摘? ? ? 要：目前，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》沒(méi)有言明對(duì)營(yíng)運(yùn)性道路交通事故的處罰問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)道路交通運(yùn)輸企業(yè)追究生產(chǎn)安全事故責(zé)任時(shí)仍適用最高人民法院復(fù)函、有關(guān)學(xué)理解釋等。造成上述問(wèn)題的原因表面上是對(duì)兩部法律關(guān)系辨識(shí)不清、因果關(guān)系判定錯(cuò)位，深層次的原因是曲解了我國(guó)安全生產(chǎn)“預(yù)防為主”的立法理念，以及其背后反映出的“強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任”的邏輯訴求。從危險(xiǎn)責(zé)任理論和落實(shí)“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的角度出發(fā)，宜構(gòu)建“駕駛員——運(yùn)營(yíng)單位”安全生產(chǎn)責(zé)任分離體系，修改相關(guān)法律法規(guī)，重新界定行政執(zhí)法主體，明確運(yùn)營(yíng)單位嚴(yán)格適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。

關(guān)? 鍵? 詞：道路交通事故;安全生產(chǎn)法;主體責(zé)任;行政處罰

中圖分類號(hào)：D922.14? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）02-0108-13

作者簡(jiǎn)介：代海軍（1977—），男，安徽濉溪人，應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長(zhǎng)，副研究員，博士，研究方向?yàn)榘踩a(chǎn)與應(yīng)急管理法治。

我國(guó)對(duì)營(yíng)運(yùn)性道路交通事故的行政處罰問(wèn)題探討已久，在2014年《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）修改之前相關(guān)爭(zhēng)論便不絕于耳。①近年來(lái)，隨著道路交通事故增多，針對(duì)道路交通運(yùn)輸企業(yè)的行政處罰，相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題再次浮出水面。[1]爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題主要涉及五個(gè)方面：一是《安全生產(chǎn)法》與《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道路安全法》）的關(guān)系;二是道路交通運(yùn)輸企業(yè)是否為《安全生產(chǎn)法》規(guī)范的安全生產(chǎn)責(zé)任主體;三是對(duì)營(yíng)運(yùn)性道路交通事故，誰(shuí)有權(quán)依據(jù)《安全生產(chǎn)法》進(jìn)行處罰;四是發(fā)生道路交通事故，追究駕駛員的違章行為能否同時(shí)追究道路交通運(yùn)輸企業(yè)的責(zé)任;五是道路交通運(yùn)輸企業(yè)違法行為與交通事故后果之間因果關(guān)系如何判定？上述爭(zhēng)議問(wèn)題，既凸顯出現(xiàn)階段我國(guó)司法機(jī)關(guān)和安全監(jiān)管部門①對(duì)營(yíng)運(yùn)性道路交通事故適用《安全生產(chǎn)法》仍存在較大分歧，也折射出生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究的復(fù)雜性。

一、我國(guó)營(yíng)運(yùn)性道路交通安全事故責(zé)任追究的現(xiàn)狀

（一）營(yíng)運(yùn)性道路交通事故責(zé)任追究的實(shí)踐困境

當(dāng)前，我國(guó)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)較為薄弱，各類風(fēng)險(xiǎn)仍然較高，安全生產(chǎn)處在脆弱期、爬坡期和過(guò)坎期，事故還處于易發(fā)多發(fā)階段。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年-2015年，我國(guó)年均發(fā)生生產(chǎn)安全事故32萬(wàn)起。[3]其中，道路交通、建筑施工、消防、水上交通等19個(gè)領(lǐng)域，事故起數(shù)占全國(guó)事故總量的90%以上，較大事故占總數(shù)的80%左右，重大以上事故占60%左右。[4]從道路交通領(lǐng)域看，違法違規(guī)是造成交通事故的主要原因。[5]為及時(shí)懲戒和有效督促相關(guān)責(zé)任人員依法履行安全生產(chǎn)職責(zé)，預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，自2002年以來(lái)，我國(guó)《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院493號(hào)令）等法律法規(guī)初步建立起生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，嚴(yán)懲事故責(zé)任人及對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)安全生產(chǎn)違法及失職行為采取了“零容忍”的態(tài)度，在堅(jiān)持“四不放過(guò)”原則②的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建起“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”安全生產(chǎn)責(zé)任體系，將責(zé)任規(guī)定、責(zé)任履行和責(zé)任追究納入制度化框架，用制度的形式將其規(guī)范化和程式化，使安全生產(chǎn)責(zé)任的落實(shí)發(fā)展成為常態(tài)化的治理能力。[6]

在司法實(shí)踐中，由于對(duì)現(xiàn)行法律的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致部分道路交通事故負(fù)有相關(guān)責(zé)任的單位無(wú)法適用《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》進(jìn)行責(zé)任追究。究其原因，除了安全生產(chǎn)法律制度不健全、依法治理理念樹立不牢靠等客觀因素外，司法機(jī)關(guān)主觀認(rèn)知偏差是重要誘因，其中2010年最高人民法院的一則復(fù)函則對(duì)該類事件處理的走向產(chǎn)生了重要影響。

（二）最高人民法院一則復(fù)函引發(fā)的爭(zhēng)議

2008年2月25日，荊州恒信公司所屬鄂D05481客車在行駛至湖北省境內(nèi)漢丹鐵路大橋附近時(shí)發(fā)生車輛側(cè)翻事故，造成3人死亡22人受傷。事故調(diào)查認(rèn)定，事故直接原因是鄂D05481車輛駕駛員在雨雪天氣快速行駛所致，間接原因是荊州恒信公司對(duì)駕駛員教育培訓(xùn)不夠。襄樊市安監(jiān)局依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，對(duì)荊州恒信公司作出20萬(wàn)元行政處罰決定，后者不服，向法院提起行政訴訟。二審期間，就安監(jiān)部門能否對(duì)道路交通運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行處罰，法院內(nèi)部有兩種截然相反的意見(jiàn)，后逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于安監(jiān)部門是否有權(quán)適用〈安全生產(chǎn)法〉及〈生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例〉對(duì)道路交通安全問(wèn)題予以行政處罰及適用法律問(wèn)題的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）的核心觀點(diǎn)是：安監(jiān)部門對(duì)道路交通運(yùn)輸企業(yè)處罰的前提是道路交通運(yùn)輸企業(yè)的違法行為與事故發(fā)生應(yīng)存在直接因果關(guān)系。未履行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)義務(wù)不是發(fā)生交通事故直接原因的，安監(jiān)部門適用《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十七條對(duì)相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施行政處罰不妥。①

