泮偉江

導(dǎo) 論

改革開放以來，隨著中國城市不斷增多和迅猛發(fā)展，城市治理在國家治理的重要性日益凸顯。在1949 年的時候中國城市人口占總?cè)丝诘谋戎厥?0.64%，到1979 年的時候中國城市人口比重也不過是19.96%，到2019 年年末，中國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)上升到60.6%，城市化率首次超過60%。由此可見改革開放四十多年來中國國家治理內(nèi)涵的巨大變遷。如果說，四十多年前農(nóng)村和農(nóng)民問題是國家治理當(dāng)之無愧的主角，那么四十多年后，國家治理的成敗和未來已越來越多地與城市治理的問題相關(guān)聯(lián)。當(dāng)然，這并非意味著農(nóng)村治理的問題因此就不重要了，但毫無疑問，城市在國家治理中的重要性確實發(fā)生了實質(zhì)性的提升。

除了城市化進(jìn)程加速之外，最近二十年中國城市發(fā)展又呈現(xiàn)了一個更鮮明的特點，就是一批超大規(guī)模城市的加速涌現(xiàn)?！?〕參見王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010 年第10 期。而中國的超大規(guī)模性又進(jìn)一步放大了超大規(guī)模城市發(fā)展速度和影響力。〔2〕關(guān)于中國的超大規(guī)模性，參見泮偉江：《如何理解中國的超大規(guī)模性》，《讀書》2019 年第5 期。在可見的將來，中國也許會成為世界上超大規(guī)模城市數(shù)量最多的一個國家。〔3〕本文適當(dāng)放寬了國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中所劃定的超大規(guī)模城市標(biāo)準(zhǔn)，將人口在500萬以上的城市都認(rèn)定為是超大規(guī)模城市，納入理論考察的視野。遺憾的是，伴隨著超大規(guī)模城市加速涌現(xiàn)，關(guān)于超大規(guī)模城市治理的理論卻顯得相當(dāng)滯后。雖然城市治理的問題日益受到重視，但超大規(guī)模城市的治理問題卻沒有得到應(yīng)有的重視，更不用說發(fā)展出專門用來分析中國超大規(guī)模城市治理的基本理論模型或分析框架。

考慮到法律與現(xiàn)代治理之間的密切關(guān)系，〔4〕馬長山：《法治社會研究的現(xiàn)狀與前景——基于國家與社會關(guān)系視角的考察》，《法治現(xiàn)代化研究》2017 年第1 期。從法律理論的角度觀察和反思超大規(guī)模城市治理，也是題中應(yīng)有之義。從法律史的角度看，法律與城市生活及城市治理之間幾乎有著同源的關(guān)系。在中國法理學(xué)對中國法律現(xiàn)代化運動的反思與檢討中，多數(shù)持批評和反思態(tài)度的學(xué)者往往會以偏遠(yuǎn)農(nóng)村中法律的適用和執(zhí)行為例，來反思中國法律現(xiàn)代化與本土化的缺陷與不足。與此相反，盡管在中國城市治理的過程中，法律所扮演的角色和發(fā)揮的作用也存在著許多問題和缺陷，研究者往往更傾向于就事論事的討論這些問題，而較少將它上升到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的高度進(jìn)行思考。這導(dǎo)致了中國法理學(xué)對中國城市法治研究的盲點，更導(dǎo)致對中國超大規(guī)模城市法律治理問題的忽略，使理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實的需要。

一、中國城市治理的特殊性及其傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)

（一）城市治理的復(fù)雜性

城市研究的基本分析框架是城市與鄉(xiāng)村之間空間性質(zhì)的差異。由于城市與農(nóng)村空間性質(zhì)的不同，因此治理城市和農(nóng)村所面對的挑戰(zhàn)、需要解決的問題，治理的思路以及所使用的治理手段和工具，也相應(yīng)地有所不同。例如，與城市空間不同，鄉(xiāng)村空間的人口規(guī)模是很小的，因此是一種小規(guī)模生活共同體的空間。鄉(xiāng)村空間的經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)民們幾乎可以通過在土地上的勞動滿足所有生活所需，因此市場并不發(fā)達(dá)，同時人口流動性也很小。鄉(xiāng)村共同體通過血緣和土地聯(lián)系在一起，本質(zhì)上是一種同質(zhì)化的社區(qū)，因此很容易形成親密關(guān)系。帕克將這種社會關(guān)系稱作是 “初級關(guān)系” ：一種面對面交往和互動形成的關(guān)系。〔5〕［美］羅伯特 · 帕克等：《城市：有關(guān)城市環(huán)境中人類行為研究的建議》，杭蘇紅、張國旺譯，商務(wù)印書館2016 年版，第52 頁。在此種鄉(xiāng)村共同體的公共生活空間中，公共事務(wù)是很少的，因此專業(yè)化的官僚體制既無必要，也很難發(fā)展出來?！?〕［德］韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004 年版，第11-17 頁。人們更多地依賴于傳統(tǒng)和習(xí)慣來安排生活，社會關(guān)系更多呈現(xiàn) “人身關(guān)系” 色彩。此種鄉(xiāng)村空間自身的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和機制就是對治安的重要保障。〔7〕參見［德］盧曼：《法社會學(xué)》，賓凱、趙春燕譯，上海人民出版社2013 年版，第68-181 頁。

城市治理的問題則顯示出更為復(fù)雜的面向。首先，城市繁榮的經(jīng)濟和更為豐富多彩的生活，對鄉(xiāng)村社會中的精英和邊緣人都深具吸引力。這些人是最有能力偏離既有生活秩序和生活軌道的人。其次，城市人群是由一批又一批的外來人口組成的，而這些外來人的成分都非常復(fù)雜。正如芒福德所指出的，城市是一個巨大的容器，任何時代中最特立獨行的、最不可思議的那些人，恐怕絕大多數(shù)都生活在城市之中，被城市這個容器所接納和收集。〔8〕［美］愛德華· 格萊澤：《城市的勝利》，劉潤泉譯，上海社會科學(xué)院出版社2012 年版，第26 頁。這自然也對城市的治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)初級社區(qū)自發(fā)形成的社會控制手段已失效，個體日益從初級社區(qū)中 “脫嵌” 出來，從而具有更多自主選擇的空間與可能性。正如伯吉斯所指出的，城市化的過程就是一個社會不斷解體和再組織化的過程，猶如人體的新陳代謝?！?〕同前注［5］，第66 頁。

當(dāng)然，城市治理的這些挑戰(zhàn)，另外一方面恰恰也是城市的優(yōu)勢與特點。按照韋伯的說法，城市首先意味著一大群人共同密集居住的區(qū)域。〔10〕［德］韋伯：《非正當(dāng)性的支配——城市類型學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2000 年版，第1 頁。除了密集居住的人口之外，城市還有另外一個屬性，那就是作為 “市場聚落” 而存在，即內(nèi)在于一個足夠規(guī)模的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)之中，并且構(gòu)成了這個經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的中心和支撐點?！?1〕同前注［10］，第2 頁。就此而言，城市的重要性和影響力并不僅僅在于城市內(nèi)部空間的構(gòu)成，同時也在于城市在整個社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)中的輻射力和覆蓋面。城市的這兩個要素緊密相連，彼此支撐，共同塑造了城市治理空間的性質(zhì)與內(nèi)在結(jié)構(gòu)，并且形成一種區(qū)別于鄉(xiāng)村風(fēng)俗的城市文化。

（二）中國城市治理傳統(tǒng)的特征

城市/農(nóng)村空間性質(zhì)自然屬性上的差異，構(gòu)成了我們研究和理解城市治理的基礎(chǔ)。此外，任何城市研究還必須考慮不同歷史文化傳統(tǒng)的差異對城市空間性質(zhì)的影響，否則就容易形成 “任何城市都千篇一律” 的膚淺印象。在這方面，德國城市社會學(xué)者哈森普魯格關(guān)于中西城市空間性質(zhì)差異的符號學(xué)研究顯示了深刻的洞察力。〔12〕參見［德］迪特· 哈森普魯格：《中國城市密碼》，童明等譯，清華大學(xué)出版社2018 年版。他通過符號學(xué)的方法，看到了中國城市的鮮明個性——與西方城市的開放空間形成鮮明對比的是，封閉空間的切割和區(qū)隔構(gòu)成了中國城市的明顯特征?！?3〕這無疑讓人聯(lián)想到以四合院為象征的中國內(nèi)部院落建筑傳統(tǒng)。劉欣：《傳統(tǒng)文化在貝聿銘建筑設(shè)計作品中的體現(xiàn)》，《城市建筑研究》2020 年第2 期。而這又是與中國的城市官僚制治理傳統(tǒng)緊密相關(guān)的。這構(gòu)成了中國城市治理的 “密碼” ?！?4〕同前注［12］，第311-313 頁。要理解中國城市的特性，就必須理解中國城市的治理傳統(tǒng)。

