羅延博 張帆

(桂林航天工業(yè)學(xué)院 管理學(xué)院，廣西 桂林 541004)

1 研究背景

隨著國家對教育投入的增長，廣西區(qū)屬高校公共財政撥款經(jīng)費也逐年上漲，區(qū)屬高校公共財政預(yù)算管理也逐步加強。區(qū)財政廳要求各區(qū)屬高校加強預(yù)算執(zhí)行管理工作，并提出明確的公共財政預(yù)算執(zhí)行總要求，全年要達到預(yù)算進度，更是采用了網(wǎng)上公開達不到執(zhí)行進度要求的單位、約談廣西區(qū)屬高校領(lǐng)導(dǎo)等一系列措施。然而，每年廣西區(qū)屬高校公共財政資金執(zhí)行序時進度未達標的單位不在少數(shù)，年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金比例整體較大，公共財政預(yù)算支出特別是項目資金的執(zhí)行進度緩慢成為一個較為突出的問題。廣西區(qū)屬高校每年結(jié)轉(zhuǎn)的公共財政資金也占了當(dāng)年財政撥款收入的大部分，雖然大部分區(qū)屬高校采取了簽署責(zé)任狀、通報執(zhí)行進度、推進協(xié)調(diào)等措施，但部分高校的執(zhí)行效果仍不理想，預(yù)算支出在執(zhí)行過程中仍存在一些問題，導(dǎo)致支出進度達不到上級部門要求的序時進度。本文在實踐的基礎(chǔ)上進行研究，旨在增強公共財政預(yù)算資金執(zhí)行力，以便高效及時地完成當(dāng)年的預(yù)算，充分實現(xiàn)預(yù)算支出要達到的預(yù)期效果，也對區(qū)屬高校公共財政預(yù)算資金執(zhí)行存在的問題提出參考性的意見與建議，提高預(yù)算資金的執(zhí)行效率。

2 廣西區(qū)屬高校公共財政預(yù)算資金執(zhí)行的現(xiàn)狀

目前廣西區(qū)屬高校采用的是“生均定額+專項撥款+績效獎補”的財政撥款方式，從性質(zhì)上劃分就是“基本支出+項目支出”兩大類。其中“生均定額”對應(yīng)的是“基本支出”，主要是人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費部分，根據(jù)學(xué)生人數(shù)和定額標準進行核撥；“專項撥款”和“績效獎補”對應(yīng)的是“項目支出”，“項目支出” 預(yù)算資金主要由強基計劃和創(chuàng)優(yōu)計劃兩部分組成。強基計劃項目經(jīng)費由自治區(qū)按照各廣西區(qū)屬高校辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、學(xué)科類型、績效評價結(jié)果等因素進行平衡來分配；創(chuàng)優(yōu)計劃項目經(jīng)費，由自治區(qū)統(tǒng)一設(shè)立建設(shè)項目，學(xué)校自主申報，通過競爭方式進行分配。“績效獎補”則是從強基計劃中拿出一部分經(jīng)費，對上年度強基創(chuàng)優(yōu)計劃完成較好的廣西區(qū)屬高校進行專項獎補。所有財政撥款均通過統(tǒng)一支付平臺下?lián)茴~度，各廣西區(qū)屬高校通過國庫支付系統(tǒng)按要求進行用款計劃申請與支付。廣西區(qū)屬高校公共財政預(yù)算資金的進度考核起步較晚，通過正式發(fā)文的方式提出考核要求，對考核進度不達標單位進行實質(zhì)性的“扣減下年預(yù)算指標”懲罰。

