江 林，吳鴻鑫

（1.四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610000；2.四川省榮縣人民法院，四川 榮縣 643100）

新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎”）的發(fā)生，不僅考驗了公民應(yīng)對災(zāi)害的承受能力、社會抵御風(fēng)險的抗壓能力、政府處理突發(fā)事件的應(yīng)對能力，還檢驗著我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制的建設(shè)成效。完善的法制是政府高效應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)，政府在多大程度上依法防疫，是檢驗應(yīng)急法制實(shí)施效果好壞的試金石，也反映出依法治國水平的高低。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上提出：“要依法防控，要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。”[1]本文以新冠肺炎應(yīng)對決策程序與效率、指揮領(lǐng)導(dǎo)體制、措施執(zhí)行實(shí)施為分析角度，系統(tǒng)反思我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制體系在群體性不明原因疾病的防控機(jī)制、應(yīng)急指揮體制、基層應(yīng)急組織的動員制度方面存在的問題，并為完善《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)提出對策。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制樣態(tài)

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

當(dāng)前，在中央層級，我國有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的綜合性法律、行政法規(guī)共有4部。其中法律有《傳染病防治法》（1989年）和《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007年）?！秱魅静》乐畏ā吩?003年SARS事件后進(jìn)行了大幅修改，現(xiàn)行體例包括9章80條，從傳染病的防治、傳染病暴發(fā)后的疫情報告與通告、疫情的控制措施、醫(yī)療救治、監(jiān)督管理和法律責(zé)任這幾個方面作了綜合性、基礎(chǔ)性的規(guī)定。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條的規(guī)定，該法是一部應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件這4類突發(fā)事件的綜合性法律規(guī)范，共7章70條，包括突發(fā)公共事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建和法律責(zé)任。行政法規(guī)方面有《傳染病防治法實(shí)施辦法》（1991年）和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2003年）。其中，《傳染病防治法實(shí)施辦法》雖作為《傳染病防治法》的配套法規(guī)，但因“年久失修”，與經(jīng)歷過2004年、2013年兩次修改的《傳染病防治法》已無法銜接。①2018年全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組在《關(guān)于檢查〈中華人民共和國傳染病防治法〉實(shí)施情況的報告》中指出：“1991年制定的《傳染病防治法實(shí)施辦法》一直未作修改，相關(guān)內(nèi)容存在與形勢和需要不相適應(yīng)的問題?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為應(yīng)對2003年SARS事件而在一個月內(nèi)緊急出臺，是當(dāng)前對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和處置較為針對性、專門性、系統(tǒng)性的行政法規(guī)，使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件在應(yīng)對的操作上有法可依。上述4部法律法規(guī)確立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的基本制度和基本程序，為各級政府及工作部門在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時提供了法律依據(jù)和行動指南。為了增強(qiáng)上述法律法規(guī)的可操作性，國務(wù)院各部門還結(jié)合本部門的工作實(shí)際制定了相應(yīng)的部門規(guī)章，如國務(wù)院衛(wèi)生部頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》（2003年），國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布的《國境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》（2003年）等。

在地方層級，各地方立法機(jī)關(guān)和工作部門依據(jù)上述法律法規(guī)確定的框架，結(jié)合本地突發(fā)事件實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，進(jìn)一步細(xì)化了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度。據(jù)作者統(tǒng)計，當(dāng)前，全國范圍內(nèi)共有19個省、自治區(qū)、直轄市人民政府已對《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》進(jìn)行了細(xì)化：廣東省人大常委會2003年以地方性法規(guī)的形式，制定了《廣東省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》，其余18個省級政府以地方政府規(guī)章的形式出臺了細(xì)化實(shí)施辦法②這18個省、自治區(qū)、直轄市分別是：河北省、山東省、安徽省、遼寧省、江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、云南省、四川省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、海南省、天津市、青海省、吉林省、上海市、浙江省、陜西省及江西省。。有18個省級人大常委會以地方性法規(guī)的形式對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行了實(shí)施性立法①這18個省、自治區(qū)、直轄市分別是：北京市、遼寧省、湖南省、廣東省、甘肅省、重慶市、山西省、新疆維吾爾自治區(qū)、山東省、陜西省、寧夏回族自治區(qū)、安徽省、上海市、江西省、廣西壯族自治區(qū)、河北省、云南省及天津市。，江蘇、四川、湖北、福建4省以地方政府規(guī)章的形式制定了本省的突發(fā)事件應(yīng)對辦法。

