鄭志強(qiáng)

（1.嘉興學(xué)院 師范學(xué)院，浙江 嘉興 314001；2.福建師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350117）

習(xí)近平指出：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！盵1]中國(guó)共產(chǎn)黨很早就采用巡視方式來(lái)加強(qiáng)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)，但這種做法在黨的創(chuàng)立和大革命時(shí)期尚未完備，因而功能和效果也相對(duì)有限。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期是黨內(nèi)巡視制度正式確立和成熟階段，在黨的不斷探索下巡視工作機(jī)制日趨完善，功能也變得多樣化。目前學(xué)界從歷史考察的角度對(duì)巡視制度的研究并不少見(jiàn)①相關(guān)成果主要有：何益忠《民主革命時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的回顧與反思》，《理論學(xué)刊》2010年第3期；胡云生《民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行》，《中州學(xué)刊》2010年第3期；陸建洪、劉峰《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的由來(lái)與發(fā)展》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期；唐勤《黨內(nèi)巡視制度的歷史演進(jìn)》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2014年第4期；張瑋《民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視制度建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第4期等。，但多數(shù)聚焦于民主革命整個(gè)時(shí)期，探析其歷史進(jìn)程、主要內(nèi)容及作用啟示，尚未有專門專注于土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，尤其是從其本質(zhì)特性即維護(hù)中央權(quán)威的角度來(lái)展開(kāi)的研究。巡視制度是黨維護(hù)中央權(quán)威的重要手段，土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期又是其成熟時(shí)期，在大力加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的今天，將兩者結(jié)合起來(lái)加以研究具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨運(yùn)用巡視制度維護(hù)中央權(quán)威的主要依據(jù)

（一）列寧和共產(chǎn)國(guó)際提供了實(shí)施黨內(nèi)巡視活動(dòng)維護(hù)中央權(quán)威的榜樣示范

作為一個(gè)馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是在列寧領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)共（布）與共產(chǎn)國(guó)際直接幫助下創(chuàng)立的，因此黨的建設(shè)深受其影響，巡視制度也是如此。為了加強(qiáng)對(duì)各地黨部工作的領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)共（布）很早就確立了派遣特派員開(kāi)展巡視工作的做法，中央委員會(huì)抽出專門人員擔(dān)任巡視員，巡視地方時(shí)代表中央行使權(quán)力并對(duì)其負(fù)責(zé)。聯(lián)共（布）的這一做法對(duì)黨的自身建設(shè)及其工作方式產(chǎn)生了重要影響，早期派遣特派員和巡視指導(dǎo)員的做法就來(lái)源于此。黨在創(chuàng)建之時(shí)接受了聯(lián)共（布）的直接幫助，共產(chǎn)國(guó)際對(duì)加入其中的各國(guó)支部具有至高無(wú)上的權(quán)威，所有成員必須執(zhí)行其代表大會(huì)及執(zhí)行委員會(huì)的決議，派遣特派員是維護(hù)這種上下級(jí)關(guān)系的重要手段，“共產(chǎn)國(guó)際及其主席團(tuán)有權(quán)派遣全權(quán)代表前往各支部。代表受共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，并在行動(dòng)上對(duì)共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)。共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)派到各支部的代表有權(quán)參加各支部中央機(jī)構(gòu)和地方組織的一切會(huì)議”[2]。正是在這種情況下，在黨的早期革命活動(dòng)中，聯(lián)共（布）以及共產(chǎn)國(guó)際多次派特派員來(lái)指導(dǎo)開(kāi)展工作，其中包括為人熟知的維經(jīng)斯基、馬林、達(dá)林、鮑羅廷、米夫等，盡管這種巡視和指導(dǎo)也曾給黨領(lǐng)導(dǎo)的革命事業(yè)帶來(lái)困惑和失誤，但其積極作用不可磨滅，而其中有關(guān)特派員的理論和實(shí)踐為土地革命時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的確立和發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（二）早期革命實(shí)踐積累了開(kāi)展黨內(nèi)巡視工作維護(hù)中央權(quán)威的豐富經(jīng)驗(yàn)

