摘 要：依法分類(lèi)治理信訪訴求是推進(jìn)信訪法治化的重要制度理念。但在實(shí)踐中，依法分類(lèi)的界限和標(biāo)準(zhǔn)的模糊性、法治體系與群眾生活訴求的非對(duì)稱性以及基層領(lǐng)導(dǎo)干部較弱的依法治理能力都制約著依法分類(lèi)治理信訪訴求制度理念的實(shí)現(xiàn)。而信訪工作機(jī)構(gòu)的科層化運(yùn)作與群眾信訪訴求的平面化生成之間的矛盾、法治系統(tǒng)與群眾日常生活訴求之間的矛盾則深刻揭示了依法分類(lèi)治理面臨的實(shí)踐困境。依法分類(lèi)治理信訪訴求本質(zhì)上反映了信訪工作中政治與行政的內(nèi)在張力，緩和這種內(nèi)在張力，需要結(jié)合基層信訪工作實(shí)踐創(chuàng)新工作機(jī)制。優(yōu)化依法分類(lèi)治理信訪訴求的工作實(shí)踐，可在黨政體制基礎(chǔ)上建立信訪訴求化解的聯(lián)席會(huì)議制度，并立足于信訪的社會(huì)治理功能定位，采用“先調(diào)后導(dǎo)”的工作模式，逐步吸納法律精英人士參與到依法分類(lèi)治理實(shí)踐，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)依法分類(lèi)治理信訪訴求的制度理念。

關(guān)鍵詞：依法分類(lèi);信訪訴求;政治屬性;社會(huì)治理;信訪制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2020）02-0084-09

信訪制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色、歷史淵源的治理制度。信訪制度最早發(fā)端于1951年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，此后經(jīng)歷了創(chuàng)立和探索階段、恢復(fù)和規(guī)范階段、統(tǒng)合和重塑階段[1]。新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)信訪制度的功能始終存在政治動(dòng)員和社會(huì)治理的功能[2]。發(fā)展至今，作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，信訪制度的社會(huì)治理功能主要表在糾紛解決機(jī)制替代功能、法律和政策協(xié)商功能、社會(huì)剩余事務(wù)兜底等方面[3]。進(jìn)入新時(shí)代，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾利益訴求越來(lái)越多樣，通過(guò)信訪渠道反映自己的訴求也越來(lái)越頻繁，如何在既定的制度體系下對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行有效分流并導(dǎo)入相關(guān)職能部門(mén)解決，如何用法治化的方式化解信訪矛盾和突出問(wèn)題，如何轉(zhuǎn)變信訪工作機(jī)制更好地解決群眾反映的問(wèn)題，是推進(jìn)信訪制度改革亟需解決的重要課題。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法的訴求依照法律規(guī)定和法定程序就能得到合理合法的結(jié)果?！盵4]這為實(shí)踐中信訪法治化改革提供了基本方向和目標(biāo)定位。面對(duì)日益高漲的“信訪洪峰”，從信訪研究“維權(quán)”[5]范式轉(zhuǎn)向“謀利”[6]范式以來(lái)，學(xué)界對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中復(fù)雜的信訪行為及其利益關(guān)系日益認(rèn)清，信訪的分類(lèi)治理已成為理論界[7]和實(shí)務(wù)界的基本共識(shí)①。而在全面依法治國(guó)的新時(shí)代背景下，立足于信訪的社會(huì)治理功能，對(duì)信訪進(jìn)行依法分類(lèi)已成為化解突出社會(huì)矛盾、回應(yīng)人民群眾利益關(guān)切的重要途徑。依法分類(lèi)治理的目的是為了疏導(dǎo)社會(huì)矛盾和沖突，保障合理合法的訴求能夠有序?qū)崿F(xiàn)。實(shí)踐當(dāng)中，按照法律規(guī)定對(duì)信訪訴求進(jìn)行分流，將那些能夠通過(guò)法定途徑解決的問(wèn)題，導(dǎo)入相關(guān)司法機(jī)關(guān)、職能部門(mén)解決，保障合理合法的訴求能夠得到合理合法的實(shí)現(xiàn)，已成為依法分類(lèi)治理信訪訴求的基本共識(shí)。然而，依法分類(lèi)治理信訪訴求的實(shí)踐也面臨一定的困境，例如，依據(jù)什么樣的法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)？依法之后如何導(dǎo)入具體部門(mén)解決？有何實(shí)踐困境？如何認(rèn)識(shí)依法分類(lèi)治理的實(shí)踐困境及其內(nèi)在張力？依法分類(lèi)之后如何有效治理？等等，這些都是實(shí)踐中需要面對(duì)和解決的問(wèn)題，而這些問(wèn)題本身既涉及到信訪工作的本質(zhì)屬性及其嵌入的體制結(jié)構(gòu)，也涉及到信訪制度改革的路徑探索。本文基于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)近三年對(duì)基層信訪治理的追蹤和調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，深入分析依法分類(lèi)治理信訪訴求的實(shí)踐困境、內(nèi)在張力，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐提出破解依法分類(lèi)治理困境的思路。

一、依法分類(lèi)治理信訪訴求的實(shí)踐困境

依法分類(lèi)治理信訪訴求是按照現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)信訪訴求進(jìn)行分類(lèi)并導(dǎo)入政府部門(mén)、司法部門(mén)或者有關(guān)單位依法解決，以保障和回應(yīng)新時(shí)代人民群眾多元化的信訪訴求，使之得到合理合法實(shí)現(xiàn)的重要制度舉措。從戰(zhàn)略意義上看，依法分類(lèi)治理信訪訴求是全面依法治國(guó)的具體體現(xiàn)，也是新時(shí)代建設(shè)法治社會(huì)的重要內(nèi)容。法治是治國(guó)理政的基本方式，依法分類(lèi)治理信訪訴求既是貫徹全面依法治國(guó)的重要體現(xiàn)，也是提升社會(huì)治理法治化水平的客觀要求。從信訪工作實(shí)踐看，當(dāng)前“信訪不信法”的局面依然困擾著信訪治理工作，如何將法治的方式融入信訪工作并化解“信訪不信法”的被動(dòng)局面已然成為依法分類(lèi)治理信訪訴求的重要現(xiàn)實(shí)背景。因此，依法分類(lèi)治理信訪訴求有利于把法治方式和法治思維融入信訪治理的全過(guò)程，并把法治擺在信訪治理的突出位置，從而不斷扭轉(zhuǎn)“信訪不信法”的局面。從信訪制度的完善來(lái)看，任何一項(xiàng)制度的運(yùn)行都面臨著與外界環(huán)境不斷相互作用進(jìn)而不斷革新自我的任務(wù)。因?yàn)?，制度在運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)隨著時(shí)代條件和環(huán)境的變化而產(chǎn)生不同的治理績(jī)效[8]，如何結(jié)合新的時(shí)代背景和條件改革相關(guān)制度運(yùn)行條件，從而使制度運(yùn)行的績(jī)效保持最優(yōu)狀態(tài)是制度改革的重要方向。就信訪制度本身而言，通過(guò)法治思維改革和完善制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，緩解信訪制度運(yùn)行的負(fù)荷，可以最大程度地激發(fā)信訪制度的治理活力。

