(dòng)既是激勵(lì)又起到約束作用，提升了單位的內(nèi)控建設(shè)［3］。

3.2 提升服務(wù)內(nèi)涵，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率

科研經(jīng)費(fèi)管理既要符合財(cái)務(wù)核查、審計(jì)導(dǎo)向的要求，又要符合單位的內(nèi)控管理需求?？蒲性核蒲薪?jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中，需要管理部門(mén)的協(xié)同配合。由于科研經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中牽涉的部門(mén)繁多，各個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立起項(xiàng)目職能管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及其團(tuán)隊(duì)一樣是項(xiàng)目的責(zé)任主體意識(shí)，需要對(duì)科研項(xiàng)目的完成實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理。管理部門(mén)在行使自身的管理職能過(guò)程中，在滿(mǎn)足自身管理要求的同時(shí)盡可能地對(duì)課題經(jīng)費(fèi)使用者優(yōu)化服務(wù)、簡(jiǎn)化流程。對(duì)于應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管的部分應(yīng)該梳理流程，堵住風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于可以改善的流程應(yīng)該適當(dāng)優(yōu)化精簡(jiǎn)、簡(jiǎn)化手續(xù)。科研院所的職能管理部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變管理模式和運(yùn)行方式，確保科研經(jīng)費(fèi)管理有效簡(jiǎn)便，同時(shí)也能促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用的合法合規(guī)。比如對(duì)于科研專(zhuān)用設(shè)備的采購(gòu)，按照改革的精神，某科研院所制定了關(guān)于科研專(zhuān)用設(shè)備緊急需要采買(mǎi)的流程，科研人員提出申請(qǐng)報(bào)科技管理部門(mén)，填寫(xiě)相關(guān)的緊急購(gòu)置設(shè)備單據(jù)，通過(guò)單位OA系統(tǒng)經(jīng)相關(guān)職能科室及領(lǐng)導(dǎo)審批后啟動(dòng)緊急采購(gòu)程序，可以通過(guò)詢(xún)價(jià)、比價(jià)等方式購(gòu)置設(shè)備，縮短科研專(zhuān)用設(shè)備購(gòu)置流程，滿(mǎn)足科研工作開(kāi)展的需要。另外，科研院所的財(cái)務(wù)部門(mén)除了加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管外還應(yīng)提升對(duì)科研人員的服務(wù)意識(shí)，有的科研院所如有可能，甚至可以配備相關(guān)的科研助理人員，或者聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)人員，協(xié)助科研人員既能合法合規(guī)地使用科研經(jīng)費(fèi)又能提高經(jīng)費(fèi)的使用靈活性、效率性。

3.3 加強(qiáng)制度建設(shè)和宣傳，提高科研人員底線(xiàn)意識(shí)

科研院所相關(guān)職能部門(mén)要對(duì)科研人員進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)講座，讓科研人員能夠具備基本的科研經(jīng)費(fèi)管理理念，做到使用經(jīng)費(fèi)心中有數(shù)。科研管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)科技改革“放管服”精神，完善相關(guān)職能部門(mén)的制度及工作細(xì)則，并對(duì)科研人員需要了解和遵循的工作流程及規(guī)范進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，讓科研人員有章可循，提高辦事效率。特別是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的“紅線(xiàn)”和必須遵守的法規(guī)、細(xì)則，應(yīng)積極對(duì)科研人員進(jìn)行宣講，提高他們的底線(xiàn)意識(shí)，改變某些科研人員認(rèn)為對(duì)科研人員的“放權(quán)”就是要求財(cái)務(wù)人員在審核相關(guān)支出單據(jù)的時(shí)候“放松”的錯(cuò)誤想法，認(rèn)識(shí)到“權(quán)利”與“責(zé)任”的關(guān)系?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用和管理，需要科研院所領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，財(cái)務(wù)、審計(jì)、科技等各個(gè)職能科室的監(jiān)管，更需要科研人員的配合。

3.4 借助現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，完善科研經(jīng)費(fèi)管理鏈條

科研院所通過(guò)一體化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)鏈?zhǔn)焦芾硪彩峭晟瓶蒲性核蒲薪?jīng)費(fèi)管理的內(nèi)控建設(shè)，提高科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理的有效手段。通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，如利用科研管理平臺(tái)與預(yù)算平臺(tái)、財(cái)務(wù)平臺(tái)、物資平臺(tái)等管理平臺(tái)一體化建設(shè)，加強(qiáng)科研資金流向的鏈?zhǔn)焦芾怼＝柚W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算實(shí)時(shí)控制，申購(gòu)實(shí)時(shí)查詢(xún)，報(bào)銷(xiāo)實(shí)時(shí)到賬，資金情況實(shí)時(shí)查詢(xún)等自助化服務(wù)模式。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)電腦網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)到移動(dòng)終端實(shí)時(shí)查詢(xún)的功能，利用企業(yè)微信平臺(tái)、OA平臺(tái)移動(dòng)終端實(shí)時(shí)查詢(xún)到各類(lèi)管理規(guī)定、經(jīng)費(fèi)使用情況，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)流程來(lái)實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)從編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、結(jié)題管理、大數(shù)據(jù)查詢(xún)等功能，減少人工的干擾和信息傳遞的不暢和失真。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)大數(shù)據(jù)比對(duì)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管控事前、事中的監(jiān)管和預(yù)警。比如財(cái)務(wù)部門(mén)可以通過(guò)與稅務(wù)、財(cái)政等網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接對(duì)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)的票據(jù)進(jìn)行掃描登記、驗(yàn)真查重；可以通過(guò)報(bào)銷(xiāo)人大數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常支出情況，提前做出預(yù)警，防止科研經(jīng)費(fèi)的流失，保障科研經(jīng)費(fèi)的使用合法合規(guī)，為科研經(jīng)費(fèi)的管控提供有力保障。