《答復(fù)》作出后引發(fā)熱烈討論，并影響了一批司法審判案件。比較典型的是黑龍江哈爾濱“3.1”較大交通事故行政處罰案。2015年3月1日，黑龍江省哈爾濱市鶴哈高速發(fā)生一起較大道路交通事故，造成4人死亡，32人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失300萬(wàn)。事發(fā)后，當(dāng)?shù)卣婪ńM成了調(diào)查組，《事故調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定：事故是駕駛員在冰面道路超速行駛所致。哈爾濱朗奧客運(yùn)有限公司作為車輛所屬單位，存在安全教育培訓(xùn)記錄不全，運(yùn)營(yíng)車輛監(jiān)管不力，未執(zhí)行車輛GPS系統(tǒng)安全管理等問(wèn)題。當(dāng)?shù)匕脖O(jiān)局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，決定給予朗奧客運(yùn)公司52萬(wàn)元罰款處罰?！缎姓幜P決定書》依法送達(dá)后，朗奧客運(yùn)公司繳納了31萬(wàn)元罰款。此后，朗奧客運(yùn)公司因?qū)π姓幜P決定不服向黑龍江省哈爾濱市呼蘭區(qū)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷行政處罰決定，返還已繳納的31萬(wàn)元罰款。一審法院認(rèn)為，安監(jiān)局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》處罰屬于超越職權(quán)的具體行政行為，對(duì)行政處罰決定予以撤銷，返回繳納的31萬(wàn)元罰款;二審法院則認(rèn)為，客運(yùn)公司未履行安全教育和培訓(xùn)義務(wù)，不是發(fā)生交通事故的直接原因，《處罰決定》存在適用法律錯(cuò)誤。維持原判。②

（三）爭(zhēng)議混淆了兩種法律關(guān)系

《答復(fù)》以及黑龍江哈爾濱“3.1”較大交通事故行政處罰判決之所以引發(fā)廣泛關(guān)注，除了判決結(jié)果本身令安全監(jiān)管執(zhí)法部門難以接受之外，司法機(jī)關(guān)僅將道路交通事故作為一般意義上的侵權(quán)行為來(lái)處理，混淆了兩種不同的法律關(guān)系，即車輛駕駛員的違法行為與道路交通運(yùn)輸企業(yè)的違法行為，前者與道路交通事故發(fā)生有著引起與被引起的直接因果關(guān)系。我國(guó)雖非判例法國(guó)家，但法官都是現(xiàn)實(shí)主義者，裁判功能的發(fā)揮很大程度上取決于上級(jí)法院的意見(jiàn)，“如果在考慮的所有因素后，沒(méi)有什么權(quán)威性的法律或有約束力的先例排除某個(gè)有道理的結(jié)果，這位現(xiàn)實(shí)主義者就會(huì)說(shuō)，那就它吧！”[7]法官們所以不敢越“雷池”半步，主要因?yàn)椤洞饛?fù)》基于以下看似合理的邏輯關(guān)系：

如果A代表駕駛員違法行為，B代表道路交通運(yùn)輸企業(yè)違法行為，C1表示交通事故，C2表示生產(chǎn)安全事故;那么：

A→C1，B≠A，從而推導(dǎo)出：B≯C2。

顯然，上述邏輯關(guān)系實(shí)際上是不嚴(yán)密的，因?yàn)槲覀儫o(wú)法在“交通事故”與“生產(chǎn)安全事故”之間簡(jiǎn)單地劃上等號(hào)。從這兩個(gè)不同的概念出發(fā)，將A和B兩種不同的法律關(guān)系進(jìn)行探討，必然會(huì)得出看似合理實(shí)際卻背離立法初衷的結(jié)果。筆者認(rèn)為，《道路交通安全法》關(guān)于“交通事故”的界定有別于《安全生產(chǎn)法》所規(guī)制的“生產(chǎn)安全事故”，原因有三個(gè)方面：一是事故概念不同。根據(jù)《道路交通安全法》第一百一十九條規(guī)定，“交通事故”是指車輛在道路上因過(guò)錯(cuò)或者意外造成的人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的事件，而《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法規(guī)所規(guī)制的“生產(chǎn)安全事故”則是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。①?gòu)闹胁浑y發(fā)現(xiàn)，“交通事故”界定主要是基于對(duì)車輛及其駕駛員個(gè)體行為的考量，而“生產(chǎn)安全事故”重點(diǎn)關(guān)注的是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。二是事故歸責(zé)原則不同。對(duì)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，我國(guó)經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段，現(xiàn)行《道路交通安全法》針對(duì)道路交通事故責(zé)任采取了二元?dú)w責(zé)體系，即以過(guò)錯(cuò)推定為基本原則，以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為補(bǔ)充的體系。[8]《道路交通安全法》第七十六條明確規(guī)定了交通事故責(zé)任承擔(dān)的基本原則，即根據(jù)當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生交通事故所起的作用以及過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任。我國(guó)安全生產(chǎn)工作具有特殊性，“生產(chǎn)安全事故”雖從傳統(tǒng)的工傷事故演化而來(lái)，但在使用過(guò)程中范圍和外延已極大拓展。與道路交通事故責(zé)任認(rèn)定中部分考慮當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)不同，安全生產(chǎn)實(shí)際上實(shí)行的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。如產(chǎn)業(yè)革命初期，由于勞資力量不對(duì)等，工傷賠償采取了雇主過(guò)錯(cuò)責(zé)任的原則，對(duì)勞動(dòng)者極為不利。在工業(yè)化發(fā)展的背景下，由于危險(xiǎn)事故導(dǎo)致傷害不斷出現(xiàn)，如果根據(jù)既有的過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，意味著受害人不能舉證致害人的過(guò)錯(cuò)無(wú)法獲得賠償，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)利益保護(hù)失衡。[9]此后，歐洲各國(guó)相繼通過(guò)職業(yè)安全與健康立法確認(rèn)了雇主承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的原則，以此來(lái)保護(hù)弱者的利益。我國(guó)《安全生產(chǎn)法》雖然立法較晚，但卻秉持了對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的立法理念，將強(qiáng)化從業(yè)人員勞動(dòng)過(guò)程中安全保護(hù)作為制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，并確立了用人單位承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的原則。三是事故認(rèn)定的形式不同。道路交通事故和生產(chǎn)安全事故，分別通過(guò)《道路交通事故認(rèn)定書》和《生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告》兩種不同形式予以認(rèn)定，二者在法律依據(jù)、制作主體、主要內(nèi)容、程序時(shí)限以及法律屬性都有著明顯的區(qū)別（詳見(jiàn)下表）。

