(山西大學(xué)社會(huì)哲學(xué)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心 ，山西太原030006)

習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆三中全會(huì)上指出，“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”。這場(chǎng)變革的鮮明特征在于通過(guò)建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系來(lái)確保黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升[1]。優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨中央對(duì)重大政策的頂層設(shè)計(jì)和總體布局能力，這在黨和國(guó)家治理體系中具有綱舉目張的統(tǒng)領(lǐng)作用。如何理解新時(shí)代以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政治價(jià)值和制度邏輯？如何在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)視閾下優(yōu)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能體系？這些問(wèn)題是切實(shí)推進(jìn)新時(shí)代深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的整體部署、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重大命題。

學(xué)界關(guān)于以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究成果頗豐。西方學(xué)界關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)小組”的研究與其對(duì)中國(guó)政策決策過(guò)程的研究旨趣息息相關(guān)。從20世紀(jì)50年代至今，西方學(xué)界關(guān)于中國(guó)決策過(guò)程的研究歷經(jīng)精英決策范式、派系沖突范式和政策過(guò)程理論階段，領(lǐng)導(dǎo)小組由政治權(quán)威施加個(gè)人影響的非正式?jīng)Q策工具[2]和黨中央對(duì)官僚機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的控制手段[3]，轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)共產(chǎn)黨解決“碎片化”官僚運(yùn)行的組織方式[4]和具有黨政樞紐功能的重要機(jī)制[5]。國(guó)內(nèi)研究根植于一手材料，在研究對(duì)象、場(chǎng)域和理論方面體現(xiàn)出多元化和經(jīng)驗(yàn)性特征，形成了四種研究范式：其一，從黨政關(guān)系視角解讀中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的角色[6]；其二，從歷史制度主義[7][8]、結(jié)構(gòu)功能主義視角[9][10]關(guān)注作為政治運(yùn)行形態(tài)的“小組政治”及其決策功能；其三，從政策執(zhí)行[11][12]和組織理論視角[13][14]切入，關(guān)注作為治理形態(tài)的“小組機(jī)制”及其協(xié)調(diào)功能；其四，側(cè)重關(guān)注地方領(lǐng)導(dǎo)小組。主要是從地方政府治理[15][16]和運(yùn)動(dòng)式治理[17][18]的視角，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)小組作為亞正式治理機(jī)制的地方治理、資源整合和動(dòng)員功能的討論。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，學(xué)界研究進(jìn)入了理論構(gòu)建新階段，開(kāi)始從頂層設(shè)計(jì)視角重新反思領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組被視為大國(guó)治理機(jī)制[19]和中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)機(jī)制[20]，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”向“委員會(huì)”轉(zhuǎn)變，“小組治國(guó)”的思路得以制度化彰顯[21]。

已有研究充分展示了海內(nèi)外學(xué)者關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)研究的理論意義和現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，也為本文提供了理論借鑒和邏輯起點(diǎn)。然而，現(xiàn)有研究對(duì)新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的體制創(chuàng)新與政治價(jià)值關(guān)注較少，不利于“政治科學(xué)研究本土化”的理論建構(gòu)；同時(shí)，現(xiàn)有研究對(duì)以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的分析大多立基于西方政治系統(tǒng)，用西方理論透鏡來(lái)觀察和分析，容易忽略中國(guó)政治體制和政府機(jī)制改革蘊(yùn)藏的理論創(chuàng)新空間，不利于在中觀層面展開(kāi)中西方理論對(duì)話和彰顯新時(shí)代黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的制度邏輯。

“政治勢(shì)能”是復(fù)旦大學(xué)賀東航教授提出的一個(gè)分析中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的核心概念，在他的系列文章中，“政治勢(shì)能”被塑造為中國(guó)共產(chǎn)黨的核心理念的政治表達(dá)，包括價(jià)值性政治勢(shì)能、制度化政治勢(shì)能、體制性政治勢(shì)能和一元化政治勢(shì)能[22]。新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨政治勢(shì)能的增強(qiáng)，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求密切相關(guān)，也與“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征相契合。因而，“政治勢(shì)能”不僅是對(duì)中國(guó)公共政策“高位推動(dòng)”的學(xué)術(shù)表達(dá)，也是對(duì)發(fā)端于西方的公共政策理論的一個(gè)具有中國(guó)風(fēng)格的學(xué)理性回應(yīng)[23]。在不斷呼吁“政治科學(xué)研究本土化”的今天，對(duì)本土化亟需敏銳的學(xué)術(shù)關(guān)切和認(rèn)知，更需要建構(gòu)和使用具有中國(guó)風(fēng)格的學(xué)術(shù)框架去詮釋和分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，本文將依托于賀東航提出的“政治勢(shì)能”概念，從歷史邏輯出發(fā)，分析新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政治價(jià)值和制度邏輯，進(jìn)而探索優(yōu)化新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能體系的實(shí)踐路徑。

