（同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092）

協(xié)商民主（deliberative democracy）作為20世紀(jì)晚期興起的一種民主理論，它的本意是對(duì)代議民主政治在當(dāng)代發(fā)展過程中存在的局限性的反思和批判。哈貝馬斯的商談民主理論和吉登斯的對(duì)話民主理論，對(duì)代議民主制進(jìn)行了深刻的批判。他們強(qiáng)調(diào)這種以工具理性為基礎(chǔ)、以投票為中心的代議民主制，容易被非理性和私利主導(dǎo)，難以真正展示公民精神。他們主張實(shí)現(xiàn)從“以投票為中心”的民主向“以對(duì)話為中心”的協(xié)商民主轉(zhuǎn)型[1]。

喬恩·埃爾斯特認(rèn)為協(xié)商民主是自由、平等的公民間通過互相討論而推進(jìn)的政策制定過程[2]。亨德里克斯認(rèn)為，協(xié)商民主模式中的民主決策是平等的公民彼此間進(jìn)行理性討論的結(jié)果，正是這種追求相互理解的交流推動(dòng)作出合法決策[3]。協(xié)商民主理論自21世紀(jì)初進(jìn)入我國以來，不少學(xué)者相繼發(fā)表有關(guān)協(xié)商民主的著述，對(duì)協(xié)商民主的定義、基本內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、價(jià)值取向等進(jìn)行了深層次的探討。林尚立強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主是以平等對(duì)話溝通為基礎(chǔ)，對(duì)話與溝通是協(xié)商民主的重要工具[4]。陳家剛則認(rèn)為，協(xié)商民主是一種社會(huì)治理形式，公民在公共協(xié)商過程中說服他人，轉(zhuǎn)換自身偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上，利用平等和公開的理性指導(dǎo)協(xié)商，賦予立法和決策以政治合法性[5]。

黨的十九大報(bào)告指出：“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商。加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”[6]從這個(gè)意義上看，在國家戰(zhàn)略層面，協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主制度框架的重要組成部分，是建設(shè)法治中國的關(guān)鍵命題；在國家治理層面，協(xié)商民主不斷發(fā)揮著“政黨—政權(quán)—人民”之間功能耦合的作用，保障和促進(jìn)著國家決策的公共性、正當(dāng)性、科學(xué)性。

一、問題的提出與分析框架

10多年來，我國學(xué)界對(duì)協(xié)商民主的研究成果極為豐富，宏觀性理論建構(gòu)較為成熟。隨著我國進(jìn)入全面深化改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)期，如何建立更完備、更穩(wěn)定、更管用的全方位國家治理現(xiàn)代化制度體系是新時(shí)代對(duì)政治學(xué)界提出的根本要求。協(xié)商民主理論下的基層治理模式探索作為我國現(xiàn)階段國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要形式之一，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加積極和深遠(yuǎn)的作用與影響。

從總體看，我國學(xué)界對(duì)協(xié)商民主的研究主要集中于協(xié)商民主的重要性與對(duì)當(dāng)代中國的適用性、正當(dāng)性方面，對(duì)于其如何運(yùn)作，通過怎樣的形式來達(dá)成協(xié)商民主中的對(duì)話與共識(shí)，以及基層協(xié)商民主中應(yīng)形成怎樣的制度規(guī)范來保證其有效性則研究較少，郎友興與何包鋼等人對(duì)浙江溫嶺的民主懇談會(huì)的實(shí)證研究是其中最有價(jià)值的學(xué)術(shù)亮點(diǎn)[7-8]。雖然學(xué)界對(duì)協(xié)商民主理論再做深層次的挖掘已較為困難，但把研究重點(diǎn)落到基層協(xié)商民主的制度建構(gòu)層面，用規(guī)范制度主義研究框架探索基層協(xié)商民主的制度規(guī)范便成為本文的主要研究目的。本文試圖結(jié)合規(guī)范制度主義理論，通過分析浙江溫嶺市預(yù)算民主懇談會(huì)中體現(xiàn)的具體規(guī)則程序，探討在基層協(xié)商民主過程中應(yīng)建立什么樣的制度規(guī)范與如何通過此規(guī)范形成對(duì)話和共識(shí)。