此外，在“一案三制”應(yīng)急管理體系下，各種應(yīng)急預(yù)案大量存在，如國務(wù)院制定的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，原衛(wèi)生部印發(fā)的《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）、《全國不明原因肺炎病例監(jiān)測、排查和管理方案》，以及各級地方政府依據(jù)這些預(yù)案編制的本級政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案。就應(yīng)急預(yù)案的效力而言，有學(xué)者認(rèn)為，受“預(yù)案先行”應(yīng)急理念的影響，“無論在理論上還是實(shí)務(wù)中，這些預(yù)案已經(jīng)被當(dāng)作在法律上具有同一屬性的事物來對待?！盵2]為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各級政府及工作部門在防控疫情過程中還發(fā)布了大量的通知、公告等規(guī)范性文件，這些文件與上述法律法規(guī)、規(guī)章共同組成了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系的特點(diǎn)

根據(jù)前文的梳理可以看出，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系雖然起步較晚，但在2003年抗擊SARS之后有了較快發(fā)展，應(yīng)急管理制度逐步建立，從中央到地方的應(yīng)急法律法規(guī)日漸充實(shí)，呈現(xiàn)出多層次、多類別的面貌。就我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律法規(guī)體系而言，主要體現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)：

其一，從法律體系上看，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律法規(guī)體系較為分散。我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法制采用的是分散立法的模式，分災(zāi)種、分部門來進(jìn)行規(guī)范，同樣的立法方式也體現(xiàn)在突發(fā)公共衛(wèi)生領(lǐng)域。如針對公共衛(wèi)生事件的類型不同，分別制定《食品衛(wèi)生法》《動物防疫法》《野生動物保護(hù)法》等專門性的法律，綜合性的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》作為一部行政法規(guī)效力尚不及于前述法律。再如分部門“條條分割”立法：制定《國境衛(wèi)生檢疫法》，規(guī)范國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)防止傳染病傳入、傳出國境的問題；制定《進(jìn)出境動植物檢疫法》，據(jù)此規(guī)范國家動植物檢疫機(jī)關(guān)防止病蟲害傳入、傳出國境的問題。

其二，從立法目的上看，注重法的實(shí)用性。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系的建立健全，是隨著社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及處置各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)需要而逐步完善的過程?！秱魅静》乐畏ā吩杏?988年應(yīng)對上海甲肝事件；2003年SARS事件的暴發(fā)激活了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制建設(shè)，國務(wù)院在非典疫情肆虐的非常時期，緊急出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，全國人大常委會也立即啟動《傳染病防治法》的修訂，地方各級立法機(jī)關(guān)、相關(guān)部門隨后也出臺了大量的規(guī)章、規(guī)范性文件，這些立法、修法的一個重要目的是滿足實(shí)踐應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)需要。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的體例來分析，兩者幾乎完全相同：按照時間軸的方式從事前預(yù)防、臨事應(yīng)對、事中處置、事后恢復(fù)整個過程的運(yùn)行機(jī)制來進(jìn)行規(guī)范，且強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)對和處置機(jī)制的構(gòu)建。

其三，從內(nèi)容來看，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中。我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法律制度的一個重要特征就是應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中，由人民政府、臨時成立的應(yīng)急指揮部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指揮本地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對工作，政府各部門分別承擔(dān)各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，這是從非典事件缺乏統(tǒng)一應(yīng)急組織中汲取的經(jīng)驗教訓(xùn)。

二、新冠肺炎防治暴露出突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制的問題

自2003年SARS事件后十余年間，我國暴發(fā)了數(shù)次公共衛(wèi)生事件：2005年人感染禽流感事件、2008年三鹿奶粉事件、2009年甲型H1N1流感事件以及多次在個別省份流行的H7N9禽流感疫情。這些突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)與流行，在不同程度上檢驗了我國當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制建設(shè)的效果。法制的力量保證了各級政府的應(yīng)急行動有法可依、有序而為，然而，實(shí)踐中也暴露出突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法制的一些不足。作者將以此次新冠肺炎防治為視角，從決策程序與效率、指揮領(lǐng)導(dǎo)體制、措施執(zhí)行實(shí)施幾個維度來審視和反思當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制中存在的較為突出問題。

（一）傳染病列舉分類、集中認(rèn)定帶來決策程序的繁瑣和時間的耗費(fèi)

國家衛(wèi)健委在2020年1月20日的公告中稱，將新冠肺炎納入乙類傳染病，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。此時，距武漢市衛(wèi)健委披露的最早發(fā)病日期（2019年12月8日）已過去44天，距國家衛(wèi)檢委首批專家組抵達(dá)武漢調(diào)查已過去21天。且直到1月22日，湖北省政府才啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級響應(yīng)；1月23日，才出現(xiàn)首個啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)的省份。湖北省遲遲未啟動預(yù)警并采取防控措施而導(dǎo)致決策時間的拉長與耗費(fèi)，與《傳染病防治法》規(guī)定的傳染病列舉分類方式、集中認(rèn)定模式不無關(guān)系。