一、歷史邏輯視角下新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的政治價(jià)值

組織協(xié)調(diào)是組織結(jié)構(gòu)有效運(yùn)行的重要組成部分。由于政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，各發(fā)達(dá)國(guó)家政府成立了一些承擔(dān)議事協(xié)調(diào)功能的組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行跨部門(mén)決策和協(xié)同。西方國(guó)家的議事協(xié)調(diào)組織，在結(jié)構(gòu)層面多以協(xié)同政府、整體政府、彈性政府[24]等出現(xiàn)。受到“整體政府”理念影響，OECD國(guó)家的議事協(xié)調(diào)組織總體呈現(xiàn)松散的組織聯(lián)盟關(guān)系，如英國(guó)、新西蘭等建立了相應(yīng)的服務(wù)小組。在面臨重大改革時(shí)，OECD國(guó)家也會(huì)采用“等級(jí)式”協(xié)調(diào)形式：借助核心執(zhí)行力(首席執(zhí)行專員、強(qiáng)力的內(nèi)閣首長(zhǎng))成立機(jī)構(gòu)，自上而下強(qiáng)力推動(dòng)整體政府改革；或者由首相或內(nèi)閣建立新的組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)同合作，如新內(nèi)閣/部委委員會(huì)、聯(lián)合小組、特別工作小組和跨部門(mén)項(xiàng)目小組等。對(duì)于中國(guó)而言，以領(lǐng)導(dǎo)小組(委員會(huì))為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則是承擔(dān)議事協(xié)調(diào)功能的重要組織形式?！爸未髧?guó)、立小組”成為了中國(guó)政府的治理模式和治理傳統(tǒng)。雖然都承擔(dān)著決策、議事和協(xié)調(diào)功能，但以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在價(jià)值層面和制度層面有其特殊意義。這種特殊意義來(lái)源于其歷史發(fā)展與變遷，只有從歷史的關(guān)聯(lián)中才可以理解這些片段的深刻寓意。從全局和系統(tǒng)的角度探討不同階段之間的關(guān)系，探索議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度變革的深層邏輯與內(nèi)在規(guī)律，能夠幫助我們從歷史邏輯的視角探討新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的政治價(jià)值。

(一)以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的歷史演變

任何一個(gè)歷史階段的領(lǐng)導(dǎo)小組均體現(xiàn)了這個(gè)階段中國(guó)共產(chǎn)黨的主要任務(wù)和黨政關(guān)系的調(diào)整。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中共作為一個(gè)革命黨，面臨的是組織如何生存的重大問(wèn)題。土地革命時(shí)期成立的“三人軍事領(lǐng)導(dǎo)小組”、延安整風(fēng)時(shí)期的“中央高級(jí)學(xué)習(xí)組”“中央總學(xué)委”等在機(jī)構(gòu)運(yùn)作和干部系統(tǒng)管理中重構(gòu)了黨政關(guān)系，確保了中國(guó)共產(chǎn)黨革命事業(yè)的成功。這一時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)小組主要是通過(guò)重塑黨政關(guān)系，提高中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)政黨組織的應(yīng)對(duì)應(yīng)急能力和決策質(zhì)量。

1949年10月中共執(zhí)政以來(lái)，面臨如何盡快完成民主主義革命和開(kāi)展社會(huì)主義建設(shè)的時(shí)代課題。1953年“中共中央工作部”“中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組”的成立以及1956年進(jìn)一步由中央各小組直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的各“口”，其初衷都是為了保證中共對(duì)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程全面而絕對(duì)的掌控。

改革開(kāi)放后，隨著“黨政分離”改革邏輯的逐步演進(jìn)，中共面臨的是如何高效整合和利用資源實(shí)施國(guó)家治理的課題。領(lǐng)導(dǎo)小組也出現(xiàn)了兩種不同的發(fā)展路徑：黨委序列領(lǐng)導(dǎo)小組不斷精簡(jiǎn)并最終基本穩(wěn)定下來(lái)，仍然代表政黨對(duì)諸如保密、政法、扶貧等重要工作起著宏觀掌控和間接指導(dǎo)的作用。政府序列的領(lǐng)導(dǎo)小組，更多地是以“參謀議事”“協(xié)調(diào)溝通”“推進(jìn)改革”的形態(tài)在優(yōu)化國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力方面發(fā)揮其作用。

2012年以來(lái)，以習(xí)近平為核心的中共中央開(kāi)創(chuàng)了“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”時(shí)代。中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告中提出了“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”；黨的十九屆四中全會(huì)公布的《決定》強(qiáng)調(diào)，要“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”，“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，這是以習(xí)近平為核心的黨中央堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治要求。目的是為了重新建構(gòu)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”如何制度化地嵌入國(guó)家體制，使得“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“國(guó)家建設(shè)”同步提升。其中，改革黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是完善黨中央機(jī)構(gòu)職能的重大舉措，是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系的頂層優(yōu)化。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央在全面深化改革、國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)安全、軍民融合發(fā)展等涉及黨和國(guó)家工作全局的重要領(lǐng)域成立了新的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)加強(qiáng)黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，起到了至關(guān)重要的作用。