規(guī)范制度主義是新制度主義的根源，其理論核心與研究重點(diǎn)在于，在解釋人類行為時(shí)，組織的規(guī)范與價(jià)值被賦予了核心地位。規(guī)范制度主義者認(rèn)為，制度是一系列要素的集合體，他們對(duì)制度的正式定義為：“政治制度是由相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則和慣例組成的集合體，它們從個(gè)體角色與周圍環(huán)境的關(guān)系角度界定適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。”[9]早期制度與組織學(xué)家塞爾茲尼克認(rèn)為，組織可以分為兩大類：聚合性組織與整合性組織，前者是表達(dá)個(gè)人理性行動(dòng)，以利益驅(qū)動(dòng)和計(jì)算理性吸納成員的組織，而后者則是以規(guī)范權(quán)力和道德理性吸引成員，能夠形成整合性制度的組織[10]。結(jié)合本文研究的主題，研究假設(shè)可以確定為，基層協(xié)商民主的理想狀態(tài)是形成整合性制度，并以組織的規(guī)范與價(jià)值吸引政治參與者進(jìn)行對(duì)話，以完善、系統(tǒng)的制度規(guī)范保障基層協(xié)商民主達(dá)成共識(shí)并實(shí)現(xiàn)既定的組織目標(biāo)。

規(guī)范制度主義理論構(gòu)建了理解政治制度的兩個(gè)重要分析框架：第一，在大多數(shù)政治制度中，個(gè)體是以制度成員身份為條件在制度中作出選擇的；第二，制度的行為基礎(chǔ)是規(guī)范的而不是強(qiáng)制的，制度成員被組織規(guī)定的價(jià)值所影響[11]。因此，從前者看，作為制度成員身份的個(gè)體以其不同的選擇構(gòu)成了基層協(xié)商民主中“對(duì)話”的理論基礎(chǔ)；從后者看，被組織規(guī)定的價(jià)值所影響的個(gè)體具備了達(dá)成“共識(shí)”的實(shí)踐基礎(chǔ)。

筆者曾經(jīng)走訪和調(diào)研過浙江溫嶺、江蘇無錫、安徽宣城、上海閔行等地，就基層民主協(xié)商制度的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行考察。筆者認(rèn)為，作為一種新型的社會(huì)主義民主形式，協(xié)商民主在當(dāng)下中國的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，通過提供一種雙向參與的選項(xiàng)、營造“共享空間”的方式，將國家和社會(huì)、政府和人民的力量融合到一起；第二，為全面深化改革開放擴(kuò)大智力之源，尋找民間智慧的同時(shí)培養(yǎng)群眾的協(xié)商素質(zhì)；第三，在基層社會(huì)治理中，為社區(qū)自治提供重要的普遍性開放性平臺(tái)。

然而，由于各地環(huán)境差異較大、政治文化表現(xiàn)各異、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、政府的施政能力和施政水平不一、公眾的政治參與意識(shí)和實(shí)踐能力參差不齊，基層協(xié)商民主的方式和水平有很大的差距，這迫使筆者開始從個(gè)體與組織、規(guī)則與價(jià)值的二元關(guān)系角度對(duì)各地的協(xié)商民主運(yùn)作狀況進(jìn)行深入考察，從對(duì)話與共識(shí)這兩個(gè)協(xié)商民主最重要的程序入手，探討基層協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作的制度規(guī)范。

二、基層協(xié)商民主制度規(guī)范的基本構(gòu)成

規(guī)范制度主義認(rèn)為，規(guī)范是制度的核心屬性，而規(guī)范脫胎于慣例，慣例則緣起于人們?cè)谠贫戎械南嗷ビ绊?，一旦慣例確立并逐步產(chǎn)生重大的意義，處于結(jié)構(gòu)中的制度化程度自然就會(huì)提升。因此，基層協(xié)商民主制度一旦形成，在解決實(shí)際問題過程中效果明顯，其價(jià)值意義就會(huì)不斷擴(kuò)大，并通過年復(fù)一年的重復(fù)推行和運(yùn)轉(zhuǎn)，固化其特有的價(jià)值。同時(shí)，規(guī)范制度主義確信，通過規(guī)范的應(yīng)用，政治行為者可以在活動(dòng)中極大地減少?zèng)Q策和交易成本，并通過規(guī)范的適當(dāng)性邏輯最大限度地激勵(lì)組織中的成員參與協(xié)商活動(dòng)。