現(xiàn)行《傳染病防治法》以傳染病病種對人體和社會的危害程度、暴發(fā)和流行情況的不同作為分類標(biāo)準(zhǔn)，將傳染病分為甲、乙、丙三類，共39種疾病，甲類只有鼠疫和霍亂兩種，且甲類傳染病的防治措施不適用于乙、丙類——甲類傳染病可以采取強(qiáng)制隔離治療、交通衛(wèi)生檢疫、尸體就近火化等措施。對于上述39種病種以外的、突發(fā)原因不明的傳染性疾病，需要納入傳染病予以管理的，根據(jù)該法第3條、第4條的規(guī)定，若要增列為乙、丙類傳染病，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門決定；若要納入甲類傳染病的，只能由國務(wù)院決定。若要對該突發(fā)原因不明的傳染性疾病采取甲類傳染病的預(yù)防和控制措施，需由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。傳染病的認(rèn)定事關(guān)應(yīng)急響應(yīng)程序的啟動，傳染病類別直接決定采取何種防控措施，而這些最終都將影響到疫情防治的科學(xué)性、及時性。當(dāng)前《傳染病防治法》對傳染病的分類以列舉的方式嚴(yán)格限定，且認(rèn)定的主體集中在國務(wù)院和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門，這種嚴(yán)格的分類方式和集中的認(rèn)定模式至少存在以下幾方面問題：

首先，一旦有新發(fā)的未知傳染性疾病流行，就即刻出現(xiàn)立法真空，導(dǎo)致無法可依的局面。有學(xué)者統(tǒng)計，自上世紀(jì)70年代以來，全球大約出現(xiàn)了近40種新發(fā)傳染病，當(dāng)前，1～2年就有出現(xiàn)一種新傳染病的可能。[3]國務(wù)院、國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門根據(jù)暴發(fā)、流行情況和危害程度對新發(fā)傳染病予以法律認(rèn)定和分類，但現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范性文件卻沒有明確暴發(fā)、流行和危害程度所要達(dá)到的人數(shù)、流行病學(xué)特征和危害級別。此次新冠肺炎、2003年SARS都屬于新發(fā)未知傳染性疾病，流行前期無法歸入任何一個級別的法定傳染病，而《傳染病防治法》第四章對于疫情控制的措施，如隔離治療、限制聚集性活動、疫區(qū)封鎖、交通衛(wèi)生檢疫等，只針對已經(jīng)被確定為傳染病的法定疾病，不包括未知的新發(fā)傳染性疾病。雖原衛(wèi)生部2007年印發(fā)了《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行），但該規(guī)范性文件不僅法律位階低，至今仍是試行版，而且與現(xiàn)行法律、規(guī)范性文件還存在沖突。如該文件確立了群體性不明原因疾病事件特別重大、重大、較大三級分級標(biāo)準(zhǔn)，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定的突發(fā)事件四級分級標(biāo)準(zhǔn)明顯不同，且該方案對群體性不明原因疾病分級標(biāo)準(zhǔn)極為模糊①以對特別重大群體性不明原因疾病事件的分級標(biāo)準(zhǔn)為例，《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》（試行）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為：“在一定時間內(nèi)，發(fā)生涉及兩個及以上省份的群體性不明原因疾病，并有擴(kuò)散趨勢；或由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)定的相應(yīng)級別的群體性不明原因疾病事件。”，不能明確地找到法律來源應(yīng)對新發(fā)未知傳染性疾病，影響了各級政府和相關(guān)的工作部門應(yīng)對措施的積極響應(yīng)。

其次，對傳染病集中認(rèn)定所需要層層報批的行政程序，耗費(fèi)了時間、人力等在內(nèi)的諸多應(yīng)急成本，延誤了處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最佳時機(jī)。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》第三章關(guān)于突發(fā)不明原因疾病的層層上報規(guī)定中，需要由國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門或國務(wù)院宣布為法定傳染病的，只模糊地要求“及時”宣布，具體的時間期限并不明確。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的確認(rèn)、傳染病的認(rèn)定缺乏明確的時效約束，影響傳染病處置措施的及時啟動，何況，在信息的層層上報中，極有可能帶來信息傳遞的失真。