《交通事故認(rèn)定書》和《生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告》相關(guān)內(nèi)容對(duì)照表

[ 《交通事故認(rèn)定書》 《生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告》 法律依據(jù) 《道路交通安全法》《道路交通安全法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第405號(hào)）。 《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第493號(hào)）。 制作主體 公安機(jī)關(guān)交通管理部門作出。 根據(jù)生產(chǎn)安全事故等級(jí)，分別由相應(yīng)人民政府組織的事故調(diào)查組作出。 主要內(nèi)容 交通事故認(rèn)定書載明的內(nèi)容包括：交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任。 事故調(diào)查報(bào)告載明的內(nèi)容包括：事故基本事實(shí)（包括事故單位、發(fā)生經(jīng)過(guò)、人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損傷以及救援情況）、事故性質(zhì)認(rèn)定和原因分析、對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的處理建議等。 程序時(shí)限 一般情況下，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)場(chǎng)制作道路交通事故認(rèn)定書。不具備當(dāng)場(chǎng)制作條件的，應(yīng)在3日內(nèi)制作道路交通事故認(rèn)定書。道路交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人簽名，并現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)當(dāng)事人。 按照事故劃分等級(jí)，一般、較大和重大事故由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的相應(yīng)人民政府在15日內(nèi)批復(fù)，其他等級(jí)的事故批復(fù)的時(shí)限為30日;存在特殊情況的，延長(zhǎng)的期限不超過(guò)30日。 法律屬性 處理交通事故的證據(jù)。 處理生產(chǎn)安全事故的證據(jù)（在行政訴訟中可以作為證據(jù)使用）。 ]

從上表可見(jiàn)，《生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告》依據(jù)的是《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，由地方人民政府組織的事故調(diào)查組對(duì)事故發(fā)生的全部事實(shí)進(jìn)行調(diào)查得出的結(jié)論性意見(jiàn)。而《交通事故認(rèn)定書》則是道路交通部門針對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查作出的關(guān)于交通事故基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人責(zé)任的認(rèn)定，主要作為處理交通事故的證據(jù)，二者由不同部門出具，對(duì)事故原因分析的側(cè)重點(diǎn)不同（《生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告》更加全面），彼此并不相互排斥，不存在效力高低的差別。上述觀點(diǎn)已在部分司法判決中得以確認(rèn)。①

綜上，由于未厘清交通事故及其《交通事故認(rèn)定書》與生產(chǎn)安全事故及其《生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告》之間的內(nèi)在關(guān)系，導(dǎo)致實(shí)踐中部分司法機(jī)關(guān)將駕駛員的違法行為、道路交通運(yùn)輸企業(yè)的違法行為及其各自的歸責(zé)原則混為一談。對(duì)兩種法律關(guān)系誤讀的背后，折射出對(duì)《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》關(guān)系的嚴(yán)重曲解。

二、營(yíng)運(yùn)性道路交通安全事故適用《安全生產(chǎn)法》的法律依據(jù)

（一）《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》是銜接補(bǔ)充的關(guān)系

按照《安全生產(chǎn)法》第二條②規(guī)定的調(diào)整事項(xiàng)可知，《安全生產(chǎn)法》僅調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的安全問(wèn)題。有些特殊的安全事項(xiàng)，如消防安全、道路交通安全、民航安全等，屬于特殊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由《消防法》《道路交通安全法》《民用航空法》等專門法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。[10]那么，這是否意味著所有的道路交通安全事項(xiàng)，就絕對(duì)不適用《安全生產(chǎn)法》呢？筆者持否定意見(jiàn)，因?yàn)椤栋踩a(chǎn)法》第二條排除的是法律、行政法規(guī)對(duì)“道路交通安全”另有規(guī)定的內(nèi)容。換言之，法律、行政法規(guī)對(duì)道路交通安全沒(méi)有特殊規(guī)定的內(nèi)容，《安全生產(chǎn)法》依然是適用的。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，《安全生產(chǎn)法》側(cè)重于解決各行業(yè)、各類企業(yè)在安全生產(chǎn)中存在的共性的、普遍性的并且其它有關(guān)法律不能解決的問(wèn)題;其它有關(guān)法律只解決某個(gè)行業(yè)、某類企業(yè)安全生產(chǎn)中存在的特殊性問(wèn)題，兩者互不矛盾、互不替代。[11]筆者認(rèn)為，從《安全生產(chǎn)法》的立法意圖和適用范圍看，其是作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域的一部基礎(chǔ)性法律而存在的。《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》是一般法與特別法的關(guān)系，按照特別法優(yōu)于一般法的原則③，涉及道路交通安全事項(xiàng)，《道路交通安全法》有特殊規(guī)定的，適用《道路交通安全法》;沒(méi)有特殊規(guī)定的，適用《安全生產(chǎn)法》的一般規(guī)定。需要指出的是，特別法優(yōu)于一般法的前提是特別法針對(duì)相關(guān)事項(xiàng)有特別規(guī)定或者特別法限定了不適用一般法的特定范圍。如果屬于與特別法規(guī)范行為相關(guān)聯(lián)的一般共性問(wèn)題，并不能完全排除一般法對(duì)該類事項(xiàng)的適用。《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》屬于同一位階的法律，在調(diào)整范圍上既有側(cè)重，又互有交叉，無(wú)形中增加了適用的難度，也是實(shí)踐中產(chǎn)生爭(zhēng)議的重要原因之一。