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨能夠建立較為完善的巡視制度，與黨在創(chuàng)立和大革命時(shí)期的相關(guān)實(shí)踐是分不開(kāi)的。相關(guān)資料顯示，早在成立初期黨就已經(jīng)開(kāi)展巡視活動(dòng)，而這項(xiàng)工作最初是由特派員或巡行的指導(dǎo)員來(lái)?yè)?dān)任。黨的第一個(gè)黨章明確規(guī)定，“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席”[3]。黨的三大將中央執(zhí)行委員會(huì)人數(shù)確定為九人，決定由其中選舉產(chǎn)生的五人組成中央局，其余四人則作為特派員到地方領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展相關(guān)工作。在這以后，黨的第一次和第二次黨章修正案也都提到了特派員問(wèn)題，但基本沿用原來(lái)的做法。隨著國(guó)民革命運(yùn)動(dòng)的高漲，黨的隊(duì)伍得到很大發(fā)展，這對(duì)其加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)而維護(hù)中央權(quán)威提出了新的要求。1925年10月的中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議通過(guò)了《組織問(wèn)題議決案》，強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)增加中央特派巡行的指導(dǎo)員，使事實(shí)上能對(duì)于區(qū)及地方實(shí)行指導(dǎo)全部工作”[4]。1926年10月的中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議也對(duì)巡視工作作了部署，認(rèn)為革命形勢(shì)不斷向前發(fā)展，黨在組織上卻存在“指揮力薄弱”的毛病，為了牢牢“拿住運(yùn)動(dòng)的重心”，最大可能地指揮一切，中央以及各區(qū)應(yīng)該經(jīng)常性派遣特派員去執(zhí)行相關(guān)任務(wù)。同年9月，中共中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)發(fā)布第18號(hào)公告，再次強(qiáng)調(diào)派遣特派員巡視各地的任務(wù)和要求?？偟恼f(shuō)來(lái)，這一時(shí)期黨的巡視工作取得了預(yù)期的效果，也為土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期相關(guān)制度的正式確立和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）嚴(yán)峻的革命形勢(shì)成為建立黨內(nèi)巡視制度維護(hù)中央權(quán)威的現(xiàn)實(shí)需要

大革命失敗后，全國(guó)陷入一片白色恐怖，中國(guó)共產(chǎn)黨的工作也開(kāi)始由公開(kāi)轉(zhuǎn)向地下，建立秘密工作機(jī)制成為黨當(dāng)時(shí)的必然選擇。在極其惡劣的環(huán)境下開(kāi)展革命工作對(duì)黨而言是一種嚴(yán)峻考驗(yàn)，如何將中央的指令有效地傳達(dá)到地方直至支部、怎樣加強(qiáng)中央對(duì)地方的有效監(jiān)督、如何進(jìn)一步掌握基層情況以供中央正確決策、怎樣加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)等，諸如此類問(wèn)題都需要黨去艱難探索。大革命失敗后，黨的隊(duì)伍也產(chǎn)生嚴(yán)重分化，一些地方組織和部分黨員思想混亂、非無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)濃厚、組織紀(jì)律性較差，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)勢(shì)在必行。在這種情形下，巡視制度成為非常時(shí)期黨實(shí)施的一項(xiàng)重要舉措，它既能保證做事方式的隱蔽性，又能有效加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的中央權(quán)威。

二、土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨開(kāi)展巡視工作維護(hù)中央權(quán)威的制度設(shè)計(jì)

（一）努力實(shí)現(xiàn)巡視活動(dòng)的常態(tài)化，奠定巡視制度的初步基礎(chǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所處的客觀環(huán)境異常惡劣，肩負(fù)的革命任務(wù)極其艱巨，自身隊(duì)伍狀況卻非常復(fù)雜，這就必須加強(qiáng)中央至各級(jí)部門的巡視活動(dòng)進(jìn)而使之常態(tài)化，以維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期巡視活動(dòng)的常態(tài)化源于黨在創(chuàng)立和大革命時(shí)期的相關(guān)實(shí)踐，黨的二大制定的黨章要求中央執(zhí)行委員會(huì)必須“隨時(shí)”派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議以完成相關(guān)使命，并在之后的兩次黨章修正案中重申了這一精神。黨的四大認(rèn)為中國(guó)地域面積很大，黨在開(kāi)展革命工作時(shí)應(yīng)該“隨時(shí)”特派巡行員。1926年7月，中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議在強(qiáng)調(diào)巡視工作重要性的同時(shí)，也提出“常派”特派員的要求。同年11月，共產(chǎn)國(guó)際第七次擴(kuò)大委員會(huì)就中國(guó)問(wèn)題形成的決議案，提出“中央與區(qū)委要有經(jīng)常性的特派巡視員”的重要指示，為黨開(kāi)展巡視工作提供指導(dǎo)。黨在早期強(qiáng)調(diào)經(jīng)常性開(kāi)展巡視工作的做法為土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的相關(guān)理論和實(shí)踐奠定了基調(diào)，而這一時(shí)期黨也就如何實(shí)現(xiàn)巡視工作常態(tài)化問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步的思考。

