李璐

沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，中國·遼寧 沈陽 110004

國土空間規(guī)劃是當前中國城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的一部分，其主要目的是為了提高土地規(guī)劃與利用水平。新時期國土空間規(guī)劃體系建設(shè)為相關(guān)工作奠定了有力的支持，論文主要對國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建邏輯與運作策略展開探討。

國土空間；空間規(guī)劃；規(guī)劃體系；體系構(gòu)建

1 引言

中國現(xiàn)行空間性規(guī)劃主要包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃等。其中，土地利用總體規(guī)劃主要通過“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級規(guī)劃體系，自上而下的剛性指標傳導(dǎo)，落實資源要素“量”的控制；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃—總體規(guī)劃—（分區(qū)規(guī)劃）—詳細規(guī)劃”的規(guī)劃體系，進行空間要素傳導(dǎo)，落實資源要素“布局”的控制；主體功能區(qū)規(guī)劃主要在國家和省級層面編制，以財政政策調(diào)控為實施抓手；環(huán)境功能區(qū)劃主要在省級和市級層面編制，以負面清單方式約束建設(shè)行為。

2 國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的邏輯分析

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，這是中共中央、國務(wù)院對國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性定位。根源在于，國土空間是人類活動的空間承載，具有不可替代性。國土空間規(guī)劃體系也是圍繞這一特性展開，以國土空間為主線和根本出發(fā)點，各類涉及空間利用的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃納入本體系，發(fā)展規(guī)劃等非空間性規(guī)劃最終也將以國土空間為落實載體，從而實現(xiàn)國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護建設(shè)活動依據(jù)的基礎(chǔ)性作用。顯然，國土空間規(guī)劃體系以國土空間為邏輯主線和根本出發(fā)點，與國家發(fā)展規(guī)劃體系強調(diào)將發(fā)展戰(zhàn)略意圖作為核心依據(jù)的邏輯不相一致，前者更加注重空間治理與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，后者更加強調(diào)發(fā)展部署與安排。

3 中國國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

國土空間規(guī)劃必須考慮不同區(qū)域的功能和布局，要按照區(qū)域發(fā)展的理論進行國土空間規(guī)劃，落實好不同區(qū)域的發(fā)展定位。例如，雄安新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟規(guī)劃等都是國土空間規(guī)劃必須考慮的重點問題。區(qū)域規(guī)劃要能充分體現(xiàn)出中國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略布局和約束作用，在對國土空間進行規(guī)劃時，要根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展指標來實施，同時建立相應(yīng)的績效考評方案。但是，目前國土空間規(guī)劃的指標時效性不強，導(dǎo)致很多指標在落實的時候無從下手，沒有參考價值；對于土地利用的相關(guān)指標也是從國家層面到地方層面逐級落實，進行任務(wù)分解，這樣能充分保障中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的基本農(nóng)田和基本建設(shè)的用地管控得到落實。但是，在具體的實施過程中彈性不足，尤其是一些無法預(yù)計的線性工程或者獨立選址的項目還不能做到很好的處理，同時地方?jīng)Q策也對國土空間規(guī)劃產(chǎn)生了一定的阻礙。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，通過規(guī)劃能避免土地資源浪費，讓國土資源的價值得到最大限度地利用和發(fā)揮，也讓城鄉(xiāng)空間布局更加科學(xué)有序。但是，在實際的空間規(guī)劃中存在重視城市規(guī)劃、忽視農(nóng)村規(guī)劃的情況，在規(guī)劃過程中以人口規(guī)模作為規(guī)劃的參考，導(dǎo)致一些國土空間規(guī)劃不合理，導(dǎo)致規(guī)劃管理無序[1]。

4 國土空間規(guī)劃體系的運作策略

4.1 深化跨區(qū)域性的國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃研究

在實施性規(guī)劃中，注重對生態(tài)空間保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線、建設(shè)用地增長邊界控制線等“行政單元空間”的規(guī)劃管控。在戰(zhàn)略性規(guī)劃中，主要著眼于宏觀性、全局性、長遠性的“戰(zhàn)略單元空間”的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能布局。在協(xié)調(diào)性規(guī)劃中，則應(yīng)重點關(guān)注區(qū)域之間、城市之間的“政策單元空間”的協(xié)同統(tǒng)一及其政策框架的構(gòu)建。例如，在法國，就有“市間國土協(xié)調(diào)綱要”。這既是我們在以往的國土規(guī)劃或空間規(guī)劃中所缺失的，又是國土規(guī)劃或空間規(guī)劃的最大難點。因此，在新一輪國土空間規(guī)劃中，亟需突破局限于城市內(nèi)部、區(qū)域內(nèi)部、國家內(nèi)部思考國土空間規(guī)劃的束縛，研究和增補“省際、市際國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“都市圈國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“城市群國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“毗鄰國家之間國土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”等重大實踐課題。