一方面，從總體上看，《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全法》在調(diào)整范圍上，盡管有部分交叉但其實(shí)各有側(cè)重。根據(jù)《道路交通安全法》第二條規(guī)定，其調(diào)整的對(duì)象包括車輛駕駛?cè)恕⑿腥?、乘車人以及與道路交通活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人，重點(diǎn)是規(guī)范車輛及駕駛?cè)耍ǖ诙乱詫Ｕ碌男问接枰砸?guī)定）。反觀《安全生產(chǎn)法》，其主要針對(duì)的是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，二者規(guī)范重點(diǎn)區(qū)別明顯。另一方面，由于立法重點(diǎn)不同，導(dǎo)致兩部法律對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的調(diào)整，無(wú)論是在規(guī)定內(nèi)容上還是規(guī)定的詳細(xì)程度上，都有明顯區(qū)別。如針對(duì)安全教育這一事項(xiàng)，《道路交通安全法》第六條第三款規(guī)定的較為原則，而《安全生產(chǎn)法》第二十五條不僅提出了安全教育培訓(xùn)的總體要求，同時(shí)針對(duì)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)檔案、新技術(shù)和新工藝等專門安全培訓(xùn)、安全法規(guī)和操作規(guī)程的培訓(xùn)等具體事項(xiàng)分別作出了具體規(guī)定。此外，對(duì)于未履行安全教育義務(wù)的違法行為，《道路交通安全法》沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。與之相比，《安全生產(chǎn)法》則具體規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。①綜上，《道路交通安全法》與《安全生產(chǎn)法》各自調(diào)整對(duì)象的側(cè)重點(diǎn)不同，二者是相互補(bǔ)充和銜接的關(guān)系，共同構(gòu)成了安全生產(chǎn)法律體系的重要組成部分。

（二）營(yíng)運(yùn)性道路交通事故處理適用《安全生產(chǎn)法》于法有據(jù)

對(duì)于一般交通事故的處理，現(xiàn)行《道路交通安全法》有相關(guān)規(guī)定，但對(duì)于營(yíng)運(yùn)性道路交通事故的處理，《道路交通安全法》能直接適用的條文非常有限，唯一能找到的是《道路交通安全法》第一百零二條。按照該條關(guān)于“對(duì)6個(gè)月內(nèi)發(fā)生兩次以上特大交通事故負(fù)有主要責(zé)任或者全部責(zé)任的專業(yè)運(yùn)輸單位，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門責(zé)令消除安全隱患……”的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為，按照“舉重以明輕”的原則，很容易根據(jù)《道路交通安全法》第一百零二條的立法意圖，推導(dǎo)出“發(fā)生一次或非特大交通事故就不應(yīng)當(dāng)給予處罰”。同時(shí)，按照《安全生產(chǎn)法》第二條關(guān)于“有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)道路交通安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，似乎有理由將《安全生產(chǎn)法》排除在適用范圍之外。對(duì)此，筆者持不同意見(jiàn)。

如上文所述，《安全生產(chǎn)法》與《道路交通安全》關(guān)系并不是非此即彼的關(guān)系，一般情況下，《道路交通安全法》與《安全生產(chǎn)法》是特別法與一般法的關(guān)系，對(duì)于同一事項(xiàng)，《道路交通安全法》有特別規(guī)定，按照《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定去排除適用《安全生產(chǎn)法》。但需要說(shuō)明的是，這種一般與特殊的關(guān)系是相對(duì)的，具體分為兩種情形：一種是有些事項(xiàng)如上文提到的教育培訓(xùn)，《道路交通安全法》沒(méi)有規(guī)范，《安全生產(chǎn)法》作出具體規(guī)定的，《安全生產(chǎn)法》中的有關(guān)規(guī)范內(nèi)容，實(shí)際上是作為特別規(guī)范的形式存在的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。另一種是有些事項(xiàng)如對(duì)事故負(fù)有責(zé)任單位的處罰問(wèn)題，《道路交通安全法》有規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》也有規(guī)定，但兩部法律是從不同角度去規(guī)范，其調(diào)整的重點(diǎn)、內(nèi)容和方式也不一樣，兩者并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的法律沖突問(wèn)題。申言之，一是《安全生產(chǎn)法》是適用各行業(yè)、領(lǐng)域處理生產(chǎn)安全事故的普遍性、通用性法律。因道路交通事故引發(fā)的社會(huì)關(guān)系，是安全生產(chǎn)領(lǐng)域非常重要的一種關(guān)系，作為調(diào)整各行業(yè)、領(lǐng)域的《安全生產(chǎn)法》，如果無(wú)法對(duì)道路交通事故進(jìn)行調(diào)整，在邏輯上顯然是荒謬的，亦與《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨不符。二是《道路交通安全法》有關(guān)道路交通事故法律責(zé)任的規(guī)定存在明顯疏漏。從內(nèi)容上看，《道路交通安全法》并未對(duì)道路交通運(yùn)輸企業(yè)安全保障義務(wù)作出明確的規(guī)定，對(duì)交通事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的道路交通運(yùn)輸企業(yè)，其第一百零二條也僅是從消除機(jī)動(dòng)車安全隱患這一角度對(duì)運(yùn)營(yíng)單位提出要求;相反，《安全生產(chǎn)法》針對(duì)發(fā)生事故單位負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，在法律責(zé)任方面設(shè)置了6個(gè)具體條款予以規(guī)制。①此外，與《安全生產(chǎn)法》及其配套適用的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，已明確將道路交通事故納入生產(chǎn)安全事故的調(diào)整范疇。②顯然，《安全生產(chǎn)法》起著彌補(bǔ)《道路交通安全法》針對(duì)營(yíng)運(yùn)性交通事故處理法律制度不足的作用。三是兩法同時(shí)適用并不違背行政處罰的基本原則?！兜缆方煌ò踩ā返谝话倭愣l主要針對(duì)的特大交通事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門采取的“責(zé)令消除安全隱患”，僅為行政處理措施而非行政處罰決定。[12]《安全生產(chǎn)法》針對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的單位處理，主要規(guī)定的是行政處罰措施。一方面，在適用《道路交通安全法》采取行政處理的同時(shí)，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》作出行政處罰，并不會(huì)產(chǎn)生“一事二罰”的問(wèn)題;另一方面，對(duì)發(fā)生道路交通事故負(fù)有責(zé)任的運(yùn)營(yíng)企業(yè)，如果僅承擔(dān)《道路交通安全法》“消除安全隱患”這一不利后果，法律責(zé)任明顯畸輕，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為人教育和懲戒的目的，也與行政處罰法“過(guò)罰相當(dāng)”的基本原則相背離。