在中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)視域下，在中央層面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革有兩大變化：一是表現(xiàn)在新組建了中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)和中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)黨中央對(duì)相關(guān)領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在決策過(guò)程和決策效用等方面充分彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)[25]。隨著全面深化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)面臨愈來(lái)愈多的改革難題，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”的成立和制度化推進(jìn)，逐步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和科學(xué)性，有助于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。同時(shí)，有助于在“國(guó)家治理”層面解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的戰(zhàn)略性問(wèn)題、復(fù)雜和重大的綜合性問(wèn)題，并且能夠防范化解改革過(guò)程中面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。

二是將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了由任務(wù)型組織向常規(guī)性組織轉(zhuǎn)型，有利于完善黨對(duì)重大工作的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策，形成有效管理和執(zhí)行的體制機(jī)制，加強(qiáng)黨中央對(duì)地方和部門(mén)工作的指導(dǎo)[26]。由“領(lǐng)導(dǎo)小組”向“委員會(huì)”的升級(jí)，反映了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的進(jìn)一步加強(qiáng)，黨的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化，相關(guān)職能部門(mén)更好地發(fā)揮作用，逐步形成了與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度相配套的黨領(lǐng)導(dǎo)重大工作的體制機(jī)制。

(二)新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的政治價(jià)值

在中國(guó)政治制度的演進(jìn)過(guò)程中，“政治勢(shì)能”是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨立國(guó)的重要基礎(chǔ)，它幫助黨在險(xiǎn)惡的政治環(huán)境下凝聚思想和戰(zhàn)斗力，以強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)、有效的組織動(dòng)員取得政權(quán)，并在革命、建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程中統(tǒng)一意志、推動(dòng)決策執(zhí)行，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。[11]新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨政治勢(shì)能的增強(qiáng)，與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求密切相關(guān)，也與“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征相契合。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的核心是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，主要任務(wù)是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系對(duì)于確保新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升具有重要意義，黨的領(lǐng)導(dǎo)力亦是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)保障。在治理現(xiàn)代化視域下優(yōu)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)黨和國(guó)家治理體系具有綱舉目張的統(tǒng)領(lǐng)作用。理清三者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有助于凸顯“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”視閾下新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的重要意義。

遇大事、立小組，是黨和政府長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一種有效的工作方法，這是中國(guó)共產(chǎn)黨在不斷總結(jié)和提升國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中形成的慣例。在這一過(guò)程中，一方面，中央及各級(jí)地方以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由“以黨代政”和“以黨領(lǐng)政”協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展為“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”下的議事機(jī)制，由“政治控制”的工具發(fā)展為“國(guó)家治理”的手段，由一元的經(jīng)驗(yàn)意義上的組織形態(tài)發(fā)展為包括“領(lǐng)導(dǎo)小組”“委員會(huì)”等多元規(guī)范化的組織形態(tài)；另一方面，由于高政治嵌入性的行政體制在資源整合、組織協(xié)調(diào)和政治動(dòng)員方面具有極強(qiáng)的組織能力，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程和“現(xiàn)代國(guó)家”的轉(zhuǎn)型具有重要意義。以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為存在于正式制度外的“亞正式”治理機(jī)制，以其“精巧的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)”“高效的資源整合能力”和“廣泛的共識(shí)決策框架”靈活機(jī)動(dòng)地消解了日常治理結(jié)構(gòu)的負(fù)擔(dān)和治理能力的匱乏，因而成為深植于中國(guó)國(guó)家治理中的一個(gè)特殊機(jī)制。

但是，在新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨面臨兩個(gè)基本任務(wù)：一個(gè)是確保黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升，一個(gè)是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因而，新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(領(lǐng)導(dǎo)小組)的運(yùn)行邏輯不僅在于其組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制，更在于體制層面的創(chuàng)新。賀東航、孔繁斌認(rèn)為，十八大后，在一些事關(guān)全局性重要議題上，中共需要以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)突破官僚制的程序僵化和形式主義的頑疾，即通過(guò)確立“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的“政治勢(shì)能”，從價(jià)值層面、結(jié)構(gòu)層面和制度層面重新梳理了政黨、政府和機(jī)構(gòu)改革之間的邏輯關(guān)系，形成如下邏輯鏈：(1)樹(shù)立“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為治理現(xiàn)代化和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的政治勢(shì)能；(2)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)依托“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”這一政治勢(shì)能推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，主要包括從價(jià)值性政治勢(shì)能建構(gòu)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系的時(shí)代價(jià)值、從制度化政治勢(shì)能和體制性政治勢(shì)能推動(dòng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和制度體系的現(xiàn)代化建設(shè)；(3)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系通過(guò)在價(jià)值層面、制度層面、體制層面重塑并維護(hù)“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，提升黨在國(guó)家轉(zhuǎn)型中的領(lǐng)導(dǎo)力。[11]