首先需要對治理的概念進(jìn)行基本的界定。治理理論研究是當(dāng)前中國政治學(xué)、社會學(xué)和法理學(xué)研究的前沿?zé)狳c問題，同時也是當(dāng)前國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革中的重大理論和實踐問題。關(guān)于何謂治理的問題，理論界和實務(wù)界眾說紛紜，出現(xiàn)了各種各樣不同的說法?！?5〕曹劍光：《國內(nèi)地方治理研究述評》，《東南學(xué)術(shù)》2008 年第2 期。大致而言，理論界受西方20 世紀(jì)90 年代以來 “新治理” 理論的影響比較大，〔16〕［英］格里 · 斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風(fēng)譯，《國際社會科學(xué)雜志》（中文版）2019 年第3 期；孫博瑛：《當(dāng)代發(fā)達(dá)國家地方治理的興起》，《中國行政管理》2003 年第4 期。比較側(cè)重從基層自治和善治的角度切入理解治理的問題，〔17〕俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002 年第1 期。相對于傳統(tǒng)側(cè)重 “管理” 的治理概念，這些研究更強調(diào)治理框架和治理機制的作用。〔18〕楊雪冬：《近30 年中國地方政府的改革與變化：治理的視角》，《社會科學(xué)》2008 年第12 期。但在實踐中，社會治理的概念第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中是2013 年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。在這個文件中，一方面，治理的概念確實包含了激發(fā)社會組織活力的含義，但更側(cè)重于社會秩序的維持和保障，核心內(nèi)容就是預(yù)防和化解社會矛盾，建立和健全公共安全體系。因此，實踐中所謂的城市治理、地方治理或者社會治理，主要繼承的還是改革開放以來的 “社會治安綜合治理” 或者 “社會綜合治理” 的傳統(tǒng)，其核心含義，首先是治安，也就是打擊犯罪，維護社會的基本安全與穩(wěn)定，其次則在治安基礎(chǔ)上對社會秩序的維護和正面引導(dǎo)?！?9〕陸健：《什么是治安綜合治理學(xué)》，《社會》1991 年第10 期。這其中既包含著對個體偏離社會道德和常規(guī)行為的打擊，同時也包含著對個體行為的正面引導(dǎo)?！?0〕參見王叢虎、王曉鵬：《 “社會綜合治理” ：中國治理的話語體系與經(jīng)驗研究》，《南京社會科學(xué)》2018 年第6 期。從法理學(xué)的角度來看，除了通過刑事法律和政策打擊犯罪，維護治安之外，這也意味著通過法律的手段化解糾紛，維護社會的和諧與穩(wěn)定?！?1〕魏志勛、白利寅：《法學(xué)視域下的社會治理》，《南通大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014 年第5 期。

中國城市的歷史源遠(yuǎn)流長，在漫長的歷史發(fā)展中，逐漸形成了相對穩(wěn)定的治理模式和傳統(tǒng)，并延續(xù)至今，構(gòu)成了中國當(dāng)代城市治理的基本范式。〔22〕參見尹鈞科等：《古代北京城市管理》，同心出版社2002 年版；韓光輝：《燕園史地隨筆》，中國國際廣播出版社2019 年版。擇其大要，我們不妨用三個關(guān)鍵詞概括之：理性官僚化、組織化、管理型法。

首先，城市治理以理性官僚制為特征。鄉(xiāng)村空間是熟人社會，以家庭和血緣為紐帶組織起來。除了造橋、修路等少數(shù)公共事務(wù)之外，鄉(xiāng)村空間并不需要專門的官僚機構(gòu)來處理公共事務(wù)，同時鄉(xiāng)村空間也無法為專業(yè)官僚機構(gòu)提供專業(yè)人才和穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。與此相反，城市人群本是陌生人群，適合官僚制統(tǒng)治?！?3〕［德］西美爾：《陌生人》，載［德］西美爾：《社會是如何可能的：西美爾社會學(xué)文選》，林榮遠(yuǎn)編譯，廣西師范大學(xué)出版社2002 年版，第341-348 頁。相對于鄉(xiāng)村共同體的 “直接民主制” 行政，城市治理是通過專業(yè)的官僚制來實施的。尤其是對中國城市而言，行政治所本身就是許多城市出現(xiàn)的根本原因。

其次，控制城市大量陌生人口是一件很困難的事情，傳統(tǒng)的治理手段是將這些人口進(jìn)行 “再組織化” ，也就是說，重新將他們歸入某些具有區(qū)隔和隔離功能的人造空間之中。例如，隋唐時期的里坊制?！?4〕參見［日］加藤繁：《宋代都市的發(fā)展》，載氏著：《中國經(jīng)濟史考證》，吳杰譯，中華書局2012 年版，第288-316 頁。所謂的組織化，其實質(zhì)就是： “使人成為組織的一員并使人的組織行為成為社會行動的基本方式，這樣，社會的行為就更多的是通過人的組織行為而體現(xiàn)出來。個人組織為集體，集體進(jìn)而組織為社會，正是在這樣的過程中，人完成了自己的社會化并形成一定的規(guī)則，進(jìn)而形成一定的社會秩序?！薄?5〕龍勁松：《中國地方組織化與鄉(xiāng)村治理——中國政治發(fā)展的微觀分析》，《上海師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003 年第6 期。通過社會組織來吸納人口，從而在原子化的個體與國家之間形成一種中介性的 “社團組織” ，這樣一種社會治理思路和實踐，也廣泛存在于西方社會中，學(xué)者一般將其概括為 “法團主義” ?！?6〕參見張靜：《法團主義》，中國社會科學(xué)出版社1998 年版。但中國城市治理傳統(tǒng)中的這種組織化手段和思路，與西方的法團主義還是有實質(zhì)性差異的：西方的法團主義更側(cè)重于社會的自組織，通過社會力量來實現(xiàn)社會自治，中國城市的組織化則強調(diào)通過尋找 “國家治理的基層代理人” ， “通過將分散的主體進(jìn)行單元化、組織化，以轉(zhuǎn)移政府的治理成本和風(fēng)險責(zé)任的過程” ?！?7〕王陽、曹錦清：《基層代理人與規(guī)模治理：基層政府的社會組織化邏輯》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2017 年第3 期。因此，這是政府積極建構(gòu)的結(jié)果，具有半官半民的身份，黃宗智將它稱作是 “第三領(lǐng)域” ，認(rèn)為這體現(xiàn)了 “簡約治理” 的理念?！?8〕黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008 年第2 期。

法律治理是城市治理前兩個特征的結(jié)合。在中國歷朝歷代中，不但在法典中有專門針對城市治理的篇章，同時還有許多專門針對城市治理的單行法律?！?9〕劉海年：《中國古代城市的演進(jìn)與法治》，《東方法學(xué)》2010 年第2 期。當(dāng)然，由于傳統(tǒng)城市治理重在治安和社會行為的導(dǎo)控，因此法律主要是作為工具和手段被使用的。這與西方中世紀(jì)城市自治法形成了鮮明的對比?！?0〕周執(zhí)前：《中國古代城市法——一種比較法上的考察》，《寧夏社會科學(xué)》2009 年第3 期。由于現(xiàn)代法律以人民主權(quán)為正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時強調(diào)法院和法官的獨立審判，而這兩個因素并不存在于傳統(tǒng)城市的法律治理中，因此與傳統(tǒng)城市的法律治理更接近和類似的現(xiàn)代法理學(xué)概念其實是 “規(guī)制” （regulation）。〔31〕這也就解釋了法律界研究城市治理的學(xué)者以行政法學(xué)者為主，并以正當(dāng)法律程序為研究重點的原因。參見朱芒：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃：都市法研究初步》（上、下），法律出版社2012 年版。中國傳統(tǒng)城市法律治理模式體現(xiàn)了明顯的 “壓制型法” 特征?！?2〕［美］諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994 年版，第37 頁。

當(dāng)代中國城市的法律治理仍然繼承和體現(xiàn)了中國城市治理的古老傳統(tǒng)?！?3〕參見張瑋：《關(guān)于社會治安綜合治理實施方式的思考》，《法學(xué)論壇》2002 年第6 期。這種法律治理所帶來的結(jié)果必然是治理者/被治理者之間形成不對等的支配/被支配的關(guān)系，因此往往導(dǎo)致治理者濫用權(quán)威地位和支配性力量。在法理學(xué)的范疇中，這通常被稱作 “自由裁量權(quán)的濫用” ?！?4〕同前注［32］，第44 頁。這當(dāng)然也包含著對司法裁判之自由裁量權(quán)的濫用，從而使得法律不但無法有效地解決糾紛，甚至還導(dǎo)致了更高程度的社會不穩(wěn)定效果。〔35〕參見鄭小悠：《清代的案與刑》，山西人民出版社2019 年版。