八七會(huì)議后中央大力推進(jìn)巡視工作常態(tài)化，提出了一系列“不斷”“經(jīng)常”的指示和要求。1927年10月中央在有關(guān)長(zhǎng)江局任務(wù)決議案中指出，因?yàn)楝F(xiàn)有各級(jí)黨部不能很好地開(kāi)展工作，長(zhǎng)江局負(fù)責(zé)同志必須“不斷”地巡視地方，實(shí)際指導(dǎo)具體工作。同年12月中央第十七號(hào)通告也重申了巡視工作常態(tài)化的指示，要求“中央、省委、縣委、市委必須經(jīng)常的有一人巡視下級(jí)黨部直至支部小組的工作”[5]。1928年10月《中央關(guān)于湖南工作決議案》強(qiáng)調(diào)省委和特委要加強(qiáng)對(duì)地方黨部領(lǐng)導(dǎo)，派“經(jīng)常性”的巡視員到各地開(kāi)展工作。1928年《巡視條例》的頒布進(jìn)一步推動(dòng)了巡視工作的常態(tài)化，10月17日中共中央就黨內(nèi)組織工作發(fā)布第七號(hào)通告，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)中央和上級(jí)對(duì)下級(jí)黨部的正確領(lǐng)導(dǎo)，必須“經(jīng)常”地派人巡視。1929年6月黨的六屆二中全會(huì)的《組織問(wèn)題決議案》在強(qiáng)調(diào)巡視制度重要性時(shí)指出了其存在的不足，要求工作做到“經(jīng)常”性，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，“中心縣委和特委應(yīng)經(jīng)常派人巡視其所指導(dǎo)的各縣及重要區(qū)委支部；省委應(yīng)經(jīng)常有人巡視各特委各中心縣委及重要地方黨部與支部；中央應(yīng)經(jīng)常有人巡視各省”。同時(shí)還要求“各級(jí)黨〈部〉要建立經(jīng)常的巡視會(huì)議”[6]。不難看出，巡視工作的常態(tài)化是其走向規(guī)范化的重要前提，也是黨行使集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要方式，是維護(hù)中央權(quán)威必不可少的條件。

（二）積極推進(jìn)巡視工作的規(guī)范化，明確巡視制度的基本要求

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的嚴(yán)峻形勢(shì)向中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視工作提出了規(guī)范化的要求。極度惡劣的革命環(huán)境，加上自身隊(duì)伍的復(fù)雜性，需要黨的巡視工作做到有法可循、有章可依。黨在創(chuàng)立階段和大革命時(shí)期就已經(jīng)提出建立巡視制度的要求，但最終沒(méi)有形成完整的規(guī)范性文件，前期的相關(guān)理論和實(shí)踐為制度性文件的出臺(tái)和完善奠定了重要基礎(chǔ)。1926年7月中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議提出，為了切實(shí)推進(jìn)和指導(dǎo)日趨高漲的國(guó)民革命運(yùn)動(dòng)，必須“建立巡行員的制度，實(shí)地指揮各地工人的爭(zhēng)斗”[7]。巡視員是黨在早期巡視工作的核心要素，確立巡視員制度可視為這一時(shí)期巡視工作走向規(guī)范化的開(kāi)始，盡管如此，黨在這時(shí)期并未頒布專門的規(guī)范性文件。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨正式建立巡視制度，實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)工作的規(guī)范化，并不斷加以完善使之成熟。大革命失敗后黨進(jìn)一步思考工作方式的轉(zhuǎn)變，巡視工作規(guī)范化問(wèn)題被正式提上日程。1927年11月中央臨時(shí)政治局會(huì)議通過(guò)《最近組織問(wèn)題的重要任務(wù)議決案》，提出“應(yīng)當(dāng)開(kāi)始建立各級(jí)黨部的巡視指導(dǎo)制度”的要求。1928年10月8日中共中央發(fā)布第五號(hào)通告，正式頒布《巡視條例》，巡視工作規(guī)范性文件的誕生標(biāo)志著黨的巡視制度的產(chǎn)生?！堆惨晽l例》內(nèi)容十分豐富，對(duì)巡視的目的、開(kāi)展巡視的緊迫性、巡視員的資質(zhì)等作了詳細(xì)說(shuō)明，尤其是在巡視員的工作職責(zé)方面作了大篇幅介紹。中央對(duì)這部巡視條例非常重視，要求各級(jí)黨部認(rèn)真執(zhí)行，甚至必須上報(bào)執(zhí)行的具體情況。黨的六屆四中全會(huì)以后，中央對(duì)巡視工作進(jìn)行了進(jìn)一步探索，對(duì)原有制度加以完善，使之進(jìn)一步規(guī)范化。1931年5月1日《中央巡視條例》出臺(tái)，圍繞巡視員問(wèn)題進(jìn)一步改進(jìn)巡視制度，規(guī)定了巡視員的條件、基本任務(wù)、工作方法、主要職權(quán)、教育與紀(jì)律等內(nèi)容，它的誕生標(biāo)志著黨的巡視制度走向成熟。值得一提的是，《中央巡視條例》還對(duì)各省各地提出了建立巡視制度的明確要求，對(duì)蘇區(qū)也有同樣的指令。根據(jù)這一精神，一些地方結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)了相關(guān)巡視條例，如1932年4月中共湘贛蘇區(qū)頒布實(shí)施《中共湘贛省委巡視條例》。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期巡視活動(dòng)的不斷規(guī)范化，不僅為巡視員行使職權(quán)提供了法理依據(jù)，也為其設(shè)計(jì)了切實(shí)可行的操作程序，切實(shí)保障了該項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，有力地維護(hù)了黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（三）不斷鞏固巡視地位的權(quán)威化，保證巡視制度的全面執(zhí)行