然而，一項(xiàng)制度舉措的設(shè)計(jì)理念需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件去分析其實(shí)踐的局限性才能全面掌握和理解制度運(yùn)行的全貌。換言之，依法分類(lèi)治理的制度設(shè)計(jì)理念也需要考察信訪制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)條件和環(huán)境才能全面理解這項(xiàng)制度理念的合理性以及局限性。當(dāng)前，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型速度不斷加快，基層社會(huì)的各項(xiàng)利益格局不斷調(diào)整，基層社會(huì)的任何事項(xiàng)都可能成為信訪的事項(xiàng)，并且任何信訪事項(xiàng)都可能流向中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府。一旦各種信訪事項(xiàng)流入到各級(jí)政府的信訪部門(mén)，那么按照信訪處理的屬地管理原則，信訪事項(xiàng)會(huì)逐級(jí)轉(zhuǎn)到縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)處理乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)②進(jìn)行包保[9]。從依法分類(lèi)治理的流程來(lái)看，考慮到縣級(jí)政府的職能部門(mén)基本與中央政府相一致，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)健全，并且縣級(jí)政府部門(mén)、司法機(jī)關(guān)有相應(yīng)的法定處理權(quán)限，因此，依法分類(lèi)治理信訪訴求的場(chǎng)域主要是縣域，依法分類(lèi)治理信訪訴求的主體主要是縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)（詳見(jiàn)圖1）。而從整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)看，國(guó)家的各項(xiàng)政策、法律和制度都需要縣級(jí)黨委政府統(tǒng)籌執(zhí)行。與此同時(shí)，縣級(jí)黨委政府也承擔(dān)著統(tǒng)籌解決人民群眾諸多信訪事項(xiàng)的政治責(zé)任，正所謂：“郡縣治，則天下安。”

從信訪制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)層面看，根據(jù)筆者對(duì)縣域信訪工作的調(diào)研以及對(duì)縣域治理的觀察，可以歸納出依法分類(lèi)治理信訪訴求存在以下幾個(gè)方面的實(shí)踐困境。

一是依法分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)存在一定的模糊性。依法分類(lèi)治理的前提是對(duì)既有的信訪事項(xiàng)的有效區(qū)分，而從現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的層級(jí)模式來(lái)看，區(qū)分信訪事項(xiàng)的主體一般落在了縣級(jí)政府信訪部門(mén)。也即，任何信訪事項(xiàng)，一旦進(jìn)入信訪機(jī)構(gòu)，首先是由縣級(jí)政府信訪部門(mén)進(jìn)行區(qū)分，然后再轉(zhuǎn)到縣級(jí)相關(guān)職能部門(mén)或司法部門(mén)解決。如果按照既定部門(mén)職責(zé)依法將群眾的信訪事項(xiàng)導(dǎo)入相關(guān)部門(mén)解決，則可把信訪事項(xiàng)劃分為政策（法律）在位型上訪、政策（法律）缺位型上訪，政策（法律）存在模糊性規(guī)定的上訪[10]。不過(guò)，從信訪與法治的關(guān)系角度來(lái)看，信訪手段和法治手段都是回應(yīng)人民群眾訴求的重要途徑。一旦把人民群眾的信訪訴求都納入法治軌道解決，那么上述分類(lèi)也容易做出一個(gè)預(yù)設(shè)，那就是所有的社會(huì)事務(wù)或者所有的信訪訴求都應(yīng)該納入法治體系解決，并且各個(gè)職能部門(mén)在化解信訪問(wèn)題時(shí)都有法律或者政策依據(jù)。而事實(shí)上，基層群眾的很多訴求并不會(huì)在法治體系內(nèi)找到對(duì)應(yīng)關(guān)系，什么是合法的訴求？合法訴求應(yīng)該導(dǎo)入哪個(gè)部門(mén)解決？什么是非法的訴求？什么是合理的訴求？等等，顯然，這無(wú)法

[TP14-1.TIF;S+2mm，BP][TS（][JZ（][HTH]圖1 依法分類(lèi)治理信訪訴求的流程

完全按照法律的界定進(jìn)行區(qū)分。實(shí)踐中，依法進(jìn)行分類(lèi)并導(dǎo)入相關(guān)職能部門(mén)解決的界限和標(biāo)準(zhǔn)總是模糊不清。并且，許多事項(xiàng)需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同解決，如果嚴(yán)格按照法定界限去導(dǎo)入職能部門(mén)解決，那么可能因部門(mén)之間相互推諉而導(dǎo)致問(wèn)題得不到解決。例如，城市揚(yáng)塵和噪聲的信訪投訴，在法律體系可能涉及到多個(gè)部門(mén)，如果一味按照法定程序?qū)肽硞€(gè)部門(mén)解決，不僅無(wú)法回應(yīng)人民群眾對(duì)美好環(huán)境的訴求，也無(wú)法徹底解決實(shí)際問(wèn)題，反而會(huì)弱化人民群眾通過(guò)信訪渠道參與環(huán)境治理的積極性。

