張趁心

案?? 例

2019年7月，某市自然資源分局執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)，張某未經(jīng)行政部門批準(zhǔn)，租賃B村2100平方米土地建廠房。經(jīng)調(diào)查，該地類型為園地，建廠房不符合土地利用總體規(guī)劃。針對張某的違法占地行為，該分局?jǐn)M作出行政處罰：責(zé)令限期拆除非法建筑并恢復(fù)土地原狀，對非法占用土地處以每平方米 10 元的罰款。

評?? 析

筆者認(rèn)為，該自然資源分局不具備行政處罰權(quán)，其作為是某市自然資源和規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，只具備監(jiān)督管理和調(diào)查權(quán)。

第一，該分局不具有獨(dú)立的法人資格。自然資源部門派出機(jī)構(gòu)一般應(yīng)依據(jù)上級行政機(jī)關(guān)的名義從事活動(dòng)，不但不具有獨(dú)立承擔(dān)民事或刑事責(zé)任的能力，也不具有獨(dú)立法人資格，更不能以自己的名義實(shí)施行政處罰，同時(shí)也不能成為行政訴訟的被告。

第二，該分局不具備行政主體資格。機(jī)構(gòu)改革后，國家和省級自然資源主管部門分別是國務(wù)院和省政府組成部門，市、縣級自然資源主管部門是市縣政府工作部門，無論是政府組成部門還是政府工作部門，都屬于法律規(guī)定的“自然資源主管部門”。因此，該分局作為市自然資源和規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，不屬于被派駐地政府的工作部門，不具備行政主體資格。

第三，派出機(jī)構(gòu)無法接受上級委托。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。該分局作為派出機(jī)構(gòu)無法接受上級委托。同時(shí)，現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)或者規(guī)章，沒有明確規(guī)定作為派出機(jī)構(gòu)，可以以自己的名義作出具體行政行為。根據(jù)依法行政的原則，該分局不能以自己的名義作出具體行政行為、參加行政訴訟等。

第四，應(yīng)該由市自然資源和規(guī)劃局下達(dá)行政處罰決定。根據(jù)原《土地管理法》第六十六條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。”《國土資源行政處罰辦法》第二條規(guī)定：“縣級以上國土資源主管部門依照法定職權(quán)和程序，對自然人、法人或者其他組織違反國土資源管理法律法規(guī)的行為實(shí)施行政處罰，適用本辦法?！痹摲志种痪哂姓{(diào)查權(quán)，沒有行政處罰權(quán)。

另外，在當(dāng)前自然資源機(jī)構(gòu)改革的過渡階段，自然資源分局的管理體制不盡相同，有些地方作為派出機(jī)構(gòu)，有些地方作為政府工作部門，有些地方?jīng)]有明確是派出機(jī)構(gòu)還是政府工作部門。根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，如果該分局作為自然資源部門派出機(jī)構(gòu)，就不具備行政主體資格，不能以自己名義實(shí)施行政處罰或參加行政訴訟等法律活動(dòng)。倘若作為政府的工作部門，則具備行政主體資格，能夠以自己的名義實(shí)施行政處罰或參加行政訴訟等活動(dòng)。如果派出部門或者工作部門兩者都沒有明確，則根據(jù)其機(jī)構(gòu)人事編制由誰管理來判斷，如果機(jī)構(gòu)人事編制由上級自然資源管理部門管理，則為派出機(jī)構(gòu)，則不具備行政主體資格;如果由政府管理，則為政府工作部門，則具備行政主體資格。（作者單位：西華縣自然資源局）