洪一晨　張成福

摘要：現(xiàn)代公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢(shì)是逐漸走向多元主體參與的協(xié)同治理。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G等數(shù)字技術(shù)的快速迭代和廣泛應(yīng)用，面對(duì)新冠肺炎疫情的突襲，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體通過數(shù)字賦能形成了各歸其位、信息共享、資源融合的危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制。一方面，各主體在信息共享平臺(tái)、協(xié)同調(diào)度機(jī)制、公共服務(wù)供給等方面相互合作，達(dá)成了數(shù)字化協(xié)同治理的實(shí)效;另一方面，數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展加速了政府管理和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，也對(duì)危機(jī)協(xié)同治理提出了挑戰(zhàn)?；诖?，在后疫情時(shí)代應(yīng)該建立與數(shù)字技術(shù)兼容相匹配的危機(jī)協(xié)同治理模式，在健全危機(jī)協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系、實(shí)行技術(shù)與制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制、拓寬基層治理共同體等方面加以實(shí)踐，以更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);協(xié)同治理;數(shù)字技術(shù);新冠肺炎疫情

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.06.002

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。2020新年伊始，新冠肺炎的疫情爆發(fā)，給國(guó)家治理體系和治理能力帶來(lái)了一場(chǎng)大考。而與以往重大公共衛(wèi)生事件不同的是，此次新冠肺炎的抗擊戰(zhàn)，由于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的介入和賦能，危機(jī)管理模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變：由單一的政府管理和線下管理的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民等共同參與，線上線下融合、前端后端一體化的危機(jī)協(xié)同治理模式。本文旨在研究，在數(shù)字技術(shù)革新和數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長(zhǎng)的影響下，我國(guó)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多個(gè)治理主體在新冠肺炎疫情抗擊戰(zhàn)中如何通過行動(dòng)策略達(dá)成協(xié)同，面臨哪些協(xié)同治理的問題和挑戰(zhàn)，以及在后疫情時(shí)代，公共危機(jī)協(xié)同治理在制度改革上有哪些拓展空間，從而建立與數(shù)字技術(shù)兼容相匹配的治理模式。

一、數(shù)字時(shí)代的特點(diǎn)及其對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的影響

在數(shù)字時(shí)代，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G等數(shù)字技術(shù)逐漸嵌入到人類社會(huì)生活的各個(gè)層面，不僅重新拉近了人與人、人與物之間的物理距離，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字世界與物理世界的深度融合，也通過對(duì)公共治理賦能助力，實(shí)現(xiàn)了公共決策的精準(zhǔn)化、公共管理的高效化和公共服務(wù)的精細(xì)化。數(shù)字技術(shù)不僅深刻改變了人類的思維方式和互動(dòng)方式，還通過增量式賦權(quán)和重構(gòu)式創(chuàng)新引發(fā)了社會(huì)形態(tài)重塑，突破了傳統(tǒng)的治理體系框架，從根本上促進(jìn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，加快了社會(huì)大協(xié)同治理的進(jìn)程。

首先，數(shù)據(jù)作為一種重要的治理資源推動(dòng)了公共危機(jī)協(xié)同治理模式的形成?！笆濉币?guī)劃綱要將國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略納入其中，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，助力了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)治理創(chuàng)新。如今數(shù)據(jù)作為一種新型的治理資源，不同于過去在“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的體制背景下由政府單向控制，而是大量掌握于市場(chǎng)和社會(huì)等不同主體的手中，在此背景下，政府與企業(yè)、社會(huì)協(xié)同治理模式應(yīng)運(yùn)而生。此外，公共危機(jī)治理問題往往因?yàn)閰⑴c者眾多、利益多元化、目標(biāo)不統(tǒng)一以及跨越地區(qū)性而顯得復(fù)雜棘手，而通過跨域性數(shù)據(jù)資源的聚合、共享、開放，可以進(jìn)一步推動(dòng)平臺(tái)治理以及新技術(shù)場(chǎng)景的應(yīng)用與推廣，從而發(fā)揮協(xié)同治理模式的制度優(yōu)勢(shì)，保障治理效能。