二是群眾信訪事項(xiàng)與既有法律體系之間存在非對(duì)稱性。即便按照法律的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效區(qū)分，但法律上的規(guī)定總是與群眾的社會(huì)生活訴求之間存在不協(xié)調(diào)性。雖然國(guó)家建立了一套法治體系，但是用法律手段不可能完全解決群眾合理的信訪訴求。例如，有些困難群體的社會(huì)救助，一旦上升為信訪事項(xiàng)，在法律上可能并沒(méi)有明確規(guī)定，且這些信訪事項(xiàng)本身難以通過(guò)法律途徑解決，而需要黨和政府的政策回應(yīng)。也即，既定的法治體系并不能全部回應(yīng)群眾社會(huì)生活的信訪訴求。一方面，國(guó)家的法治體系具有建構(gòu)性，它的產(chǎn)生和發(fā)展乃至完善仍然具有國(guó)家主義的傾向[11]。也就是說(shuō)，法律制定、修改和完善往往是政府主導(dǎo)和推動(dòng)，這也就決定了法律規(guī)則所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系不可能完全容納社會(huì)事務(wù)的方方面面。另一方面，社會(huì)事務(wù)的多元化、多樣性以及不規(guī)則性決定了并非所有社會(huì)事務(wù)都能納入到法治體系中去解決，這也就必然造成一些社會(huì)剩余事務(wù)無(wú)法按照既定的法律標(biāo)準(zhǔn)解決。因此可以說(shuō)，如果所有訴求并不與法治體系存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，那么信訪事項(xiàng)法治化方式解決就存在一定的局限性。

三是基層領(lǐng)導(dǎo)干部用法治思維和方式化解信訪事項(xiàng)的能力不足。在縣域社會(huì)中，法治思維和法治方式還難以有效融入基層社會(huì)治理過(guò)程中[12]，對(duì)于縣級(jí)黨委政府而言，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定是黨委政府的重要政治職責(zé)，而群眾信訪作為綜治維穩(wěn)的重要事項(xiàng)，屬于基層黨委政府維穩(wěn)的重點(diǎn)工作。相應(yīng)地，群眾信訪的維穩(wěn)工作也是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府綜治考核的重要內(nèi)容，有些地區(qū)甚至在信訪考核方面對(duì)基層黨委政府進(jìn)行一票否決，這給基層黨委政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委政府帶來(lái)很大的考核壓力。為了應(yīng)對(duì)信訪考核壓力，基層黨委政府會(huì)采用多種非正式手段對(duì)信訪人進(jìn)行“穩(wěn)控”，防止信訪人越級(jí)上訪或者進(jìn)京上訪。在“穩(wěn)控”的過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)信訪考核的目標(biāo)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部常常不善于通過(guò)法治化的方式解決信訪人的訴求，或者明明不是法治體系所能解決的事項(xiàng)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部也推到司法系統(tǒng)解決。例如，在一些地方，為了不讓群眾越級(jí)上訪，不惜違背現(xiàn)行低保評(píng)定的法律政策規(guī)定而給予上訪對(duì)象低保名額作為維穩(wěn)對(duì)象不去上訪的交換。這種“維穩(wěn)?！辈粌H弱化了低保的社會(huì)救助功能，也破壞了基本的法治規(guī)則。這樣一來(lái)，不僅沒(méi)有真正解決人民群眾的合理訴求，反而弱化了基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式化解信訪問(wèn)題的能力。

上述三個(gè)方面的實(shí)踐困境深刻反映了依法分類(lèi)治理信訪訴求過(guò)程中存在兩方面的基本矛盾。

一方面，信訪機(jī)構(gòu)的科層化運(yùn)作與基層社會(huì)信訪訴求的平面化生成存在矛盾。信訪機(jī)構(gòu)作為各級(jí)黨委政府的辦事機(jī)構(gòu)，起著密切聯(lián)系群眾、掌握社會(huì)輿情的重要作用。然而，隨著社會(huì)時(shí)代的發(fā)展，信訪部門(mén)在政府機(jī)構(gòu)中的地位越來(lái)越凸顯，信訪機(jī)構(gòu)改革之后的地位、作用也越來(lái)越突出，并日益發(fā)展為與縣級(jí)職能部門(mén)一樣的科層化組織。與此同時(shí)，上下級(jí)之間的信訪科層結(jié)構(gòu)越來(lái)越健全，信訪機(jī)構(gòu)之間的行政化和科層化也越來(lái)越明顯，并且信訪系統(tǒng)內(nèi)部的技術(shù)性治理模式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。這表現(xiàn)為，上下級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間的指標(biāo)任務(wù)、考核事項(xiàng)相對(duì)剛性化和技術(shù)化，并日益采用信息化辦公系統(tǒng)來(lái)監(jiān)控信訪信息和動(dòng)態(tài)。這樣一來(lái)，大量信訪事項(xiàng)被納入既有的科層制運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯之后，往往會(huì)在體制內(nèi)部的運(yùn)作慣性中銷(xiāo)聲匿跡，導(dǎo)致信訪制度向官僚主義發(fā)展[13]。本來(lái)越往上，信訪機(jī)構(gòu)的地位、職權(quán)和資源越大，其依法分類(lèi)治理信訪事項(xiàng)的權(quán)能就越大，依法處理信訪事項(xiàng)的可能性就越大，但按照現(xiàn)有的信訪處理的屬地管理原則，真正依法分類(lèi)處理信訪事項(xiàng)的是權(quán)力、地位以及資源都比較稀缺的縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)。而基層社會(huì)的信訪訴求往往具有不特定性，很多信訪訴求的演變也存在一定時(shí)間性和偶然性，基層社會(huì)大多數(shù)信訪訴求都是多點(diǎn)來(lái)源并且平面生成，這也就決定了任何一個(gè)信訪訴求并非只是法律問(wèn)題或者法治系統(tǒng)所能解決，而信訪機(jī)構(gòu)科層化運(yùn)作無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步催生官僚主義的作風(fēng)。于是，群眾信訪訴求生成的平面性以及信訪訴求處理的科層化之間始終存在一定緊張關(guān)系?？梢哉f(shuō)，群眾訴求的平面化生成與縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)能調(diào)動(dòng)的權(quán)力資源嚴(yán)重不匹配，即使通過(guò)依法分類(lèi)但還是難以在既有的科層化體制中對(duì)之進(jìn)行回應(yīng)。如果群眾沒(méi)有在基層社會(huì)化解信訪訴求，那么就會(huì)涌入更高一級(jí)的信訪機(jī)構(gòu);如果更高一級(jí)的信訪機(jī)構(gòu)在科層化體系內(nèi)用行政壓力方式將之轉(zhuǎn)入基層處理，那么就會(huì)使得基層黨委政府在處理群眾信訪訴求方面捉襟見(jiàn)肘，從而導(dǎo)致越來(lái)越多的群眾信訪訴求始終積壓在基層，最終影響到群眾信訪訴求救濟(jì)，也影響到信訪制度的運(yùn)行效率。