以特派員或是巡視指導(dǎo)員為核心的巡視活動(dòng)從一開(kāi)始就具備高度的權(quán)威性，它深受聯(lián)共（布）和共產(chǎn)國(guó)際的影響，是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命活動(dòng)中為維護(hù)黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施的重要策略。巡視工作的權(quán)威化主要體現(xiàn)在特派員（巡視指導(dǎo)員）的形成過(guò)程和職權(quán)規(guī)定中。在聯(lián)共（布）的相關(guān)規(guī)定中，巡視員在工作期間代表的是中央委員會(huì)，行使的是中央賦予的特權(quán)，對(duì)所巡視地區(qū)黨部及其黨員具有充分的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)力，這種做法對(duì)黨樹(shù)立巡視工作的權(quán)威性產(chǎn)生極大影響。特派員或巡視指導(dǎo)員代表中央或上一級(jí)組織開(kāi)展巡視工作，充分顯示了下級(jí)對(duì)上級(jí)乃至中央權(quán)威的服從，黨的二大制定的黨章規(guī)定中央執(zhí)行委員會(huì)可以隨時(shí)派人到各處召集臨時(shí)會(huì)議，但是主席必須由中央特派員來(lái)?yè)?dān)任。1925年《組織問(wèn)題決議案》規(guī)定中央特派員可以指導(dǎo)區(qū)及地方的“所有工作”，從巡視員職權(quán)的全面性來(lái)凸顯巡視工作的權(quán)威性。毫無(wú)疑問(wèn)，黨在早期對(duì)這一問(wèn)題的探索為土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期巡視地位權(quán)威化創(chuàng)造了條件。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨在巡視工作中同樣非常重視權(quán)威性問(wèn)題，這一時(shí)期相關(guān)制度的確立和完善進(jìn)一步強(qiáng)化了這種色彩。1928年《巡視條例》規(guī)定，巡視員到達(dá)巡視地區(qū)，“不僅要幫助這一區(qū)域最高黨部確定全般的政治任務(wù)和各種工作路線、工作方法，以至于指導(dǎo)機(jī)關(guān)的日常工作方式都須加以注意”[8]。這里將巡視員的地位提到極高的位置，賦予其充分的權(quán)力來(lái)指導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)黨部工作。1931年《中央巡視條例》又規(guī)定，“巡視員是中央對(duì)各地黨部考查和指導(dǎo)工作的全權(quán)代表”[9]。上述兩個(gè)巡視條例強(qiáng)調(diào)了巡視員地位和作用的權(quán)威色彩，保證了巡視工作的順利開(kāi)展，也有利于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)。需要指出的是，強(qiáng)調(diào)巡視地位的權(quán)威性，主要是為巡視工作提供法理依據(jù)和支撐，而不是刻意追求權(quán)力的集中。為了防止巡視工作出現(xiàn)濫用職權(quán)進(jìn)而損害中央權(quán)威現(xiàn)象，黨在巡視制度中采取了相關(guān)防范措施。這一點(diǎn)也充分體現(xiàn)在巡視員制度上，特派員或是巡視指導(dǎo)員由中央或上級(jí)黨部民主推舉產(chǎn)生，必須具備鮮明的政治立場(chǎng)、過(guò)硬的工作能力，向派出部門直至中央負(fù)責(zé)。巡視員必須正確履行自己職責(zé)并遵守相關(guān)紀(jì)律，不容許有任何逾越行為。1928年的《巡視條例》對(duì)此作了多方面說(shuō)明：“巡視員非在非常時(shí)機(jī)并得到派出黨部之許可，不能參加下級(jí)黨部之委員會(huì)為委員?！薄霸谘惨晠^(qū)域內(nèi)，除開(kāi)最高黨部以外，巡視員有權(quán)改組以下各級(jí)黨部，但須得最高黨部之同意?！盵10]除此之外，巡視員還必須就工作情況向上級(jí)派出部門作報(bào)告。1931年的《中央巡視條例》也包含類似規(guī)定，只是內(nèi)容更為全面和詳盡，規(guī)定巡視員必須對(duì)中央負(fù)絕對(duì)責(zé)任，工作期間需要撰寫巡視日記并向中央做好日常報(bào)告，一旦處理不當(dāng)造成重大損失，必須向中央負(fù)政治責(zé)任。這種對(duì)巡視員的條件、職責(zé)、紀(jì)律所作的規(guī)定在一定意義上也是對(duì)其權(quán)力行使的制約，目的在于防范其濫用權(quán)力，這不僅是對(duì)巡視工作的必要約束，也是對(duì)其所代表的中央權(quán)威和上級(jí)威信的維護(hù)。

三、土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)巡視制度對(duì)維護(hù)中央權(quán)威的具體作用