沒有制度，協(xié)商民主仍然是一個(gè)難以捉摸和理想主義的概念[12]。基層協(xié)商民主制度建設(shè)具有一定的制度規(guī)范，協(xié)商議題的選擇、參與群體、參與方式、參與程序、決策原則、共識(shí)達(dá)成等都有其內(nèi)在邏輯和特定規(guī)則。本文主要從議題選擇、參與方式、對(duì)話機(jī)制、共識(shí)達(dá)成四個(gè)板塊，探索基層協(xié)商民主制度規(guī)范的基本結(jié)構(gòu)。

（一）議題選擇

就協(xié)商議題的選擇而言，協(xié)商討論的對(duì)象和內(nèi)容必須具有公共性，必須與公眾利益密切相關(guān)，必須涉及公共財(cái)政資金的投入，這是構(gòu)成完備的協(xié)商議題的三大基本條件。在通常情況下，符合以上三大條件的協(xié)商議題大多在城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改建和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，如城市老舊小區(qū)改造、水電煤衛(wèi)設(shè)施改建；農(nóng)村修路架橋、增設(shè)公交車站、新建醫(yī)院和學(xué)校等公共項(xiàng)目決策時(shí)。一般情況下，公眾出于個(gè)人利益考慮，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目會(huì)作出支持或反對(duì)的抉擇，形成彼此對(duì)立的利益群體，此時(shí)，由政府出面，采用基層協(xié)商民主形式進(jìn)行協(xié)商討論，是達(dá)成共識(shí)最為有效的途徑。當(dāng)然，對(duì)協(xié)商議題必須具有嚴(yán)格的篩選機(jī)制，公民參與的主觀意愿和協(xié)商結(jié)果的有效性才能得以保證。

例如，浙江溫嶺澤國鎮(zhèn)選擇將城鎮(zhèn)基本建設(shè)項(xiàng)目作為預(yù)算協(xié)商的內(nèi)容，并且通過一系列的制度設(shè)計(jì)，如反復(fù)使用調(diào)查問卷法以及懇談會(huì)流程的優(yōu)化，從而使公眾可以影響公共部門對(duì)重大城建項(xiàng)目的預(yù)算資金分配和順序排位的最終決策。在預(yù)算懇談會(huì)議召開的15天前，澤國鎮(zhèn)人大會(huì)向公眾代表下發(fā)“城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算調(diào)查問卷”，會(huì)議召開的10天前，再發(fā)放每個(gè)項(xiàng)目的說明材料和專家委員會(huì)提供的客觀中立的介紹資料。代表們需要研究調(diào)查問卷中羅列的30個(gè)備選建設(shè)項(xiàng)目，并按照項(xiàng)目對(duì)自己的重要程度為每個(gè)項(xiàng)目打分。在會(huì)上，全體代表再次通過隨機(jī)抽樣的方法被分成16個(gè)小組，閱讀專家提供的項(xiàng)目分析報(bào)告，之后展開兩輪小組討論、兩輪大會(huì)集中討論，并在大會(huì)結(jié)束后重新做一次相同的問卷評(píng)分。兩次民意調(diào)查的結(jié)果將會(huì)經(jīng)數(shù)據(jù)處理后匯總成代表們對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的總體評(píng)分和排序結(jié)果。這個(gè)結(jié)果會(huì)提供給政府預(yù)算編制作為參考，而民主懇談形成的共識(shí)最終也將會(huì)在人代會(huì)預(yù)算審查的通過率上得以體現(xiàn)[13]。