另一方面，依法分類(lèi)的法定標(biāo)準(zhǔn)與群眾差異化的信訪訴求存在矛盾。群眾信訪訴求生成的平面性，決定了信訪訴求在既有的法律體系中很難找到一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。依法分類(lèi)關(guān)鍵是要找到一個(gè)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)如果以法律為界限，那么基層社會(huì)的信訪訴求只有少部分能夠進(jìn)入到法治系統(tǒng)中解決，并且進(jìn)入到法治系統(tǒng)解決的信訪事項(xiàng)并不能保證得到徹底解決，因?yàn)檫€涉及到國(guó)法與情理的沖突，這從近年來(lái)許多涉訴信訪案件增多可窺見(jiàn)一斑。但是，如果有些信訪訴求沒(méi)有進(jìn)入到法治系統(tǒng)解決，那么只能用信訪兜底的方式解決，這又與依法分類(lèi)治理信訪訴求的初衷相背離。然而，法治系統(tǒng)總是滯后于社會(huì)生活的需要，法律也不可能確認(rèn)現(xiàn)實(shí)生活中所有的利益訴求。由此，信訪部門(mén)在受理基層社會(huì)的群眾訴求時(shí)，如果嚴(yán)格依照法定標(biāo)準(zhǔn)受理并進(jìn)行依法分類(lèi)和導(dǎo)出，那么必然造成剩余的信訪訴求無(wú)法處理，如果不按照法定標(biāo)準(zhǔn)受理信訪訴求，那就會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多不合法和不合理的訴求涌入信訪部門(mén)。因此，依法分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)和界限是信訪部門(mén)需要拿捏的，如何拿捏標(biāo)準(zhǔn)和界限又回到了信訪工作機(jī)構(gòu)的職能定位上來(lái)。信訪工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。從信訪部門(mén)的工作目標(biāo)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的方式又不僅僅是法律手段，這也就意味著依法分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)而言始終存在一定的局限性，并且依法分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)和界限始終會(huì)與群眾多元化的訴求存在一定的張力，因?yàn)槿魏螛?biāo)準(zhǔn)和界限不可能區(qū)分所有的信訪訴求。

二、依法分類(lèi)治理信訪訴求的內(nèi)在張力：政治與行政的雙重屬性

不可否認(rèn)的是，任何一項(xiàng)制度的運(yùn)行都存在一定的實(shí)踐困境，問(wèn)題在于要立足實(shí)踐充分認(rèn)識(shí)其本質(zhì)，進(jìn)而提出對(duì)策。依法分類(lèi)治理信訪訴求是在新的時(shí)代條件下結(jié)合信訪工作的實(shí)際提出的重要舉措，它本質(zhì)上也是信訪制度的自我革新和完善。依法分類(lèi)治理信訪訴求不是為了否定信訪制度的社會(huì)治理功能而夸大法治的作用，而是為了改革信訪制度，讓制度運(yùn)行的績(jī)效能夠最大化。不過(guò)，當(dāng)法治元素融入到信訪工作實(shí)踐中時(shí)，需要辯證看待依法分類(lèi)治理的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，尤其是內(nèi)部的政治與行政的張力。

（一）依法分類(lèi)治理的政治屬性

在大力推進(jìn)信訪法治化以前，社會(huì)事務(wù)的處理過(guò)多配給了信訪兜底解決，而法治的手段在信訪事項(xiàng)處理過(guò)程中占很小的比例，甚至可以說(shuō)法治手段在信訪事務(wù)的處理中被邊緣化。這樣一來(lái)，不但造成信訪制度運(yùn)行的負(fù)荷，也帶來(lái)了許多信訪困境，并且就法律體系本身而言，其制度功能也沒(méi)有真正得到發(fā)揮，在與社會(huì)事務(wù)接軌上出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”情況。現(xiàn)在國(guó)家提出信訪法治化改革思路實(shí)際上是在信訪事項(xiàng)處理過(guò)程中將法治方式和手段擺在突出位置，充分發(fā)揮法治在社會(huì)治理過(guò)程的制度優(yōu)勢(shì)。不過(guò)，突出法治方式和手段不能妨礙信訪手段的兜底功能。依法分類(lèi)治理信訪訴求并不是用法治的方式代替信訪的兜底功能，也不是用信訪的兜底功能代替法治的手段，更不是用法治的話語(yǔ)來(lái)切割信訪的兜底功能。

在具體操作中，依法分類(lèi)治理信訪訴求看起來(lái)只是一個(gè)法定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但實(shí)際上是一個(gè)政治問(wèn)題。一方面，信訪制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，在政治溝通以及政治利益表達(dá)方面發(fā)揮著重要作用。從群眾的立場(chǎng)來(lái)看，群眾通過(guò)信訪渠道表達(dá)的利益訴求可能不一定符合法律規(guī)定，但卻反映了一定的政治訴求。政治訴求既可以通過(guò)法定途徑實(shí)現(xiàn)，也可能通過(guò)法定途徑以外的方式實(shí)現(xiàn)。依法分類(lèi)只是實(shí)現(xiàn)群眾政治訴求的一個(gè)手段，依法分類(lèi)治理信訪訴求就是要在既定的法律框架下保障人民群眾的政治訴求得到實(shí)現(xiàn)。另一方面，信訪工作本質(zhì)上是一項(xiàng)群眾工作，其政治本質(zhì)在于群眾利益訴求的表達(dá)需要在政治上得到有效回應(yīng)。法治作為改革信訪制度的配套措施，應(yīng)該在信訪制度的政治屬性基礎(chǔ)上推進(jìn)。具體來(lái)看，通過(guò)依法分類(lèi)治理信訪訴求就是通過(guò)法治手段來(lái)優(yōu)化信訪制度體系，使信訪制度在回應(yīng)人民群眾的政治訴求、解決社會(huì)問(wèn)題方面發(fā)揮最大作用，最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。因此，依法分類(lèi)治理信訪訴求本身具有重要的政治屬性，用法治手段實(shí)現(xiàn)群眾的信訪訴求目的是優(yōu)化這一政治制度。當(dāng)出現(xiàn)依法分類(lèi)治理信訪訴求的制度邊界時(shí)，既需要在法治體系內(nèi)部進(jìn)行自我調(diào)試，更需要在信訪制度體系內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)化。一旦認(rèn)識(shí)到信訪工作的政治屬性，那么依法分類(lèi)治理信訪訴求就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律問(wèn)題，從而也就不能簡(jiǎn)單用法律進(jìn)行治理。