其次，以跨界開放和融通互聯(lián)為特點(diǎn)的數(shù)字思維推動(dòng)了政府和市場(chǎng)在危機(jī)協(xié)同治理的過程中各歸其位，形成合力。一方面，市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制在危機(jī)協(xié)同治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，尤其是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的企業(yè)負(fù)責(zé)牽引數(shù)字技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用;另一方面，政府越來(lái)越關(guān)心企業(yè)在危機(jī)防控中輸出的信息，以此作為制定戰(zhàn)略部署的重要數(shù)據(jù)來(lái)源。此外，在企業(yè)完成數(shù)字技術(shù)的研發(fā)之后，政府還將為技術(shù)的應(yīng)用和推廣提供相應(yīng)的應(yīng)用場(chǎng)景，讓數(shù)字技術(shù)與醫(yī)療系統(tǒng)、安保系統(tǒng)等城市治理場(chǎng)景相連接，同時(shí)也擔(dān)負(fù)起合理管控的職能。

再者，以基礎(chǔ)設(shè)施為形式的數(shù)字平臺(tái)創(chuàng)造了多元治理主體之間的信息共享機(jī)制。公共危機(jī)協(xié)同治理的要義之一在于“協(xié)同”，“協(xié)同”意味著治理要超越傳統(tǒng)的科層制度，激發(fā)社會(huì)力量并引入社群機(jī)制，從而與行政機(jī)制互補(bǔ)相嵌。在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)制與社群機(jī)制之間往往由于缺乏關(guān)聯(lián)和溝通而“協(xié)同”失敗，而數(shù)字平臺(tái)正是通過數(shù)據(jù)的跨界連接促成了一個(gè)“萬(wàn)物互聯(lián)”的信息機(jī)制，使數(shù)據(jù)在政企社不同的治理主體之間、決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間能夠及時(shí)、平等、開放地流通，保障關(guān)鍵信息的獲取和治理效能的提升。比如，在重大危機(jī)事件發(fā)生后，區(qū)塊鏈技術(shù)通過分布式總賬系統(tǒng)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸和智能合約技術(shù)協(xié)調(diào)了眾多跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)的參與方，使多個(gè)節(jié)點(diǎn)在數(shù)據(jù)讀取、發(fā)布、共享與交叉驗(yàn)證等方位達(dá)成協(xié)同，從而為精準(zhǔn)高效的危機(jī)防控提供真實(shí)可信的數(shù)據(jù)化支撐。

二、2020年新冠肺炎疫情中的協(xié)同治理

2020年的新冠肺炎疫情肆虐全球，是繼2003年SARS以來(lái)又一場(chǎng)公共衛(wèi)生事件對(duì)人類社會(huì)治理的考驗(yàn)。數(shù)字技術(shù)全面介入的新冠肺炎疫情抗擊戰(zhàn)中，我國(guó)政府、企業(yè)、社會(huì)及公民等主體協(xié)同共治的行動(dòng)過程體現(xiàn)了公共危機(jī)協(xié)同治理的諸多特征：（1）多元主體參與的復(fù)雜系統(tǒng)工程;（2）開放共享的信息平臺(tái);（3）多元主體協(xié)同的調(diào)度機(jī)制;（4）基于目標(biāo)共識(shí)的公共服務(wù)供給機(jī)制。質(zhì)言之，數(shù)字時(shí)代治理通過引入最新數(shù)字技術(shù)為三大部門的跨界合作以及公眾參與提供了更為便利、高效的方式。

（一）多元主體參與的復(fù)雜系統(tǒng)

疫情防控體系是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。新冠肺炎疫情防控系統(tǒng)由政府、企業(yè)、非政府部門、公民等多個(gè)治理子系統(tǒng)組成，涉及防控疫情和恢復(fù)生產(chǎn)并行、管控風(fēng)險(xiǎn)與服務(wù)民眾并重的多元治理目標(biāo)。而協(xié)同治理理論的要義在于達(dá)成各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)同效應(yīng)，既要協(xié)調(diào)不同子系統(tǒng)之間的利益沖突，又要耦合子系統(tǒng)間功能形成整體效能。因此，協(xié)同治理理論對(duì)新冠肺炎疫情防控中各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)作關(guān)系具有一定的理論適用性。