（三）安全監(jiān)管部門負(fù)有對(duì)道路交通事故處罰的法定職權(quán)

“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，不僅是對(duì)職權(quán)法定最恰當(dāng)?shù)亩x，也是依法行政最基本的要求。安全監(jiān)管部門能否依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對(duì)道路交通運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行處罰，首先需要明確《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體。按照《安全生產(chǎn)法》第九條的規(guī)定，安全生產(chǎn)實(shí)行綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的體制。③《安全生產(chǎn)法》第六十二條規(guī)定，安全監(jiān)管部門和其他負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門依法開展行政執(zhí)法工作?？梢?jiàn)，《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法主體是安全監(jiān)管部門和其他負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門，包括公安、建設(shè)、人力資源、國(guó)土、環(huán)保、道路交通，等等。④此外，《安全生產(chǎn)法》第一百一十條規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照職責(zé)分工決定?！币罁?jù)《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定，安全監(jiān)管部門承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)，但《安全生產(chǎn)法》并未言明“綜合監(jiān)管”的范圍，部門“三定”方案以及《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》將其具體界定為法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和政策制定修訂、事故調(diào)查處理和執(zhí)法監(jiān)督等六項(xiàng)綜合職責(zé)，以及對(duì)工礦商貿(mào)、?；阮I(lǐng)域直接監(jiān)管的職責(zé)。其他負(fù)有職責(zé)的部門則按照管行業(yè)必須管安全的原則，依法依規(guī)履行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)。

一般情況下，按照管行業(yè)必須管安全的原則，相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管是由其主管部門負(fù)責(zé)。以道路交通部門為例，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定，其主要負(fù)責(zé)道路運(yùn)輸安全管理工作，但這并不意味著安全監(jiān)管部門就全然不管。實(shí)際上，有些道路交通安全問(wèn)題，如針對(duì)營(yíng)運(yùn)性道路交通事故調(diào)查處理工作，實(shí)際上是由安全監(jiān)管部門和交通運(yùn)輸部門共同組織開展。①按照《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》以及其他有關(guān)規(guī)定，道路交通部門依法組織或參加有關(guān)事故的調(diào)查處理，按照職責(zé)分工對(duì)事故發(fā)生單位落實(shí)防范和整改措施的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。按照《安全生產(chǎn)法》第一百零九條以及《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第四十三條的規(guī)定，涉及的事故的行政處罰，則由安全監(jiān)管部門決定。實(shí)際上，對(duì)于這一問(wèn)題，2010年最高人民法院的《答復(fù)》已經(jīng)間接予以認(rèn)可。原國(guó)家安全監(jiān)管總局在給有關(guān)省市《關(guān)于道路交通事故行政處罰有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》中也已經(jīng)明確指出：道路運(yùn)輸企業(yè)所屬營(yíng)運(yùn)車輛在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反有關(guān)安全生產(chǎn)法律規(guī)定造成的事故，屬于生產(chǎn)安全事故，安全監(jiān)管部門可以對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的單位和有關(guān)人員的安全生產(chǎn)違法行為依法給予行政處罰。[13]從司法實(shí)踐看，北京市第二中級(jí)人民法院、廣東省汕尾市中級(jí)人民法院、新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市人民法院等生效判決顯示，客運(yùn)企業(yè)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，對(duì)交通事故負(fù)有重要責(zé)任，安全監(jiān)管部門有權(quán)依照《安全生產(chǎn)法》第一百零九條給予行政處罰。②

三、道路交通運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)“安全生產(chǎn)主體責(zé)任”的法理辨析

（一）安全生產(chǎn)主體責(zé)任的歷史考察

一般認(rèn)為，安全生產(chǎn)主體責(zé)任，是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全過(guò)程中履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，接受未盡責(zé)的追究。[14]安全生產(chǎn)主體責(zé)任的確立和發(fā)展，與工業(yè)化初期我國(guó)生產(chǎn)安全事故多發(fā)以及人們不斷深化對(duì)安全生產(chǎn)工作規(guī)律和特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。新中國(guó)成立后尤其是20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，生產(chǎn)安全事故高發(fā)，造成嚴(yán)峻的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。以煤礦為例，1978年至2002年，全國(guó)煤礦年均死亡人數(shù)基本在5000人以上，[15]1994年更是達(dá)到驚人的7016人，達(dá)歷史最高值。[16]缺乏對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全保障嚴(yán)格的法律規(guī)范，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不明確，是導(dǎo)致違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生的主要原因之一。[17]為補(bǔ)齊法律制度的短板，2002年九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)《安全生產(chǎn)法》，安全生產(chǎn)從此有了獨(dú)立的法律地位，也反映出國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)工作的高度重視。受當(dāng)時(shí)的管理體制以及立法條件等限制，2002年制定的《安全生產(chǎn)法》仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，片面注重安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，①而對(duì)安全生產(chǎn)的主體——生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠，導(dǎo)致政府監(jiān)管職責(zé)過(guò)大、企業(yè)違法成本低、自主守法意識(shí)薄弱等問(wèn)題。煤礦、道路交通運(yùn)輸、建筑等領(lǐng)域接連發(fā)生多起影響惡劣的傷亡事故，引起全社會(huì)廣泛關(guān)注。經(jīng)過(guò)歷次事故的教訓(xùn)，人們逐步意識(shí)到，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中扮演至關(guān)重要的角色，是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的決定因素和不容置疑的責(zé)任主體。做好安全生產(chǎn)工作，關(guān)鍵是提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作和管理水平。有鑒于此，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》明確提出“落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任”，正式開啟了我國(guó)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的時(shí)代。此后，國(guó)家立法、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門通過(guò)制定法規(guī)規(guī)章、發(fā)布司法解釋等形式，對(duì)安全生產(chǎn)主體責(zé)任制度予以回應(yīng)。從公開獲取的數(shù)據(jù)看，2004年以來(lái)，中央和地方有關(guān)部門相繼發(fā)布以“安全生產(chǎn)主體責(zé)任”為題的規(guī)范性文件達(dá)220件，且呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。②2014年修改《安全生產(chǎn)法》繼續(xù)延續(xù)了上述思路，不僅在總則總開宗明義規(guī)定了“強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任”的內(nèi)容，同時(shí)在第二章“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障”中從安全投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、教育培訓(xùn)、隱患排查治理等18個(gè)環(huán)節(jié)作了制度細(xì)化，構(gòu)筑起落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的多道防線。在安全生產(chǎn)主體責(zé)任強(qiáng)化的背景下，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門急于在政府監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)管理責(zé)任之間劃出一條涇渭分明的界限，以企業(yè)為指向的“安全生產(chǎn)主體責(zé)任”恰恰迎合了這種現(xiàn)實(shí)需求。需要指出的是，雖然現(xiàn)行法律對(duì)“安全生產(chǎn)主體責(zé)任”未作出明確界定，但其已發(fā)展為全領(lǐng)域、各行業(yè)普遍接受并認(rèn)可的一個(gè)約定俗成的概念。