在傳統(tǒng)城市治理的三個要素中，理性官僚制因素體現(xiàn)的是城市治理空間與鄉(xiāng)村治理空間的性質(zhì)區(qū)別，而組織化與管理型法則體現(xiàn)了城市治理與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在聯(lián)系。中國城市并未像西方城市那樣，顯示出與鄉(xiāng)村秩序的截然對立，而是仍然扎根于鄉(xiāng)村社會底座與基石，同時無論是城市還是鄉(xiāng)村，都是地方治理的一部分，因此治理的重點都是治安。〔36〕關(guān)于中國傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)村治理的 “治安” 特征，可參見蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：19 世紀(jì)的帝國控制》，張皓、張升譯，九州出版社2018 年版。為了維持城市的治安，作為城市治理主體的科層制面對城市治理空間的各種復(fù)雜性，治理的基本思路，就是 “去復(fù)雜性” ，或者說 “簡化復(fù)雜性” 。具體體現(xiàn)在治理策略上，就是通過 “整體/部分” 的圖式，將城市空間 “再村莊化” ，〔37〕哈森普魯格將這稱作是 “城市化村莊” ，參見前注［12］，第297 頁。從而最大限度地發(fā)揮 “面對面交往空間” 的各種微觀機制來實現(xiàn)對城市的 “簡化治理” ，同時通過 “管理型法” 權(quán)威性來對這種簡化治理進(jìn)行最終的擔(dān)保。

二、中國超大規(guī)模城市興起帶來的挑戰(zhàn)與機遇

（一）中國超大規(guī)模城市的興起所帶來的挑戰(zhàn)

中國傳統(tǒng)城市主要是行政中心型城市。傳統(tǒng)中國城市治理經(jīng)驗就是通過組織化和壓制型法的手段控制城市人口的流動和交往，確保城市秩序的穩(wěn)定與安全。近代以來，中國傳統(tǒng)的社會秩序雖然受到了資本主義世界秩序的挑戰(zhàn)，但在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，中國社會仍然維持了傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。像上海、廣州等少數(shù)沿海開放城市雖然形成了相對比較現(xiàn)代的城市秩序，但在整個中國社會中仍然不過是一塊塊飛地和孤島。

新中國建立以后，由于當(dāng)時特殊的國際政經(jīng)局勢，關(guān)閉了對外開放的大門，并采取了蘇式的城市化和工業(yè)化道路。當(dāng)時中國城市治理基本上是蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制和本土傳統(tǒng)城市治理模式的混合體。例如，新中國成立以后和改革開放以前，伴隨著工業(yè)化，快速地興起了一批新興工業(yè)城市。在工業(yè)化和計劃經(jīng)濟的體制下，通過戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制和在城市建立單位體制，中國走出了一條獨特的城市治理道路。由于單位制度的存在，中國城市的治理曾經(jīng)類似或者接近鄉(xiāng)村小規(guī)模共同體治理的許多特征。〔38〕參見李漢林：《中國單位制度：議論、思考與研究》，上海人民出版社2004 年版。

改革開放以來，市場的發(fā)展導(dǎo)致傳統(tǒng)的城市單位體制逐漸解體。盡管如此，大量中國城市本質(zhì)上仍然不過是行政中心城市。同時，這些城市的大量精英人口仍然主要生活在行政機構(gòu)和大型國企等各種單位之中。這種情況在2001 年中國加入世界貿(mào)易組織之后逐漸發(fā)生了改變和分化。中國快速和深度地融入了世界貿(mào)易體系，并依靠中國自身的規(guī)模優(yōu)勢，逐漸成為 “世界工廠” 。這也是中國整個城市發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生顯著變化的時期。在此之前，中國城市發(fā)展戰(zhàn)略的重心是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。此后，中國城市的發(fā)展重心逐漸改變?yōu)榉龀执蟪鞘邪l(fā)展。當(dāng)中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)了舉足輕重的地位之后，隨之而來的是全國范圍內(nèi)的人口大流動過程，大量人口不斷涌向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的重點城市，從而導(dǎo)致了一批超大規(guī)模城市的涌現(xiàn)。在農(nóng)村與城市的二元區(qū)分之外，又悄悄形成了一種新的二元分化，即超大規(guī)模城市與中小城市之間的分化。

作為中國當(dāng)前城市發(fā)展的兩種不同趨勢和類型，兩種類型的城市呈現(xiàn)出許多實質(zhì)性的差異，從而在城市治理層面也帶來了進(jìn)一步的分化。例如，在中小城市中，行政機構(gòu)和大型國企仍然是吸納精英人口的主要途徑。而大型的金融機構(gòu)、民營企業(yè)、跨國公司，最具有成長性的互聯(lián)網(wǎng)高科技公司，往往都聚集在超大規(guī)模的城市，享受超大規(guī)模城市在政治、經(jīng)濟、金融、文化等各方面的優(yōu)勢，而僅僅將分支機構(gòu)深入到中小規(guī)模的城市之中。在2020 年新冠疫情的防控過程中，我們也可以發(fā)現(xiàn)超大規(guī)模城市與中小城市疫情防控措施的分化。相對于許多中小城市一刀切，隨意升級防控措施等做法，像北上廣深，以及杭州、南京、重慶、武漢等新涌現(xiàn)的超大規(guī)模城市，會更注重如何最大限度防控疫情與最小限度地?fù)p害社會經(jīng)濟生活之間取得最佳平衡狀態(tài)。這本身就是超大規(guī)模城市中社會功能分化的體現(xiàn)。

這個階段新涌現(xiàn)出來的超大規(guī)模城市，幾乎都是深度參與經(jīng)濟全球化，與中國世界工廠地位密切相關(guān)的城市。相對于中小城市，這些超大規(guī)模城市事實上既是國內(nèi)周邊廣大區(qū)域的經(jīng)濟樞紐城市，同時也深嵌在整個國際經(jīng)濟體系之中，并發(fā)揮著日益重要的地位。〔39〕參見顧朝林等：《經(jīng)濟全球化與中國城市發(fā)展》，商務(wù)印書館1999 年版，第32-50 頁。由此造成的結(jié)果是，中國超大規(guī)模城市的工業(yè)生產(chǎn)不再僅僅是滿足周邊本地人口的日常生活需要，而是最大限度地追求利潤，擴大再生產(chǎn)，并不斷地通過各種方式拓展市場的邊界和范圍，直至深入全球產(chǎn)業(yè)鏈之中。這意味著，超大規(guī)模城市由規(guī)模所帶來的經(jīng)濟發(fā)展和繁榮并不局限于城市及其有限的周邊本身，而是著眼于整個國家的發(fā)展和繁榮。〔40〕例如日本在20 世紀(jì)90 年代曾經(jīng)試圖分散首都東京的功能，導(dǎo)致東京人口規(guī)模有所下降，結(jié)果卻導(dǎo)致東京發(fā)展速度和國際地位的下降，又進(jìn)一步連累了全日本經(jīng)濟的增長。陸銘：《中國如何城市化？》，載黃亞生、李華芳主編：《真實的中國：中國模式與城市化變革的反思》，中信出版社2013 年版，第67-69 頁。更系統(tǒng)的論述，參見陸銘：《大國大城：當(dāng)代中國的統(tǒng)一、發(fā)展和平衡》，上海人民出版社2016 年版。

大量處于二者之間的大型城市，根據(jù)自身在整個國家社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀地位不同，分別朝這兩個不同的方向運動：在這個過程中，有些城市進(jìn)一步萎縮為中小城市，有些城市則不斷成長為超大規(guī)模的城市。