當(dāng)前，新冠肺炎疫情防控體系是多維立體的系統(tǒng)，集物理空間、社會(huì)空間和數(shù)字空間于一體，具體內(nèi)容為：物理空間體現(xiàn)了疫情防控系統(tǒng)需要持續(xù)不斷地從外界進(jìn)行物質(zhì)和服務(wù)交換，包括病例救助與防護(hù)的安置、醫(yī)療服務(wù)的供給和生產(chǎn)生活物資的保障;社會(huì)空間體現(xiàn)了在疫情防控形勢(shì)向好的前提下統(tǒng)籌和發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的工作，包括以疏解公眾情緒為目標(biāo)的輿情引導(dǎo)和以“暖企”政策為代表帶動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策優(yōu)惠;數(shù)字空間體現(xiàn)了既要更廣、更深地拓展數(shù)據(jù)的共享協(xié)同空間，又要建立確保數(shù)據(jù)可信和精準(zhǔn)的交叉驗(yàn)證數(shù)據(jù)治理模式。例如疫情爆發(fā)后，衛(wèi)生部門關(guān)于確診和疑似病例的信息、公安部門關(guān)于鎖定人員和車輛的信息、交通部門根據(jù)人員和車輛信息，與機(jī)場(chǎng)、火車站等公共交通樞紐信息的跟蹤比對(duì)，均第一時(shí)間共享在區(qū)塊鏈平臺(tái)上，通過政府多部門的協(xié)同應(yīng)急防控，第一時(shí)間對(duì)疫情擴(kuò)散形成了精準(zhǔn)布控。

此外，新冠肺炎疫情防控體系還具有非線性、遠(yuǎn)離平衡態(tài)等特征。新冠肺炎疫情防控系統(tǒng)不僅涉及行政體系、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)居民等多元參與主體，且主體之間的交互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，并非是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，有可能通過協(xié)商、合作或者競(jìng)爭(zhēng)等雙向甚至多向方式構(gòu)建。再有，盡管數(shù)字技術(shù)逐漸深入治理系統(tǒng)中，但在危機(jī)爆發(fā)初期卻沒有“顯靈”。例如，救援物資分配還停留在介紹信分配時(shí)代、疫情通報(bào)時(shí)效延滯等問題。這都體現(xiàn)了傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)與變遷的社會(huì)制度之間存在斷層，而這必然導(dǎo)致成熟的數(shù)字技術(shù)少有“用武之地”。因此，新冠肺炎疫情防控體系要達(dá)到并保持有序而穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，需要通過結(jié)構(gòu)改造和機(jī)制優(yōu)化實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的“升級(jí)”，從而形成新的遠(yuǎn)離平衡態(tài)。

（二）開放共享的信息平臺(tái)

新冠肺炎疫情作為一種公共危機(jī)呈現(xiàn)出跨地域的特征，亟須建立一個(gè)跨區(qū)域的協(xié)同機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)，而協(xié)同治理的源頭性問題在于數(shù)據(jù)的融合和信息的共享，唯有整合有效信息并公知于共享平臺(tái)，才能為之后的協(xié)同行動(dòng)提供數(shù)據(jù)參考，為疫情前中期的研判、防控以及后期的復(fù)產(chǎn)復(fù)工提供指導(dǎo)。