（二）安全生產(chǎn)主體責(zé)任的法理基礎(chǔ)

安全生產(chǎn)主體責(zé)任主要基于危險(xiǎn)責(zé)任理論。源于英美法的危險(xiǎn)責(zé)任是從損害發(fā)生的事由出發(fā)，對(duì)責(zé)任承擔(dān)的合理分配。該理論認(rèn)為，如果損害的發(fā)生是由于危險(xiǎn)物或危險(xiǎn)作業(yè)所致，那么危險(xiǎn)物的所有人或持有人、危險(xiǎn)作業(yè)的作業(yè)人就應(yīng)對(duì)損害負(fù)賠償責(zé)任，不論其對(duì)于損害的發(fā)生是否存在過(guò)錯(cuò)。[18]危險(xiǎn)責(zé)任理論的合理之處在于，工業(yè)事故并不是源自特定當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)，而是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的必然結(jié)果。[19]正如約翰·法比安·維特所言，古典侵權(quán)法既無(wú)法在私人之間劃出區(qū)分彼此的界限，也無(wú)法劃出國(guó)家和個(gè)人之間的界限，取而代之的是一個(gè)將非過(guò)錯(cuò)傷害的成本至少部分轉(zhuǎn)移給雇主的體制。[20]隨著侵權(quán)法的不斷演進(jìn)，因果關(guān)系判斷亦發(fā)展成為事實(shí)判斷和法律價(jià)值判斷兩個(gè)層面。有學(xué)者認(rèn)為，因果關(guān)系雖然以事實(shí)判斷為基礎(chǔ)，但關(guān)鍵卻在于法律價(jià)值評(píng)判，事實(shí)因果關(guān)系的不足完全可以對(duì)法律上的規(guī)范性因果關(guān)系予以彌補(bǔ)。[21]危險(xiǎn)責(zé)任理論的核心正是基于分配正義的理念彌補(bǔ)直接事實(shí)因果關(guān)系的不足。具體而言，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法律法規(guī)從預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故發(fā)生為目的，設(shè)置了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的各項(xiàng)作為義務(wù)，這些規(guī)范性作為義務(wù)實(shí)際上發(fā)揮著切斷事實(shí)因果關(guān)系鏈條的作用。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位未履行上述安全保障義務(wù)的不作為，雖然在事實(shí)因果關(guān)系中僅為間接條件，但因其實(shí)際控制著因果關(guān)系鏈條的形成，在法律價(jià)值上被認(rèn)為對(duì)危險(xiǎn)后果的發(fā)生具有約束性的直接因果作用。

（三）道路交通運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的正當(dāng)理由

《安全生產(chǎn)法》是《勞動(dòng)法》的特別法，是勞動(dòng)基準(zhǔn)法的重要分支，這是國(guó)際學(xué)術(shù)界的廣泛共識(shí)。[22]從立法目的看，《安全生產(chǎn)法》主要保護(hù)的法益應(yīng)當(dāng)是職業(yè)勞動(dòng)者的生命和健康權(quán)益。從我國(guó)當(dāng)前政府管理工作的實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行安全生產(chǎn)管理工作包含的范圍非常廣泛，既包括生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位的安全管理問(wèn)題，還包括道路交通安全、消防安全、公共場(chǎng)所安全等社會(huì)公共安全問(wèn)題;[23]既包括工作場(chǎng)所的安全問(wèn)題，也涵蓋職業(yè)健康問(wèn)題。①不難發(fā)現(xiàn)，“安全生產(chǎn)”一詞在使用過(guò)程中，其外延呈現(xiàn)不斷放大的趨勢(shì)，從單純保護(hù)職業(yè)勞動(dòng)者向廣大人民群眾拓展的趨勢(shì)明顯。道路交通事故，對(duì)不特定人的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)危險(xiǎn)，對(duì)道路運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制，避免道路交通事故發(fā)生，不僅是《道路交通安全法》立法的重要目的，也與《安全生產(chǎn)法》所追求的價(jià)值目標(biāo)和我國(guó)安全生產(chǎn)的整體工作需要契合。

