陳云良

2019年12月28日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》（以下簡稱《基本衛(wèi)生法》）。自2017年12月以來，歷經(jīng)全國人大常委會四次審議、三次向全社會公開征求意見的“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”終于塵埃落定。該法是我國醫(yī)療衛(wèi)生領域第一部基礎性、綜合性的法律，它結(jié)束了“發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)”“保障公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務”無法可依的局面，使得我國衛(wèi)生領域正式擁有了自己的“基本法”。

2001年全國人大宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，但是衛(wèi)生領域立法存在嚴重不足的現(xiàn)象，憲法之下一直缺乏一部領域基本法。醫(yī)事法（醫(yī)療法）領域的專門法律僅有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《藥品管理法》和《中醫(yī)藥法》三部。即便是相對較為完備的公共衛(wèi)生法，包括《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《母嬰保健法》《人口與計劃生育法》《紅十字會法》《獻血法》《職業(yè)病防治法》《精神衛(wèi)生法》《食品安全法》《疫苗管理法》等10余部專項立法，卻不曾有過一部綜合性的法律。而《基本衛(wèi)生法》的出臺，無疑讓這些零散的法律具備了框架性的概括規(guī)定，公民的各項健康權利都將有據(jù)可查，有法可依，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展將有系統(tǒng)的法律支撐。

《基本衛(wèi)生法》第4條第1款規(guī)定：“國家和社會尊重、保護公民的健康權?！泵鞔_提出健康權概念，將憲法上這一基本人權進行全面解釋和落實，對于我國衛(wèi)生法治事業(yè)和人權保護有重大的里程碑式的意義。與《侵權責任法》以及即將出臺的《民法典·侵權責任編》不同，這部法律的側(cè)重點不在于對健康法益受到侵害后如何獲得法律救濟、獲得多大數(shù)額的損害賠償，而在于公民根據(jù)健康權可以向國家和社會主張什么，國家和社會應當承擔什么樣的義務。換言之，《基本衛(wèi)生法》規(guī)定的健康權，是指公民享有醫(yī)療衛(wèi)生服務、健康促進服務及健康社會保障的權利，它屬于社會權的范疇。

社會權和傳統(tǒng)的自由權不同，是一種積極權利，需要依靠國家的積極作為才能充分實現(xiàn)。因為健康權屬于社會權，政府應當對其盡積極義務，立法應當明確規(guī)定政府在保障公民普遍享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務權利的體制機制中承擔起主體責任。為了維護基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的公益性，促進健康公平，政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生的制度制定、規(guī)劃安排、經(jīng)費籌措、服務提供、綜合監(jiān)管中都應承擔主要義務?！痘拘l(wèi)生法》第15條規(guī)定：“基本公共衛(wèi)生服務由國家免費提供”，第29條規(guī)定：“基本醫(yī)療服務主要由政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構提供”，第39條第2款規(guī)定：“政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構，在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導作用，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務公平可及?！倍嗵幟鞔_規(guī)定政府主導責任，整部法律圍繞政府的醫(yī)療衛(wèi)生服務主導責任這條主軸展開?？倓t第5條第2款規(guī)定：“國家建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，保護和實現(xiàn)公民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的權利。”總則之后的其他章節(jié)系統(tǒng)規(guī)定了政府提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構、教育培訓醫(yī)療衛(wèi)生人員、保障藥物供給、保障醫(yī)療衛(wèi)生費用的義務。

從《基本衛(wèi)生法》的規(guī)定來看，公民健康權包含五種具體權利。

第一，公共衛(wèi)生服務權?；竟残l(wèi)生服務作為公共產(chǎn)品應當由政府免費提供，其體現(xiàn)的是普遍服務原則?！痘拘l(wèi)生法》第15條第2款明確了這一原則。根據(jù)該法第16條的規(guī)定，基本公共衛(wèi)生服務項目由國家和省級衛(wèi)生健康主管部門等行政機關確定。公民的公共衛(wèi)生服務權包括接受傳染病防控服務的權利、接種免疫規(guī)劃疫苗的權利、慢性非傳染性疾病防控與管理服務的權利、職業(yè)健康保護的權利、婦幼保健服務的權利、老年人保健服務的權利、殘疾預防和殘疾康復服務的權利、院前急救的權利、精神衛(wèi)生服務的權利。第18條規(guī)定，政府通過舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構向公民直接提供，或者通過購買服務的方式間接提供。