（二）依法分類(lèi)治理的行政屬性

根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)?！睆闹胁浑y看出，縣級(jí)以上的信訪機(jī)構(gòu)是帶有行政屬性的政府機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的角度看，信訪機(jī)構(gòu)的行政屬性在依法分類(lèi)治理信訪訴求時(shí)主要承擔(dān)了信息識(shí)別和信息傳遞的功能。這主要表現(xiàn)為，縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)收到信訪事項(xiàng)后會(huì)對(duì)信訪訴求的信息進(jìn)行識(shí)別，看是否屬于法定受理事項(xiàng)，確認(rèn)屬于信訪受理事項(xiàng)后，按照依法分類(lèi)處理信訪訴求的要求，依照各個(gè)職能部門(mén)的職責(zé)或者法律規(guī)定，通過(guò)科層制邏輯分流到相關(guān)部門(mén)解決。相關(guān)職能部門(mén)在一定時(shí)間內(nèi)出具信訪回復(fù)意見(jiàn)，再轉(zhuǎn)到信訪機(jī)構(gòu)，并由信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)復(fù)給信訪人。如果信訪人不服，可以向上一級(jí)信訪機(jī)構(gòu)復(fù)議。這一套流程既是法律的規(guī)定，也是依法分類(lèi)處理信訪訴求的必然要求。在此過(guò)程中，由于信訪機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有相關(guān)資源和能力，所以它不是解決信訪訴求的行政機(jī)構(gòu)。相反，經(jīng)過(guò)信訪部門(mén)依法導(dǎo)入的相關(guān)職能部門(mén)才是解決信訪事項(xiàng)的主體，至于處理結(jié)果是否令群眾滿意，信訪機(jī)構(gòu)并不直接負(fù)責(zé)。同樣，當(dāng)群眾的信訪訴求越級(jí)到縣級(jí)以上信訪機(jī)構(gòu)時(shí)，縣級(jí)以上信訪機(jī)構(gòu)會(huì)按照科層制的模式用行政壓力和考核指標(biāo)技術(shù)轉(zhuǎn)到縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)依法分類(lèi)解決，縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)還是會(huì)按照科層制邏輯轉(zhuǎn)到相關(guān)部門(mén)解決。因此，信訪機(jī)構(gòu)充當(dāng)了縱向上的信息傳遞功能以及橫向上的信息復(fù)制功能，其行政化色彩比較明顯。

依法分類(lèi)治理的行政化色彩還表現(xiàn)在導(dǎo)入的相關(guān)部門(mén)在法定的范圍和各自的職責(zé)范圍依法處理信訪事項(xiàng)，并且信訪機(jī)構(gòu)在改革的過(guò)程中也日益呈現(xiàn)出行政化色彩。表面上看，在法定范圍回應(yīng)群眾的信訪訴求體現(xiàn)了法治思維和法治方式，但現(xiàn)實(shí)情況是，在當(dāng)前我國(guó)法律體系規(guī)定和群眾法治觀念還不對(duì)稱的情況下，嚴(yán)格依法進(jìn)行處理只會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)依法分類(lèi)治理的行政化色彩，而不是朝著有效治理群眾信訪訴求的方向駛?cè)ァ４送?，在?guó)家日益強(qiáng)調(diào)精細(xì)化和數(shù)字化目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，信訪機(jī)構(gòu)作為作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，在日常的運(yùn)作過(guò)程中，各級(jí)黨委政府的信訪機(jī)構(gòu)和其他政府職能部門(mén)一樣已成為了一個(gè)科層化的行政組織。這表現(xiàn)為在信訪機(jī)構(gòu)的改革過(guò)程中，信訪機(jī)構(gòu)本身不承擔(dān)信訪事項(xiàng)的化解職能，而是日益發(fā)展成為形式理性的信息傳遞機(jī)構(gòu)。這種發(fā)展演變趨勢(shì)日益顯現(xiàn)出信訪機(jī)構(gòu)的行政化趨勢(shì)，雖有助于完善信訪部門(mén)的建制，提高信訪機(jī)構(gòu)依法分類(lèi)治理的能力和水平，但是如果信訪部門(mén)的行政機(jī)構(gòu)屬性日益膨脹，則將會(huì)弱化甚至排擠信訪機(jī)構(gòu)作為群眾機(jī)構(gòu)的政治屬性。

（三）政治與行政的張力

依法分類(lèi)治理信訪訴求的政治和行政的雙重屬性，決定了其運(yùn)行過(guò)程中必然存在政治與行政的張力，只有揭示這種張力，才能找到平衡二者關(guān)系的對(duì)策。二者的張力主要表現(xiàn)在以下兩方面。