疫情爆發(fā)以來(lái)，全國(guó)有28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市與阿里巴巴合作上線“數(shù)字防疫系統(tǒng)”。該系統(tǒng)主要分為居民、社區(qū)街道、醫(yī)療疾控、政務(wù)管理四大模塊，內(nèi)容包含有“疫情信息采集”“主動(dòng)申報(bào)與疫情線索提供”“疫情實(shí)時(shí)追蹤”等。再有，高德上線“新冠肺炎疫情地圖”，幫助查詢確診病例活動(dòng)場(chǎng)所，同時(shí)公布人口密度熱力圖，為必要出行提供行動(dòng)指南;又有百度、360等多家科技公司推出了“患者同行查詢工具”，為民眾自查、情緒穩(wěn)定提供有力保障。此外，信息共享也進(jìn)一步強(qiáng)化了廣大群眾對(duì)疫情防控的監(jiān)督工作。央視通過對(duì)火神山和雷神山醫(yī)院建設(shè)的不間斷5G直播，使共同見證建設(shè)過程的網(wǎng)民成為史上最強(qiáng)“云監(jiān)工”。視頻直播把城市治理的進(jìn)程標(biāo)記在數(shù)字空間，調(diào)動(dòng)了網(wǎng)友對(duì)抗擊疫情的共情能力。通過城內(nèi)建設(shè)的“被看見”與城外人的“云參與”相結(jié)合，視頻直播實(shí)現(xiàn)了從“被看見的力量”到“參與的力量”的轉(zhuǎn)變。

（三）多元主體協(xié)同的調(diào)度機(jī)制

以協(xié)同治理理論的視角窺之，公共危機(jī)協(xié)同治理的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)同效應(yīng)。在抗擊新冠肺炎疫情中，由于數(shù)字技術(shù)在市場(chǎng)供應(yīng)、物資調(diào)配、應(yīng)急救援等方面的介入，政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、志愿組織能夠協(xié)同支持各類資源的生產(chǎn)、統(tǒng)籌、供應(yīng)和使用，滿足危機(jī)環(huán)境下的各種社會(huì)需求。

在市場(chǎng)供應(yīng)方面，針對(duì)受疫情影響的局部地區(qū)蔬菜供給問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于1月29日印發(fā)緊急通知，要求各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定應(yīng)急預(yù)案，加大生產(chǎn)力度，配合有關(guān)部門保障蔬菜充足供應(yīng)和價(jià)格基本穩(wěn)定，為疫情抗擊戰(zhàn)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障;為相應(yīng)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局啟動(dòng)的“保價(jià)格、保質(zhì)量、保供應(yīng)”的“三?！毙袆?dòng)，截至3月23日（疫情爆發(fā)50天），已有1.5萬(wàn)余家企業(yè)積極參與，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下鏈復(fù)工復(fù)產(chǎn)，保障城鄉(xiāng)民生供應(yīng)。在物資調(diào)配方面，針對(duì)“戰(zhàn)疫”中最重要也是最緊缺的醫(yī)療和防控物資的調(diào)配，工信部借助國(guó)家重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺(tái)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療物資的信息化調(diào)度，而京東物流更是逆向而行，成為武漢及周邊地區(qū)應(yīng)急物資籌集、協(xié)調(diào)、運(yùn)輸和分發(fā)的最核心力量，開辟出全國(guó)與湖北、與武漢之間的物資“生命線”;在應(yīng)急救援方面，官方救援層面來(lái)自不同省份的22支國(guó)家緊急醫(yī)學(xué)救援隊(duì)馳援湖北，駐扎在各個(gè)方艙醫(yī)院成為救治患者的主力軍;民間救援層面則體現(xiàn)在各地志愿者和志愿團(tuán)隊(duì)通過“線上+線下”的服務(wù)模式，快速充實(shí)各種緊急救援需求，線上服務(wù)主要是為疫情重災(zāi)區(qū)民眾提供需求評(píng)估和心理疏導(dǎo)等支持性服務(wù);線下服務(wù)主要在慈善捐贈(zèng)、物資運(yùn)轉(zhuǎn)、便民服務(wù)等方面施以援手。例如，著名的民間組織藍(lán)天救援隊(duì)緊急召集武漢及周邊地區(qū)乃至全國(guó)的“藍(lán)天人”，駐扎在為抗擊疫情而建立的聯(lián)合應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)，負(fù)責(zé)分撥中轉(zhuǎn)來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)的各種防疫物資，為物資緊急運(yùn)往醫(yī)院、單位、社區(qū)構(gòu)筑“生命通道”。