第二，醫(yī)療服務權。人類歷史上，醫(yī)療一直是私人事務，到19世紀末20世紀初，社會權思想濫觴，認為國家應對公民生存盡積極義務。社會權思想逐步被西方國家所接受，各國法律普遍把醫(yī)療服務擬制成公共產(chǎn)品，規(guī)定政府應當對其承擔責任。正因為醫(yī)療服務不同于公共衛(wèi)生，不是完全的公共產(chǎn)品，只是法律擬制的公共產(chǎn)品，因此本法主要規(guī)定的是政府提供基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生的義務。根據(jù)第5條規(guī)定，公民享有從國家和社會獲得基本醫(yī)療服務的權利。具體來說，就是國家要保障公民有地方（醫(yī)院）去看病，有合格的醫(yī)生為其看病，有適宜的藥品可用。為了解決大醫(yī)院人滿為患、醫(yī)生不堪重負，而基層醫(yī)療衛(wèi)生機構門可羅雀的困境，《基本衛(wèi)生法》第30條規(guī)定，基本醫(yī)療服務通過分級診療制度來實現(xiàn)。家庭醫(yī)生簽約是落實分級診療制度的具體機制?！痘拘l(wèi)生法》第31條明確，由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構承擔家庭醫(yī)生簽約服務的職責。對于公民的基本醫(yī)療服務權，國家有義務保障醫(yī)療衛(wèi)生人員人才供給，保障藥品供應。《基本衛(wèi)生法》第4章、第5章對此作了原則性的規(guī)定。

第三，健康促進服務權。公民有權從政府獲得健康信息（第67條），接受健康教育的權利（第68條）。國家組織健康狀況調(diào)查和統(tǒng)計（第70條），建立疾病和健康危險因素監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度（第71條），開展愛國衛(wèi)生運動（第72條），建立食品、飲用水安全監(jiān)督管理制度（第73條），建立營養(yǎng)狀況監(jiān)測制度（第74條），發(fā)展全民健身事業(yè)（第75條），制定特殊人群健康工作計劃（第76條），完善公共場所衛(wèi)生管理制度（第77條），控制吸煙飲酒（第78條）等，促進公民健康。

第四，健康社會保障權。這一權利保障公民能看得起病，分為兩個方面：一是公民有依法參加基本醫(yī)療保險的權利，二是貧困人口有獲得醫(yī)療救助的權利。公民基本醫(yī)療保險方式又分為兩類：職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。公民享有基本醫(yī)療保險的權利，同時也要承擔支付保險費的義務。職工基本醫(yī)療保險的資金來源包括用人單位繳費、職工繳費和國家財政投入；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的資金來源包括城鄉(xiāng)居民繳費和國家財政投入（第82條）。我國通過建立基本醫(yī)療保險制度解決公民醫(yī)療費用問題，絕大部分公民可以通過參加基本醫(yī)療保險解決醫(yī)療問題，同時，仍然有部分特困人群連基本生存都難以保障，更無法繳納基本醫(yī)療保險費，他們的醫(yī)療服務請求權利需要國家加以滿足。在我國不推行全民免費醫(yī)療的制度背景下，醫(yī)療救助是實現(xiàn)醫(yī)療公平，落實聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》第12條規(guī)定的“人人享有醫(yī)療照顧”的兜底保障制度，關系到我國健康權保障的整體水平。醫(yī)療救助的資金保障則完全由政府承擔，保障符合條件的困難群眾獲得基本醫(yī)療服務（第83條第3款）。

第五，救濟權。無救濟則無權利。盡管健康社會權的核心權能在于請求政府積極作為，主動保障公民的合法權益，然而當義務主體不履行義務或者履行義務不符合法律規(guī)定時，權利人請求獲得法律救濟也是健康權的應有之義。當公民的公共衛(wèi)生服務權、醫(yī)療服務權、健康促進服務權得不到保障時，公民可以提起行政給付訴訟，要求政府或者其衛(wèi)生健康主管部門提供。當然，公共衛(wèi)生普遍由政府委托醫(yī)療衛(wèi)生機構提供，如果是醫(yī)療機構不履行責任，則公民只能起訴醫(yī)療機構。當公民不能享受基本醫(yī)療保險，其健康社會保障權受到侵害時，可以起訴醫(yī)療保障部門。當貧困人口不能得到醫(yī)療救助時，可以起訴民政部門通過為其補繳基本醫(yī)療保險費等方式支付醫(yī)療費用。

（摘自1月8日《法制日報》。作者為廣東外語外貿(mào)大學廣東法治研究院院長、中國衛(wèi)生法學會副會長）