綜上所述，作為中國(guó)特色的由黨主導(dǎo)下的黨政協(xié)調(diào)機(jī)制，以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)始終圍繞不同時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨面對(duì)的生存、發(fā)展和轉(zhuǎn)型的歷史任務(wù)需要而建立并完善。因此，領(lǐng)導(dǎo)小組的功能變化自然取決于不同時(shí)期中共所處的歷史環(huán)境。其功能變化反映了不同歷史時(shí)期中共為了發(fā)展和轉(zhuǎn)型而完成的積極組織調(diào)適。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、新中國(guó)建設(shè)時(shí)期和改革開(kāi)放時(shí)期，以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)被動(dòng)的“機(jī)制設(shè)計(jì)”而存在，而新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政治價(jià)值不同于上述時(shí)期，是作為一個(gè)主動(dòng)的、全變的“戰(zhàn)略設(shè)計(jì)”而產(chǎn)生。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、制度邏輯和發(fā)展定位嵌入到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體設(shè)計(jì)中，成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重要組成部分，成為中國(guó)共產(chǎn)黨作為核心能動(dòng)者利用“政治勢(shì)能”推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升和國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要平臺(tái)。

二、“政治勢(shì)能”視角下新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度邏輯

事實(shí)上，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯并非一個(gè)新鮮議題。學(xué)界一般采用結(jié)構(gòu)功能主義和理性選擇理論來(lái)解釋跨部門(mén)議事和協(xié)調(diào)行為。但是這種解釋并不能涵蓋和詮釋作為中國(guó)特色社會(huì)主義重要機(jī)制——領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制——的制度邏輯，以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度邏輯需要從“行政-政治-政黨”等多維度綜合分析。賀東航、孔繁斌等學(xué)者將加大“政治勢(shì)能”看作是中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來(lái)“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一政治話語(yǔ)的學(xué)理性表達(dá)，是黨在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的方法與路徑。[11]本文認(rèn)為，“政治勢(shì)能”同樣可以用來(lái)分析和解構(gòu)新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度邏輯。

根據(jù)賀東航、孔繁斌的定義，“政治勢(shì)能”是中國(guó)共產(chǎn)黨的核心理念的政治表達(dá)，包括三層含義：一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”。通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”產(chǎn)生凝聚力，整合跨部門(mén)利益，消除政策執(zhí)行的碎片化現(xiàn)象。二是“構(gòu)建權(quán)威”。利用黨政聯(lián)合發(fā)文，將公共政策上升為黨的議題，提高了公共政策的政治位階，賦予其更高的政治意義，以獲得成立“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”權(quán)限的組織形態(tài)，其功能在于統(tǒng)一思想、釋放信號(hào)并且由平臺(tái)完成以任務(wù)為導(dǎo)向的分工和整合。三是“借勢(shì)成事”。當(dāng)特定的政治位階、政治信號(hào)或政治表征進(jìn)入到公共政策時(shí)，能夠很快被地方官員察覺(jué)和識(shí)別，觸發(fā)其政治意識(shí)和積極性，從而使下級(jí)官員感受到一種動(dòng)而不可止的勢(shì)能，進(jìn)而改變政策變現(xiàn)的進(jìn)程。[11]本文認(rèn)為，依托于上述分析思路，“政治勢(shì)能”視角下議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度邏輯可以從以下兩個(gè)方面解構(gòu)：

(一)政治勢(shì)能的價(jià)值載體

依托于政治勢(shì)能的分析框架，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一種價(jià)值載體，首先構(gòu)建了“政治勢(shì)能”轉(zhuǎn)化為“政治動(dòng)能”的自上而下表現(xiàn)為政治動(dòng)員的科層化渠道。共產(chǎn)黨治下的新中國(guó)構(gòu)建了一個(gè)強(qiáng)有力、官僚化的新型政權(quán)[27]，構(gòu)成了“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家”的體制。在高度組織化政黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型政權(quán)造就了一個(gè)政治高度嵌入性的行政體制架構(gòu)，推動(dòng)著中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著這種“現(xiàn)代國(guó)家”轉(zhuǎn)型，中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的方式和策略發(fā)生調(diào)適及改變。但是作為一種具有高度內(nèi)部凝聚力的價(jià)值載體[28]，在高度組織化體系下的政治動(dòng)員和資源整合的能力及功能始終未改變。