（二）參與方式

基層協(xié)商民主參與方式的選擇，帶有濃重的制度設(shè)計(jì)色彩，良好的制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主取得突出成效的關(guān)鍵所在。浙江溫嶺民主懇談強(qiáng)調(diào)多元主體的參與、平等充分的對(duì)話，以及最大限度地達(dá)成理性共識(shí)。它所體現(xiàn)和傳達(dá)的民主協(xié)商精神，是重新解讀我國傳統(tǒng)深厚的鄉(xiāng)賢政治文化、豐富基層民主制度空間的一把鑰匙，也是探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要典型案例。

溫嶺市的預(yù)算民主懇談通過三種參與方式使民眾與政府形成對(duì)話，分別是隨機(jī)抽選、自愿參與、邀請(qǐng)式參與，三種不同的參與方式各具優(yōu)勢(shì)，在溫嶺民主協(xié)商過程中發(fā)揮重要作用。

隨機(jī)抽選方式應(yīng)用的典型是溫嶺市澤國鎮(zhèn)的“乒乓球搖號(hào)”，人為規(guī)定人數(shù)在一千以下的村子抽選1人，高于一千而低于兩千的抽選2人，達(dá)到三千的抽選3人，最后一共抽選出275名公眾代表參加協(xié)商懇談（實(shí)際到會(huì)257名）。

自愿參與是溫嶺最成功的一種參與方式，為新河鎮(zhèn)首創(chuàng)。顧名思義，全鎮(zhèn)的公民只要有參與的愿望都可以到場(chǎng)參加公共預(yù)算的討論。自愿參與不僅保障了公眾平等參與的途徑，還促進(jìn)了參與的程度和深度。該方式的內(nèi)在邏輯是：在機(jī)會(huì)成本的計(jì)算考量下，愿意抽時(shí)間參加民主懇談的公民基本都對(duì)討論的問題感興趣、有想法，可以認(rèn)為他們代表了一定圈子內(nèi)或地域范圍內(nèi)具有相同立場(chǎng)的利益相關(guān)者。

邀請(qǐng)式參與是指政府邀請(qǐng)一部分特定身份的人員參加民主懇談會(huì)并參加討論的各個(gè)環(huán)節(jié)，這種方式是受公共部門影響最大、控制最強(qiáng)的手段，必然會(huì)有民眾質(zhì)疑其正當(dāng)性。溫嶺市邀請(qǐng)式參與的對(duì)象主要分為兩類：利益相關(guān)者、當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)精英或?qū)I(yè)人士。邀請(qǐng)式參與的做法最重要的貢獻(xiàn)是對(duì)可能發(fā)生的集體無理性的糾偏作用，是有效參與的深化和延伸。

（三）對(duì)話機(jī)制

雖然規(guī)范制度主義十分關(guān)注制度對(duì)行為者的形塑作用，但完全不否認(rèn)行動(dòng)者在政治活動(dòng)中對(duì)規(guī)范與制度的影響，個(gè)體是非常重要的，最終還是需要個(gè)人在制度中作出選擇[14]。因此，構(gòu)建新時(shí)代完善的基層協(xié)商民主制度體系，關(guān)鍵要素之一是參與群體的構(gòu)建，協(xié)商民主制度中的個(gè)人是形成對(duì)話機(jī)制的主體，具有良好素質(zhì)的個(gè)體的存在，是構(gòu)建完備的協(xié)商民主制度的核心。

建立基層協(xié)商民主制度規(guī)范首先要厘清多邊對(duì)話機(jī)制的層次，即誰與誰對(duì)話。整體而言，基層協(xié)商民主主要有三個(gè)層面的對(duì)話。第一個(gè)層面是參與者與政府間的對(duì)話。公民代表必須有機(jī)會(huì)直接向政府部門的負(fù)責(zé)人就與自身相關(guān)的議題進(jìn)行提問或質(zhì)疑，后者有義務(wù)向前者說明情況、解釋政府行為。第二個(gè)層面是參與者與參與者間的對(duì)話。參與者之間的對(duì)話能夠讓各種意見進(jìn)行碰撞，并且經(jīng)過激烈的論證后形成相對(duì)理性和統(tǒng)一的數(shù)個(gè)備選項(xiàng)，而不同于簡(jiǎn)單的民意相加。第三個(gè)層面是政府內(nèi)部的對(duì)話及政府部門之間的對(duì)話。通過民主懇談的平臺(tái)，政府不同部門的負(fù)責(zé)人能夠就某些問題坐在一起討論，一起聽取公眾意見、發(fā)現(xiàn)矛盾、面對(duì)壓力。由于基于相同的信息量和外界對(duì)政策落地的期待，因而對(duì)話者更容易達(dá)成彼此間的協(xié)商與和解，有利于政府整體行動(dòng)效率的提高。