大量外來人口不斷涌向這些超大規(guī)模城市。他們的就業(yè)崗位主要是通過私營經(jīng)濟吸納的。一方面，這意味著城市規(guī)模的發(fā)展和市場化水平的不斷深化，另一方面，這也意味著單位體制在中國超大規(guī)模城市治理中的基礎(chǔ)性作用不斷被弱化?！?1〕華偉：《單位制向社區(qū)制的回歸——中國城市基層管理體制50 年變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000 年第1 期。由此造成的一個鮮明的后果是：在超大規(guī)模城市人群體制內(nèi)/體制外的二元結(jié)構(gòu)中，體制外人群的重要性和影響力日益增強，從而對傳統(tǒng)城市綜合治理的思路造成了日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)單位體制下，大量的資源聚集在體制內(nèi)，無法進(jìn)入體制內(nèi)就意味著無法分享各種稀缺的資源。但在當(dāng)代超大規(guī)模城市中，體制外也聚集了大量資源，體制外的資源甚至比體制內(nèi)更有吸引力，從而吸引了人才向體制外流動。相對來說，體制內(nèi)人口的同質(zhì)性較高，在資源的獲取和日常生活的照顧方面更多地依賴于單位體制，因此對體制內(nèi)人口的治理，仍延續(xù)傳統(tǒng)單位制度的邏輯和治理方式。而體制外人口的異質(zhì)性強，個體的獨立性與自主性也強，他們更多地依靠市場的方式來獲取生存資源，實現(xiàn)日常生活的自我照顧。與鄉(xiāng)村社會中的面對面交往不同，城市陌生人之間更多地通過貨幣、契約（法律）、藝術(shù)、宗教等各種中介，以間接的方式進(jìn)行。由此帶來了治理方式的巨大變化。

顯然，相對于傳統(tǒng)城市，中國超大規(guī)模城市的空間呈現(xiàn)了不同的治理特征。社會的個體化趨勢不斷增強，而傳統(tǒng)的組織化治理思路正在失效?！?2〕張靜：《社會治理：組織、觀念與方法》，商務(wù)印書館2019 年版，第145-176 頁。許多學(xué)者因此希望通過社會的 “再組織化” 來應(yīng)對這些新挑戰(zhàn)?！?3〕劉炳輝：《高流動性與低組織化：中國危機治理的根本悖論？》，《文化縱橫》2020 年第4 期。但這種應(yīng)對思路是不現(xiàn)實的。一方面，回歸傳統(tǒng)的單位體制，既無必要，也不可能，并且成本上也不可承受。

哈森普魯格受法國經(jīng)濟學(xué)家和政治家阿蘭 · 利比茨的影響，將現(xiàn)代化定義為三個階段：（1）擴展工業(yè)化（extensive industrialization），以制造業(yè)為生產(chǎn)類型特征，其剩余生產(chǎn)主要來自投入額外勞動時間，與此對應(yīng)的是工業(yè)城市；（2）集約工業(yè)化（intensive industrialization），以大規(guī)模集約工業(yè)為特征，其剩余生產(chǎn)主要來自提高了的生產(chǎn)力，與此對應(yīng)的是福利城市；（3）彈性工業(yè)化（flexible industrialization），以小規(guī)模和靈活的創(chuàng)造性生產(chǎn)為生產(chǎn)類型特征，其剩余生產(chǎn)主要來自將創(chuàng)新和基于計算機的智能化進(jìn)行結(jié)合，對應(yīng)的是創(chuàng)意城市。〔44〕同前注［12］，第267-277 頁。相對于西方城市發(fā)展三階段的歷時性特征，中國當(dāng)代的城市發(fā)展呈現(xiàn)出了共時性的特征： “我們可以觀察到一種粗放工業(yè)化、精細(xì)工業(yè)化和靈活工業(yè)化三合一的共時發(fā)展模型?！薄?5〕同前注［12］，第271 頁。盡管如此，哈森普魯格也承認(rèn)粗放工業(yè)化和精細(xì)工業(yè)化的比重和重要性正在逐漸消退，而靈活工業(yè)化對中國未來的重要性日益凸顯。而超大規(guī)模城市的涌現(xiàn)，正是此種趨勢的重要體現(xiàn)。

（二）超大規(guī)模城市的創(chuàng)新優(yōu)勢

許多研究都揭示出超大規(guī)模城市在創(chuàng)新方面具有顯著優(yōu)勢。城市的規(guī)模與多中心網(wǎng)絡(luò)密度，以及城市人口的高素質(zhì)與異質(zhì)性，都使得人們能夠更加便捷地相互接觸和 “開發(fā)相鄰可能” ，因此 “對于好創(chuàng)意的產(chǎn)生、傳播與推廣都極為有利”〔46〕［美］約翰遜：《偉大創(chuàng)意的誕生：創(chuàng)新自然史》，盛楊燕譯，浙江人民出版社2014 年版，第15 頁。。對此，韋斯特團隊的研究還揭示了一條令人驚訝的現(xiàn)象： “如果一座城市比另一座大9 倍，那么這座城市的創(chuàng)意能量則不是高出9 倍，而是要高出16 倍；而如果一座國際性大都市的規(guī)模是一個小鎮(zhèn)的50 倍時，它的創(chuàng)意能量則約是小鎮(zhèn)的130 倍?！薄?7〕同前注［46］，第9 頁。

從城市治理的經(jīng)驗來看，創(chuàng)新所要求的條件，與傳統(tǒng)城市治理的組織化區(qū)隔手段和壓制性的法律治理策略恰恰是背道而馳的。多中心網(wǎng)絡(luò)密度，以及城市人口的異質(zhì)性，都要求賦予個體更廣闊的自由選擇空間與彼此接觸可能性。而這恰恰是組織化區(qū)隔手段和壓制性法律治理不惜一切代價所試圖阻止的。那么，為什么賦予個體更多的選擇空間，以及鼓勵各種異質(zhì)的個體的互相接觸，能夠帶來創(chuàng)新呢？

這是因為創(chuàng)新的本質(zhì)其實就是一種對常規(guī)的偏離，創(chuàng)新所帶來的收益，也就是偏離常規(guī)所帶來的收益，或者更準(zhǔn)確地說，創(chuàng)新的優(yōu)勢，就是通過各種高密度的網(wǎng)絡(luò)化，迅速地放大偏離所形成的規(guī)?；找?。而任何偏離或創(chuàng)新，其首要條件就是賦予個體更大的選擇空間和選擇可能性?！?8〕Niklas Luhmann，Die Gesellschaft der Gesellschaft，Suhrkamp Taschenbuch wissenschaft，1995，S.505-516.而這恰恰是傳統(tǒng)治安式城市管理模式所力圖防范和避免的。因為任何的偏離，就意味著對既有秩序的挑戰(zhàn)，意味著新風(fēng)險的釋放。這也就是人們?yōu)槭裁唇?jīng)常把創(chuàng)新說成是 “創(chuàng)造性顛覆” 的原因。城市人口規(guī)模越大，城市人口的異質(zhì)性越強，城市個體化的自主選擇空間和選擇能力越強，各種各樣的網(wǎng)絡(luò)越密集，從整體上就越可能匯集更多的創(chuàng)新/偏離可能性，也越可能以更快的速度將這些創(chuàng)新/偏離放大成規(guī)模效應(yīng)，從而在全球競爭中形成創(chuàng)新優(yōu)勢。但同時，偏離并不總是意味著收益的擴大，同時也確實意味著風(fēng)險的擴大，意味著更大的流動性，更大的秩序不安定性。

事實上，在中國超大規(guī)模城市治理過程中，我們已經(jīng)看到傳統(tǒng)城市治理手段的各種左右支絀的現(xiàn)象：各種舊的治理工具失效了，或者舊的治理工具雖然沒有失效，但卻帶來了巨大的副作用，從而使得治理成本變得負(fù)擔(dān)過重。還有一種普遍出現(xiàn)的情況是，面對新現(xiàn)象和新問題，卻無法及時找到有效的治理手段和治理措施進(jìn)行對癥下藥的處理。例如北上廣深等許多超大規(guī)模城市多次出臺嚴(yán)厲的行政措施壓抑房價，但結(jié)果往往卻又導(dǎo)致了房價在某個更短時間內(nèi)變得更高。房價調(diào)控的問題，本質(zhì)上并非僅僅是對某個個體行動進(jìn)行控制的問題。超大規(guī)模城市的房價，實質(zhì)上是無數(shù)個體行動者基于各自的生活處境做出選擇，并且這些選擇相互影響，最后形成的系統(tǒng)性后果。此時治理的實質(zhì)，并非是城市治理者與某個體的治理與被治理的問題，而是治理者與城市房地產(chǎn)市場之間的調(diào)控與被調(diào)控關(guān)系。這本質(zhì)上是一個超大規(guī)模復(fù)雜系統(tǒng)治理的問題?！?9〕Sehe Helmut Wiesenthal，Gesellschaftssteuerung und gesellschaftliche Selbststeuerung：eine Einführung，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2006.