最后，事權(quán)集中于國務(wù)院和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門，不利于充分調(diào)動地方的積極性、主動性。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條至第45條規(guī)定了地方各級人民政府在上報突發(fā)事件的同時，要根據(jù)事件的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢、可能造成的影響來進(jìn)行相應(yīng)級別的預(yù)警，并根據(jù)預(yù)警級別的不同采取不同的措施。然而，從新冠肺炎的發(fā)現(xiàn)、流行、預(yù)警、防控的歷程可看出，不明原因傳染性疾病發(fā)生時，由于對疫情的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢、可能造成的影響沒有制度化的評估，地方政府決策者在無法判定傳染性強(qiáng)度和將造成何種嚴(yán)重后果，不能“證未后果”①“證未后果”：不明原因傳染性疾病發(fā)生時，無法證明疾病可能產(chǎn)生的影響和導(dǎo)致何種程度嚴(yán)重后果。的前提下，往往首先考慮本地區(qū)的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會擔(dān)心過早的披露疫情或啟動預(yù)警將引發(fā)社會不必要的恐慌和造成較大經(jīng)濟(jì)損失。若剛發(fā)生疫情時就啟動預(yù)警防控措施，既無法律上的依據(jù)和授權(quán)，也將帶來政治、社會、經(jīng)濟(jì)等方面的決策風(fēng)險。這就出現(xiàn)了本次湖北省對疫情的信息披露從最開始的“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象”到“不能排除有限人傳人的可能”，再到“肯定人傳人”逐步升級的過程。而到“肯定人傳人”、納入乙類傳染病管理并采取甲類防控時，疫情已經(jīng)變得極其嚴(yán)重了。

（二）應(yīng)急指揮體制缺陷引發(fā)領(lǐng)導(dǎo)主體混亂

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)主體，決定了由誰代表國家行使國家應(yīng)急管理權(quán)，以及指揮、協(xié)調(diào)各方關(guān)系，作出應(yīng)急決定等一系列重大問題。SARS之后，為了強(qiáng)化突發(fā)公共衛(wèi)生事件的指揮系統(tǒng)，提高應(yīng)急處置效率，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的一項重大制度創(chuàng)新便是成立各級應(yīng)急處理指揮部。指揮部整合了多方面資源，有利于節(jié)約溝通成本，避免不必要的重復(fù)行為。而作者對《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的應(yīng)急指揮體制進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，這三部法律法規(guī)的規(guī)定卻不盡相同，甚至存在沖突（參見表1）。

表1 三部突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)體制比較

首先，法定的領(lǐng)導(dǎo)主體不一致?！秱魅静》乐畏ā反_定了各級人民政府為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》確定為縣級以上人民政府，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》則以各級突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部為領(lǐng)導(dǎo)主體。根據(jù)上位法優(yōu)于下位法和特別法優(yōu)于普通法的基本法律原則，各級人民政府為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各級突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部若要采取應(yīng)急措施，應(yīng)當(dāng)獲得人民政府的明確授權(quán)。

其次，應(yīng)急處理指揮部組成部門的組織架構(gòu)、內(nèi)部分工等規(guī)定不夠具體。本次新冠肺炎防治期間，各級地方政府大多及時成立了相應(yīng)的應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情應(yīng)急指揮部，但各級政府在成立這些指揮部時，卻沒有對指揮部的組織架構(gòu)、內(nèi)部分工等作出公開的宣告，作為一個臨時性的機(jī)構(gòu)，容易導(dǎo)致職責(zé)不清，權(quán)限不明的情況發(fā)生。

最后，臨時性的指揮部靈活、運(yùn)行成本低，但由于其隨著突發(fā)事件的暴發(fā)而產(chǎn)生，隨著突發(fā)事件的平息而解散，臨時指揮部就存在著持久性不足的特點(diǎn)。指揮部缺乏持久性將帶來法律責(zé)任承擔(dān)主體缺失，不利于突發(fā)事件應(yīng)急經(jīng)驗積累；實(shí)用傾向濃厚，不利于突發(fā)事件應(yīng)對的法制化等問題。[4]

需要特別指出的是，此次新冠肺炎的應(yīng)對還顯現(xiàn)出應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)主體多元化的格局。為協(xié)同應(yīng)對疫情，中央成立了應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”），國務(wù)院方面則由國家衛(wèi)生健康委牽頭，整合32個成員單位成立了國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制（以下簡稱“國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”），領(lǐng)導(dǎo)全國疫情防控。[5]此外，為了加強(qiáng)對湖北省疫情防控的指導(dǎo)，中央還成立了由中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理孫春蘭率隊的中央赴湖北指導(dǎo)組（以下簡稱“中央指導(dǎo)組”）。根據(jù)官方資料顯示，中央指導(dǎo)組主要的職責(zé)有三項：指導(dǎo)、督導(dǎo)當(dāng)?shù)胤揽卮胧┑穆鋵?shí)；協(xié)調(diào)物資、人員等重大事務(wù)；督察不作為、亂作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}。[6]據(jù)此，中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制以及中央指導(dǎo)組已客觀上成為此次疫情防控的指揮主體。