一方面，依法分類(lèi)之后無(wú)法有效治理。信訪部門(mén)依法分類(lèi)之后，剩下的問(wèn)題就是怎么去有效回應(yīng)信訪訴求。從目前的實(shí)際來(lái)看，信訪事項(xiàng)分到各個(gè)部門(mén)，各個(gè)部門(mén)卻只是在法定職責(zé)范圍內(nèi)去答復(fù)信訪人。相關(guān)職能部門(mén)作為回應(yīng)信訪訴求的實(shí)際主體，本來(lái)應(yīng)該本著從問(wèn)題出發(fā)，以解決群眾反映的利益問(wèn)題為根本，協(xié)調(diào)其他部門(mén)解決，但實(shí)踐中，相關(guān)職能部門(mén)卻囿于依法行政原則，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法回復(fù)，而不太可能以解決問(wèn)題為本突破法律的邊界去解決本應(yīng)該由多個(gè)部門(mén)協(xié)同解決的問(wèn)題。然而在現(xiàn)實(shí)中，群眾信訪訴求常常難以在既有的法律體系內(nèi)找到對(duì)應(yīng)關(guān)系，這樣一來(lái)，依法分類(lèi)治理的過(guò)程中，如果按照法治化和行政化的邏輯去回應(yīng)群眾的訴求，就會(huì)弱化信訪的政治利益表達(dá)功能，造成行政遮蔽政治。其張力在于，行政權(quán)力的運(yùn)用沒(méi)有服務(wù)于信訪工作的政治屬性，導(dǎo)致行政力量掩蓋了信訪工作的政治屬性。本來(lái)信訪機(jī)構(gòu)是一種反官僚主義機(jī)構(gòu)，但是在行政化改革的過(guò)程中這種反官僚主義機(jī)構(gòu)被層級(jí)化官僚主義機(jī)構(gòu)的目標(biāo)代替，弱化了信訪工作的政治屬性[14]。不難看出，依法分類(lèi)治理信訪訴求存在政治與行政的深刻張力，在實(shí)踐中如果不能對(duì)二者進(jìn)行有效平衡，就會(huì)導(dǎo)致“只注重分類(lèi)而沒(méi)有治理”的結(jié)果。

另一方面，只注重信訪訴求治理而不注重依法分類(lèi)。信訪工作與基層社會(huì)穩(wěn)定工作密切相連。上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)為了倒逼下級(jí)黨委政府及其信訪部門(mén)解決群眾利益問(wèn)題，常常會(huì)制定一整套考核指標(biāo)體系，目的是督促基層黨委政府打破信訪機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)之間的科層化組織的信息制約，以化解矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)導(dǎo)向開(kāi)展信訪工作。但在實(shí)踐中，在壓力型體制下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了維護(hù)一時(shí)的穩(wěn)定而犧牲法治程序的情形時(shí)常存在。最為關(guān)鍵的是，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的維穩(wěn)能力與職業(yè)晉升激勵(lì)相勾連。如此更會(huì)導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部以信訪工作的政治目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)信訪機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門(mén)不斷突破信訪訴求化解的法治邊界。上級(jí)對(duì)下級(jí)的目標(biāo)考核越來(lái)越剛性，將導(dǎo)致基層黨委政府不依法分類(lèi)解決矛盾糾紛。最典型的表現(xiàn)為，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確區(qū)分“維穩(wěn)”和“維權(quán)”之間的關(guān)系，也不善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決群眾的信訪訴求，依法分類(lèi)治理信訪訴求的行政屬性幾乎被遺忘。即在實(shí)踐中，一味注重信訪訴求的治理，甚至為了滿足個(gè)別群眾的無(wú)理要求而犧牲法治的程序意義，同時(shí)也不注重整合司法部門(mén)和相關(guān)職能部門(mén)的法治資源和力量，依法分類(lèi)治理信訪訴求的行政屬性被消解。這種工作模式的特點(diǎn)為結(jié)果導(dǎo)向式，即對(duì)待任何一個(gè)信訪事項(xiàng)，首先想到的是怎么有效化解而不是怎么依法有效化解。依法分類(lèi)治理信訪訴求前提是依法，能否依法以及將法治思維融入到信訪訴求化解的全過(guò)程，從根本上決定了信訪處理結(jié)果的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。而在現(xiàn)有的信訪考核體制以及干部晉升考評(píng)體制下，信訪維穩(wěn)的政治邏輯如果沒(méi)有與依靠法治進(jìn)行分類(lèi)治理的行政屬性達(dá)成妥協(xié)，最終將瓦解信訪制度最初的政治功能。

三、依法分類(lèi)治理信訪訴求的優(yōu)化路徑

依法分類(lèi)治理信訪訴求是為了凸顯法治在信訪工作中的重要位置，但不能否認(rèn)的是，法治手段的運(yùn)用需要在信訪制度體系下實(shí)現(xiàn)群眾的政治利益。從歷史上看，信訪工作是一項(xiàng)群眾工作，起著重要的政治動(dòng)員功能。發(fā)展至今，信訪工作的政治屬性依然存在，信訪的政治緩沖功能依然重要。因此，依法分類(lèi)治理信訪訴求需要在堅(jiān)持信訪工作的政治屬性基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法治的規(guī)約作用，在不同環(huán)節(jié)和機(jī)制層面創(chuàng)新工作制度，不斷優(yōu)化信訪制度的運(yùn)行實(shí)效。

（一）充分發(fā)揮黨政體制的統(tǒng)合優(yōu)勢(shì)，建立信訪事項(xiàng)聯(lián)席會(huì)議制度

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)有助于為依法分類(lèi)治理信訪訴求提供根本的政治保證。要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法開(kāi)展分類(lèi)治理信訪訴求，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。信訪問(wèn)題之所以紛繁復(fù)雜，是因?yàn)樗婕暗絿?guó)家建構(gòu)過(guò)程中的問(wèn)題[15]。堅(jiān)持黨對(duì)依法分類(lèi)治理信訪訴求的領(lǐng)導(dǎo)，既能保證信訪工作在構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系方面的正確政治方向，堅(jiān)定信訪工作的政治屬性，也能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)和督促政府職能部門(mén)、司法部門(mén)和相關(guān)單位積極履職，依法及時(shí)有效回應(yīng)群眾的信訪訴求，從而緩和各方化解信訪事項(xiàng)的行政性和政治性之間的張力，保障人民群眾合理合法的訴求能夠在法律體系得到回應(yīng)和解決。這集中體現(xiàn)為，對(duì)于人民群眾反映的突出問(wèn)題，縣級(jí)黨委政府能夠解決的，應(yīng)該及時(shí)回應(yīng)群眾的利益訴求。在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，既注重各個(gè)部門(mén)依法分流解決，也注重各個(gè)部門(mén)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)統(tǒng)一解決。對(duì)于法律體系沒(méi)有規(guī)定的合理訴求，縣級(jí)黨委政府需要協(xié)調(diào)上級(jí)黨委政府各個(gè)部門(mén)解決的，應(yīng)該發(fā)揮黨政體制的制度統(tǒng)合優(yōu)勢(shì)，以群眾反映的問(wèn)題為本，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)，積極協(xié)調(diào)上級(jí)職能部門(mén)的力量，協(xié)同解決人民群眾信訪比較多、涉及到政府多個(gè)部門(mén)的社會(huì)問(wèn)題，防止一些社會(huì)事務(wù)因各個(gè)部門(mén)無(wú)權(quán)解決而損害人民群眾的利益，從而弱化信訪制度的兜底功能。