（四）基于目標(biāo)共識(shí)的公共服務(wù)供給機(jī)制

在協(xié)同治理中，擁有不同價(jià)值理念、行為模式和政策目標(biāo)的參與者聚集在一起，圍繞共同問題達(dá)成目標(biāo)共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上開展一系列戰(zhàn)略行動(dòng)。在本次疫情中，面臨的主要問題在于“有限”服務(wù)與“無(wú)限”需求之間的矛盾：公共服務(wù)資源如果僅由政府來(lái)輸出，則很容易陷入資源超載和輸出有限的瓶頸，這促使各治理主體達(dá)成一個(gè)目標(biāo)共識(shí)：政府、市場(chǎng)、社會(huì)等作為公共服務(wù)供給機(jī)制的來(lái)源，要共同承擔(dān)疫情下暫時(shí)性爆發(fā)的“無(wú)限”需求。故此，在數(shù)字技術(shù)的助力下，政府的“移動(dòng)政務(wù)”、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”和社區(qū)的“網(wǎng)格治理”協(xié)作共治，共同回應(yīng)了民眾的服務(wù)需求和資源請(qǐng)求。

疫情防控的特殊時(shí)期，為保證生產(chǎn)生活有序進(jìn)行，廣東、浙江、上海、福建等多個(gè)省市政府充分發(fā)揮“移動(dòng)政務(wù)”的作用，倡導(dǎo)對(duì)群眾常用、急用的服務(wù)事項(xiàng)實(shí)行“一網(wǎng)通辦”，簡(jiǎn)化優(yōu)化在線辦事流程;同時(shí)，各地政府也陸續(xù)通過APP、微信及支付寶小程序等服務(wù)人口推出疫情防控相關(guān)的便民服務(wù)，涉及疫情動(dòng)態(tài)、防護(hù)知識(shí)、疫情辟謠、在線義診、發(fā)熱門診查詢等服務(wù)內(nèi)容，幫助足不出戶的群眾及時(shí)掌握當(dāng)前防控態(tài)勢(shì)、解惑答疑，客觀上紓解了非常時(shí)期的社會(huì)情緒。

疫情爆發(fā)導(dǎo)致線下市場(chǎng)進(jìn)入停頓狀態(tài)，而平臺(tái)企業(yè)正是打破這一困局的社會(huì)力量，依托國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)的交通基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)的通信基礎(chǔ)設(shè)施和巨大的規(guī)模市場(chǎng)效應(yīng)這三大優(yōu)勢(shì)條件，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)更廣泛和更有序地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方資源，更高效率地配置各類資源，確保了疫情防控過程中社會(huì)物資的供應(yīng)。例如，滴滴出行等網(wǎng)約車行業(yè)在全國(guó)多個(gè)城市組建醫(yī)護(hù)保障車隊(duì)和社區(qū)保障車隊(duì)，解決疫情期間的交通出行需求;順豐快遞集團(tuán)臨時(shí)在國(guó)內(nèi)和國(guó)外增加了數(shù)條航線，在疫情爆發(fā)后的1月24日到2月9日，全網(wǎng)運(yùn)輸共計(jì)4065萬(wàn)件防疫包裹至湖北，有力支援了防控物資供應(yīng)和醫(yī)務(wù)人員防護(hù);盒馬鮮生聯(lián)合云海肴等知名餐飲企業(yè)在多個(gè)一二線城市推出一項(xiàng)新政策——讓后者暫時(shí)休業(yè)的員工到盒馬“上班”，參與打包、分揀、上架、餐飲等工作，應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期暴增的民生需求。