對(duì)規(guī)范制度主義而言，制度的運(yùn)行也是十分重要的一環(huán)，探究制度結(jié)構(gòu)如何規(guī)范及影響制度內(nèi)成員的行為對(duì)后期制度的變遷或強(qiáng)化具有重要意義。遵從規(guī)范是該理論運(yùn)行的核心，個(gè)體行為方式需要依賴完備的制度運(yùn)行規(guī)范進(jìn)行約束與保障。在溫嶺協(xié)商民主的案例中，設(shè)計(jì)規(guī)范、健全的參與程序是保障對(duì)話開展的重要舉措。其參與程序主要體現(xiàn)在前置程序、組織形式、會(huì)場(chǎng)布置等方面。前置程序重點(diǎn)是公共議題的篩選，首先提出重點(diǎn)議題并列出初步方案；其次下發(fā)調(diào)查問卷，征求參與者意見；最后按得分排序，篩選出適宜的議題進(jìn)行討論。組織形式方面，溫嶺的舉措是淡化政府在協(xié)商過程中的主導(dǎo)地位，為政府與公眾構(gòu)建平等的對(duì)話環(huán)境，其典型做法是設(shè)置會(huì)議主持人，使其以中性立場(chǎng)調(diào)動(dòng)會(huì)場(chǎng)情緒，保證協(xié)商對(duì)話在一種平等的氛圍中進(jìn)行。此外，溫嶺協(xié)商民主懇談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)布置也有一定的邏輯考量，如協(xié)商會(huì)場(chǎng)呈圈狀結(jié)構(gòu)，前方是決策圈，后方是分組的參與者，如此布局使坐在一起的部門領(lǐng)導(dǎo)可以隨時(shí)進(jìn)行溝通、討論如何回答提問，同時(shí)也使坐在一起的代表便于進(jìn)行小組討論并與其他小組溝通。

（四）共識(shí)達(dá)成

基層協(xié)商民主過程中，產(chǎn)生各種觀點(diǎn)的交鋒是極為正常的，提出不同的觀點(diǎn)和看法不是為達(dá)成一致制造麻煩，而是通過爭(zhēng)論鼓勵(lì)出現(xiàn)“頭腦風(fēng)暴”，讓更多有用的好點(diǎn)子在爭(zhēng)論過程中出現(xiàn)?！肮沧R(shí)”不是強(qiáng)調(diào)每個(gè)人都只能有相同的意見或扼殺不同的聲音，而是通過各方的包容、妥協(xié)和退讓，形成一種公共的、成熟理性的、能獲得諒解的認(rèn)識(shí)或結(jié)論。達(dá)成“共識(shí)”有四個(gè)要素非常重要。

1.公眾群體間排除私利之爭(zhēng)。不同利益主體必須理解和接受在個(gè)人私利之上存在著同樣重要的公共利益，公共利益的實(shí)現(xiàn)在任何情況下都不可能意味著所有私利的加和，最小化的犧牲和理性的妥協(xié)是避免將公民議政程序拖入無休止的爭(zhēng)吵泥潭的唯一路徑。規(guī)范制度主義始終強(qiáng)調(diào)，制度成員被組織規(guī)定的價(jià)值所影響，制度的行為基礎(chǔ)是規(guī)范的而不是強(qiáng)制的，因此，只要有一種良好的制度設(shè)計(jì)突出公共利益的優(yōu)先地位，公眾的協(xié)商意識(shí)就會(huì)逐漸向公益目標(biāo)靠攏。