治理的效果不再僅僅取決于城市治理者貫徹壓制性法律的決心和力度，同時也取決于社會中無數(shù)個體的 “選擇” （決策）及其相互傳導(dǎo)和影響形成的各種復(fù)雜效果。這是中國超大規(guī)模城市治理目前所面臨的最大挑戰(zhàn)。當(dāng)前超大城市治理過程中所出現(xiàn)的種種亂象，不過是這個挑戰(zhàn)的各種具體表現(xiàn)形式。新的超大規(guī)模城市治理理論必須同時兼顧 “選擇” 與 “控制” 兩個要素。

三、中國超大規(guī)模城市法律治理的范式更新

（一）復(fù)雜科學(xué)帶來的啟示

在新的城市秩序中， “去復(fù)雜性” 的簡化思路不再是城市治理的基本原理和思路。新的超大規(guī)模城市的治理，必須轉(zhuǎn)向一種復(fù)雜社會的復(fù)雜治理思路。20 世紀(jì)新興的復(fù)雜科學(xué)理論，為此提供了許多重要的啟發(fā)。

雖然說將社會看作是一種復(fù)雜系統(tǒng)的觀念是很常見的，但無論是古希臘的柏拉圖，還是近現(xiàn)代的笛卡爾或霍布斯，他們都是用整體/局部的系統(tǒng)觀來理解自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的。很顯然，這樣一種社會系統(tǒng)觀與傳統(tǒng)的城市治理的組織化思路是高度相適應(yīng)的——對作為整體的復(fù)雜系統(tǒng)治理的關(guān)鍵是將整體分解成局部，然后分而治之。從知識論的角度來看，這是一種還原論的系統(tǒng)觀—— “如果你理解了整體的各個部分，以及把這些部分整合起來的‘機制’，你就能理解這個整體?！薄?0〕［美］侯世達(dá)：《哥德爾、艾舍爾、巴赫：集異壁之大成》，郭維德等譯，商務(wù)印書館1996 年版，第405 頁。

通過將復(fù)雜系統(tǒng)分解成局部的復(fù)雜系統(tǒng)觀雖然曾經(jīng)取得了輝煌的成就，但在解釋許多現(xiàn)象方面卻無能為力：例如氣候變化、復(fù)雜社會現(xiàn)象、人工智能等。正如復(fù)雜理論研究專家米歇爾所指出的—— “對復(fù)雜行為如何從簡單個體的大規(guī)模組合中出現(xiàn)進(jìn)行解釋時，混沌、系統(tǒng)生物學(xué)、演化經(jīng)濟學(xué)和網(wǎng)絡(luò)理論都勝過了還原論?！薄?1〕［美］梅拉尼· 米歇爾：《復(fù)雜》，唐璐譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2011 年版，第2 頁。

根據(jù)米歇爾的總結(jié)，復(fù)雜系統(tǒng)有兩個核心特征。第一個特征是自組織，也即復(fù)雜系統(tǒng)的有規(guī)律行為不受內(nèi)部和外部控制者的控制。例如，無論是蟻群中的螞蟻還是大腦中的神經(jīng)元，或者是免疫系統(tǒng)中的免疫細(xì)胞，它們都不受任何內(nèi)部和外部的控制，幾乎都是自發(fā)和本能地自主做出行動。但大量的這些自主和簡單的行動之間最后產(chǎn)生了極為復(fù)雜的系統(tǒng)。第二個特征是涌現(xiàn)（Emergent）。涌現(xiàn)是一個與還原論完全相反的思考方向，指的是從簡單的個體行為中根本就無法預(yù)測出由無數(shù)簡單個體連接而成的整體復(fù)雜系統(tǒng)的行動，更不用說理解整體復(fù)雜系統(tǒng)的特性。例如，在蟻群的例子中， “受遺傳天性驅(qū)使尋找食物，對蟻群中其他螞蟻釋放的化學(xué)信號做出簡單反應(yīng)，抵抗入侵者等。但是，……雖然單只的螞蟻行為很簡單，整個蟻群一起構(gòu)造出的結(jié)構(gòu)卻復(fù)雜得驚人?！薄?2〕同前注［51］，第5 頁。更進(jìn)一步來說，復(fù)雜系統(tǒng)與其組成要素之間的關(guān)系應(yīng)該是這樣的：并不是基本要素決定復(fù)雜系統(tǒng)的性質(zhì)，而是復(fù)雜系統(tǒng)決定了基本要素的性質(zhì)?！?3〕Niklas Luhmann，Soziale Systeme：Grundri? einer allgemeinen Theorie ，Suhrkamp Taschenbuch wissenschaft，1987，S.47.根據(jù)復(fù)雜系統(tǒng)的這兩個特性，我們可以將復(fù)雜系統(tǒng)定義為：具有涌現(xiàn)和自組織行為的系統(tǒng)?！?4〕同前注［51］，第15 頁。如果我們用復(fù)雜系統(tǒng)科學(xué)的眼光和方法論來觀察和分析中國超大規(guī)模城市治理所呈現(xiàn)出來的新現(xiàn)象和新挑戰(zhàn)，就會產(chǎn)生新思路和新方法。

例如城市治理的科層化問題。在傳統(tǒng)的城市治理圖景中，作為調(diào)控者的官僚系統(tǒng)是作為無所不能的 “超級主體” 而存在。但在超大規(guī)模城市中，社會的個體化趨勢進(jìn)一步加深了，因此超大規(guī)模城市的社會復(fù)雜性是傳統(tǒng)城市不可比擬的。例如，傳統(tǒng)上人口幾十萬即為大城市，如果人口超過100 萬，那就是超級大城市。但當(dāng)代中國人口1000 萬左右的超大城市就有十多個。同時，當(dāng)代超大規(guī)模城市深度嵌入到全球產(chǎn)業(yè)鏈中，重視科技、經(jīng)濟、教育、文化等各個層面的創(chuàng)新，因此也就鼓勵各種偏離的發(fā)生和放大，由此導(dǎo)致的一個重要后果，就是在政治系統(tǒng)之外，又相繼分化出了經(jīng)濟系統(tǒng)、科學(xué)系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、藝術(shù)系統(tǒng)等其他各種具有相對自主邏輯和運作規(guī)律的社會領(lǐng)域。這些社會領(lǐng)域的存在雖然不能絕對保證創(chuàng)新的發(fā)生，但確實是創(chuàng)新（偏離）的發(fā)生和擴散（放大）必不可少，并且非常重要的條件。

例如，在改革開放之前的計劃經(jīng)濟時代，并不存在著經(jīng)濟系統(tǒng)，個體不被允許按照自身的意愿出售和購買商品，整個產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配，都是按照國家意志進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。改革開放以來，逐漸放松了對個體經(jīng)濟行為的控制，允許個體按照自身的意愿生產(chǎn)、購買和出售各種類型的商品，并且國家還通過修建公路、鐵路、航空、互聯(lián)網(wǎng)等媒介促進(jìn)個體的這些經(jīng)濟行動和選擇。而當(dāng)越來越多的個體通過各種交通通訊網(wǎng)絡(luò)連接到經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)之中，從而形成了全國性市場，甚至連接到世界市場時，簡單個體相對不受約束的這些簡單經(jīng)濟行為，最后產(chǎn)生了大量復(fù)雜并且無法預(yù)測的市場經(jīng)濟。無論是經(jīng)濟系統(tǒng)還是其他現(xiàn)代復(fù)雜巨系統(tǒng)，其運作都遵循各自內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)和邏輯，并不完全受外部的調(diào)控者所控制和決定：

“是否要提供，以及提供多少錢給個人是在經(jīng)濟系統(tǒng)中決定的。個人可以主張何種法律請求權(quán)，以及將有多大的成功率，這是法律系統(tǒng)的事。何者能夠被看做是一幅藝術(shù)作品，這是在藝術(shù)系統(tǒng)中決定的，而宗教系統(tǒng)則設(shè)置了條件，據(jù)此個人能夠?qū)⒆约嚎醋魇亲诮痰?。哪些是作為科學(xué)知識而被個人所掌握，以及以何種形式（例如以備忘錄的形式），這些都出自科學(xué)系統(tǒng)中的綱要和后果?！薄?5〕同前注［48］，S.630.

在功能分化社會中，作為政治調(diào)控者的官僚制并非是神一般的超級主體，仍然只能在政治系統(tǒng)的界限之內(nèi)，利用政治系統(tǒng)內(nèi)的資源、條件和信息，做出調(diào)控的分析和決策。而對調(diào)控決策的貫徹，也只能借用政治系統(tǒng)內(nèi)部有限的資源和程序。例如，在決策者做出決策的那個瞬間，雖然決策者已經(jīng)掌握了大量的信息，但這一瞬間又發(fā)生了大量的事件，而決策者不可能如全知全能的上帝般直接感知和把握這些同時發(fā)生的事件及其潛在影響?！?6〕Niklas Luhmann，Limits of Steering，Theory，Culture & Society，vol. 14：1，1997.

