楊 靜，詹王鎮(zhèn)

（1.西北師范大學(xué) 知行學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省高級人民法院，甘肅 蘭州 730070）

基層穩(wěn)則社會安。面對新型冠狀病毒肺炎引發(fā)的疫情，從中央到地方緊急部署，聚力打好疫情防控阻擊戰(zhàn)。此次疫情的防控，既是對國家治理能力和治理體系的一次大考，也是對基層維穩(wěn)工作的一次檢驗。該疫情引發(fā)的公共應(yīng)急事件，隱藏著極大的風(fēng)險性、高度的不確定性和嚴(yán)重的破壞性，一旦疫情防控應(yīng)對不力，常態(tài)下和諧安寧的社會秩序就會被打破，正常的利益關(guān)系就會失去平衡，社會民眾的生命安全和身體健康就會面臨嚴(yán)重的威脅，維護(hù)基層穩(wěn)定已成為基層黨委、政府面臨的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記在主持召開的中央全面依法治國委員會第三次會議中強調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，強化法治理念，遵守法治規(guī)則，確保在法治的軌道上推進(jìn)疫情防控工作，確?；鶎拥姆€(wěn)定。

一、戰(zhàn)“疫”背景下基層維穩(wěn)的現(xiàn)狀考察

（一）總體認(rèn)識上，全局穩(wěn)定與局部隱患并存

面對突如其來的疫情，各地政府和部門能夠積極響應(yīng)國家號召，認(rèn)真落實重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的具體要求，快速有效采取行動，堅決扛起疫情防控的重大責(zé)任。為加強疫情防控，各地政府和部門采取了一些硬核措施，確保疫情防控工作有效扎實推進(jìn)。因此，從總體上來看，基層社會狀況平穩(wěn)，社會秩序較為安定，影響穩(wěn)定的因素相對較少，基層社會的穩(wěn)定情況處于可控范圍的安全狀態(tài)。但在全局穩(wěn)定的情況下，部分地區(qū)也存在隱患，比如一些地區(qū)規(guī)定湖北省籍居民不能居住賓館或酒店，許多小區(qū)也打出“湖北人不得入內(nèi)”的牌子，這就導(dǎo)致一些在外流浪的湖北居民或隱瞞自身疫區(qū)停留、居住經(jīng)歷，或在社會中四處流浪，而且恰值春運往返，人員流動高峰期，這為疫情的防控帶來局部的隱患。

（二）思想意識上，高度重視與認(rèn)識不準(zhǔn)確、不到位并存

自新型冠狀病毒發(fā)生以來，基層黨政干部思想上高度重視，能充分認(rèn)識疫情防控的重要性和緊迫性，不斷深入開展疫情排查化解，及時排查、檢測和上報疫情苗頭隱患，加強流動人口服務(wù)管理，全面提升防控等級，全力維護(hù)隔離秩序，工作積極，能把重大疫情期間基層維穩(wěn)作為頭等大事，有效采取措施，切實做好疫情防控期間維穩(wěn)的各項工作，切實維護(hù)社會大局持續(xù)穩(wěn)定。但也有少數(shù)人員對疫情的防控及基層的維穩(wěn)存在認(rèn)識上的不準(zhǔn)確、不到位。具體表現(xiàn)為：有的對基層維穩(wěn)不重視，行動反應(yīng)遲緩，措施不力；有的對維穩(wěn)工作警惕性不高，思想上麻痹大意，疏于管理，存有僥幸心理；有的工作不實，失職失責(zé)；有的推諉卸責(zé)，履職不力；有的急功近利，作秀留痕曬表演。這些不作為和亂作為，不僅造成了極大的疫情風(fēng)險隱患，而且也影響了政府的公信力，動搖公眾對社會治理的信心。