（一）廣泛開(kāi)展調(diào)查研究活動(dòng)，確保中央決策正確

大力開(kāi)展調(diào)查研究、走群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨早期開(kāi)展革命斗爭(zhēng)的重要法寶，是保證中央決策正確的重要條件，事關(guān)黨的中央權(quán)威問(wèn)題。只有路線方針正確，才能使中央獲得各級(jí)黨部和黨員群眾的廣泛認(rèn)同，土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨的巡視工作也內(nèi)在地包含了這一要求，并取得了很好的效果。大革命失敗后黨需要對(duì)整個(gè)客觀形勢(shì)進(jìn)行全面分析，尤其要把握各地黨組織以及廣大群眾的總體狀況，在此基礎(chǔ)上作出科學(xué)決策，這就需要開(kāi)展廣泛的調(diào)查研究工作。1928年10月8日中共中央頒布的《巡視條例》規(guī)定了調(diào)研任務(wù)，“巡視員對(duì)巡視區(qū)域內(nèi)之政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及黨務(wù)的各種材料須注意詳細(xì)收集，于巡視結(jié)束后向派出他之黨部作有系統(tǒng)的報(bào)告和討論”[11]。同年10月17日中央第七號(hào)通告認(rèn)為，巡視制度是保證中央和上級(jí)黨部實(shí)現(xiàn)正確指導(dǎo)的主要方法，為及時(shí)了解下級(jí)黨部和群眾工作的實(shí)際情況，幫助中央和上級(jí)正確決策，必須經(jīng)常性地派人進(jìn)行巡視。

各級(jí)巡視員需要調(diào)研的內(nèi)容十分豐富，1928年的《巡視條例》和1931年的《中央巡視條例》對(duì)此都作了說(shuō)明。一是各地的政治經(jīng)濟(jì)狀況，具體包括產(chǎn)業(yè)工人的具體分布和革命意愿、農(nóng)民和其他勞苦群眾的現(xiàn)實(shí)困境和斗爭(zhēng)要求、革命敵人的總體情況以及各種反動(dòng)派的主要活動(dòng)等?？疾旄鞯卣谓?jīng)濟(jì)狀況的目的是使黨中央和上級(jí)黨部能夠及時(shí)掌握決策所依據(jù)的客觀形勢(shì)，這是革命時(shí)期正確制定黨的路線方針政策的首要條件。二是黨的各級(jí)組織機(jī)構(gòu)和黨員群眾的基本狀況。1928年《巡視條例》提出，巡視員到達(dá)一個(gè)地方以后，要“很細(xì)心的去了解當(dāng)?shù)攸h部的實(shí)際情形和黨員群眾的意識(shí)，如此才能充實(shí)并正確自己的指導(dǎo)，而不致蹈于虛浮不切實(shí)的毛病”[12]。三是各地黨領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織狀況，包括共青團(tuán)、工會(huì)、反帝同盟以及婦女、農(nóng)民等，必須“細(xì)心研究各地罷工斗爭(zhēng)、反帝運(yùn)動(dòng)、游擊戰(zhàn)爭(zhēng)以及革命兵變等教訓(xùn)，特別注意于各地目前工農(nóng)革命斗爭(zhēng)的發(fā)展和趨勢(shì)，以及黨和群眾組織對(duì)于這些斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)”[13]。需要指出的是，土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各級(jí)巡視員調(diào)研的內(nèi)容并非一成不變，而是隨著革命形勢(shì)變化和自身隊(duì)伍建設(shè)需要隨時(shí)調(diào)整，但其根本宗旨和具體做法基本不變。