2.突出專家的影響力?；鶎訁f(xié)商民主的有效運(yùn)作離不開科學(xué)理性的指導(dǎo)，作為行業(yè)精英的專家學(xué)者應(yīng)該成為基層協(xié)商民主的重要保障力量參與其中，以專家身份對(duì)備選方案進(jìn)行科學(xué)論證的理性解讀，幫助參與協(xié)商的公眾對(duì)選擇方案作出更加理性和合理的判斷，并在此基礎(chǔ)上作出符合個(gè)體與群體利益的最終決斷。同時(shí)，在協(xié)商議題的選擇上，專家學(xué)者的專業(yè)意見和建議也須受到尊重與重視，以保證其在引導(dǎo)公眾理性討論的過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。這是在決策民主基礎(chǔ)上對(duì)協(xié)商議題進(jìn)行科學(xué)、合理論證的必經(jīng)程序，缺乏這一制度保障，協(xié)商民主的有效運(yùn)作便無法得到保障。

3.引進(jìn)基于大數(shù)據(jù)的最優(yōu)決策方案。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家林德布洛姆在《美國經(jīng)濟(jì)評(píng)論》雜志發(fā)表的《政策分析》一文中提出，在政策制定過程中，應(yīng)采用定性與定量相結(jié)合的方法[15]。當(dāng)代的大數(shù)據(jù)技術(shù)無疑可以為公共決策提供定量研究的技術(shù)支持，在基層民主協(xié)商過程中，大數(shù)據(jù)的充分運(yùn)用可以為各備選方案提供更具理性和說服力的選擇依據(jù)。

4.政府的理性退讓。治理實(shí)際是一種有效、開放、負(fù)責(zé)且受監(jiān)督的公共服務(wù)體系，在治理的過程中，政府是行動(dòng)者之一而非全部[16]。完善的基層協(xié)商民主運(yùn)作過程中，政府最好以第三方身份參與協(xié)商議題，以中立的角色定位調(diào)和對(duì)立的雙方采取折中的選擇方案。政府作為第三方介入時(shí)，要清醒地認(rèn)識(shí)到自己并不是絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)者，需要積極地聽取協(xié)商民主對(duì)話中每一方提出的意見和建議，在這些意見與自身的初衷相違背時(shí)，需要有勇氣作出一定程度的退讓，以凸顯協(xié)商達(dá)成的共識(shí)在公共決策中的影響力，這不僅是對(duì)公眾參與的一種激勵(lì)，也使其成為公共政策實(shí)施的有效推動(dòng)力。

三、基層協(xié)商民主的定位與平臺(tái)

對(duì)話與共識(shí)的深度解讀，對(duì)理解基層協(xié)商民主制度構(gòu)建具有工具性價(jià)值。協(xié)商民主作為民主重要的形式，意味著各個(gè)政治主體可以利用規(guī)范化的制度平臺(tái)和渠道，通過溝通對(duì)話，形成理性共識(shí)，作出符合公共利益的合理決策[17]。在我國基層民主實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)明確協(xié)商民主制度是對(duì)基層人大制度的補(bǔ)充和延伸。課題組對(duì)浙江和上海等長(zhǎng)江三角洲地區(qū)基層人大制度的考察實(shí)踐證明，只有與地方人大制度的運(yùn)作規(guī)則互相協(xié)調(diào)并相互配合，基層協(xié)商民主制度才有可能得到具有可持續(xù)性的穩(wěn)定運(yùn)行，并成為地方人大民主決策制度的有效補(bǔ)充，牢固構(gòu)建起聯(lián)系基層人大與社會(huì)公眾之間的橋梁。