（三）維穩(wěn)手段上，嚴(yán)厲有余與規(guī)范不足并存

根據(jù)《傳染病防治法》第42條、第43條及《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50條之規(guī)定，“傳染病爆發(fā)期間，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，必要時，報經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)可以封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)、實行交通管制、查驗現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動?！盵1]該規(guī)定為相關(guān)部門在疫情防控期間采取必要的應(yīng)急手段提供了有力的法律依據(jù)。國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制也發(fā)布了《關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，對武漢市采取“封城”，暫停公共交通，關(guān)閉機場、火車站和高速公路等硬核措施。各地也積極響應(yīng)國家號召，積極做到“應(yīng)檢盡檢”“應(yīng)收盡收”“應(yīng)治盡治”，但在嚴(yán)厲有余的同時，卻存在諸多規(guī)范不足。比如有些地方未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自采用斷路、設(shè)卡、切斷交通要道等方法；有些地方采用相對極端的措施對管理區(qū)域一律封閉、對外出人員一律強制勸返；也有地方政府的防疫方案存在“一刀切”的僵化行為，如不戴口罩一概屬于違反防疫規(guī)定，要予以處罰。

二、戰(zhàn)“疫”期間基層維穩(wěn)的法治困境

（一）專門法律制度缺失，基層維穩(wěn)無法可依

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，目前我國尚未制定緊急時期的基礎(chǔ)性立法，也沒有制定維護(hù)社會穩(wěn)定專門的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章，面對突如其來的疫情，除了國家層面的防疫法律依據(jù)，地方性的法規(guī)和地方性的預(yù)案也缺乏。如何制定防疫方案，如何采取防疫措施，如何組織防疫力量，如何分配防疫資源，實際上都需要運用法治思維，采取法治方式。但法律依據(jù)的缺失首先導(dǎo)致特殊期間地方政府權(quán)力的行使缺乏明確的法律授權(quán)，權(quán)力行使的邊界和強度明顯擴(kuò)張，如對特定區(qū)域、特定地區(qū)、特定人群實施的強制隔離。其次導(dǎo)致公權(quán)力濫用，侵犯私權(quán)利的行為存在，如疫情防控早期各地政府隨意阻斷交通要道，自行封鎖國道，隨意侵入他人住宅，對輕微違反防疫規(guī)定的行為予以處罰，等等。

（二）一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)不高，用法上存在困境

基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層維穩(wěn)的組織者、實施者、執(zhí)行者，其法治素養(yǎng)的高低直接決定著基層維穩(wěn)的水平與成效。近年來隨著社會主義法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念、法治素養(yǎng)不斷得以提高，法律實踐能力也有所提升，“辦事依法、遇事找法、解決問題靠法”的法治思維從自發(fā)到自覺不斷轉(zhuǎn)變。但從總體上來看，由于缺乏專業(yè)的法學(xué)教育背景和專門的法制培訓(xùn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的法律知識和形成的法治意識碎片化現(xiàn)象明顯，對法律掌握不成體系，不透徹現(xiàn)象普遍存在，再加上中國傳統(tǒng)文化影響久遠(yuǎn)，“人治”觀念根深蒂固，導(dǎo)致基層干部運用法治思維和法治方式解決基層社會矛盾糾紛、維護(hù)基層社會穩(wěn)定的能力明顯不足，尤其是面對突如其來的疫情，使得原本繁重的維穩(wěn)任務(wù)更加艱巨。