又比如說城市治理的組織化問題。中國超大規(guī)模城市的興起是中國自鴉片戰(zhàn)爭以來整個社會經(jīng)濟變遷的一個最新階段。在這個新階段中，數(shù)以億計的個體從村莊共同體、家族共同體、單位共同體中 “脫嵌” 出來，聚集在超大規(guī)模城市的各行各業(yè)之中，擁有更大的個人決策和選擇的空間，從而為超大規(guī)模城市帶來了更多的異質(zhì)性和多元性，這既帶來了超大規(guī)模城市的創(chuàng)新能力的爆發(fā)和經(jīng)濟的繁榮，同時也帶來了超大規(guī)模城市治理的新挑戰(zhàn)。

從社會學(xué)的角度來看，組織化的問題其實就是社會對個體的包容和排斥的問題。使對個體組織化控制得以可能的前提是，個體生存和生活的絕大部分都被控制在某個特定的組織體內(nèi)部。這意味著，如果被組織體排斥在外，個體的生存機會和質(zhì)量就會受到根本性的影響。據(jù)此，社會通過包容/排斥的機制來實現(xiàn)社會整合。例如，在亞里士多德那里，失去城邦的人意味著失去人性，個體要么升華為神，要么就降級為野獸。〔57〕［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983 年版，第7 頁。將個體驅(qū)逐出共同體因此意味著對個體最嚴(yán)厲的懲罰。在歐洲中世紀(jì)的等級社會中，個體則被歸入到不同的社會階層之中，而那些被社會排斥的邊緣人（例如乞丐、流浪漢等無家可歸者以及海盜、土匪等）則被看作是世界上最不幸或最邪惡的人。

當(dāng)然，在城市中，包容/排斥并不可能像鄉(xiāng)村做得那么徹底。游方和尚、道士等各種漫游者、學(xué)生、經(jīng)常旅行的商人、經(jīng)商和游歷的外國人等，都無法被徹底地排斥在外。廟宇、教會等宗教團體、以及各種職業(yè)工會就是專門針對這些漫游者所出現(xiàn)的包容/排斥機制?？偠灾瑐鹘y(tǒng)城市社會中的這些包容和排斥機制總是與個體的社會地位相關(guān)的，而社會地位本身又是通過對社會空間的切割和等級化實現(xiàn)的。

隨著政治、經(jīng)濟、法律、宗教、藝術(shù)、教育、公共媒介等各種現(xiàn)代復(fù)雜巨系統(tǒng)的涌現(xiàn)和分出，社會的包容和排斥機制也發(fā)生了非常重要的變化。在功能分化的社會中，沒有任何一個功能系統(tǒng)能夠?qū)€體的全部生活資源和生活內(nèi)容包含于其中。例如，一個人通過教育系統(tǒng)提供的各種教育機會來提升自己的能力和修養(yǎng)，通過經(jīng)濟系統(tǒng)提供的各種資源來滿足日常生活的各種需要，通過藝術(shù)系統(tǒng)提供的各種機會來滿足自己審美的需要，通過法律系統(tǒng)的各項服務(wù)來解決自己與他人之間的糾紛，安排自身的日常生活，通過政治系統(tǒng)所提供的各項公共服務(wù)來滿足日常生活的各種公共服務(wù)的需要，通過公共媒介獲取各種信息。也就是說，這些現(xiàn)代功能子系統(tǒng)都將個體包容在自身之內(nèi)，但都無法 “獨占” 個體的全部日常。換句話說，個體必須能夠參加所有這些溝通，并且在日常生活中自如地在這些不同的復(fù)雜巨系統(tǒng)之間切換。這個時候，你是誰變得越來越不重要。重要的不是你在社會分類的空間中占據(jù)何種位置，而是你是否擁有進(jìn)入不同功能子系統(tǒng)所提供的各種溝通機會的能力。通過傳統(tǒng)的組織化手段來實現(xiàn)對個體選擇和行動的控制，此種治理思路因此就基本失效了。

（二）中國超大規(guī)模城市的復(fù)雜系統(tǒng)治理

很大程度上，超大規(guī)模城市治理挑戰(zhàn)的根源就是秩序的個體化。社會個體化的趨勢并非中國社會所獨有的新現(xiàn)象，而是現(xiàn)代性的普遍經(jīng)驗。早在17 世紀(jì)，霍布斯就用 “自然狀態(tài)” 的概念表達(dá)了社會個體化給社會秩序帶來的可能沖擊。19 世紀(jì)時，梅因用 “從身份到契約” 的命題來表達(dá)整個社會不斷個體化的發(fā)展趨勢。整個西方近現(xiàn)代的政治哲學(xué)和社會學(xué)，無不建立在對社會個體化趨勢的某種理解和領(lǐng)會的基礎(chǔ)之上。到了20 世紀(jì)后半期，隨著福利國家的產(chǎn)生，社會的個體化趨勢又進(jìn)一步加強了?！?8〕對此參見［英］鮑曼：《個體化社會》，范祥濤譯，馮慶華審校，上海三聯(lián)書店2000 年版。從發(fā)生學(xué)的角度看，中西城市社會的個體化特征產(chǎn)生的原因不盡相同，但二者在結(jié)構(gòu)性和治理挑戰(zhàn)方面，至少又是類似的。因此，西方城市治理方面的歷史、經(jīng)驗和教訓(xùn)，在這方面是值得中國超大規(guī)模城市治理借鑒和參考的。

社會個體化就是個體自由選擇可能性的增多，這同時又意味著偏離可能性的增強。偏離又是創(chuàng)新的源泉。因此，通過將整體分解成局部，然后通過局部的再組織化來限制和控制個體的選擇可能性，這樣一種組織化治理的思路不再可行。如果個體的選擇必須被尊重，個體的偏離可能性也被最大限度地容忍，甚至還需要被通過各種網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行放大和強化，那么，超大規(guī)模城市治理就必須另尋他路。

一個尊重創(chuàng)新的社會，就必須面臨社會個體化的現(xiàn)實，從而就必須直面 “復(fù)雜行為如何從簡單個體的大規(guī)模組合中出現(xiàn)” 的問題。換言之，雖然復(fù)雜系統(tǒng)治理并不必然帶來創(chuàng)新，但是要使得創(chuàng)新能夠最大限度得以可能，就必然要尊重個體的自主選擇和自由行動，同時也尊重因此形成的大量復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，因為恰恰是這些復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)使得各種最初是微小的創(chuàng)新（偏離）因素隨后被最大限度地放大和強化，形成規(guī)模效益。這就意味著，不但傳統(tǒng)組織化的思路失靈了，同時還必須超越還原論的思路，尊重復(fù)雜系統(tǒng)的涌現(xiàn)特征，將治理的側(cè)重點從通過組織化的個體控制，轉(zhuǎn)移到更抽象和宏觀層面的復(fù)雜系統(tǒng)運作邏輯的觀察、分析和研究的層次上來。

復(fù)雜社會巨系統(tǒng)的治理必須尊重系統(tǒng)的自組織特征。功能分化理論恰恰是復(fù)雜系統(tǒng)自組織特征的進(jìn)一步澄清和明確。具體來說，在現(xiàn)代功能分化的社會中，社會功能子系統(tǒng)的自組織又可以被進(jìn)一步表述為 “運作上封閉，認(rèn)知上開放” 的特征。現(xiàn)代社會功能子系統(tǒng)的自組織是通過二值編碼化的運作性邏輯得到保證的。例如，法律系統(tǒng)的二值代碼是合法/不法，所有法律系統(tǒng)內(nèi)部的運作，都是圍繞著合法/不法所展開的?！?9〕Niklas Luhmann，Das Recht der Gesellschaft，Suhrkamp Taschenbuch wissenschaft，1995，S.174-187.這就意味著，每一個社會功能子系統(tǒng)，都承擔(dān)著某種特定化的社會功能，并且也都僅擅長解決某種特定的社會問題。不同功能系統(tǒng)之間，其各自承擔(dān)的功能是無法相互替代的。〔60〕Niklas Luhmann，Die Wirtschaft der Gesellschaft，Suhrkamp Taschenbuch Wissenschaft，1994，S.11.嚴(yán)格來說，法律系統(tǒng)只對事關(guān)合法/不法的事情感興趣，而所有任何其他事情，如果要引起法律系統(tǒng)的關(guān)注，得到法律系統(tǒng)的處理，就必須首先被轉(zhuǎn)化成合法性的問題。例如，如果環(huán)境污染的問題希望通過經(jīng)濟系統(tǒng)的運作得到解決，那么環(huán)境污染的問題首先要被轉(zhuǎn)化成與經(jīng)濟系統(tǒng)的二值代碼相關(guān)的問題，才有可能通過經(jīng)濟系統(tǒng)得到解決——比如說，把環(huán)境污染的防治問題轉(zhuǎn)化成環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

各個功能系統(tǒng)的功能雖然是專一化的，但又相互限制和相互依賴。例如，隨著經(jīng)濟系統(tǒng)的分出，各種利益沖突而必然增多，同時企業(yè)也對人才提出更復(fù)雜和多元的需求。這意味著，經(jīng)濟系統(tǒng)的分出對法律系統(tǒng)的分出和教育系統(tǒng)的分出也提出了更高的要求。同時，經(jīng)濟系統(tǒng)往往對政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性提出了較高的要求。就此而言，隨著功能分化的日益深化，政治、經(jīng)濟、法律、教育、衛(wèi)生等各個功能子系統(tǒng)之間的關(guān)系，既相互獨立，又相互限制和依賴?！?1〕Niklas Luhmann，Differentiation of Society，Canadian of Sociology，Vol.2：1. p.29-53（1977）.