一方面，基層協(xié)商民主運(yùn)行過程中形成的共識(shí)，對(duì)地方政府決策起重要的咨詢作用，但非決定作用。公共決策的主體是公共部門，因此政府是否采納協(xié)商的結(jié)果取決于其本身的意志而不為有限的民意所左右。在協(xié)商機(jī)制下，政府需要具備開放的態(tài)度和理性的判斷，而非對(duì)民意的無條件順從。因此，政府在接納基層協(xié)商民主形成的共識(shí)時(shí)，要充分考慮所選定方案的科學(xué)有效性，要更加全面理性地對(duì)選定方案做二次評(píng)估，探討其在財(cái)政方面的可行性和環(huán)境方面的可持續(xù)性，要基于公意并高于公意，為后代子孫的可持續(xù)發(fā)展做好重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方案規(guī)劃。

另一方面，政府也必須尊重協(xié)商達(dá)成的共識(shí)，承擔(dān)漠視共識(shí)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)政府認(rèn)為決策的依據(jù)，即公共理性與協(xié)商共識(shí)相悖，并遵照公共理性作出了相應(yīng)的決策，那么它也必須照顧公眾的意見和訴求，為這些沒有被采納的愿望提供合理的解釋以及次優(yōu)方案。如果政府一意孤行要與協(xié)商的結(jié)果背道而馳，那么后續(xù)遭受到的阻力是可以想見的。

因此，筆者認(rèn)為，我國當(dāng)下推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，在頂層和基層的制度構(gòu)想應(yīng)采取不同的方略。頂層設(shè)計(jì)的制度構(gòu)想應(yīng)把協(xié)商民主和我國新時(shí)代社會(huì)主義民主與法治建設(shè)相結(jié)合，繼續(xù)發(fā)展人民政協(xié)這一具有中國特色的社會(huì)主義協(xié)商民主平臺(tái)，使協(xié)商民主作為我國政治制度的重要特色發(fā)揮其優(yōu)越性。具有可操作性價(jià)值的協(xié)商民主主導(dǎo)性平臺(tái)應(yīng)該放在基層，放在與公眾日常生活密切相關(guān)的公共決策領(lǐng)域，其范圍可以覆蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)居民生活管理體系構(gòu)建、交通設(shè)施建設(shè)，以及學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、垃圾焚燒廠的選址等關(guān)系到人民群眾切身利益的公共決策領(lǐng)域，所有可供選擇的議題必須符合具有公共性、推進(jìn)公共利益和公共財(cái)政投入三大要素。基層協(xié)商民主應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)話和共識(shí)的達(dá)成必須基于公眾的理性判斷與多數(shù)意見，只有通過科學(xué)的遴選機(jī)制選出公眾愿意參與的話題，采用公開化的方式進(jìn)行運(yùn)作，并產(chǎn)生明顯的示范效應(yīng)，才能避免公眾對(duì)協(xié)商民主過程的漠然和回避，在協(xié)商民主的訓(xùn)練中培養(yǎng)一代又一代以公共利益和組織價(jià)值為依歸的合格的政治參與者。

四、結(jié)語：基層協(xié)商民主的機(jī)制創(chuàng)新

規(guī)范制度主義認(rèn)為，設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)制度時(shí)會(huì)有一個(gè)理想的模式，但因設(shè)計(jì)者本身認(rèn)知的局限和環(huán)境的變化，制度往往很難達(dá)到預(yù)期的效果[18]，因?yàn)橹贫仍谧R(shí)別出環(huán)境的變化后，會(huì)經(jīng)歷一個(gè)學(xué)習(xí)過程，從而調(diào)適自身并適應(yīng)變化[19]。中國政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)也的確如此，因此基層協(xié)商民主制度需要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)制度變遷，與時(shí)俱進(jìn)，達(dá)到理想的效果。新時(shí)代推進(jìn)基層協(xié)商民主制度發(fā)展時(shí)，可以在以下幾方面探索有效的機(jī)制創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新基層協(xié)商民主與地方人大的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