（二）精確傳達(dá)中央路線方針政策，實(shí)現(xiàn)全黨政令統(tǒng)一

中央和上級(jí)組織向下級(jí)黨部及時(shí)精確地傳達(dá)有關(guān)精神和指示，是維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。土地革命初期，面對(duì)革命長(zhǎng)期處于低潮、客觀環(huán)境十分惡劣的嚴(yán)酷事實(shí)，黨及時(shí)調(diào)整了斗爭(zhēng)策略，確立起在秘密環(huán)境下開(kāi)展工作的緊急機(jī)制，嚴(yán)格黨的紀(jì)律，建立起集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)方式。對(duì)于黨而言，革命面臨重大轉(zhuǎn)折之際，如何將中央路線方針政策及時(shí)精確地傳達(dá)到地方以實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一是首要任務(wù)。盡管黨努力建立秘密交通網(wǎng)，并將其與宣傳工作緊密結(jié)合，設(shè)法使中央的相關(guān)精神盡可能傳達(dá)到每名黨員，但事實(shí)上還是很難做到位。1927年中央臨時(shí)政治局通過(guò)的《最近組織問(wèn)題的重要任務(wù)議決案》認(rèn)為：“最近許多正確的徹底革命的黨的決議案和方針，如土地問(wèn)題、農(nóng)民暴動(dòng)的策略問(wèn)題、勞動(dòng)問(wèn)題、國(guó)民黨問(wèn)題（八七緊急會(huì)議及其后中央臨時(shí)政治局的決議），往往在各地并不執(zhí)行。”[14]在此情形下，黨必須采用新的方法來(lái)傳達(dá)中央意志，而派遣特派員開(kāi)展巡視活動(dòng)成為實(shí)現(xiàn)上述任務(wù)的重要手段。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中央召開(kāi)了多次重要會(huì)議來(lái)分析形勢(shì)、布置任務(wù)以及處理重要事項(xiàng)，相關(guān)精神則由特派員傳達(dá)到各地。八七會(huì)議以后，中央陸續(xù)派特派員到各地去傳達(dá)相關(guān)指示。1927年8月12日，毛澤東被中央派往湖南傳達(dá)重要精神。8月18日中共湖南省委召開(kāi)會(huì)議討論改組，毛澤東以特派員身份參與了整個(gè)過(guò)程，并按中央有關(guān)指示就武裝起義和土地改革問(wèn)題作了重要部署。同日，任弼時(shí)在武漢主持召開(kāi)共青團(tuán)中央委員會(huì)議，傳達(dá)了八七會(huì)議精神。8月20日，受中央指派，張?zhí)自谥泄矎V東省委會(huì)議上傳達(dá)了上級(jí)要求，并就廣州起義問(wèn)題作了重要安排。在此之后，黨基本都采用派遣特派員這種方式來(lái)傳達(dá)中央重要決議。黨的六大以后，劉少奇、周恩來(lái)、陳潭秋等人都曾作為特派員赴各地傳達(dá)有關(guān)會(huì)議精神，通過(guò)這種方式，黨努力促成全體成員思想認(rèn)識(shí)的一致性，保證了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（三）加強(qiáng)下級(jí)黨部日常監(jiān)督，保障黨的意志的貫徹落實(shí)

維護(hù)黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)要求中央對(duì)地方黨部及其成員實(shí)施有效的監(jiān)督，這是確保黨的路線方針政策貫徹落實(shí)的基本要求，也是黨加強(qiáng)內(nèi)部教育的必要手段。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期特殊的斗爭(zhēng)環(huán)境使這項(xiàng)工作變得尤為關(guān)鍵，巡視制度則在這方面發(fā)揮了重要的作用。盡管黨從一開(kāi)始就非常關(guān)注中央和上級(jí)對(duì)下級(jí)黨部及其成員的監(jiān)督工作，但具體執(zhí)行的效果并不是很好，主要原因就在于缺乏嚴(yán)格而具有可操作性的監(jiān)督制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》第三條明確規(guī)定，地方執(zhí)行委員會(huì)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的廣大黨員負(fù)有嚴(yán)格監(jiān)督職責(zé)；第十二條又指出：“地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督?！盵15]《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》就宣傳問(wèn)題提出了監(jiān)督要求，要求黨的一切宣傳思想工作都必須處于中央執(zhí)行委員會(huì)或臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督之下。盡管有上述規(guī)定，但總的說(shuō)來(lái)規(guī)定還比較抽象，具體操作難以收到實(shí)效。這種監(jiān)督的薄弱性在黨成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)之后依舊存在，《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》提出，要在中央和各省成立監(jiān)察委員會(huì)，由其承擔(dān)中央及上級(jí)對(duì)下級(jí)黨部及其成員開(kāi)展有效監(jiān)督的重任，但這一機(jī)構(gòu)并沒(méi)有在具體實(shí)踐中得到落實(shí)。黨的六大用“審查委員會(huì)”取代“監(jiān)督委員會(huì)”，但其作用范圍和具體功能卻有所下降。20世紀(jì)30年代黨又成立中央黨務(wù)委員會(huì)和各省監(jiān)察委員會(huì)來(lái)開(kāi)展監(jiān)督工作，但是也沒(méi)有真正起到作用。