由此可見，如果我們用復(fù)雜系統(tǒng)的理論來觀察中國超大規(guī)模城市治理的問題，便可以形成許多新的思路和方法。具體來說，復(fù)雜巨系統(tǒng)的復(fù)雜治理，又可以被進(jìn)一步具體化為功能分化背景下的治理問題。

功能分化的概念確實比較抽象，我們不妨舉一個簡單的例子來說明。室內(nèi)恒溫器作為一個系統(tǒng)，只對室內(nèi)的溫度具有 “敏感度” ，也只接受室內(nèi)溫度變化的 “控制” ，并通過放出冷氣或熱氣而反過來對室內(nèi)溫度進(jìn)行控制。對于室內(nèi)空氣的濕度、室內(nèi)物品的擺放、室內(nèi)光線的明暗、室內(nèi)噪音的大小，恒溫器系統(tǒng)一概不管。這些情況的任何變化，也不可能對恒溫器的調(diào)控產(chǎn)生任何效果。當(dāng)然可以通過拔掉恒溫器的電源插頭，或者直接砸碎恒溫器的做法來干涉恒溫器的運轉(zhuǎn)。但這樣做無異于取消恒溫器，從而也放棄了恒溫器帶來好處：使室內(nèi)溫度總是處于宜人的狀態(tài)?！?2〕Georg Kneer，Armin Nassehi，Niklas Luhmanns Theorie sozialer Systeme：Eine Einführung，Wilhelm Fink Verlag，1993，S.53-55，S.57-64.現(xiàn)代功能子系統(tǒng)與它的環(huán)境之間的關(guān)系，大致也可以作如是觀。盧曼將各個功能系統(tǒng)之間的此種界限，稱作是現(xiàn)代功能系統(tǒng)的 “非透明化” （Intransparency）?！?3〕Niklas Luhmann，the Control of Intransparency，Systems Research and Behavioral Science，vol.14，p.359-371（1997）.恒溫器與它的環(huán)境之間雖然存在著界限，但恒溫器確實設(shè)定了某種條件化的渠道，當(dāng)這些條件被滿足時，通過此種渠道，恒溫器與環(huán)境之間確實可以發(fā)生某種相互的作用和影響。在系統(tǒng)論法學(xué)中，一般用 “結(jié)構(gòu)耦合” 的概念來描述此種系統(tǒng)外的因素與系統(tǒng)內(nèi)運作之間的這種 “條件化” 和 “渠道化” 的關(guān)系。〔64〕泮偉江：《憲法的社會學(xué)啟蒙——論作為政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的憲法》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2019年第3 期。

在功能分化社會中，對諸如法律系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、藝術(shù)系統(tǒng)等不同的功能子系統(tǒng)來說，政治系統(tǒng)不過是它們環(huán)境中的某個其他功能子系統(tǒng)。這意味著，政治系統(tǒng)也不能穿透這些功能子系統(tǒng)與它的環(huán)境之間的界限，而只能通過結(jié)構(gòu)耦合所提供的條件化渠道進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)然，政治系統(tǒng)也可以通過拔掉插頭的方式對這些功能子系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)控。但這樣做所帶來的結(jié)果是非常危險的。

對現(xiàn)代功能系統(tǒng)來說，外部支配的邏輯必須讓位于內(nèi)部的自我控制機制的建立。在這方面，托伊布納的社會憲制理論頗有啟發(fā)?！?5〕［德］托伊布納：《憲法的碎片：全球社會憲治》，陸宇鋒譯，紀(jì)海龍校，中央編譯出版社2016 年版。在托伊布納看來，任何現(xiàn)代社會的功能系統(tǒng)如果毫無限制的自我膨脹，都會產(chǎn)生外部的負(fù)面影響，從而侵害人類的生活和幸福。例如，政治系統(tǒng)權(quán)力代碼的無限擴張可能會危及人權(quán)，經(jīng)濟系統(tǒng)的無限擴展產(chǎn)生了馬克思所揭示出來的剝削問題，科學(xué)系統(tǒng)的無限自我擴張可能會導(dǎo)致類似于 “賀建奎基因編輯嬰兒事件” 那樣的丑聞，如此等等。解決的方案并非是外部監(jiān)控的強化，而是通過各個系統(tǒng)內(nèi)控機制的建立，并將這些內(nèi)控機制的核心要素上升到憲法的層次?！?6〕［德］托伊布納：《匿名的魔陣：跨國活動中中 “私人” 對人權(quán)的侵犯》，《清華法治論衡》2007 年第2 期。

當(dāng)然，外部調(diào)控也并非完全不可能。但任何外部調(diào)控都必須尊重系統(tǒng)內(nèi)部相對自主的運作機制與邏輯。就此而言，對系統(tǒng)的調(diào)控，本質(zhì)上就是對系統(tǒng)與環(huán)境之間的此種 “結(jié)構(gòu)耦合” 關(guān)系的調(diào)控?！?7〕Helmut Willke，Regieren：Politische Steuerung komplexer Gesellschaften，Springer Vs，2014，S.35-51.對此種調(diào)控來說，對系統(tǒng)內(nèi)部制造和處理信息所設(shè)置的各種 “條件” 的了解就非常重要。這也是為什么現(xiàn)代社會中專家扮演如此關(guān)鍵而重要角色的根本原因。當(dāng)然，作為其他社會功能子系統(tǒng)的外部環(huán)境，政治系統(tǒng)可以通過自我調(diào)控，改變其他功能系統(tǒng)的環(huán)境，而形成對其他功能的調(diào)控。韋爾克將此種調(diào)控稱作是 “語境化的調(diào)控” ?！?8〕同前注［67］，S.60-68.

相對于傳統(tǒng)的城市治理范式，法律既能夠做更多，但又只能做更少，發(fā)揮更專門的功能。之所以說法律能夠做更多，是因為在傳統(tǒng)的城市治理模式中，法律治理基本上被等同于壓制型法的治理，因此法律也主要被理解成主要是刑事性法律。但在功能分化的社會中，壓制性的刑事性法律往往是備用性的，首先發(fā)揮治理作用的其實是憲法、行政法和各種民商事法律。一方面，由于在功能分化的超大規(guī)模城市社會中，社會的個體化是整個秩序的核心特征，個體的自由選擇空間和能力的保障對整個超大規(guī)模功能分化社會的秩序和繁榮都具有相當(dāng)關(guān)鍵的意義。就此而言，通過憲法上各種基本權(quán)利來確保個體的各種基本權(quán)利，對超大規(guī)模城市中社會的功能分化就具有了特別重要的意義。〔69〕Niklas Luhmann，Grundrechte als Institution：Ein Beitrag zur politischen Soziologie，Duncker&Humblot，1974；亦可參見李忠夏：《基本權(quán)利的社會功能》，《法學(xué)研究》2014 年第5 期。其次，正如上文中一再指出的，個體的選擇，尤其是偏離性選擇的空間與可能性，以及一旦個體做出某些偏離性選擇，通過各種密集的網(wǎng)絡(luò)將這些偏離性選擇迅速放大，形成規(guī)模效應(yīng)和收益，對創(chuàng)新的發(fā)生是非常關(guān)鍵的。這時候，諸如民法、公司法、證券法等各種民事法律所提供的各種各樣的法律工具，一方面為個體提供了更多的選擇機會與可能性，同時也通過公司制度、股票和證券等制度，使得這些選擇所釋放出來的創(chuàng)新能力能夠被迅速放大和加強，從而帶來創(chuàng)新的效應(yīng)。很難想象，如果沒有這些民商事法律，中國改革開放以來如此多的民營公司和科技公司能夠快速成長為超大規(guī)模公司，從而帶動中國經(jīng)濟的創(chuàng)新和發(fā)展。