（三）一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律責(zé)任弱化，形式主義、官僚主義盛行

基層領(lǐng)導(dǎo)干部“具體執(zhí)法辦案活動不僅僅是適用法律，更重要的是向社會公眾生動地演繹法律的內(nèi)在精神，培育公眾對法律與法治的敬仰，培養(yǎng)公眾對公平正義的信心”[2]。戰(zhàn)“疫”背景下，基層的防控與穩(wěn)定是防止疫情蔓延擴(kuò)散的關(guān)鍵所在，而基層干部則是落實基層防控和穩(wěn)定的關(guān)鍵力量。自疫情防控以來，從建立健全區(qū)縣、街道、社區(qū)等防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，到做好疫情監(jiān)測、排查、預(yù)警、疏導(dǎo)、教育、管理、服務(wù)，廣大基層干部都付出了艱辛的努力，但在艱巨繁重的疫情防控面前，在形式主義、官僚主義思想的作祟下，一些干部沒有將疫情防控作為“戰(zhàn)場”而是作為“秀場”，其將主要精力放在刷“存在感”“爭名利”“造儀式感”上，重復(fù)繁重的填表任務(wù)、空洞鼓勁的動員會、停不下來的“迎檢大戰(zhàn)”、作秀留痕曬表演等等。這一系列形式主義、官僚主義的行為，不僅消耗基層干部大量的時間、精力，而且也消耗了本來就緊張的人力、物力，引來群眾的不滿，對防疫工作造成明顯的干擾。

（四）基層群眾法治意識淡薄，守法用法上存在障礙

戰(zhàn)“疫”背景下各種違法犯罪行為的背后是公眾法治意識的薄弱，法律信仰的缺失。盡管近年來隨著社會主義法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國法律體系逐漸完備，法治宣傳力度逐漸增大，群眾的法治意識和維權(quán)意識逐漸增強，但在群眾法治意識強化的同時，社會法治觀念并未明顯進(jìn)步。就在疫情期間，仍然有人“只講自己的道理，聽不進(jìn)去最起碼的法理”，強闖防控關(guān)卡①安徽省宿州市惲某騎摩托車欲通過疫情防控勸返點，現(xiàn)場工作人員表明身份并勸其返還，惲某拒不配合強闖關(guān)卡，并揮拳將工作人員打傷。載http://365jia.cn/news/2020-02-04/46E3F0B1077C758A.html，作者最后訪問時間2020年2月20日。，拒絕防疫檢查②湖北省竹山縣村民劉某以走親訪友為由，拒絕防疫檢查，毀損警戒線，工作人員對其進(jìn)行勸導(dǎo)，其不但不聽還對工作人員進(jìn)行毆打，致使工作人員面部被抓傷。載 http://news.163.com/20/0129/17/F42TAO58000187R2.html，作者最后訪問時間2020年2月20日。，暴力襲擊工作人員③湖北省通城縣陳某在防疫檢查過程中，極力反抗，咬傷、踢傷兩名工作人員，導(dǎo)致一名工作人員兩處肋骨骨折，另一名工作人員面部軟組織挫傷，右上肢皮膚損壞。載 https://zhuanlan.zhihu.com/p/105255995，作者最后訪問時間2020年2月20日。，威脅恐嚇執(zhí)法人員④重慶永川區(qū)汪某，因疫情防控需要被要求停辦生日宴會，汪某遂在自己腰間捆上鞭炮、胸前澆上汽油，并持打火機試圖恐嚇威脅村委會同意其舉辦生日宴會。載 http://news.sina.com.cn/c/2020-02-07/doc-iimxyqvz0894148.shtml，作者最后訪問時間2020年2月20日。，擾亂正常的疫情防控，觸碰法律的紅線。也有一些不法分子鑒于醫(yī)用口罩嚴(yán)重不足，渾水摸魚，借機銷售無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證、無生產(chǎn)者名稱并不具備防護(hù)功能的“假口罩”。[3]還有一些商家在銷售口罩、酒精等防疫物品時坐地漲價，各大電商平臺明知有人坐地漲價囤積居奇，不但不制止反而參與分配利益?；鶎尤罕姺ㄖ我庾R的淡薄，是法治在基層社會的生根和成長缺乏足夠的給養(yǎng)，也給基層社會的穩(wěn)定帶來很大的阻礙。