改革開(kāi)放40年來(lái)，在國(guó)家建設(shè)過(guò)程中，一個(gè)微妙且意味深長(zhǎng)的變化是政治動(dòng)員的儀式化。當(dāng)國(guó)家把權(quán)力下放給下屬官員，如何能夠讓他們按照中央權(quán)威的意志和理念行事至關(guān)重要，而這在很大程度上依靠政治教化機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。按照賀東航、孔繁斌等的“政治勢(shì)能”視角，價(jià)值性政治勢(shì)能被認(rèn)為是在非競(jìng)爭(zhēng)性政治制度下的執(zhí)政黨通過(guò)思想、理論、信仰、觀念、教育活動(dòng)等價(jià)值性因素進(jìn)行治國(guó)理政的一種方法，主要包括理想信念和教育活動(dòng)[11][22]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和多元價(jià)值觀的滲入，傳統(tǒng)權(quán)威變得支離破碎，單純的政治宣傳和教化活動(dòng)已經(jīng)失去其發(fā)展空間。此時(shí)，傳統(tǒng)權(quán)威和政治動(dòng)員活動(dòng)不得不依附于科層組織，將政治權(quán)威化約為政府的專項(xiàng)活動(dòng)及其組織機(jī)構(gòu)，并自上而下地逐級(jí)進(jìn)行任務(wù)分工和壓力傳遞，即表現(xiàn)為專項(xiàng)活動(dòng)的常規(guī)化。這些新的組織形式下的政治動(dòng)員活動(dòng)不同于之前的高度動(dòng)員性，而是以地方落實(shí)上級(jí)指示和精神的政策安排及政治實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)。這種政治動(dòng)員的儀式化就是不斷通過(guò)黨內(nèi)集中教育和專項(xiàng)活動(dòng)，構(gòu)建政治勢(shì)能中“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”，從而通過(guò)儀式化的政治勢(shì)能在科層組織中的有效傳遞，統(tǒng)一思想、釋放信號(hào)并由平臺(tái)完成以任務(wù)為導(dǎo)向的分工和整合。

對(duì)上級(jí)指示和精神的政治實(shí)踐并非僅僅依靠政治宣傳，而是依托于“特定的事件”。事實(shí)上，在政府治理中，當(dāng)權(quán)力格局涉及參與各方的行動(dòng)時(shí)，這種行動(dòng)往往只能通過(guò)“特定的事件”才能觀察到[29]。這個(gè)“特定的事件”即政府治理中越來(lái)越多的專項(xiàng)工作及其組織機(jī)構(gòu)。在政府治理中，各級(jí)政府和部門(mén)都希望通過(guò)“專項(xiàng)工作”等“事件”的形式作為一個(gè)權(quán)力彰顯、政治忠誠(chéng)和能力凸顯的平臺(tái)。中央政府通過(guò)專項(xiàng)工作的開(kāi)展不斷向下級(jí)官僚貫徹黨的精神和重要指示，在各級(jí)政府專項(xiàng)工作中依托于以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一組織形式對(duì)下級(jí)官僚進(jìn)行政治動(dòng)員；同時(shí)，省、市和縣政府在這種儀式化過(guò)程中通過(guò)對(duì)中央及高層領(lǐng)導(dǎo)的講話精神、工作指示等共同體道德價(jià)值的表達(dá)性復(fù)原和重申[30]，在形式上對(duì)下級(jí)官僚進(jìn)行政治宣傳與動(dòng)員。對(duì)于下級(jí)政府而言，在政治官僚制下，則通過(guò)“創(chuàng)制活動(dòng)”積極回應(yīng)上級(jí)的指示和號(hào)召，將上級(jí)精神和指示貫穿于專項(xiàng)工作的指導(dǎo)原則中，既能夠以充滿“上級(jí)精神”的話語(yǔ)敘事的政績(jī)向上級(jí)表示自己的政治忠誠(chéng)感和政績(jī)能力，也能夠借助這種“儀式化”活動(dòng)的創(chuàng)建創(chuàng)新地方政策。在上述被建構(gòu)的權(quán)力運(yùn)作空間中，各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組是各級(jí)黨委、政府有效推進(jìn)治理現(xiàn)代化和政治教化的重要手段及抓手。

在政治勢(shì)能視閾下，以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即是溝通價(jià)值性政治勢(shì)能與制度性政治勢(shì)能之間的橋梁，保障中國(guó)共產(chǎn)黨以政治動(dòng)員為代表的政治價(jià)值傳遞的制度化和制度性建設(shè)始終保持與中央精神的同步。