在具體制度建設(shè)層面，要充分發(fā)揮黨政體制的統(tǒng)合優(yōu)勢(shì)，需要建立和完善相關(guān)制度機(jī)制作為保障。為此，依法分類(lèi)治理信訪訴求需要用制度的力量保障黨委和政府了解信訪動(dòng)態(tài)和信息，知曉信訪事項(xiàng)涉及到的利害關(guān)系，并通過(guò)定期召開(kāi)會(huì)議的形式來(lái)研判影響社會(huì)穩(wěn)定以及人民群眾切身利益的信訪事項(xiàng)及其涉及的政治問(wèn)題和法律問(wèn)題。這種會(huì)議機(jī)制既發(fā)揮黨政體制能夠集中力量、統(tǒng)一思想、凝聚力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，也給相關(guān)職能部門(mén)和司法機(jī)關(guān)釋放并傳遞了依法分類(lèi)治理的方向和信號(hào)。與此同時(shí)，要特別建立與信訪聯(lián)席會(huì)議相配套的領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)制、領(lǐng)導(dǎo)首問(wèn)制、重大信訪事項(xiàng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)制度，以進(jìn)一步保障黨政主要領(lǐng)導(dǎo)重視信訪事項(xiàng)的化解，防止依法分類(lèi)之后無(wú)部門(mén)處理的尷尬局面。

（二）回歸社會(huì)治理的功能定位，采用“先調(diào)后導(dǎo)”的工作機(jī)制

從本質(zhì)上看，信訪工作部門(mén)是一個(gè)群眾工作部門(mén)，這就決定了化解信訪訴求應(yīng)該用群眾接受或者認(rèn)可的方式并且處理結(jié)果應(yīng)該得到群眾認(rèn)可，最終通過(guò)信訪的溝通渠道實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)。當(dāng)然在此過(guò)程中，群眾反映的問(wèn)題如果涉及到法律問(wèn)題，應(yīng)轉(zhuǎn)到相應(yīng)的職能部門(mén)或者司法機(jī)關(guān)解決。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，群眾反映的問(wèn)題是否符合法律規(guī)定，并不能完全根據(jù)法律是否存在規(guī)定來(lái)判斷，而應(yīng)該根據(jù)信訪反映的利益訴求本身的輕重緩急去甄別事項(xiàng)的利害關(guān)系。這是因?yàn)椋阂皇侨罕娝斫獾姆梢?guī)定與法律原本的規(guī)定存在差異，二是信訪干部在依法分類(lèi)和導(dǎo)出時(shí)所理解的法律問(wèn)題與信訪事項(xiàng)事實(shí)上反映的法律問(wèn)題存在偏差。因此，盡管群眾反映的問(wèn)題可能不是法律問(wèn)題但卻涉及到群眾切身利益，那么應(yīng)該立足于問(wèn)題的本身，以解決群眾的利益問(wèn)題為導(dǎo)向開(kāi)展信訪化解工作。

實(shí)踐中，“先調(diào)后導(dǎo)”③的信訪工作模式既反映了信訪工作本質(zhì)上是群眾工作的性質(zhì)，也堅(jiān)持了依法分類(lèi)處理信訪訴求（詳見(jiàn)圖2）。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在依法分類(lèi)之前，用調(diào)解的方式化解群眾的訴求，也即根據(jù)群眾反映問(wèn)題的實(shí)際，用群眾接受的方式進(jìn)行化解。調(diào)解作為糾紛解決和矛盾化解的方式，在信訪工作中起到了關(guān)鍵作用。堅(jiān)持調(diào)解在先的原則化解信訪矛盾和訴求，既遵循了信訪工作本質(zhì)，也堅(jiān)持了以問(wèn)題為導(dǎo)向的工作原則，用群眾認(rèn)可和接受的方式解決了群眾的問(wèn)題。二是當(dāng)調(diào)解的方式無(wú)法化解信訪訴求時(shí)，如果涉及到法律問(wèn)題，根據(jù)法律的規(guī)定導(dǎo)入相關(guān)職能部門(mén)或者司法機(jī)關(guān)解決。用法治的方式解決信訪訴求和矛盾是全面依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。分類(lèi)是用法治解決信訪訴求的前提?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，有些信訪訴求無(wú)法一一對(duì)應(yīng)于法律的規(guī)定，在分類(lèi)的過(guò)程中，難免出現(xiàn)訴求與法律規(guī)定的模糊對(duì)應(yīng)。在這種情況下，信訪部門(mén)既要按照法律規(guī)定依法導(dǎo)入，也要本著解決問(wèn)題的初衷，明確相關(guān)責(zé)任部門(mén)的主要責(zé)任，以及有關(guān)部門(mén)的協(xié)助責(zé)任，并在信息處理方面及時(shí)跟進(jìn)，防止依法分類(lèi)之后各個(gè)部門(mén)之間相互推諉扯皮的現(xiàn)象，堅(jiān)決避免只注重依法分類(lèi)而不關(guān)注信訪事項(xiàng)的有效治理。

（三）立足群眾工作本色，充分吸納法律精英人物參與到信訪訴求化解中去

信訪工作本質(zhì)上是一項(xiàng)群眾工作。在推進(jìn)依法分類(lèi)治理信訪訴求的工作中，應(yīng)該貫徹黨的群眾路線優(yōu)良作風(fēng)，依法分類(lèi)解決群眾信訪訴求時(shí)既要從群眾中來(lái)，也要到群眾去。信訪是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要紐帶，群眾通過(guò)信訪反映自身的利益訴求并不必然是法律保護(hù)的，但這并不意味著群眾的合理訴求不能得到保護(hù)。當(dāng)用法治方式解決不了時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該發(fā)揮黨的群眾路線工作優(yōu)勢(shì)，深入了解群眾對(duì)某些社會(huì)問(wèn)題的看法，了解群眾訴求產(chǎn)生的歷史緣由，形成有效解決問(wèn)題的方案。同時(shí)，在貫徹群眾路線的過(guò)程中，要以法治為底色貫徹群眾路線，在踐行群眾路線時(shí)融入法治思