如上文所述，《安全生產(chǎn)法》立法過(guò)程中貫穿的一條主線就是強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)從歷史最高峰的2002年死亡近14萬(wàn)人，降至2018年的3.4萬(wàn)人;生產(chǎn)安全事故次數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)16年、較大事故連續(xù)14年、重大事故連續(xù)8年實(shí)現(xiàn)“雙下降”。[24]這與我國(guó)長(zhǎng)期秉持“預(yù)防為主”這一安全生產(chǎn)立法理念，尤其是《安全生產(chǎn)法》在制度設(shè)計(jì)上突出事故預(yù)防，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位通過(guò)內(nèi)部安全管理直接或間接減少事故發(fā)生密切相關(guān)。事故源于隱患，是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，從事故致因來(lái)看，包括人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)以及管理上的缺陷。雖然近七成以上的事故原因存在人為因素，但如果將原因過(guò)多地歸結(jié)于工人的不安全行為，真正的事故原因和企業(yè)責(zé)任將被掩蓋。[25]從道路交通領(lǐng)域看，大量事故雖由隨機(jī)偶然因素造成，但其中絕對(duì)不可控偶然因素所占比例較小，多數(shù)相對(duì)可控偶然因素中蘊(yùn)含著必然性。[26]按照“事故樹”理論，交通運(yùn)輸系統(tǒng)由人（駕駛員）、機(jī)（車輛）、環(huán)（道路、天氣等）三個(gè)要素疊加形成，任何一個(gè)要素出現(xiàn)問(wèn)題，將導(dǎo)致道路交通事故發(fā)生。[27]從事故演化過(guò)程看，道路交通運(yùn)輸企業(yè)在事故鏈形成中雖不具備獨(dú)立的因果關(guān)系要素地位，但其行為傳遞的信息將直接使得人、機(jī)這兩項(xiàng)要素發(fā)生改變，如企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制建設(shè)、對(duì)駕駛員的培訓(xùn)和管理、運(yùn)輸車輛的管理和維護(hù)等行為，會(huì)對(duì)駕駛員及車輛產(chǎn)生直接約束，進(jìn)而間接影響事故鏈的形成?？梢?jiàn)，偶然性的道路交通事故中蘊(yùn)含著必然成分，后者的角色由對(duì)車輛及駕駛員具有直接管理關(guān)系的道路交通運(yùn)輸企業(yè)扮演。從事故預(yù)防的角度，道路運(yùn)營(yíng)單位及其道路運(yùn)營(yíng)行為，顯然是《安全生產(chǎn)法》要規(guī)制的對(duì)象。2018年4月30日，交通運(yùn)輸部、公安部、應(yīng)急管理部等三部委關(guān)于印發(fā)《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全管理規(guī)范》的通知（交運(yùn)發(fā)[2018]55號(hào)）亦重申了道路交通運(yùn)輸企業(yè)作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體的這一要求。①

四、《安全生產(chǎn)法》的再認(rèn)識(shí)

總體來(lái)看，目前的司法實(shí)踐聚焦于道路交通事故處罰現(xiàn)有規(guī)則的討論，忽略了規(guī)則背后的立法取向及其制度邏輯。在營(yíng)運(yùn)性道路交通事故處罰這一問(wèn)題上，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰權(quán)表現(xiàn)出的審慎，恰恰說(shuō)明我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系銜接不暢，尤其是現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》在制度設(shè)計(jì)上仍有不小改進(jìn)的空間。

統(tǒng)一司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)《安全生產(chǎn)法》的認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)法官和安全監(jiān)管執(zhí)法人員有效對(duì)話，首先需要框定這部法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的界限?！栋踩a(chǎn)法》及《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》將“道路交通事故”納入“生產(chǎn)安全事故”范疇統(tǒng)一對(duì)待，從保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)良好的社會(huì)秩序的角度，有其現(xiàn)實(shí)的合理性，但兩者無(wú)論在發(fā)生機(jī)理、保護(hù)法益、調(diào)整對(duì)象、歸責(zé)原則方面都存在顯著差異，不宜長(zhǎng)期混為一談。如營(yíng)運(yùn)性道路交通事故中受害主體為乘客及周邊群眾，其早已超出了《安全生產(chǎn)法》所要調(diào)整的從業(yè)人員這一特定范疇。否則，以此類推的話，校園安全事故、醫(yī)療機(jī)構(gòu)安全事故等皆可納入《安全生產(chǎn)法》，其結(jié)果必定是這部法律的調(diào)整范圍將會(huì)越來(lái)越寬，乃至發(fā)展成無(wú)所不包的“萬(wàn)能”法律，不僅不符合部門法應(yīng)有的定位，而且會(huì)造成對(duì)其他法律管轄范圍的不當(dāng)僭越。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，宜將“道路交通事故”從“生產(chǎn)安全事故”中排除。相應(yīng)地，應(yīng)修改《道路交通安全法》，將營(yíng)運(yùn)性道路交通事故處罰交由該法進(jìn)行調(diào)整。一方面，構(gòu)建“駕駛員—車輛運(yùn)營(yíng)單位”安全生產(chǎn)責(zé)任分離體系，明確運(yùn)營(yíng)單位嚴(yán)格適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則;另一方面，同時(shí)按照行政合理的原則，重新匹配行政執(zhí)法主體。建議根據(jù)事故發(fā)生等級(jí)，明確由相應(yīng)級(jí)別管轄權(quán)的道路交通部門牽頭組織事故調(diào)查組，并決定和實(shí)施對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的道路運(yùn)營(yíng)單位的行政處罰。

制定法不一定是公正的。[28]盡管人們對(duì)公正的看法千差萬(wàn)別。但法律欲成為法律，不能僅僅表示一個(gè)權(quán)威機(jī)關(guān)的意志，還必須符合某種更為正當(dāng)有效的東西。[29]在上文所述案件爭(zhēng)議過(guò)程中，各方不約而同指向了《安全生產(chǎn)法》第一百零九條。該條規(guī)定的事故處罰十分嚴(yán)厲，②其背后體現(xiàn)出“重典治亂”的立法精神雖總體值得稱贊，無(wú)奈由于該條設(shè)計(jì)較為籠統(tǒng)，沒(méi)有區(qū)分各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位以及不同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的具體情形，“一刀切”地適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的原則，無(wú)疑會(huì)引發(fā)人們對(duì)行政合理性的擔(dān)憂和質(zhì)疑，實(shí)踐中已發(fā)生過(guò)其他類似的案例。①目前，主管部門正組織修訂《安全生產(chǎn)法》，以貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》有關(guān)要求，并適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革新需要。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)《安全生產(chǎn)法》第一百零九條“負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”進(jìn)行解釋，區(qū)分各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不同情形，按照違法行為的嚴(yán)重程度，明確主要責(zé)任、次要責(zé)任，以解決上述難題。