(二)政治勢(shì)能的行政運(yùn)作

在中國(guó)政治官僚制下，如何充分調(diào)動(dòng)與集中組織資源和組織動(dòng)員能力進(jìn)行治理，如何充分利用政治精英權(quán)威所帶來(lái)的動(dòng)員能力和規(guī)則調(diào)適能力進(jìn)行治理與協(xié)調(diào)，如何消解“條塊關(guān)系”下政府體制及其他制度性約束帶來(lái)的政策制定和執(zhí)行的“碎片化”現(xiàn)狀等，不僅是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和體制改革需要面對(duì)的問(wèn)題，同時(shí)，也是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的重要任務(wù)環(huán)境和制度背景。政治勢(shì)能的分析框架強(qiáng)調(diào)并構(gòu)建了“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)-構(gòu)建權(quán)威-借勢(shì)成事”的場(chǎng)域，在此場(chǎng)域下黨政機(jī)關(guān)將“政治勢(shì)能”轉(zhuǎn)化為“治理動(dòng)能”，從而應(yīng)用于各級(jí)政府的治理當(dāng)中。在政治勢(shì)能的分析框架下，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過(guò)把地方黨政一把手納入領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的方式構(gòu)建了“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”，為整合跨部門(mén)利益奠定了基礎(chǔ)；繼而，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組黨政聯(lián)合發(fā)文，將一般性的行政工作轉(zhuǎn)化為政治性的中心工作，提高了領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)的專項(xiàng)工作的政治位階；最后，通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制”將這種政治工作和政治壓力轉(zhuǎn)化為以任務(wù)為導(dǎo)向的行政事務(wù)，并以“工作責(zé)任制”的形式向下級(jí)政府官員釋放信號(hào)，觸發(fā)其參與專項(xiàng)工作的積極性，配合領(lǐng)導(dǎo)小組工作的開(kāi)展。

1.作為核心能動(dòng)者的“政治精英”

一般而言，黨政一把手被納入到領(lǐng)導(dǎo)小組中，作為以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組長(zhǎng)帶領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)作。雖然在領(lǐng)導(dǎo)小組組織結(jié)構(gòu)中，“組長(zhǎng)”作為“虛”位領(lǐng)導(dǎo)而存在，真正發(fā)揮“實(shí)”作用的是領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但事實(shí)上，作為“小組組長(zhǎng)”的政治精英擔(dān)任著重要角色。

作為黨政一把手這樣一個(gè)強(qiáng)有力的“領(lǐng)導(dǎo)者”，他有足夠的權(quán)威和資源整合能力去動(dòng)員利益相關(guān)群體將注意力集中于某一個(gè)公共議題，并且很自然地賦予其解決問(wèn)題的合法性[31]。進(jìn)而能夠在議題的醞釀環(huán)節(jié)和決策環(huán)節(jié)影響中央和地方治理格局中各個(gè)利益體之間的注意力分配，從而有效達(dá)成共識(shí)，形成共識(shí)性決策。

同時(shí)，在政策執(zhí)行環(huán)境中，政治精英有足夠的政治動(dòng)員和資源整合能力借助“政治勢(shì)能”將權(quán)力格局中的利益統(tǒng)一起來(lái)關(guān)注“特定的事件”——專項(xiàng)工作。通過(guò)政治精英“督查”和“批示”等手段，實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)權(quán)威”對(duì)“正式權(quán)威”的有效替代，形成“權(quán)力在場(chǎng)”。基于多數(shù)政治動(dòng)員儀式化運(yùn)作的專項(xiàng)工作總是依托于領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)開(kāi)展，在這一過(guò)程中，高層政治精英的“權(quán)力在場(chǎng)”得以彰顯，并且通過(guò)逐級(jí)傳播，將精英的個(gè)體政治壓力和政治教化嵌入下級(jí)政府或部門(mén)的專項(xiàng)工作具體執(zhí)行中。政治精英作為核心能動(dòng)者利用“政治勢(shì)能”自上而下地對(duì)下級(jí)官僚進(jìn)行政治動(dòng)員、規(guī)訓(xùn)及監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)政策資源的高度整合和政策落地落實(shí)。

2.“利益共同體”的構(gòu)建

在政治勢(shì)能的分析框架下，以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立、組長(zhǎng)及成員框架的確立正式建構(gòu)了在特定場(chǎng)域中——專項(xiàng)活動(dòng)——的政治位階，進(jìn)而釋放出信號(hào)并且由領(lǐng)導(dǎo)小組這一平臺(tái)重新建構(gòu)了一整套新的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系——領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制，以便完成以任務(wù)為導(dǎo)向的分工和整合，最終“借勢(shì)而為”，促使公共政策在新的政治位階下，推動(dòng)地方官員察覺(jué)和識(shí)別，觸發(fā)其政治意識(shí)和積極性，推動(dòng)下級(jí)官僚對(duì)于公共政策的注意力分配，進(jìn)而改變政策變現(xiàn)的進(jìn)程。