發(fā)揮執(zhí)政黨強(qiáng)大的社會動員能力，以“一盤棋”的思想整合各部門防控能力，這是特殊時期應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊需要。但就此次應(yīng)對新冠肺炎疫情來看，由于現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有“疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”和“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”的法律依據(jù)，其法律性存在一定瑕疵?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對國務(wù)院突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的組成部門有相應(yīng)的規(guī)定，而此次相關(guān)部門并未披露國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的具體成員單位、組織架構(gòu)等，這些都有損該機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)全國疫情防控的權(quán)威性。作為現(xiàn)行法律之外的領(lǐng)導(dǎo)主體，中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、中央指導(dǎo)組與應(yīng)急指揮部的關(guān)系如何并不清晰。以武漢市的疫情防控為例，至少存在中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、中央指導(dǎo)組、湖北省防控指揮部、武漢市防控指揮部這5個領(lǐng)導(dǎo)主體。這種疊床架屋式的應(yīng)急指揮體系可能會帶來多主體之間的決策沖突、中央指導(dǎo)權(quán)和地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間的協(xié)調(diào)、信息在層級流通中產(chǎn)生的時間耗費(fèi)等問題。事實(shí)上指令多元化在本次疫情防控上已然造成了一定的混亂。2020年2月24日，武漢市防控指揮部以18號通告否定三個半小時前發(fā)布的17號通告。[7]無獨(dú)有偶，湖北省潛江市也鬧出相似的事件：2020年3月11日，潛江市防控指揮部以27號通告否定兩個小時前發(fā)布的26號通告。[8]短短數(shù)小時之間，同一指揮部發(fā)布兩份截然相反的通告，暴露出多重領(lǐng)導(dǎo)的弊端。

（三）基層應(yīng)急組織的動員制度不完善影響防治措施的精細(xì)化

應(yīng)對突發(fā)事件時，政府需要迅速動員各方力量，引導(dǎo)公民有組織地參與疫情防控。公民有組織地參與政府的危機(jī)管理活動主要包括以社區(qū)為依托的社群形式參與、NGO的參與以及營利組織的參與等。[9]其中，以社區(qū)為依托的社群形式主要是公民在城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織的協(xié)調(diào)下，有序地參與突發(fā)事件的管理工作。社區(qū)、村最貼近突發(fā)事件的第一現(xiàn)場，是應(yīng)急管理中最基礎(chǔ)的單元，尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，更需要動員基層力量來緊急應(yīng)對，以防止疫情從社區(qū)外部輸入或在社區(qū)間擴(kuò)散、流行。此次應(yīng)對新冠肺炎疫情期間，基層應(yīng)急組織的力量已經(jīng)顯現(xiàn)：基層群眾性自治組織聯(lián)合物業(yè)、志愿者等人員，承擔(dān)了人員排查，信息的收集、核實(shí)、報送，社區(qū)封閉管控，群體性聚集管控等工作，為防止疫情擴(kuò)散發(fā)揮了積極作用。但在疫情防控過程中，基層防控組織“亂作為”和“不作為”現(xiàn)象均頻頻發(fā)生。一方面，粗放地采取“硬核”防控手段，以堆砌泥土、挖斷公路等形式設(shè)置路障；對武漢返鄉(xiāng)人員采取拉橫幅、加防盜門的防控措施；社區(qū)發(fā)文禁止租戶入住等。另一方面，多地監(jiān)察機(jī)關(guān)也查處了一批基層干部在新冠肺炎防控工作中不擔(dān)當(dāng)、不作為的問題。這些無序和混亂的基層防控現(xiàn)象折射出基層防控缺乏明確的規(guī)范指引和行動指南，法律制度的缺失影響了整體防治措施依法有序地開展。