財政資金的執(zhí)行進度是按總支出占當(dāng)年撥款總額來計算的，上半年各單位主要用公共財政資金中基本支出部分來支付人員經(jīng)費、日常運行經(jīng)費，而一些追加的項目資金也尚未到位，每年6月份基本能達到執(zhí)行進度要求。到了下半年，基本支出所剩資金比重較小，而占學(xué)校撥款重頭的項目資金又往往執(zhí)行乏力，而受論證、采購、驗收等流程的影響，每年7-11月度執(zhí)行進度不達標單位比重較大，就會導(dǎo)致年底結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較多，比例較大。廣西區(qū)屬高校從上級撥入的公共預(yù)算資金，包括基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算主要用于維持學(xué)校正常運行，項目支出預(yù)算主要用于提高辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)特色等方面，包括學(xué)科建設(shè)、科研、意識形態(tài)建設(shè)、機制創(chuàng)新和人才隊伍建設(shè)等專項資金。項目資金到位后，財務(wù)部門將項目資金及時下達到歸口管理部門和各項目執(zhí)行部門，同時將各項目支出預(yù)算指標錄入賬務(wù)軟件預(yù)算指標管理模塊，各部門可自行查詢項目資金使用和結(jié)余情況。項目執(zhí)行部門則應(yīng)填報具體的項目執(zhí)行計劃(主要是支出項目、支出金額、支出時間)到財務(wù)部門，財務(wù)部門依此計劃進行進度催促與協(xié)調(diào)。由于每年上半年基本支出預(yù)算執(zhí)行比例較大，一般能達到教育主管部門支付進度要求，下半年基本支出較少，項目支出執(zhí)行難的問題突顯出來，使得公共預(yù)算資金執(zhí)行緩慢。財務(wù)部門從預(yù)算資金到位開始跟蹤各項目的執(zhí)行情況，并每年從9月份開始每月召開一次公共預(yù)算項目資金執(zhí)行進度推進會，由分管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門、國有資產(chǎn)管理部門、歸口管理部門(教務(wù)部門、科研部門等)和各項目執(zhí)行部門負責(zé)人參加，各部門負責(zé)人對項目的執(zhí)行情況逐一進行匯報，會議對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行溝通協(xié)調(diào)，并責(zé)成各部門負責(zé)人按計劃實施，但效果并不理想，仍存在公共預(yù)算資金執(zhí)行難的問題。

3 廣西區(qū)屬高校公共財政預(yù)算執(zhí)行存在的問題

3.1 基本支出撥款與項目支出撥款比例不合理

廣西區(qū)屬高校項目支出撥款占財政撥款總額比重大。隨著高校的經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大，對人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的需求日益加大。由于受生均綜合定額標準的影響， 基本支出撥款不能滿足學(xué)校日常運轉(zhuǎn)所需，經(jīng)費缺口較大；而財政部門對項目撥款比較重視，撥款力度較大，使得項目支出的財政資金越來越大，占財政撥款的比重越來越高，但項目撥款屬?？顚Ｓ?，項目支出投入越多，固定資產(chǎn)的增加就越多，就會有更多的設(shè)備、房屋、公共設(shè)施等的維修、運行的基本支出費用，更使得基本支出經(jīng)費的不足，再加上項目經(jīng)費在使用過程中不可調(diào)整，造成財政撥款的結(jié)構(gòu)失衡。

3.2 科研類項目建設(shè)期與資金使用期相矛盾

廣西區(qū)屬高校一些科研類項目研究周期與資金使用期(考核期)不一致，對口科研主管部門下達的科研項目立項批復(fù)文件列明項目研究周期往往是2年以上，但是資金卻并不分年下達，而是一次性全部下達到立項當(dāng)年，財政主管部門在下達當(dāng)年以1年為期限進行考核，項目研究周期與資金執(zhí)行期不匹配，成為拉低預(yù)算執(zhí)行進度的硬傷。

3.3 項目建設(shè)實施流程復(fù)雜

目前廣西區(qū)屬高校公共財政預(yù)算執(zhí)行中存在項目執(zhí)行進度緩慢、資金使用無法匹配序時比例、上半年資金緊張、下半年執(zhí)行乏力、年底形成列支結(jié)轉(zhuǎn)資金等普遍性問題。廣西區(qū)財政廳對區(qū)屬高校一般當(dāng)年9月份進行預(yù)算批復(fù)，并財政撥款到位，但使用部門實際執(zhí)行差，沒有達到要求的進度。另外論證工作在項目預(yù)算資金下?lián)芎蟛砰_始組織，很多項目資金都是在每年4月份以后才下達，執(zhí)行時間僅有8個月，還要從認證開始，明顯預(yù)算資金撥付太過滯后。廣西區(qū)屬高校資金下達后校領(lǐng)導(dǎo)會結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃對經(jīng)費進行切塊分配，教務(wù)部門形成初步的分配方案提交校長辦公會討論通過后，由各執(zhí)行部門進行市場調(diào)查，編寫實施方案。方案經(jīng)專家論證后對其進行修改，然后再提交校長辦公會、黨委會審批。經(jīng)批準的項目實施方案提交國有資產(chǎn)管理部門進入政府采購流程，按規(guī)定程序從申報采購確認書至簽訂政府采購合同需要兩個月時間。合同履行過程中，從供貨方備貨、供貨到最后驗收也需要一段時間，大型設(shè)備多采用訂單式生產(chǎn)需要的時間更長。如果中間某一環(huán)節(jié)出了問題，就會嚴重影響預(yù)算的執(zhí)行效率。