社區(qū)網(wǎng)格化管理也是疫情抗擊戰(zhàn)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。由于新型冠狀病毒具有人傳人的特點(diǎn)，國(guó)家對(duì)居民提出了少聚集、不出門的要求，使得社區(qū)網(wǎng)格得以充分利用數(shù)字化平臺(tái)開展工作：對(duì)外，各個(gè)社區(qū)網(wǎng)格與政府聯(lián)動(dòng)形成“多網(wǎng)合一”的關(guān)系，便于網(wǎng)格員及時(shí)向平臺(tái)匯報(bào)網(wǎng)格里的疫情動(dòng)態(tài);對(duì)內(nèi)，社區(qū)網(wǎng)格員通過網(wǎng)格平臺(tái)可以隨時(shí)收到居民的反饋，對(duì)社區(qū)內(nèi)老人、病人等重點(diǎn)對(duì)象，實(shí)行每天電話或視頻回訪、督促測(cè)量體溫、提供必要的心理疏導(dǎo)，并且根據(jù)其需求提供精準(zhǔn)化的服務(wù)。此外，社區(qū)內(nèi)的樓院、樓梯、小區(qū)門口等公共場(chǎng)所的消毒和衛(wèi)生防疫工作，均由終端網(wǎng)格員負(fù)責(zé)每天例行完成。

三、數(shù)字時(shí)代危機(jī)協(xié)同治理的挑戰(zhàn)

（一）危機(jī)協(xié)同治理中主體權(quán)責(zé)有待明晰

以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的危機(jī)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)采用多個(gè)節(jié)點(diǎn)共同維護(hù)數(shù)據(jù)的方式，也形成了相應(yīng)的權(quán)力配置和決策機(jī)制。這要求了協(xié)同治理的組織架構(gòu)要從橫向和縱向兩個(gè)維度考量組織設(shè)計(jì)的問題。其中，橫向維度是不同部門、不同主體之間通過信息互通、資源共享、共同行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理;縱向維度是指通過權(quán)威指導(dǎo)、層級(jí)貫通來(lái)促成協(xié)同治理。然而現(xiàn)實(shí)表明，由于權(quán)力主體及其責(zé)任不明，治理主體之間則會(huì)出現(xiàn)互相扯皮、決策不力的問題，這種情況在橫向協(xié)同關(guān)系中尤其顯現(xiàn)。究其原因，這主要是法律對(duì)多元主體參與危機(jī)治理的地位和途徑缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致參與主體職權(quán)不清晰、行為不規(guī)范、參與度薄弱。以新冠肺炎疫情早期的評(píng)估和預(yù)警為例，由于法律對(duì)疾控中心（CDC）專家的地位、職責(zé)權(quán)限和工作方式的規(guī)定極為模糊，缺乏實(shí)際操作的規(guī)范性，使得專家們?cè)诿鎸?duì)新冠肺炎存在人傳人的現(xiàn)象時(shí)，很難基于明確的職責(zé)權(quán)限及時(shí)進(jìn)入疫情評(píng)估決策機(jī)制，進(jìn)而承擔(dān)政府決策的前置角色，如此貽誤了疫情管控的窗口期。

（二）治理模式與技術(shù)兼容遭遇阻礙

此次數(shù)字技術(shù)在新冠肺炎疫情抗擊戰(zhàn)中大放異彩，其能量的極大釋放也為自身在社會(huì)治理領(lǐng)域繼續(xù)大力發(fā)展提供了廣闊前景。隨著數(shù)字思維的深化應(yīng)用和數(shù)字能力的快速升級(jí)，數(shù)字賦能的公共治理有別于傳統(tǒng)治理模式以職能為中心的理念，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)以公民為中心，旨在提升治理效能、優(yōu)化公共服務(wù)的客戶體驗(yàn)。這意味著社會(huì)治理模式應(yīng)在更向下、更具包容性的改革中實(shí)現(xiàn)與數(shù)字技術(shù)的兼容相匹配。然而，當(dāng)前的危機(jī)協(xié)同治理模式尚未完全突破傳統(tǒng)行政體制的運(yùn)行邏輯，在與數(shù)字技術(shù)兼容匹配的過程中遇到了阻礙。這是由于不同區(qū)域、層級(jí)、部門的參與主體之間尚未形成成熟的共享機(jī)制，在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)方面缺乏統(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，并且各自為政、條塊分割的局面導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)碎片化分布，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的信息互聯(lián)、功能融合和業(yè)務(wù)協(xié)同。例如，疫情早期的應(yīng)急物流由于各地設(shè)卡、道路分割甚至地域歧視，難以建立起全鏈條基于信息化、大數(shù)據(jù)的應(yīng)急物流體系，導(dǎo)致應(yīng)急物流遲滯、供需失配錯(cuò)配、效率低下;再如，某些地區(qū)的政府“各自為戰(zhàn)”，制定出各種“土政策”層層加碼，專注于自己的防疫軟件和系統(tǒng)，導(dǎo)致在業(yè)務(wù)方面難與其他轄區(qū)兼容和協(xié)同。