“先調(diào)后導(dǎo)”的工作流程圖維，用法治思維指導(dǎo)群眾路線開(kāi)展，對(duì)于那些法治方式能夠解決的，積極引導(dǎo)群眾通過(guò)司法手段解決，對(duì)于不能用法治手段解決的，也應(yīng)該走群眾路線說(shuō)服教育群眾。

在具體實(shí)踐中，堅(jiān)持用群眾路線的方式方法依法分類(lèi)治理信訪訴求，需要發(fā)現(xiàn)和調(diào)動(dòng)群眾心目中的法律精英人物參與到問(wèn)題解決中來(lái)。法律精英人物是建設(shè)法治社會(huì)的重要力量，他們與群眾生活在一起，在群眾中產(chǎn)生著重要影響。依法分類(lèi)治理信訪訴求需要充分調(diào)動(dòng)律師、人大代表、社團(tuán)組織代表等在人民群眾心目中較有影響力的法律精英人物參與到信訪訴求化解中，堅(jiān)持用法治思維和方式化解矛盾糾紛以回應(yīng)群眾訴求。一方面，要積極引導(dǎo)人民群眾多向法律精英人物咨詢信訪事項(xiàng)涉及的法律問(wèn)題，在依法分流之前采取有效措施鼓勵(lì)群眾通過(guò)法定途徑向有關(guān)部門(mén)反映信訪訴求。另一方面，采取有效制度激勵(lì)措施保障群眾心目中的法律精英人物有序和常規(guī)化地參與到依法分類(lèi)治理信訪訴求的活動(dòng)中，充分發(fā)揮他們?cè)谌罕娭械挠绊懥ψ鐾ㄈ罕姽ぷ鳎膭?lì)他們引導(dǎo)群眾依法理性地表達(dá)自己的利益訴求。在此過(guò)程中，要堅(jiān)持把法治和法治以外的手段統(tǒng)一起來(lái)綜合施策，充分運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法[16]，保障人民群眾合理合法的訴求得到實(shí)現(xiàn)，穩(wěn)步有序推進(jìn)依法分類(lèi)治理信訪訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

① 國(guó)家信訪局.依法分類(lèi)處理信訪訴求工作規(guī)則（國(guó)信發(fā)〔2017〕19號(hào)）[EB/OL].[20191019].http：//www.gjxfj.gov.cn/gjxfj/xxgk/fgwj/zdwj/webinfo/2018/08/1534706062636624.htm.

② 為了便于分析，本文基于縣域社會(huì)的觀察，深入分析縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)依法分類(lèi)治理信訪訴求的實(shí)踐邏輯。當(dāng)然，如果區(qū)分的事項(xiàng)不屬于縣級(jí)政府職能部門(mén)或者司法機(jī)關(guān)受理的事項(xiàng)，那么縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)還會(huì)轉(zhuǎn)交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府作為國(guó)家權(quán)力的末梢，按照《信訪條例》規(guī)定的屬地管理原則，對(duì)本地的信訪事項(xiàng)也承擔(dān)著信訪治理責(zé)任。

③ “先調(diào)后導(dǎo)”的工作機(jī)制是筆者2019年6月在湖北遠(yuǎn)安縣調(diào)研了解到的，該縣2018年獲評(píng)全國(guó)信訪“三無(wú)”（無(wú)信訪積案、無(wú)赴省重復(fù)集體訪、無(wú)進(jìn)京非正常上訪）縣（市、區(qū)），因此其開(kāi)創(chuàng)的“先調(diào)后導(dǎo)”信訪工作機(jī)制和方法值得重視和總結(jié)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馮仕政.中國(guó)信訪制度的歷史變遷[J].社會(huì)發(fā)展研究，2018（2）∶157-178+245.

[2] 馮仕政.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變[J].社會(huì)學(xué)研究，2012（4）∶25-47.

[3] 陳柏峰.信訪制度的功能及其法治化改革[J].中外法學(xué)，2016（5）∶1187-1205.

[4] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[M].北京：人民出版社，2014∶29.

[5] 于建嶸.當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架[J].社會(huì)學(xué)研究，2004（2）∶49-55.

[6] 申端鋒.鄉(xiāng)村治權(quán)與分類(lèi)治理：農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換[J].開(kāi)放時(shí)代，2010（6）∶5-23.

[7] 陳柏峰.農(nóng)民上訪的分類(lèi)治理研究[J].政治學(xué)研究，2012（1）∶28-42.

[8] 道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行，譯.上海人民出版社，2014∶87-97.

[9] 田先紅.基層信訪治理中的“包保責(zé)任制”：實(shí)踐邏輯與現(xiàn)實(shí)困境——以鄂中橋鎮(zhèn)為例[J].社會(huì)，2012，32（4）∶164-193.

[10]劉磊.信訪的類(lèi)型化及其法治展望[J].人大法律評(píng)論，2016（3）∶252-273.

[11]于浩.共和國(guó)法治建構(gòu)中的國(guó)家主義立場(chǎng)[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2014，20（5）∶173-183.

[12]王裕根.法治融入鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境與展望——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作的考察[J].理論導(dǎo)刊，2018（6）∶47-54.

[13]田先紅.信訪的雙重屬性：政治與行政[J].秘書(shū)，2017（10）∶6-9.

[14]唐皇鳳.回歸政治緩沖：當(dāng)代中國(guó)信訪制度功能變遷的理性審視[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008（4）∶573-579.

[15]馮仕政.老問(wèn)題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海，2016（2）∶125-142.

[16]習(xí)近平.下大氣力把信訪突出問(wèn)題處理好 把群眾合理合法的利益訴求解決好[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-04-22（01）.

【責(zé)任編輯：張亞茹】