三、戰(zhàn)“疫”背景下基層維穩(wěn)的法治化路徑選擇

（一）構(gòu)建法治思想宣傳機制

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵4]法治觀念的樹立對于重大疫情期間基層社會的穩(wěn)定具有重要的引領(lǐng)和推動作用，只有讓社會群眾知法、懂法，才能使其自覺守法。在疫情防控期間，一是要常態(tài)化地通過微信、微博、電視、廣播、抖音、快手等網(wǎng)絡(luò)媒體深入開展《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件條例》等專門性法律和行政法規(guī)的規(guī)定的宣傳，讓廣大基層群眾及干部了解掌握相關(guān)權(quán)利保護(hù)的規(guī)定和戰(zhàn)“疫”期間維護(hù)基層穩(wěn)定的法律制度，為依法維權(quán)和依法維穩(wěn)奠定相應(yīng)的基礎(chǔ)；二是加大法治的宣傳和教育，通過典型案件的解讀，以案釋法、深入淺出進(jìn)行宣講，讓普通群眾在直觀的體驗中增強法治觀念，樹立法治精神，培養(yǎng)廣大民眾對法治的認(rèn)同感；三是加大警示教育，通過對疫情期間違法犯罪活動處罰的宣傳，進(jìn)一步震懾不法分子，充分展示司法機關(guān)堅決依法嚴(yán)懲違法犯罪、維護(hù)人民群眾生命安全和身體健康的決心。

（二）構(gòu)建法治思維養(yǎng)成機制

古人云：小智者治事、大智者治人、睿智者治法。法治思維的養(yǎng)成是重大疫情期間基層維穩(wěn)走向法治化的重要環(huán)節(jié)。破解疫情防控中的形式主義、官僚主義，領(lǐng)導(dǎo)干部的思維是關(guān)鍵。一是要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部要改變以往的拍腦袋決策、拍胸脯辦事的工作作風(fēng)，不斷改進(jìn)工作方法，既能開拓創(chuàng)新，又能不違背法律規(guī)章標(biāo)新立異，既能創(chuàng)造成績，又能不急功近利，統(tǒng)籌安排、合理配置，摒棄浮光掠影、大水漫灌式的防控。二是要充分構(gòu)建基層黨委、政府部門與司法機關(guān)的聯(lián)系，共同搭建法治平臺，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法防控、依法治理的能力，為基層社會的穩(wěn)定及新冠肺炎疫情的防控提供有力法治保障。三是要樹立疫情防控下個體權(quán)利的收縮與尊嚴(yán)的保護(hù)思維。戰(zhàn)“疫”背景下為有效防控疫情，公民的權(quán)利會因此受到一定縮減或限制。例如因緊急征用而導(dǎo)致的公民財產(chǎn)權(quán)利的縮減，因封鎖疫區(qū)、封鎖村莊、封鎖社區(qū)、阻斷交通、強制隔離等措施帶來的公民人身自由受到限制等。但公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的限制或縮減必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，在權(quán)利保障、利益均衡、比例適當(dāng)?shù)姆ㄖ嗡季S方式下，充分保障公民的知情權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利，平衡各方利益關(guān)系，為當(dāng)事人提供相同的正義供給模式，能同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待，并且防控所采取的措施應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)公共利益之必要，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇盡可能最小損害個人利益的措施，不能過度限制或侵害個人權(quán)利。

（三）構(gòu)建法治方式監(jiān)督機制

謠言止于智者，恐慌止于公開，公開是最好的防疫，讓群眾及時、準(zhǔn)確、全面知曉疫情信息，可以使其樹立更強的風(fēng)險防范意識。構(gòu)建法治方式監(jiān)督機制：一是要充分發(fā)揮司法行政機關(guān)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，加大基層公、檢、法、監(jiān)在疫情防控工作上的協(xié)調(diào)溝通，建立聯(lián)合防疫協(xié)調(diào)工作機制及司法建議、檢察建議發(fā)送常態(tài)機制，發(fā)現(xiàn)并及時通報非法防疫、非法行政行為；二是行政機關(guān)要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，運用法治思維、法治方式，通過各種監(jiān)督方式讓基層干部切身體會到法治方式的必要性，充分認(rèn)識不依法辦事，不依法防疫的嚴(yán)重后果，從而倒逼其運用法治方式解決基層問題。