具體而言，這種“借勢(shì)而為”的平臺(tái)搭建就是成立黨的工作領(lǐng)導(dǎo)小組(議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))。一般而言，黨的工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議會(huì)采用“套會(huì)”的形式，即將領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議與黨委會(huì)或政府工作會(huì)議一起以“套會(huì)”的形式召開(kāi)。在工作會(huì)議的決策時(shí)也采用常規(guī)的黨的民主集中制決策方式。這種將中共集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制內(nèi)嵌于政府政策制定過(guò)程的機(jī)制，使得政府的政策制定和決策過(guò)程實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的民主集中制決策。通過(guò)這樣一種富有彈性的決策機(jī)制，既充分調(diào)動(dòng)了部門(mén)決策和部門(mén)協(xié)商的積極性，又保證了在融合各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上適時(shí)拍板定案、形成決策。 “小組治理”的運(yùn)作機(jī)制打破了常規(guī)治理困境，通過(guò)國(guó)家治理過(guò)程尤其是治理政策制定過(guò)程的重構(gòu)，將中共民主集中決策體制和政府的政策制定過(guò)程有機(jī)結(jié)合在一起，增強(qiáng)了決策的民主性和科學(xué)性。

同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組的成員不僅包括“條”的各部門(mén)也包括下級(jí)“塊”的各黨政機(jī)關(guān)，這樣把同級(jí)和下級(jí)“條”(職能部門(mén))與下級(jí)“塊”(黨政機(jī)關(guān))通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組連接在一起。在這個(gè)臨時(shí)的權(quán)力場(chǎng)域中，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威、程序和運(yùn)作發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，形成一種新的工作責(zé)任制，即領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制。領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制作為一種“責(zé)任鏈條”，依托于“責(zé)任-利益”紐帶而把各責(zé)任主體聯(lián)結(jié)起來(lái)。正是通過(guò)這種特殊的責(zé)任制，使得“條”的各部門(mén)和“塊”的各黨政機(jī)關(guān)之間形成一種“責(zé)任紐帶”關(guān)系，從而被吸納入一個(gè)新的“責(zé)任-利益”共同體中。換句話說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制就是利用等級(jí)權(quán)威以及黨政集體領(lǐng)導(dǎo)制度從而在行政軌道外創(chuàng)造出另一個(gè)軌道，以便迅速有效地執(zhí)行和聯(lián)結(jié)。[17]

三、新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化的實(shí)踐路徑

“政治勢(shì)能”作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的制度背景，這一制度鏈條包括：政治精英在場(chǎng)產(chǎn)生政治勢(shì)能—議事協(xié)調(diào)場(chǎng)域下構(gòu)建權(quán)威—借助權(quán)威高位推動(dòng)轉(zhuǎn)化為治理動(dòng)能。因而，新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)取決于“政治勢(shì)能”能否順利轉(zhuǎn)化為“治理動(dòng)能”。在這一過(guò)程中我們需要考慮三個(gè)層面：其一，由“政治精英在場(chǎng)”產(chǎn)生的“政治勢(shì)能”的凝聚力是否適度有效；其二，借助權(quán)威高位推動(dòng)轉(zhuǎn)化為治理動(dòng)能的過(guò)程是否科學(xué)可控；其三，是否能夠正確處理“政治勢(shì)能”下“小組機(jī)制”與常規(guī)治理制度之間的平衡。結(jié)合對(duì)以上三個(gè)問(wèn)題的分析，我們需要從以下幾個(gè)方面優(yōu)化其職能體系，從而能夠充分發(fā)揮其功效：

(一)加快制定機(jī)構(gòu)編制法，推動(dòng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能、程序和責(zé)任的法定化及制度化

“政治勢(shì)能”的凝聚力不夠或者太大都將會(huì)影響通過(guò)這種特殊的凝聚力整合跨部門(mén)利益和碎片化政策執(zhí)行的效果。由“政治精英在場(chǎng)”(領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng))產(chǎn)生的凝聚力將有效提高“政治勢(shì)能”，從而通過(guò)高位勢(shì)能推動(dòng)政策的有效執(zhí)行和部門(mén)利益的整合。這種“凝聚力”太小將不足以形成整合跨部門(mén)利益的力量，“凝聚力”太大則會(huì)導(dǎo)致“覆水難收”。換句話說(shuō)，“小組機(jī)制”的泛化應(yīng)用消解了亞正式治理機(jī)制靈活性作用的同時(shí)，還由于對(duì)組織力量的推崇而壓縮了制度化轉(zhuǎn)型的發(fā)展空間。在這種治理過(guò)程的“棘輪效應(yīng)”中，地方治理轉(zhuǎn)型最終將逐步走向一種“內(nèi)卷化”，而非制度化轉(zhuǎn)型。因此，需要通過(guò)將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能、程序和責(zé)任法定化與制度化，通過(guò)規(guī)范設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，適當(dāng)規(guī)范這種“政治勢(shì)能”的凝聚力。