當(dāng)然，法律對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)畢竟是有限的。無(wú)論在任何社會(huì)或政治制度下，法律都不可能要么完全是政府性的，要么完全是社會(huì)性的。法律產(chǎn)生于社會(huì)及其統(tǒng)治者之間的緊張及協(xié)調(diào)關(guān)系之中。[30]營(yíng)運(yùn)性道路交通事故適用《安全生產(chǎn)法》處罰暴露出的種種問(wèn)題，源于這部法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的理想狀態(tài)與政府實(shí)際賦予“安全生產(chǎn)”的各種現(xiàn)實(shí)使命之間，出現(xiàn)了潛在的分歧甚至是較大的偏離，使得這部法律在運(yùn)行過(guò)程中不堪重負(fù)。需要說(shuō)明的是，《安全生產(chǎn)法》雖然歷經(jīng)2014年的大修改，但這部法律行政監(jiān)管的色彩仍然較濃，且安全生產(chǎn)與職業(yè)病防治分別立法的模式，一直飽受各界詬病。②因此，筆者建議整合《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》相關(guān)制度內(nèi)容，制定統(tǒng)一的《職業(yè)安全與健康法》，將勞動(dòng)者的職業(yè)安全與健康權(quán)益保障作為立法目標(biāo)，并統(tǒng)籌處理好政府、社會(huì)、個(gè)人在保護(hù)或行使職業(yè)安全健康權(quán)利方面的角色問(wèn)題，這不僅符合對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)利一體化保護(hù)的必然要求，也與職業(yè)安全與職業(yè)健康統(tǒng)一立法的世界潮流相一致。

【參考文獻(xiàn)】

[1]包冬冬.安監(jiān)局能否處罰違法運(yùn)輸企業(yè)[J].勞動(dòng)保護(hù)，2017，（9）.

[2]安全生產(chǎn)如履薄冰，應(yīng)急管理部將深度指導(dǎo)[EB/OL].中國(guó)工業(yè)新聞網(wǎng)，http：//www.cinn.cn/yw/201901/t20190124_205225.html.

[3]2018年中國(guó)發(fā)生生產(chǎn)安全事故5.1萬(wàn)起！[EB/OL].搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/300315370_651053.

[4]王德學(xué)在國(guó)務(wù)院安委會(huì)聯(lián)絡(luò)員會(huì)議上的講話[EB/OL].道客巴巴，http：//www.doc88.com/p-2935519338052.html.

[5]許洪國(guó)，周立，魯光泉.中國(guó)道路交通安全現(xiàn)狀、成因及其對(duì)策[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（8）.

[6]姜雅婷，柴國(guó)榮.安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯——基于169份政策文本的內(nèi)容分析（2001-2015）[J].中國(guó)行政管理，2017，（5）.

[7]（美）理查德·波斯納.各行其是：法學(xué)與司法[M].蘇力，邱遙堃譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2017：64.

[8]楊立新.我國(guó)道路交通事故責(zé)任歸責(zé)原則研究[J].法學(xué)，2008，（10）.

[9]張曉霞.無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任適用相關(guān)問(wèn)題探討[J].法律適用，2010，（3）.

[10][14]闞珂，楊元元.中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法釋義[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2014：30，30.

[11]石少華.關(guān)于《安全生產(chǎn)法》適用范圍的思考[J].現(xiàn)代職業(yè)安全，2001，（11）.

[12][13]郭玉梅，王高鋒.生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中若干問(wèn)題探討——兼論《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》[J].華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）.

[15]國(guó)家煤礦安監(jiān)局辦公室.煤礦安全生產(chǎn)工作取得歷史性成就——改革開放40年我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展綜述[N].中國(guó)煤炭報(bào)，2018-12-13.

[16]砥礪奮進(jìn)70年，煤礦安全生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)八個(gè)歷史性跨越[N].中國(guó)煤炭報(bào)，2019-12-30.

[17]石少華.安全生產(chǎn)法治總論[M].北京：煤炭工業(yè)出版社，2011：72.

[18]鄭翔.交通事故損害賠償法律問(wèn)題研究[M].北京：北京交通大學(xué)出版社，2015：19.

[19][20]（美）約翰·法比安·維特.事故共和國(guó)：殘疾的工人、貧窮的寡婦與美國(guó)法的重構(gòu)[M].田雷譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016：67，73.

[21]劉召成.安全保障義務(wù)的擴(kuò)展適用與違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展[J].法學(xué)，2014，（4）.

[22]冬牛.安全生產(chǎn)法治體系及其構(gòu)建邏輯[J].社會(huì)治理，2018，（9）.

[23]鄭雪峰.我國(guó)職業(yè)安全與健康監(jiān)管體制創(chuàng)新研究—基于制度變遷理論的視角[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013：27.

[24]應(yīng)急管理部.我國(guó)生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)16年實(shí)現(xiàn)“雙下降”[EB/OL].應(yīng)急管理部網(wǎng)站，https：//www.mem.gov.cn/xw/bndt/201909/t20190918_336737.shtml.

[25]苗金明.事故責(zé)任規(guī)制及其法定預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的研究[J].中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2016，（S1）.

[26][27]李淑慶，彭囿朗，肖莉英等.道路交通事故發(fā)生機(jī)理研究現(xiàn)狀與趨勢(shì)分析[J].安全與環(huán)境學(xué)報(bào)，2014，（3）.

[28][29]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京：法律出版社，2003：446，306.

[30]（美）博登海默.法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：345.

（責(zé)任編輯：苗政軍）

Abstract：At present，the “safety production law” and “road traffic safety law” do not state the punishment of operational road traffic accidents，which leads to the investigation of the responsibility of road traffic enterprises for production safety accidents in China is subject to the reply of the Supreme People's court， relevant academic interpretation，etc.The causes of the above problems are，on the surface，unclear identification of the two legal relationships and misplaced judgment of the causal relationship.The deep-seated reason is that the legislative concept of “prevention first” in China's work safety and the logic demand of “strengthening the main responsibility of the production and operation unit's work safety” reflected behind it are misinterpreted.From the perspective of the theory of dangerous liability and the implementation of “who operates and who is responsible”，it is advisable to build a separation system of safety production responsibility of “driver operating unit”，make clear that the operating unit strictly applies the principle of no fault liability，modify relevant laws and regulations，and re match the main body of administrative law enforcement.

Key words：road traffic accident;safety production law;subject responsibility;principle of liability fixation;administrative punishment