3.4 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管、考評機制不健全

由于各廣西區(qū)屬高校對執(zhí)行進度考核的意識較為淡薄，在項目資金申報時都很積極，一些項目執(zhí)行部門還未能轉(zhuǎn)變觀念，重“申報”，輕“執(zhí)行”。廣西區(qū)屬高校還缺乏完善的預(yù)算執(zhí)行的分析考核辦法，預(yù)算執(zhí)行評價還不夠科學(xué)。如果考核與獎懲力度不強，預(yù)算工作執(zhí)行就沒有保障，無法確保預(yù)算工作執(zhí)行到位，預(yù)算管理也就無從談起。另外考核意識還不夠強，甚至預(yù)算績效考評工作沒有具體落實到所有項目上、沒有對重點項目組織專家評審, 預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未與經(jīng)濟責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任掛鉤，預(yù)算考評達不到效果。對于預(yù)算的執(zhí)行重視還不夠，這架空了預(yù)算控制的職能，也嚴重削弱了預(yù)算的激勵作用。

4 改進廣西區(qū)屬高校公共財政預(yù)算資金執(zhí)行問題的建議

4.1 加大基本支出的撥款比例

廣西區(qū)屬大部分高校隨著教師支出的提高和學(xué)生培養(yǎng)硬件成本的上漲，廣西區(qū)屬大部分高校對人員經(jīng)費與公用經(jīng)費的需求越來越多，而目前競爭力較弱的廣西區(qū)屬大部分高校主要的資金增長模式還是依靠財政的各類撥款，而這類撥款又主要是必須專款專用的項目撥款的方式下達，這就造成了需求與供給模式的不匹配，進而影響了廣西區(qū)屬大部分高校的預(yù)算執(zhí)行進度，也嚴重影響了學(xué)校資金的盤活度。因此上級主管部門應(yīng)逐步加大生均撥款額度，如可以將本科生生均撥款額逐年提高，同時，需要對財政撥款的資金結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，將基本支出撥款提高到撥款總額的50%～70%,才能使廣西區(qū)屬大部分高校提高資金使用的靈活度，滿足學(xué)校運轉(zhuǎn)的需要，特別是緩解上半年資金壓力，進而提高公共財政預(yù)算資金的執(zhí)行速度。

4.2 內(nèi)部激勵與源頭控制，變不可控為可控

廣西區(qū)屬高?？蒲许椖渴欠浅绦蚧膭?chuàng)造性勞動，研究期限長，過程復(fù)雜，因為費用支出時間分配不均勻，不能生硬地按時間段進行平均進而考核執(zhí)行進度，而完全按照科研主管部門這類主管部門下達的研究期限的最后一年來考核執(zhí)行進度又不利于對科研項目研究過程的監(jiān)管。因此科研項目業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)該在科研項目立項書的設(shè)計上，要求分年度填制研究內(nèi)容與資金需求，并按審定的項目下達年度資金預(yù)算，并據(jù)此進行進度考核。科研項目因研究方面的重大突破而能大大縮短研究期限，或因不可抗力導(dǎo)致研究期限需延長，則由各項目組提出申請，提供相應(yīng)的證明材料，由科研業(yè)務(wù)主管部門審批后，在對科研項目經(jīng)費維持項目總撥款額的基礎(chǔ)上，對年度撥款額進行預(yù)算調(diào)整。

區(qū)屬高校像優(yōu)秀教師出國等這類不可控的項目撥款，需要從學(xué)校內(nèi)部和上級撥款部門兩方面入手來加大執(zhí)行力度。人才培養(yǎng)需要一個長期的過程，建議上級主管部門適當(dāng)放寬選拔條件，為更多的年輕教師在沒有家庭負擔(dān)的年齡提供出國培訓(xùn)的機會，這樣既能提高培訓(xùn)資金的使用效率，又能穩(wěn)步推進長期可持續(xù)的人才培養(yǎng)工程。像優(yōu)秀教師出國培訓(xùn)這類項目資金，上級主管部門應(yīng)該在選拔結(jié)果出來后，及時根據(jù)實際情況，對實際入選人數(shù)與計劃入選人數(shù)有差異的單位，及時下達調(diào)減預(yù)算文件，一方面化解各廣西區(qū)屬高校的執(zhí)行進度難題，另一方面也讓這些類資金真正起提高人才隊伍水平的作用，以免形成執(zhí)行進度不達標、資金閑置的雙重不良影響。這樣校內(nèi)激勵與按需分配兩方面結(jié)合，確保預(yù)算資金當(dāng)年能順利執(zhí)行。