（四）構(gòu)建法治維穩(wěn)推進(jìn)機制

徒法不足以自行，戰(zhàn)“疫”背景下要建立健全法治維穩(wěn)的工作機制，營造“辦事依法、遇事找法”的良好法治環(huán)境，從根本上強化“防”的意識、織密“防”的網(wǎng)絡(luò)、嚴(yán)格“防”的舉措、靠實“防”的責(zé)任，就需要建構(gòu)法治維穩(wěn)推進(jìn)機制。一是在構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的公共安全防控法律體系的同時，還需反思疫情防控的基層維穩(wěn)方面相關(guān)法律短板并予以立法補全，使得基層的維穩(wěn)能真正做到有章可循、有法可依；二是在法律制度的框架內(nèi)切實加強特殊時期基層維穩(wěn)的長效機制建設(shè)；三是強化司法的引領(lǐng)作用，將法律規(guī)則引入到基層矛盾糾紛的解決中，搭建基層維穩(wěn)的法治階梯，將基層社會的穩(wěn)定與法治化建設(shè)有效結(jié)合起來。

（五）建構(gòu)法治信息化交流機制

戰(zhàn)“疫”背景下信息就是生命，加大維穩(wěn)信息掌控，排查防范和處置力度。一是建立健全涉疫情警情的信息通報，搭建統(tǒng)一的處理平臺，健全信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做到信息共享、警情共享、維穩(wěn)共建；二是建立專門的信息溝通機制，化解現(xiàn)實中上下級之間、各部門之間因信息不對稱、信息難溝通所導(dǎo)致的同一信息重復(fù)登記、重復(fù)交辦等現(xiàn)象；三是建立統(tǒng)一的科學(xué)的疫情信息登記體系和疫情信息檢索體系，實現(xiàn)網(wǎng)上管理、網(wǎng)上傳輸、網(wǎng)上交辦、網(wǎng)上反饋；四是加強對網(wǎng)絡(luò)輿情的檢測和管控，針對防疫期間出現(xiàn)的各種違法犯罪行為，可以建立違法信息雙向通報機制，開展違法信用登記分類管理，有力促進(jìn)重點行業(yè)的規(guī)范化運行，而且各執(zhí)法部門要服從統(tǒng)一指揮，做好聯(lián)動響應(yīng)、信息共享、協(xié)同監(jiān)管工作，做到違法線索互告、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同、執(zhí)法結(jié)果互通。

（六）構(gòu)建違法行為嚴(yán)懲機制

無規(guī)矩不成方圓，無懲戒難成規(guī)矩。一是要加大對在防疫期間阻礙和破壞強制隔離、交通檢疫等法定防控措施的管控，對毆打傷害醫(yī)務(wù)人員、擾亂醫(yī)療救治秩序，故意傳播病毒，利用疫情囤積居奇、哄抬物價、牟取暴利、欺騙消費者，非法捕殺、收購、運輸、出售野生動物及其制品，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣疫情防控藥品、偽劣口罩、手套、消毒水等防治、防護(hù)產(chǎn)品、物資，造謠傳謠制造混亂，假借疫情非法募捐、非法挪用、截留或者侵占捐贈款物，擅自改變捐贈物用途阻礙和破壞復(fù)工復(fù)產(chǎn)等違法行為的打擊力度[5]，讓基層群眾切實感受到法治就在身邊，相信自身的合法權(quán)益完全可以通過法律途徑來予以爭取和維護(hù)；二是要加大對違法維權(quán)的說服教育，對利用網(wǎng)絡(luò)惡意散播謠言、惡意挑起事端、擅自外出不聽勸導(dǎo)甚至襲擊民警、暴力抗法等蓄意破壞疫情防控的違法犯罪行為予以必要的懲處；三是對未按規(guī)定履行報告職責(zé)或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。