基層應(yīng)急組織依法開展應(yīng)急管理首先需要找到法律依據(jù)?，F(xiàn)行《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》中并沒有明確規(guī)定基層群眾性自治組織處理突發(fā)事件的任務(wù)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定了縣級政府對本轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件負(fù)責(zé)的體制；第29條規(guī)定了基層防控組織開展突發(fā)事件宣傳普及、應(yīng)急演練的義務(wù)；第55條規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生地的基層群眾自治組織和其他組織應(yīng)當(dāng)按照人民政府的決定、命令，進(jìn)行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會秩序?！秱魅静》乐畏ā返?條規(guī)定：居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條規(guī)定：傳染病暴發(fā)、流行時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識。上述法律法規(guī)將基層群眾自治組織在突發(fā)事件應(yīng)對中的角色定位為協(xié)助上級政府執(zhí)行應(yīng)急措施，但相關(guān)部門已然意識到基層應(yīng)急組織的重要性。2007年和2009年，國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》，提出要深入推進(jìn)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，完善基層應(yīng)急隊伍管理體制機(jī)制和保障制度。

地方立法層面，地方立法機(jī)關(guān)對《突發(fā)事件應(yīng)對法》有一定程度的細(xì)化。以湖北省為例，湖北省人民政府2014年頒布的《湖北省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》中，創(chuàng)制性地從基層應(yīng)急人員、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資等方面進(jìn)行了規(guī)定：第5條要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處配備專職或者兼職應(yīng)急管理工作人員；第9條明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的法律義務(wù)；第18條規(guī)定基層應(yīng)急組織應(yīng)當(dāng)儲備基本的應(yīng)急自救物資和生活必需品。另外，湖北省人民政府辦公廳在2010年還出臺了《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的通知》，但體例、內(nèi)容上與國務(wù)院辦公廳相關(guān)部門規(guī)章大部分重合，甚至在一些需要完成的目標(biāo)上還出現(xiàn)了松動。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》中提出力爭到2008年底，所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村莊和各類企事業(yè)單位完成應(yīng)急預(yù)案編制工作，而到了《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》中的相關(guān)規(guī)定變?yōu)榧皶r編制、修訂、完善各類應(yīng)急預(yù)案，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）以及各類企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制工作。從此項規(guī)則的變動中可以窺見基層組織應(yīng)急能力的捉襟見肘。

通過梳理上述法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的基層應(yīng)急組織的社會動員制度至少還存在以下缺陷：其一，作為第一道防線的基層應(yīng)急管理規(guī)定本應(yīng)更加具體和細(xì)致，而現(xiàn)行法律法規(guī)注重于從宏觀進(jìn)行引導(dǎo)，對于基層應(yīng)急組織的規(guī)定比較單薄，缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則，也沒有強(qiáng)制性的執(zhí)行要求。其二，基層應(yīng)急組織的主體地位被忽視?，F(xiàn)行應(yīng)急管理法制無論是中央層級還是地方層面，均只強(qiáng)調(diào)基層應(yīng)急組織的“協(xié)助” “配合”義務(wù)，忽視了其對本單元內(nèi)的居民、村民應(yīng)有的組織、領(lǐng)導(dǎo)作用。“這種命令—控制型管理對于推動社區(qū)公眾積極主動參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險治理產(chǎn)生了較大的障礙?！盵10]其三，對基層應(yīng)急組織的應(yīng)急能力建設(shè)關(guān)注不足。在此次疫情的中心區(qū)武漢，因防疫初期物資緊缺、人員不足，給疫情防控帶來了很大的困難。其四，沒有對基層應(yīng)急組織的監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制，法律責(zé)任不明?！秱魅静》乐畏ā贰锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中責(zé)任主體只規(guī)定到縣一級，且由于應(yīng)急管理法制強(qiáng)調(diào)賦予行政機(jī)關(guān)應(yīng)急權(quán)以及時、有效化解危機(jī)，這就使得應(yīng)急管理主體在執(zhí)行處置措施時具有較大的裁量權(quán)。一方面責(zé)任不晰，另一方面權(quán)力較大，就極有可能侵犯公民的權(quán)利。最后，基層應(yīng)急管理的專門性規(guī)定為國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府部門規(guī)范性文件，位階較低，內(nèi)容側(cè)重于宏觀政策引導(dǎo)。

三、完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制的路徑建議

此次防治新冠肺炎暴露出的問題已經(jīng)表明，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制尚不健全。加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，需要考慮對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行修改完善，提高處置群體性不明原因疾病的效率，理順應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，健全基層應(yīng)急動員機(jī)制，其中主要涉及到《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》等相關(guān)規(guī)范性文件。

（一）加強(qiáng)群體性不明原因疾病的防控機(jī)制建設(shè)