由此可見(jiàn)，在制定中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例和機(jī)構(gòu)編制法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)行程序、運(yùn)行規(guī)則、職能配置和撤銷條件等的法定化和制度化建設(shè)。應(yīng)規(guī)范設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際需要，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)可單獨(dú)設(shè)置或合署辦公，避免機(jī)構(gòu)改革長(zhǎng)期以來(lái)形成的“量化偏好”，跳出“越少越好”的思維定式[25]。要對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和功能性劃分，區(qū)分臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、常設(shè)性機(jī)構(gòu)和階段性機(jī)構(gòu)，以及區(qū)分決策議事為主型和協(xié)調(diào)治理為主型，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)的分類管理。與此同時(shí)，要對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行加強(qiáng)監(jiān)督，提升其透明度，增強(qiáng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的有效性。

(二)建立完善評(píng)估制度，科學(xué)化運(yùn)作議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

“政治勢(shì)能”是否能夠有效轉(zhuǎn)化為“治理動(dòng)能”，還取決于這種轉(zhuǎn)換渠道是否通暢。換句話說(shuō)，需要有科學(xué)的評(píng)估制度有效評(píng)價(jià)和反饋?zhàn)h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、運(yùn)作、績(jī)效等。目前來(lái)看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為人所詬病的最大問(wèn)題在于其泛化使用和運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)力擴(kuò)張，以及目前紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)亟需大量議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與事務(wù)的具體協(xié)調(diào)之間的張力。這種張力的核心問(wèn)題在于如何正確評(píng)估是否需要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立怎樣的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及當(dāng)前議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀況和治理績(jī)效究竟如何。因此，在治理現(xiàn)代化背景下，建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的科學(xué)化運(yùn)作勢(shì)在必行。

首先，應(yīng)事前評(píng)估設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性，即當(dāng)前工作是否有必要通過(guò)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)去完成，還是可以依托于當(dāng)前的職能部門(mén)和合作機(jī)制即可完成。需要結(jié)合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的程序設(shè)定，通過(guò)事前評(píng)估，提前預(yù)判議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的意義和非預(yù)計(jì)性后果，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的泛化使用。其次，要對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行環(huán)節(jié)和要素運(yùn)用開(kāi)展事中評(píng)估。對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在“會(huì)議頻次”“會(huì)議程序的規(guī)范性”“督查頻次和方式”等方面要科學(xué)評(píng)估，避免和減少在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中個(gè)別職能部門(mén)和官僚通過(guò)“批示”和“督查”等手段擴(kuò)張和濫用權(quán)力。再次，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的治理績(jī)效要開(kāi)展事后評(píng)估。對(duì)每次專項(xiàng)工作、突發(fā)事件等成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)作是否合規(guī)、對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的既定目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果之間的匹配和實(shí)現(xiàn)程度都應(yīng)全面評(píng)估，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在專項(xiàng)治理和協(xié)調(diào)工作中的成本、收益以及非預(yù)計(jì)性后果要全面考量、形成書(shū)面評(píng)估報(bào)告，進(jìn)而完善議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化運(yùn)作。

(三)在治理現(xiàn)代化背景下尋求“小組機(jī)制”與現(xiàn)有制度體系和治理彈性之間的平衡

如何處理以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有制度體系之間的平衡關(guān)系，將其合理地置于整個(gè)制度體系之中，是比成立領(lǐng)導(dǎo)小組更大的挑戰(zhàn)。換句話說(shuō)，在“政治勢(shì)能”轉(zhuǎn)化為“治理動(dòng)能”過(guò)程中，如何保證這種轉(zhuǎn)化過(guò)程的合法性和有效性是新時(shí)代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵性問(wèn)題。

“小組機(jī)制”作為一種依靠小組領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威訓(xùn)誡的方式開(kāi)展治理的措施，能夠迅速有效地優(yōu)化、充實(shí)、鞏固常規(guī)治理制度和規(guī)則，完善中國(guó)現(xiàn)有的基本治理體系。但是，由于治理資源和黨政精英注意力配置的有限性，這種“政治勢(shì)能”在結(jié)構(gòu)和績(jī)效方面都以不穩(wěn)定的狀態(tài)存在，如果“小組機(jī)制”過(guò)度依賴于“高層權(quán)威”的政治勢(shì)能，并且通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組的形式將這種“高層權(quán)威”組織化和制度化，則政治勢(shì)能的使用“常規(guī)化”之時(shí)也正是其美妙效果失靈之時(shí)。隨著國(guó)家治理體系和治理能力進(jìn)一步現(xiàn)代化，這種政治勢(shì)能運(yùn)作下的“小組機(jī)制”及其重構(gòu)下各級(jí)政府治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的穩(wěn)定性和有效性也將進(jìn)一步被削弱。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一定程度依賴“政治勢(shì)能”作用的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要考慮其在結(jié)構(gòu)上和機(jī)制上的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。因此，如何適度應(yīng)用“政治勢(shì)能”運(yùn)行下的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如何正確處理好以領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”與常規(guī)科層治理制度之間的關(guān)系，是新時(shí)代優(yōu)化議事協(xié)調(diào)職能體系需要注意和思考的問(wèn)題。