（三）數(shù)字技術(shù)“最后一公里”的缺失

在疫情防控初期，數(shù)字技術(shù)介入危機(jī)協(xié)同治理時(shí)在“最后一公里”上缺失，導(dǎo)致好技術(shù)、好產(chǎn)品、好服務(wù)無(wú)法“下沉”到基層民眾。以疫情較為嚴(yán)重的湖北省為例，社區(qū)入戶排查統(tǒng)計(jì)因缺乏對(duì)居民基本信息的掌握需要當(dāng)場(chǎng)“補(bǔ)課”，相關(guān)疫情的惠民文件從發(fā)布到落實(shí)到社區(qū)存在時(shí)間差，救援物資調(diào)配只因沒有“介紹信”而止步于紅十字會(huì)，諸如此類問題反映了基層的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在薄弱環(huán)節(jié)。這主要源于三個(gè)方面的原因：一是基層與上級(jí)尚未建立起功能健全的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng);二是基層治理仍停留在“填表抗疫”、手工操作、多頭管理的階段，各個(gè)部門條塊分割嚴(yán)重導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)、效率低下;三是形式主義思維依然存在，縱容了一些庸政懶政怠政的現(xiàn)象。

四、后疫情時(shí)代危機(jī)協(xié)同治理的拓展空間

（一）健全危機(jī)協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系

協(xié)同治理的要義在于治理主體的多元化，這就意味著要將權(quán)力賦予政府之外的市場(chǎng)、社會(huì)組織或者公民，并設(shè)有相應(yīng)的責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，首先要通過立法手段規(guī)范和協(xié)調(diào)包括政府在內(nèi)治理主體的權(quán)力和責(zé)任，且針對(duì)不同部門之間權(quán)力的傳遞和轉(zhuǎn)移，需要通過一個(gè)職責(zé)體系的運(yùn)行來(lái)統(tǒng)一行為與職責(zé)的定位，形成權(quán)力運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模式;第二，要從法律層面保障各治理主體之間的協(xié)同和各盡其責(zé)，例如在政府內(nèi)部，要明確政府縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門危機(jī)協(xié)同防控機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急防控、工作對(duì)接等方面細(xì)化到單位責(zé)任和個(gè)人義務(wù)，尤其要在信息公開和輿論引導(dǎo)工作上強(qiáng)化法律責(zé)任;第三，要利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)構(gòu)建雙向信息溝通機(jī)制，發(fā)動(dòng)企業(yè)、公益組織、公民等政府外的其他主體參與危機(jī)協(xié)同治理，構(gòu)建更大更廣的危機(jī)防控信息平臺(tái)，助力責(zé)權(quán)利明確的應(yīng)急物資調(diào)配機(jī)制;第四，要完善考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于積極參與危機(jī)協(xié)同治理、履行社會(huì)責(zé)任的非政府主體，要給予包括資金支持在內(nèi)的物質(zhì)激勵(lì)和包括授權(quán)、褒獎(jiǎng)在內(nèi)的精神激勵(lì)。例如針對(duì)后疫情時(shí)代的復(fù)工復(fù)產(chǎn)問題，要加強(qiáng)扶持“互聯(lián)網(wǎng)+”模式和平臺(tái)企業(yè)，將平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為政府治理的重要輔助，運(yùn)用數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)的力量帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，催生新行業(yè)、新崗位、新職業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展。