面對一些群體性不明原因疾病發(fā)展為新傳染病，需要借助法治的力量才能有序應(yīng)對，若相應(yīng)的法制體系已經(jīng)為群體性不明原因疾病到法定傳染病這個階段的早期識別和有效防控提供了充足的法制資源和法律保障，將有利于提高應(yīng)對效率，避免疾病后期的暴發(fā)與流行，而這就需要相應(yīng)的法律制度具有一定的預(yù)見性、前瞻性、及時性、包容性，能為群體性不明原因傳染性疾病防控預(yù)留一定的空間。具體來說，可從以下幾個方面完善群體性不明原因疾病處置的制度建設(shè)：

首先，對群體性不明原因疾病予以法律上的量化。可將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第30條進(jìn)一步細(xì)化，通過規(guī)定不明疾病的暴發(fā)時間、蔓延范圍、發(fā)病人數(shù)、流行病學(xué)特征等數(shù)據(jù)指標(biāo)，以此量化群體性不明原因疾病的危害程度、流行強(qiáng)度，并按照不同級別予以明確劃分，以作傳染病的早期識別和防控。

其次，對《傳染病防治法》第4條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第30條中，國務(wù)院、國務(wù)院衛(wèi)生行政部門將群體性不明原因疾病認(rèn)定為法定傳染病的時限予以具體明確，用成文規(guī)則的形式固定下來，以提高防控決策效率。

再次，賦予地方政府對群體性不明原因疾病一定的緊急行政權(quán)。由于群體性不明原因疾病的傳染性和危害后果均具有未知性和不確定性，立法上應(yīng)具有預(yù)見性和包容性，將群體性不明原因疾病的處置納入《傳染病防治法》予以規(guī)范。目前傳染病種類及等級的認(rèn)定權(quán)屬國務(wù)院及國家衛(wèi)生行政部門，一旦發(fā)生群體性不明原因傳染性疾病，只有國務(wù)院或者國家衛(wèi)生健康委員會確認(rèn)后才能啟動對應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)，這不利于及時有效的疫情防控。故可在法律上明確當(dāng)群體性不明原因疾病的發(fā)病人數(shù)、波及范圍、暴發(fā)事件和社會危害程度達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)后，發(fā)病地政府可立即采取一定的法定傳染病防控措施，而不必等待國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或國務(wù)院對該疾病定性后才予以行動；同時，層報國務(wù)院或者國家衛(wèi)生健康委確認(rèn)傳染病種類和等級，待確認(rèn)為法定傳染病后，根據(jù)傳染病的類別調(diào)整防控措施。

最后，清理《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》與現(xiàn)行上位法之間的規(guī)范沖突，并將其上升為行政法規(guī)。為了強(qiáng)化群體性不明原因疾病處置的各環(huán)節(jié)，保證各項應(yīng)對措施落實(shí)到位，有必要對《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案》與上位法的規(guī)范沖突進(jìn)行清理，并提高立法層次，增強(qiáng)其權(quán)威性和操作性。

（二）理順突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制

首先，保持突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制的法制統(tǒng)一。修改《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制的抵觸之處，予以規(guī)范化、一致化。突發(fā)事件應(yīng)急指揮部是否有權(quán)采取應(yīng)急措施，抑或是需要同級人民政府的授權(quán)后才能采取應(yīng)急措施，需要在法律上統(tǒng)一明確。

其次，加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急指揮部的頂層設(shè)計。完善應(yīng)急指揮部內(nèi)部組織制度，要明確相關(guān)的組織架構(gòu)，厘清內(nèi)部承擔(dān)應(yīng)急管理工作的各類小組、委員會的主要負(fù)責(zé)人以及內(nèi)部的職權(quán)分工與配合，并對外作出明確宣告，利于社會的充分了解與積極配合。若有可能，從中央到地方都應(yīng)在內(nèi)部設(shè)置一個常設(shè)的應(yīng)急部門。建立突發(fā)事件應(yīng)急指揮官制度，明確應(yīng)急指揮的責(zé)任追究、獎懲分配、經(jīng)驗總結(jié)。現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確應(yīng)急指揮部決策、領(lǐng)導(dǎo)失誤應(yīng)由誰承擔(dān)責(zé)任、如何承擔(dān)責(zé)任；沒有明確因科學(xué)決策、指揮有方，大大減少了人民群眾生命財產(chǎn)損失的，應(yīng)如何予以表彰；應(yīng)急指揮部作為臨時性的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定指揮部總結(jié)應(yīng)急處置經(jīng)驗教訓(xùn)的義務(wù)，這些都需要在制度建設(shè)上形成長效機(jī)制，以此保證應(yīng)急指揮部的有效運(yùn)行。