但反過來說，我們又必須看到，在超大規(guī)模城市的功能分化社會中，對經(jīng)濟系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)等各種運作上封閉，認(rèn)知上開放的各功能子系統(tǒng)來說，法律系統(tǒng)也是他們的環(huán)境，因此通過法律的社會治理，也不是萬能的，而是有條件的。某個系統(tǒng)的環(huán)境中包括了各種各樣的選擇可能性與機會，它們既可能會帶來收益，也可能會導(dǎo)致風(fēng)險與非意愿后果的產(chǎn)生。因此，系統(tǒng)的環(huán)境就構(gòu)成了兩個部分，對所有系統(tǒng)而言共同的環(huán)境，以及對某個系統(tǒng)來說相對比較特定的環(huán)境。比如說，恒溫器的例子中，包括房間在內(nèi)的整個大自然，乃是對有所系統(tǒng)而言的大環(huán)境。但對恒溫器而言，將房間的光線、聲音、色彩等其他因素不予考慮，而房間的溫度，電力供應(yīng)設(shè)施等因素就構(gòu)成了對它而言專有的環(huán)境。恒溫器是通過自身選擇和建構(gòu)的這個小環(huán)境來感受外部環(huán)境變化，并做出調(diào)控性反應(yīng)的。在系統(tǒng)論法學(xué)中，一般將此種小環(huán)境稱作是系統(tǒng)的 “內(nèi)環(huán)境” ?！?0〕同前注［61］，p.31.這啟示我們，如果希望通過法律系統(tǒng)對超大規(guī)模城市的其他復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)控，切入點就是通過法律系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境的激擾，從而通過法律系統(tǒng)的自我調(diào)控，形成對其他系統(tǒng)的調(diào)控。相對于傳統(tǒng)城市法律治理的壓制型特征，托伊布納將法律此種通過自我調(diào)控而形成的社會調(diào)控的特征，稱作是反思性法?！?1〕參見［德］托伊布納：《反思性的法》，祁春軼譯，載高鴻鈞、泮偉江主編：《魔陣 · 剝削 · 異化：托伊布納法社會學(xué)論文集》，清華大學(xué)出版社2012 年版。

由此可見超大規(guī)模城市的法律治理的復(fù)雜性與迂回性。同時，我們也可以看見在此種激擾—自我調(diào)控—調(diào)控的邏輯鏈條中，政治對法律并非是支配與被支配的工具關(guān)系，而是不同功能系統(tǒng)之間通過條件化渠道的相互激擾的關(guān)系，也即結(jié)構(gòu)耦合關(guān)系?！?2〕同前注［65］。

法律系統(tǒng)內(nèi)部的運作又分成代碼的層次和綱要（programme）的層次。對法律系統(tǒng)的運作來說，合法/非法二值代碼的運作層次是基礎(chǔ)層次，而綱要的層次則是補充層次。綱要層次的運作主要是服務(wù)和補充代碼層次的運作，具有某種附屬性。法律對其他功能子系統(tǒng)的調(diào)控，主要是通過綱要層次進(jìn)行。〔73〕Niklas Luhmann，Die Codierung des Rechtssystems，Rechtstheorie，17（1986），S.171-203.綱要的本質(zhì)就是裁判標(biāo)準(zhǔn)，因此，法律系統(tǒng)對其他系統(tǒng)的調(diào)控，本質(zhì)上就是通過對裁判中合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)的變化而實現(xiàn)的。例如，通過對私人合約之間的合法性的審查和判斷，法律系統(tǒng)對經(jīng)濟系統(tǒng)形成了某種激擾，從而對經(jīng)濟系統(tǒng)的運作發(fā)生影響。

這樣一種通過結(jié)構(gòu)耦合的治理，其本身的作用范圍是相當(dāng)有限的。同時，正如盧曼所指出的，各個功能系統(tǒng)之間的這種相互作用關(guān)系本身非常復(fù)雜，因此具體效果也非常復(fù)雜，因此未必總是能夠達(dá)到預(yù)定的治理效果。在法理學(xué)中，這就體現(xiàn)在司法裁判中 “結(jié)果考量” 和 “利益權(quán)衡” 的復(fù)雜性之中。例如，利益既可以分成直接利益和間接利益，同時還有短期利益和遠(yuǎn)期利益，并且還包含可預(yù)見的利益和不可預(yù)見的利益等等因素。對這些不同類型和效果的利益進(jìn)行分類和權(quán)衡，往往超越了法官的能力和職權(quán)范圍之外。因此，法律系統(tǒng)對超大規(guī)模城市治理，主要不在于實現(xiàn)或者保護某種具體的某種利益，而是通過合法性判斷為全社會中所有的個體提供行動的穩(wěn)定預(yù)期?！?4〕例如參見祁春軼：《國家治理中法律對期望結(jié)構(gòu)的分辨與選擇》，《法學(xué)》2015 年第12 期。從個體行動的層面來說，這其實就是為個體行動提供一整套動態(tài)中保持穩(wěn)定的行動框架。這套行動框架的核心內(nèi)容，就是對個體各種最基礎(chǔ)和根本的選擇自由的保障?！?5〕同前注［69］，Luhmann 書。超大規(guī)模城市中的個體在法律所提供的這一整套行動框架中，通過自我選擇和自我規(guī)訓(xùn)，形成一整套的自我治理的秩序。這樣一整套自我治理的秩序既是動態(tài)的，因為它賦予并保障了個體各種選擇的權(quán)利和可能性，從而容忍了各種偏離與創(chuàng)新的可能性。同時，它也是有秩序的，因為它畢竟為各種選擇劃定了某種合法性的界限，從而使得這些選擇和偏離，還是在某種整體性的框架性秩序之中發(fā)生。據(jù)此，功能分化的超大規(guī)模城市的治理實現(xiàn)了秩序與創(chuàng)新的平衡。

結(jié) 語

盧曼曾經(jīng)對 “范式轉(zhuǎn)型” 進(jìn)行過解釋： “當(dāng)主導(dǎo)性差異能夠?qū)Τ壚碚摷右越M織，從而使整個的信息處理都實際地遵循主導(dǎo)區(qū)分，它們就能夠獲得支配性范式的品質(zhì)。”〔76〕同前注［61］，S.18.演化理論就是一個很好的理論范式轉(zhuǎn)移的例子。在演化理論之前，人們用 “起源” （創(chuàng)世）或者一個 “超智能的計劃” 來解釋作為演化結(jié)果的 “諸差異的統(tǒng)一” 。但自從達(dá)爾文提出進(jìn)化論以來，人們用 “變異/選擇” （后來是新達(dá)爾文主義的變異/選擇/重新穩(wěn)定化）的區(qū)分和差異來理解這一切，由此帶來了整個理論范式的更替和科學(xué)的發(fā)展。〔77〕同前注［61］，S.19.

傳統(tǒng)城市治理模式以整體/部分的系統(tǒng)觀為基礎(chǔ)，將社會看作是由人所構(gòu)成的整體，并將社會的分化與社會的分裂等同起來。中國超大規(guī)模城市的涌現(xiàn)不斷地對此提出挑戰(zhàn)。社會的分化與差異并不必然會帶來社會的分裂與崩解，反而是現(xiàn)代社會創(chuàng)新和活力的來源。由此導(dǎo)致城市法律治理范式的更替，即一種以尊重社會功能分化界限、以復(fù)雜性思維為導(dǎo)向的，采用語境化治理思路的新的城市治理范式，替代舊的條塊分割的，以去復(fù)雜化為指導(dǎo)思想的，以再村莊化為具體思路的城市治理范式——也即反思性法范式取代管理型法范式。

晚近20 多年中國超大規(guī)模城市的快速涌現(xiàn)和迅猛發(fā)展，得益于國際國內(nèi)特定時段的歷史條件和機遇，同時又給中國經(jīng)濟與社會的發(fā)展，提供了進(jìn)一步發(fā)展和演化的機遇。但任何機遇都是稍縱即逝的，或者至少是有時間窗口期的。目前來講，國際環(huán)境日趨復(fù)雜，國內(nèi)治理形勢也面臨諸多挑戰(zhàn)，中國超大規(guī)模城市治理何去何從，對中國未來發(fā)展的影響，舉足輕重。目前來看，這個窗口期仍然存在，并且各種外部環(huán)境和動態(tài)的勢能，對中國超大規(guī)模城市治理模式，尤其是法治化治理模式的檢討與反思，還是比較有利的。但這個窗口期不會永遠(yuǎn)存在。

從理論和實踐上系統(tǒng)反思中國超大規(guī)模城市法治化治理范式的更新，正當(dāng)其時！