巡視制度的出現(xiàn)彌補(bǔ)了這一缺陷。隨著革命形勢(shì)的不斷發(fā)展，巡視工作的監(jiān)督作用日益突出并不斷被強(qiáng)化，甚至成為一種長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有力領(lǐng)導(dǎo)。黨的六屆四中全會(huì)后，中央認(rèn)為以往的領(lǐng)導(dǎo)方法偏重形式上的文件傳達(dá)，是“死的”辦事方式，應(yīng)該通過(guò)巡視這種“活的指導(dǎo)”來(lái)代替，巡視制度被推至極高的位置，顯示出不可替代的重要作用。在中央這種領(lǐng)導(dǎo)思維影響下，巡視制度逐漸成為一種常態(tài)化機(jī)制，它使得中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督變得無(wú)時(shí)不在、無(wú)處不存。與此同時(shí)，相關(guān)制度也對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行了全面規(guī)劃，形成一套成熟完備、行之有效的規(guī)范體系。這一時(shí)期黨的重要文件時(shí)常提到巡視工作中的監(jiān)督問(wèn)題，多數(shù)時(shí)候則是用“檢查”“考查”等表述來(lái)代替“監(jiān)督”二字，因?yàn)檫@更貼近實(shí)際。1931年的《中央巡視條例》對(duì)巡視員的監(jiān)督職責(zé)作了具體規(guī)定：巡視員要努力保證黨的決議案切實(shí)地傳達(dá)下去，“嚴(yán)格地檢查各地黨部的領(lǐng)導(dǎo)成分與領(lǐng)導(dǎo)方式”[16]。由此可見(jiàn)，監(jiān)督黨員隊(duì)伍建設(shè)尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生和考核機(jī)制成為巡視工作的主要任務(wù)，而這又必然與檢查各級(jí)黨部的領(lǐng)導(dǎo)方式聯(lián)系在一起，考察其開(kāi)展的實(shí)際工作成效也成為必然?！吨醒胙惨晽l例》對(duì)巡視員規(guī)定了諸多檢查和考查的內(nèi)容，這既是中央掌握革命客觀形勢(shì)和隊(duì)伍主觀狀況的重要手段，也充分體現(xiàn)了黨通過(guò)巡視來(lái)實(shí)施監(jiān)督的主要內(nèi)容。這種通過(guò)巡視工作來(lái)實(shí)施的監(jiān)督彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)同級(jí)監(jiān)察不力的缺陷，確保了黨的決議和指令的貫徹落實(shí)，加強(qiáng)了中央對(duì)地方黨部的有效領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)了黨的中央權(quán)威。

（四）及時(shí)處理重大突發(fā)事件，消除黨內(nèi)矛盾糾紛

中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)過(guò)程中時(shí)常會(huì)遇到極其重要的緊急突發(fā)事件，這種情況在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期更為多見(jiàn)，它需要中央和各級(jí)黨部及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，對(duì)其忽略不管或是處理不當(dāng)則會(huì)影響到黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)1928年制定的《巡視條例》，“直接幫助下級(jí)黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法”是各級(jí)巡視員的職責(zé)之一。在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的巡視活動(dòng)中，黨派出的特派員或是巡視指導(dǎo)員除了完成常規(guī)工作以外，通常還需承擔(dān)處理緊急突發(fā)事件的任務(wù)。事實(shí)上這一點(diǎn)在大革命失敗前黨的巡視工作中就得到體現(xiàn)。1926年7月中央執(zhí)行委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議就曾指出，為了確保黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的中央權(quán)威，中央以及各區(qū)要經(jīng)常派特派員去巡視，“在某地發(fā)生特殊事變時(shí)，此種派遣更不可少”[17]。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期極其惡劣的革命環(huán)境使得緊急突發(fā)事件更為多見(jiàn)，對(duì)黨的應(yīng)對(duì)策略提出了更高的要求，對(duì)此1931年《中央巡視條例》規(guī)定，巡視員“遇有當(dāng)?shù)匕l(fā)生的新事變，必須迅速予以解決和布置，報(bào)告中央關(guān)于處理事變的詳情，以便保證國(guó)際和中央路線百分之百的執(zhí)行”[18]。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期特派員或是巡視指導(dǎo)員處理重大緊急突發(fā)事件的情況比較常見(jiàn)，多數(shù)時(shí)候由中央或上級(jí)直接指派。1927年12月廣州起義失敗，主要領(lǐng)導(dǎo)人張?zhí)讐蚜覡奚蝿?shì)萬(wàn)分危急，中央立刻派李立三以特派員身份前往廣東處理相關(guān)事宜。1928年6月，福建臨委代理書記陳祖康叛變，黨的組織工作陷入危機(jī)，中央馬上派鄭超麟作為特派員前往處理。1928年9月安徽臨委內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，工作處于崩潰狀態(tài)，中央政治局常委會(huì)議決定派任弼時(shí)前往巡視并改組省委。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)初期在恢復(fù)和重建各地黨組過(guò)程中，一些地方發(fā)生久拖不決、十分棘手的黨內(nèi)糾紛，諸如順直、江蘇等地的問(wèn)題給黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)造成極大危害，對(duì)黨的中央權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)。順直地區(qū)的問(wèn)題極其復(fù)雜，可以說(shuō)是土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)初期黨面臨的最嚴(yán)重的突發(fā)事件，中央先后派出蔡和森、陳潭秋、劉少奇、周恩來(lái)等人作為特派員前往處理。盡管其中充滿曲折，但最終還是成功化解了黨內(nèi)糾紛，挽救了順直黨組織，有力維護(hù)了黨中央權(quán)威。黨的六屆二中全會(huì)對(duì)中央的處理方法和結(jié)果予以了充分肯定，認(rèn)為正是在特派員的努力下，順直的黨組織才恢復(fù)正常，回歸到黨的正確路線上來(lái)。除此之外，鑒于事發(fā)突然性以及交通、通信的諸多不便，為了不延誤時(shí)機(jī)，特派員或是巡視指導(dǎo)員遇到重要緊急突發(fā)情況也可以先行處理，這種狀況也比較多見(jiàn)。也就是說(shuō)，巡視員可以充分行使相關(guān)權(quán)力來(lái)加以應(yīng)對(duì)，但事后必須向中央或上級(jí)派出組織提交報(bào)告。