基層協(xié)商民主的有效運(yùn)作必須在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)行，地方人大與地方政府應(yīng)緊密協(xié)作，將協(xié)商民主落到實(shí)處。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，選舉產(chǎn)生的人大代表是社會(huì)主義民主制度下人民群眾根本意愿的代表者，在法律上享有權(quán)力機(jī)構(gòu)的合法性。因此，既要防止基層協(xié)商民主制度的構(gòu)建對(duì)地方人大制度產(chǎn)生沖擊，又要想辦法使兩者和諧、有序地互補(bǔ)發(fā)展。筆者認(rèn)為，基層協(xié)商民主的有效運(yùn)作需要更加緊密地結(jié)合縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大工作制度，在現(xiàn)有的制度框架下進(jìn)一步將協(xié)商民主的內(nèi)容明細(xì)化，將協(xié)商民主的程序制度化，將協(xié)商民主的運(yùn)行責(zé)任落實(shí)到地方人大和地方政府的具體部門，并明確其相關(guān)責(zé)任機(jī)制。在人民代表大會(huì)制度下發(fā)展基層協(xié)商民主一方面能夠解決尚未完善的后者的法律地位和法律依據(jù)問題，另一方面也能通過與人大程序的聯(lián)動(dòng)化解協(xié)商機(jī)制下無法達(dá)成共識(shí)的情況。人大制度與公眾參與的結(jié)合將在更大的程度上保障人民群眾享有充分的民主權(quán)利，也能有效地激活基層人大在國家政治生活中的重要職能，更好地發(fā)揮其行政監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，提高人大代表履職的積極性和履職效能。

（二）創(chuàng)新基層協(xié)商民主的動(dòng)力機(jī)制

目前基層協(xié)商民主的成功實(shí)踐基本上都是以地方領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)為主要驅(qū)動(dòng)模式，地方人大與政府官員的決心和堅(jiān)持是促進(jìn)基層協(xié)商民主有效推進(jìn)的重要因素。但是，這種由個(gè)別關(guān)鍵人物驅(qū)動(dòng)的模式不具備可持續(xù)性和大范圍推廣的可能性。在地方實(shí)踐中，常見的情形是隨著發(fā)起協(xié)商民主工作試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)崗、卸任，或者領(lǐng)導(dǎo)班子的交接，這種新的嘗試隨即停滯不前或受挫終止。要使基層協(xié)商民主制度可持續(xù)發(fā)展，必須改變這種被動(dòng)、隨機(jī)的驅(qū)動(dòng)模式，將其制度化、法治化，轉(zhuǎn)為制度驅(qū)動(dòng)的模式，因此，強(qiáng)化協(xié)商民主動(dòng)力機(jī)制顯得尤為重要。在穩(wěn)固已經(jīng)獲得的協(xié)商成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)留給基層領(lǐng)導(dǎo)干部一定的探索空間和激勵(lì)機(jī)制。從我國目前實(shí)際情況看，這種現(xiàn)象不僅與地方的政治生態(tài)有關(guān)，也與干部隊(duì)伍自身的思想認(rèn)識(shí)密不可分，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)看到中央改革政策傳達(dá)出的積極信號(hào)，更加大膽、開放地去接受和探索更多的可能性。

（三）創(chuàng)新基層協(xié)商民主的參與機(jī)制

一方面，有效推進(jìn)基層協(xié)商民主的關(guān)鍵在于擁有一大批具有強(qiáng)烈責(zé)任感和使命感的有效參與者。在我國沿海各地農(nóng)村，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一批具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的新鄉(xiāng)賢，他們對(duì)具有利益相關(guān)性的公共決策具有很高的興趣，參與熱情度很高，10多年來大大推進(jìn)了基層協(xié)商民主的不斷進(jìn)步；而強(qiáng)政府模式主導(dǎo)下的大城市則缺乏相應(yīng)的高參與度公眾群體，基層協(xié)商民主雖有存在，但運(yùn)作成效不夠明顯。另一方面，制度化的協(xié)商民主參與機(jī)制尚不完善，雖然不同類型的參與主體通過不同渠道活躍在政治生活的各方面，但是公民參與的制度化是現(xiàn)代民主政治的客觀需求。當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)終端前聚集的往往是大量有政治熱情的青年，而一部分具有利益訴求的基層群體在現(xiàn)有的制度框架下只能通過信訪等方式尋求幫助。制度性參與不僅能夠規(guī)避影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障。