4.2 建立層次分明、協(xié)調(diào)互補的編制體系

中國國土空間規(guī)劃編制體系為“五級三類”構(gòu)架。縱向上，各級規(guī)劃應(yīng)注重空間尺度，由粗到細，一個層級的規(guī)劃既要延續(xù)深化上位規(guī)劃的剛性內(nèi)容，同時也要為下位規(guī)劃延續(xù)深化預(yù)留空間。橫向上，各類規(guī)劃各有側(cè)重、協(xié)調(diào)互補?？傮w規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，落實國家重大決策部署，對空間發(fā)展做出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排；專項規(guī)劃體現(xiàn)專一性，對重要領(lǐng)域和區(qū)域進行補充和深化完善；詳細規(guī)劃體現(xiàn)實施性，落實總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，指導(dǎo)建設(shè)實施[2]。

4.3 法律法規(guī)和技術(shù)保障

在法規(guī)政策完善上，需對涉及國土空間規(guī)劃的法律法規(guī)進行梳理，加快制定相關(guān)法律，對突出問題和模糊問題給出明確的規(guī)范指導(dǎo)，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，為國土空間規(guī)劃的執(zhí)行和落實提供法律依據(jù)；明確技術(shù)標準，制定全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準，對用地分類標準、規(guī)劃編制流程方法、技術(shù)考核要求、執(zhí)行規(guī)程進行明確規(guī)定，以便對開發(fā)成果和實效進行考核；對各項空間管控要素的落地效果進行收集，采取統(tǒng)一的繪測基準及系統(tǒng)進行呈現(xiàn)，形成全國“一張圖”，為實現(xiàn)國家級別的統(tǒng)籌規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持。

4.4 “發(fā)展彈性”與“空間剛性”的雙向博弈

從規(guī)劃類型本身看，發(fā)展規(guī)劃更加注重闡明戰(zhàn)略意圖，明確工作重點，引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為；國土空間規(guī)劃更加注重空間布局和國土利用等空間保障。這容易造成發(fā)展彈性和空間剛性的不一致，產(chǎn)生雙向動態(tài)搖擺。

一方面，發(fā)展規(guī)劃以目標、戰(zhàn)略表達為主，對于空間格局塑造往往傾向于宏觀表述，而國土空間規(guī)劃要切實予以空間落位，同樣的發(fā)展目標，可以衍生出多種空間布局，如何界定空間布局的合理性值得進一步探討。

另一方面，國土空間對其所承載的功能具有反向約束，要符合其資源承載能力，并非所有的發(fā)展訴求都能得到空間保障。國土資源的空間承載性具有唯一性，無論是生產(chǎn)還是生活，均需要利用國土空間，一旦產(chǎn)生新的空間需求，往往需要占用新的空間資源，從而造成資源的相對減少。由于國土資源是一種有限資源，不能隨意在生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間三者之間隨意切換，否則將造成資源、人力、財力等嚴重浪費[3]。

4.5 重視區(qū)域規(guī)劃

通常盾構(gòu)法隧道的斷面形狀均為圓形，其易于實現(xiàn)全斷面切削和相對合理的結(jié)構(gòu)受力體系，掩蓋了空間利用率低，地下空間占用大的不足。矩形盾構(gòu)法隧道在斷面空間利用率和狹窄道路中的穿行能力上則存在較大優(yōu)勢，但因其結(jié)構(gòu)受力和變形，盾構(gòu)機推進控制，矩形管片拼裝等難題，未能得到有效的發(fā)展。在空間規(guī)劃環(huán)節(jié)，應(yīng)把握城市內(nèi)需，結(jié)合發(fā)展不同階段，各個區(qū)域要求，并以此為導(dǎo)向，制定出城市發(fā)展主要目標。明確內(nèi)部優(yōu)勢，調(diào)整空間開發(fā)方式和布局，不斷提升區(qū)域競爭實力。積極統(tǒng)籌周邊資源，和各個要素之間有效對接。例如，中國廣東省在國土規(guī)劃過程中制定增設(shè)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將設(shè)計任務(wù)加以分解，形成市、縣、區(qū)三方聯(lián)動的協(xié)調(diào)制度，保證城市規(guī)劃環(huán)節(jié)的準確對接。將新增城區(qū)的編制方案劃分成三個階段，即制定、調(diào)整、提交。各個階段由市級工作組為主導(dǎo)，積極組織各級機構(gòu)審查提交材料，之后建設(shè)信息化平臺，及時將工作進度以及要求加以審核，形成上下聯(lián)動、及時反饋的工作局面，保證各項規(guī)劃方案的順利實施。

5 結(jié)語

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系背景下，詳細規(guī)劃改革的運用，能促進完善空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)下還應(yīng)該重視土地用途的整合，積極開展一體化管理，發(fā)揮國土空間的優(yōu)勢，提高規(guī)劃建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)水平。