再次，在法律上建立健全傳染病防治聯(lián)防聯(lián)控制度。“公共危機(jī)需要來自不同部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，須以多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的管理體系來應(yīng)對?！盵11]2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，并定于2020年6月1日起實(shí)施。在該法第20條中，將聯(lián)防聯(lián)控作為傳染病防控的最新原則。未來相關(guān)法律的修改完善，需要結(jié)合最新傳染病防控原則，在總結(jié)此次新冠肺炎防治中各級政府聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將傳染病聯(lián)防聯(lián)控制度在法律上予以明確。

最后，厘清中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、中央指導(dǎo)組、各級政府應(yīng)急指揮部之間的法律關(guān)系，并明確以應(yīng)急指揮部為中心的一元化應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制。根據(jù)突發(fā)事件屬地管理的基本應(yīng)急體制，地方應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)、指揮的主力軍，較高權(quán)力層級的中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、中央指導(dǎo)組在屬地管理原則下，對地方防控工作予以指導(dǎo)，提出建議、意見。

（三）健全基層應(yīng)急組織的動員制度

中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習(xí)近平總書記專門指出：“要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線?！盵12]此次疫情防控是社區(qū)治理體系和治理能力的一次重大考驗。如何在突發(fā)事件期間增強(qiáng)政府的行動能力，改善傳統(tǒng)政府全面主導(dǎo)型的應(yīng)急管理治理機(jī)制便成為當(dāng)前政府公共治理變革的一個重要課題。[13]

首先，治理理念上，需要轉(zhuǎn)變立法觀念，強(qiáng)化基層應(yīng)急組織的法律地位。以社區(qū)為代表的基層應(yīng)急管理具備應(yīng)急準(zhǔn)備針對性強(qiáng)和效果佳、響應(yīng)時間及時、掌握救援信息全面準(zhǔn)確、取得救援物資方便快捷、事后自我恢復(fù)能力強(qiáng)等優(yōu)勢[14]，因此，在立法上需要轉(zhuǎn)變當(dāng)前對基層應(yīng)急組織的“從屬” “協(xié)助” “配合”義務(wù)定位，充分強(qiáng)調(diào)其在應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)重建整個突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的組織、指揮、協(xié)調(diào)作用。

其次，組織體系上，下放應(yīng)急管理權(quán)力，擴(kuò)大基層組織和單位在突發(fā)事件應(yīng)對中的自主權(quán)?；鶎討?yīng)急管理權(quán)有必要從縣一級下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專門的委員會負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件管理工作，各基層群眾自治組織聯(lián)合物業(yè)、社區(qū)黨員干部、志愿者等人員，成立應(yīng)急管理隊伍，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理的日常工作，以提高突發(fā)事件的處置速度和效率。以《消防法》為例，該法第32條規(guī)定：村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)確定消防安全管理人，組織制定防火安全公約，進(jìn)行防火安全檢查?！钡?6條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊、志愿消防隊，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作?！蓖话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的基層防控組織體系建設(shè)也有必要效仿《消防法》，在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)行明確規(guī)定。同時，有必要在《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》中規(guī)定基層群眾性自治組織處理突發(fā)事件的法定任務(wù)。

最后，應(yīng)急機(jī)制上，細(xì)化中央、地方層面突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制中關(guān)于基層應(yīng)急管理的規(guī)定。在法律上對應(yīng)急演練、人員配備、資金投入和物資儲備予以強(qiáng)制性規(guī)定，以明確基層應(yīng)急組織的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)；明確基層組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的法律責(zé)任和義務(wù)，建立相應(yīng)的考核、獎懲機(jī)制，以增強(qiáng)基層組織的主動性和積極性。

四、結(jié)語

沒有完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制，就無法建立起高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理制度。通過法律為突發(fā)事件管理的相關(guān)制度進(jìn)行預(yù)設(shè)，有利于在突發(fā)事件應(yīng)對時發(fā)揮法律的制度化、常態(tài)化、程序化等優(yōu)勢。自抗擊SARS以來，從中央到地方，已逐步建立起了比較完整的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制體系，法律法規(guī)庫的逐步建立健全使得我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制建設(shè)水平大幅提升。此次新冠肺炎疫情的發(fā)生是對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制體系的一次考驗，也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制體系得以進(jìn)一步完善的契機(jī)。法律規(guī)范只有隨著社會的變化而相應(yīng)地進(jìn)行廢、改、立，才能充分發(fā)揮其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中應(yīng)有的指導(dǎo)、評價、強(qiáng)制等功能。對新冠肺炎折射出的法制問題進(jìn)行審視和反思，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，將有助于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的規(guī)范、有序、健康發(fā)展，使我國朝國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化更進(jìn)一步。