4.3 規(guī)范項目入庫管理，優(yōu)化內(nèi)部流程

廣西區(qū)屬高校應(yīng)建立項目入庫論證制度，規(guī)范項目入庫管理。所有項目納入項目庫管理，只有經(jīng)過研究、論證、評審等程序的項目方可納入項目庫，并根據(jù)輕重緩急和學(xué)校財力狀況進行合理排序，年度預(yù)算安排項目從項目庫中擇優(yōu)選取。組織管理部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蚓哂匈Y質(zhì)的第三方中介獨立機構(gòu)對擬建項目從建設(shè)的必要性、經(jīng)濟的效益性、可行性等方面進行充分論證，并對項目進行滾動管理，在每年預(yù)算資金下?lián)軙r從項目庫選取的項目可直接進入政府采購程序，為項目執(zhí)行爭取時間，也避免論證不充分的項目納入預(yù)算，確保項目執(zhí)行順利推進。

由于公共財政預(yù)算資金普遍存在下?lián)芡?，支出時間短的問題；但是上級主管部門又要求按期完成支付進度，如果未完成，輕則約談廣西區(qū)屬高校財務(wù)負責(zé)人，重則扣減第二年預(yù)算等等，這就給各廣西區(qū)屬高校特別是追加項目資金較多的廣西區(qū)屬高校提出了難題。因為公共財政專項資金支付中大部分采購必須走政府采購程序，而政府采購程序又相當(dāng)煩瑣，從招投標到最后單位中標，完成采購、驗收，整個過程會長達幾個月的時間，如果購買的是進口設(shè)備或在采購過程中出現(xiàn)廢標現(xiàn)象，所需時間就更長了。由于前期這些過程很復(fù)雜，煩瑣，耗時過長，嚴重影響項目資金的序時進度，雖說項目在層層催促下基本能在每年12月底完成各項流程并形成支付，達到年度執(zhí)行進度要求，每個月度考核時卻總是處于落后。項目應(yīng)進行科學(xué)充分的論證，優(yōu)化內(nèi)部審批流程，提高項目實施效率。

4.4 加強項目支出績效評價，提高執(zhí)行力度

廣西區(qū)屬高校由于各歸口部門對公共財政預(yù)算資金執(zhí)行的問題還沒有引起足夠的重視，因此建議應(yīng)強化預(yù)算執(zhí)行管理，使各歸口部門轉(zhuǎn)變觀念，意識到公共財政資金不但重申請，還要重執(zhí)行，重全過程的動態(tài)管理，充分認識加強預(yù)算執(zhí)行的重要性和緊迫感，從思想上和行動上重視預(yù)算執(zhí)行工作，提高執(zhí)行預(yù)算的意識。學(xué)校應(yīng)建立專門的考核機制，把責(zé)任落實到具體部門或個人。只有從制度上約束，從機制上激勵，才能從根本上達到加快公共預(yù)算資金執(zhí)行的進度，達到上級的要求。各廣西區(qū)屬高校應(yīng)針對自身的情況，制訂適合本廣西區(qū)屬高校的考核及激勵機制，通過編制預(yù)算，執(zhí)行進度和用款計劃，分析進度緩慢的原因，督促歸口部門加快預(yù)算執(zhí)行進度和力度，以提高各歸口部門對公共財政預(yù)算資金執(zhí)行進度的重視程度。把考核結(jié)果與項目執(zhí)行部門的績效和下年預(yù)算資金核撥掛鉤，對于資金執(zhí)行優(yōu)秀的部門和個人可適當(dāng)增加年度績效加分獎勵；對于執(zhí)行緩慢的部門按比例扣減下年度預(yù)算經(jīng)費，在部門年度績效考核中相應(yīng)扣減分值，并實行項目執(zhí)行問責(zé)制。這樣才能從根本上調(diào)動實施項目的部門和個人的積極性，提升整體責(zé)任意識，提高公共預(yù)算資金的執(zhí)行力。