（二）實(shí)行技術(shù)與制度聯(lián)動(dòng)機(jī)制

協(xié)同治理的關(guān)鍵在于扭轉(zhuǎn)各自為政、煙囪林立的局面，而要推動(dòng)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同就必須實(shí)行技術(shù)與制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既要讓技術(shù)通過內(nèi)在機(jī)制優(yōu)化和外在手段創(chuàng)新來(lái)支撐社會(huì)大協(xié)同治理，又要讓制度通過頂層設(shè)計(jì)提高統(tǒng)籌規(guī)劃的層級(jí)，形成“全國(guó)一盤棋”的治理格局。就具體實(shí)踐而言，在技術(shù)層面應(yīng)該構(gòu)建起聚合多維數(shù)據(jù)和驅(qū)動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)同的數(shù)字平臺(tái)，例如通過“一碼共享”“一證通辦”打通融合疫情防控、資源調(diào)配、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多個(gè)業(yè)態(tài)的數(shù)據(jù)，使數(shù)字防疫、數(shù)字治城等多個(gè)場(chǎng)景精準(zhǔn)落地，通過實(shí)時(shí)追蹤、精準(zhǔn)鎖定、模型預(yù)測(cè)提升政務(wù)服務(wù)的效率和質(zhì)量，促進(jìn)線上線下協(xié)同運(yùn)營(yíng)，減少未知的風(fēng)險(xiǎn)蔓延。在制度層面，根據(jù)2020年初發(fā)布的《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》，對(duì)于橫向的多部門共建項(xiàng)目要形成統(tǒng)一框架，在此基礎(chǔ)上形成的框架方案應(yīng)該明確各部門項(xiàng)目與總體工程的業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流及系統(tǒng)接口，確保各參建部門標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、目標(biāo)明確、責(zé)任到位，避免部門之間溝通不暢、互相扯皮、重復(fù)建設(shè)，對(duì)于縱向的中央與地方的共建項(xiàng)目要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)審批、分級(jí)建設(shè)、共享協(xié)同的原則建設(shè);同時(shí)通過資金管理倒逼信息資源共享，對(duì)于不按要求共享數(shù)據(jù)資源、重復(fù)采集數(shù)據(jù)資源的情況，不予安排運(yùn)行和維護(hù)的經(jīng)費(fèi)。

（三）拓寬基層治理共同體

精細(xì)化治理是社會(huì)治理的未來(lái)走向，而精細(xì)化治理既要實(shí)現(xiàn)治理單元從宏觀走向微觀，又要實(shí)現(xiàn)治理形式從資源流動(dòng)轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)共享，故此，要發(fā)揮社區(qū)作為協(xié)同治理“最后一公里”作用，讓服務(wù)真正下沉到每一個(gè)群眾。在實(shí)踐方面，一是要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)建立農(nóng)村和社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道互聯(lián)互通的數(shù)字化辦公系統(tǒng)，管理與服務(wù)的內(nèi)容不再局限于人口信息等基本領(lǐng)域，而要拓寬至衛(wèi)生健康等相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域;二是改變基層數(shù)據(jù)的采集手段，從表格采集為主的傳統(tǒng)手段轉(zhuǎn)向智能APP為主的數(shù)字化手段;三是要搭建起基層單元與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)及其上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的大數(shù)據(jù)共享健康平臺(tái)，避免居民在異地時(shí)可以隨時(shí)調(diào)出其診療記錄和健康檔案，方便上下級(jí)醫(yī)院可以暢通地進(jìn)行遠(yuǎn)程醫(yī)療銜接不暢。綜上，把市場(chǎng)驗(yàn)證過的好技術(shù)、好產(chǎn)品下沉到基層及民眾，有助于拓寬數(shù)字技術(shù)的福利覆蓋面。此外，還應(yīng)把此次疫情防控中搭建的“社區(qū)+物業(yè)+自治委員會(huì)”“干部+黨員+群眾”“網(wǎng)格員+志愿者+群眾”等聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)展為長(zhǎng)效機(jī)制，拓寬共建“基層治理共同體”方式方法。

[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]