四、土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨確立巡視制度以維護(hù)中央權(quán)威的現(xiàn)實(shí)啟示

（一）巡視制度是維護(hù)黨的中央權(quán)威的重要法寶

中國(guó)共產(chǎn)黨在早期的革命實(shí)踐說(shuō)明，巡視制度是維護(hù)中央權(quán)威的重要法寶。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期是黨領(lǐng)導(dǎo)的革命事業(yè)由失敗走向勝利的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這一階段黨所面臨的客觀形勢(shì)十分險(xiǎn)惡，自身隊(duì)伍也極其復(fù)雜，受“左”傾錯(cuò)誤思想影響，革命一度走到瀕臨失敗的懸崖邊境，但黨最終克服種種困難，迎來(lái)革命的轉(zhuǎn)機(jī)，這跟強(qiáng)有力的中央權(quán)威是分不開(kāi)的。歷史證明，不管在何種復(fù)雜險(xiǎn)惡的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不能動(dòng)搖，這是革命、改革和建設(shè)事業(yè)走向勝利的根本保證。巡視制度是維護(hù)黨的中央權(quán)威的法寶，它是中央保證全黨步調(diào)一致的常規(guī)方式，也是加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)的基本策略，在黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)乃至整個(gè)民主革命時(shí)期都起了極其重要的作用。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)全國(guó)人民取得全方位、開(kāi)創(chuàng)性成就，實(shí)現(xiàn)深層次、根本性變革，“解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，辦成了許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革”[19]。所有這一切都離不開(kāi)黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，歷史進(jìn)入新時(shí)代，黨要帶領(lǐng)全國(guó)各族人民實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)，必須要加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，繼續(xù)用好巡視制度這個(gè)重要法寶。

（二）維護(hù)黨的中央權(quán)威要不斷完善巡視制度

維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的中央權(quán)威，需要不斷完善巡視制度。黨對(duì)巡視制度的探索有一個(gè)歷史過(guò)程，從初期較為單一的上情下達(dá)到之后肩負(fù)多重使命，從不成文的零星規(guī)定到系統(tǒng)的條例制度，它和黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、改革和建設(shè)事業(yè)一起成長(zhǎng)。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期是黨的巡視工作的重要發(fā)展階段，黨制定了《巡視條例》和《中央巡視條例》，正式確立起較為全面的制度體系。新中國(guó)成立以后，尤其黨的十三屆四中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度有了進(jìn)一步發(fā)展，2002年中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、2009年又通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要路徑獲得進(jìn)一步發(fā)展。2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式推出，它在2017年被重新修訂，與此同時(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》也得以產(chǎn)生，巡視制度變得更加成熟。值得注意的是，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將巡視上升為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，把它稱為“黨之利器”，在“全覆蓋”基礎(chǔ)上充分發(fā)揮其管黨治黨的“震懾作用”，尤其是突出了政治巡視的要求，此舉有力地維護(hù)了黨中央權(quán)威。面對(duì)新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程的新挑戰(zhàn)，黨對(duì)于巡視制度的探索還將繼續(xù)，以更好地適應(yīng)從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）提高巡視制度實(shí)效性的根本在于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)

從某種意義來(lái)說(shuō)，巡視制度畢竟是一種利器，要使中國(guó)共產(chǎn)黨全黨上下自覺(jué)做到維護(hù)中央權(quán)威，根本出路在于抓好黨的建設(shè)偉大工程，尤其是加強(qiáng)政治建設(shè)。黨歷來(lái)重視巡視工作，將其作為革命活動(dòng)和自身建設(shè)的重要策略，它也在革命實(shí)踐中發(fā)揮出巨大作用，尤其在維護(hù)黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面。但問(wèn)題是，巡視制度盡管具備黨內(nèi)監(jiān)督的重要功能，卻難以消除黨內(nèi)有損中央權(quán)威的錯(cuò)誤思想與行為的發(fā)生，無(wú)論是在整個(gè)民主革命時(shí)期還是社會(huì)主義改革和建設(shè)階段，相關(guān)的案例并不少見(jiàn)。由此可見(jiàn)，巡視制度在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面也并非萬(wàn)能，解決問(wèn)題的根本出路是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)。黨的十九大首次提出了黨的政治建設(shè)的任務(wù)，并將其作為根本性建設(shè)，確定其首要任務(wù)是堅(jiān)持黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，黨的政治建設(shè)也內(nèi)在地包含了思想建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)以及紀(jì)律建設(shè)等要求，巡視制度所具有的監(jiān)督功能決定了它也是屬于黨的政治建設(shè)范疇。事實(shí)證明，只有從黨的政治建設(shè)高度來(lái)實(shí)施巡視制度，才能更好地發(fā)揮其黨內(nèi)監(jiān)督功能，有力地維護(hù)黨的中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。